Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 233/2002 de 19 de septiembre de 2002

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de anulación de acto administrativo.

Licencia de obras.

Prescripción: existencia.

Resumen

Organo Solicitante:

Ayuntamiento de Martos (Jaén)

Ponentes:

Cano Bueso, Juan B. Presidente

Camacho Evangelista, Fermín

Martín Reyes, Diego

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Número Marginal:

II.195

Contestacion

Número marginal: II.195

DICTAMEN Núm.: 233/2002, de 19 de septiembre

Ponencia: Cano Bueso, Juan B. Presidente

Camacho Evangelista, Fermín

Martín Reyes, Diego

Castillo Gutiérrez, Manuel del. Letrado

Órgano solicitante: Ayuntamiento de Martos (Jaén)

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de anulación de acto administrativo.

Licencia de obras.

Prescripción: existencia.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El Ayuntamiento de Martos (Jaén) solicita dictamen sobre el procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de don N. H. M., en representación de doña D. R. M., que reclama ser indemnizada por los daños que sufrió como consecuencia de la demolición de un inmueble de su propiedad, derivada de la anulación de la licencia de obras que en su día le fue concedida.

Lo primero que debe recordarse, como ha declarado en reiteradas ocasiones este Órgano consultivo, es que conforme a una interpretación sistemática de la normativa a que nos remite el artículo 16.9 de la Ley 8/1993, de 19 de octubre, del Consejo Consultivo de Andalucía, el dictamen de este Consejo es preceptivo aún tratándose de una reclamación de responsabilidad contra una Administración local. Así se afirma en el dictamen 135/1996 y en el Acuerdo interpretativo del artículo 16.9 de la Ley 8/1993, adoptado por la Comisión Permanente en la sesión del 9 de abril de 1997, así como en la resolución de la Presidencia de este Consejo Consultivo de fecha 8 de enero de 2001 (BOJA de 1 de febrero de 2001).

Precisamente por ser competente el Consejo en virtud de ese precepto de su Ley de creación, en casos como éste en que la Administración Local es la actuante, no opera como límite la cuantía de la pretensión, que sí juega para los expedientes tramitados por la Administración Autonómica (artículo 16.8.a) de la Ley del Consejo Consultivo), por lo que es irrelevante que en el presente caso la cuantía de la reclamación sólo ascienda a 21.231,24 ? (3.532.581 pesetas).

II

El principio de responsabilidad de la Administración ha adquirido rango constitucional al acogerse en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución de 1978, que, de un lado, se convierte en garante de ese principio y, de otro, enuncia en sus presupuestos básicos el derecho que del mismo deriva al establecer en el segundo de los preceptos citados que "los particulares, en los términos

establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".

El más reciente desarrollo de las previsiones constitucionales se encuentra en los artículos 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero; preceptos estos -desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo- en los que se vienen a plasmar los frutos de una extensa doctrina jurisprudencial, alumbrada a lo largo de varias décadas de aplicación de los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento y de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado referidos a la responsabilidad patrimonial del Estado. Y esa normativa estatal sobre responsabilidad patrimonial de la Administración resulta de aplicación a las Entidades que integran la Administración Local, tal y como precisan los artículos 5 y 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre (arts. 1 y 2), de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.

La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia emanada sobre la materia, la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1º) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

2º) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.

3º) La imputabilidad a la Administración de la actividad dañosa, es decir, la integración del agente en el marco de la organización administrativa a la que pertenece o la titularidad pública del servicio o la actividad en cuyo ámbito se produce el daño.

4º) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata; condiciones que sólo pueden operar como punto de partida, pero no de manera obligada en todos los casos. Esta exclusividad del nexo causal ha sido matizada por la doctrina jurisprudencial más reciente, en la que, sin establecer reglas generales, se han tomado en consideración las circunstancias objetivas de cada caso, admitiendo la posibilidad de que la injerencia de un tercero o del propio lesionado no produzca una ruptura de la relación de causalidad, sino una concurrencia de causas que pudiera incluso dar lugar a la graduación del quantum indemnizatorio que, en su caso, deba abonar la Administración.

5º) Ausencia de fuerza mayor.

6º) Que la reclamación se efectúe en el plazo de un año -plazo de prescripción-, lo cual, no obstante, no es propiamente un presupuesto de la responsabilidad administrativa sino del ejercicio de la acción para hacerla efectiva.

Por otra parte, el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, -aplicable a los procedimientos que se inicien, instruyan y resuelvan por todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con su artículo 1.2, sin perjuicio de las especialidades procedimentales que las Comunidades Autónomas puedan establecer en virtud de las competencias estatutariamente asumidas en materia de responsabilidad patrimonial-, señala en su artículo 12.2 que se solicitará que el dictamen del Órgano consultivo competente se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización, lo cual no obsta a que este Consejo Consultivo entre a valorar el resto de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, dado que los términos del precepto únicamente implican que, necesariamente, el pronunciamiento debe abarcar aquellos extremos, sin excluir los demás, como, por otra parte, resulta lógico admitir ante la estrecha relación existente entre los distintos presupuestos de la responsabilidad, de forma que para el correcto pronunciamiento sobre los mencionados en el reseñado artículo 12.2 será precisa la apreciación de los restantes. Incluso cabe reconocer, a la luz del principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa, la legitimidad de este Consejo Consultivo para examinar la corrección del procedimiento seguido en orden a determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa.

III

Antes de dilucidar si en el caso concreto que nos ocupa concurren o no los requisitos que sirven de base para la exigencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración, se impone realizar una consideración previa sobre cómo debe desenvolverse este instituto jurídico cuando es invocado por los particulares en relación con la anulación o rectificación de disposiciones y actos administrativos.

Es obligado partir de lo establecido en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, a cuyo tenor "La

anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los

actos o disposiciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5" (en el mismo sentido se pronuncia el artículo 4.2 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial).

Se establece, en primer lugar, una regla especial sobre el dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción, que en estos casos no será el que establece el apartado 5 del citado artículo ("en todo

caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo"). Así, dicho cómputo se iniciará, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 142.4, desde la fecha de la sentencia definitiva, afirmación que ha sido matizada por el artículo 4.2 del Real Decreto 429/1993 en el sentido de que el dies a quo ha de ser el de la sentencia firme, recogiendo de esta forma reiterada jurisprudencia (entre otras, sentencias del Tribunal Supremo de 15 de octubre de 1990, 6 de noviembre de 1990, 9 de marzo de 1992 y 14 de julio de 1998), que ha entendido que ?el principio general de la actio nata significa que

el cálculo del plazo para ejercitar la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible. Ese

momento no es otro sino aquel en el cual haya ganado firmeza la sentencia donde se declare la nulidad del acto administrativo o disposición general origen o causa de la responsabilidad patrimonial?. Lógicamente, el momento inicial del cómputo no será la fecha de la sentencia sino la de su notificación al interesado (Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 1989).

En el caso que nos ocupa se ha de tener presente que el Recurso Contencioso Administrativo se desenvolvió entre la recurrente, Sra. A. como demandante y el Ayuntamiento de Martos como demandado, pese a que la Sra. R. M. fue emplazada por el Ayuntamiento a fin de que pudiera personarse en el procedimiento judicial, lo que no efectuó manteniéndose al margen del proceso, conforme expone el Antecedente de Hecho Cuarto de la Sentencia, debiendo soportar las consecuencias de su inactividad.

Por otra parte, la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso era irrecurrible por ministerio de la Ley, al no superar la cuantía del procedimiento el importe de tres millones de pesetas, como así lo declaró la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía por Auto de 6 de noviembre de 2.000, al inadmitir el Recurso de Apelación intentado por la Sra. A. Por tanto, cabe concluir que el día de su publicación la sentencia no sólo tenía el carácter de definitiva, sino que también era firme. Su firmeza no puede trasladarse a la fecha del Auto de inadmisión del Recurso de Apelación, por cuanto éste se limita a efectuar una declaración de irrecurribilidad, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción. En efecto, conforme disponía el artículo 369 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil, en vigor en el momento de producirse los hechos, las Sentencias son firmes ?cuando no quepa contra ella recurso alguno ordinario ni extraordinario, ya por su naturaleza, ya por haber sido consentidas por las partes?. Concepto que actualmente recoge el artículo 207.2 de la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, al declarar que ?son resoluciones firmes aquellas contra las que no cabe recurso alguno bien por no preverlo la ley, bien porque, estando previsto, ha transcurrido el plazo legalmente fijado sin que ninguna de las partes lo haya presentado?, precepto que casi literalmente coincide con el artículo 245.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. De manera que desde el mismo momento de su publicación y notificación a las partes personadas en el procedimiento, la Sentencia resultó firme y alcanzó la autoridad de cosa juzgada. Así lo disponía el artículo 408 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil y lo declara el artículo 207.3 de la actual. De todo lo cual se infiere que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción, la sentencia que declara ?la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas?.

En opinión de este órgano consultivo la sentencia de 8 de mayo de 2000 dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo desplegó todos sus efectos desde el momento de su publicación, y éste inicio el cómputo del plazo de prescripción de la acción para reclamar indemnización por los presuntos daños alegados. Dado que la acción se ejercitó el 12 de noviembre de 2001, ha de concluirse que la acción está prescrita.

IV

La conclusión anterior eximiría al Consejo de realizar el examen de los restantes requisitos para el eficaz ejercicio de la reclamación presentada. No obstante, en obsequio a la propuesta de resolución va a proceder a su consideración, abordando la posible existencia del daño, la imputabilidad del mismo y la relación de causalidad.

Puede afirmarse que el daño objeto de reclamación (demolición de la cochera recién construida) reviste los caracteres de efectividad, individualización y evaluabilidad económica. Respecto si además es un daño antijurídico, es decir, que la reclamante no tenga el deber de soportar, su calificación en este caso aparece vinculado a la relación de causalidad y a su propia condición de perjudicada.

En efecto, no cabe desconocer aquí algunos hechos que interesan destacar cronológicamente:

1.- La reclamante tiene su domicilio habitual en Martos, y aun cuando no le fue notificada la declaración de ruina de la antigua cochera, resulta muy dudoso que no tuviera conocimiento al menos de la demolición llevada cabo el 19 de octubre de 1998.

2.- La solicitud de licencia de obra para reforma de cochera se presenta por la interesada el día 6 de noviembre de 1998, cuando ya ha sido demolida la antigua cochera, y es concedida el día 30 de noviembre siguiente. A esta solicitud se acompañó una Memoria, un Presupuesto y un Estudio Básico de Seguridad que claramente identificaban las obras como de restauración.

3.- El 8 de abril de 1999 la antigua cochera aun no había sido reconstruida, pues tras su fachada sólo existía un solar, según se reflejó en Acta notarial de la indicada fecha.

4.- El 21 de mayo de 1.999 ya se había construido la nueva cochera, como se acredita con el Certificado final de Obra de esa fecha.

5.- El 15 de septiembre de 1.999 el Ayuntamiento de Martos concedió Licencia de primera ocupación de restauración de cochera.

6.- El 3 de mayo de 2001 se levanta acta notarial de presencia que acredita la existencia de la nueva cochera y a ella se unió un Informe del Arquitecto Técnico Sr. J. F., de 30 de abril de 2001 en el que se valora el importe de las obras realmente realizadas, cuya identidad supera las autorizadas de restauración, poniendo de manifiesto que lo ejecutado son obras de construcción de nueva planta.

7.- El 8 de mayo de 2000 se dicta Sentencia por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo por la que se declara nulo el acto de otorgamiento de Licencia de Obra y ordena la demolición de lo construido y el restablecimiento a su estado original.

8.- El Ayuntamiento de Martos acordó la ejecución de la sentencia el 18 de diciembre de 2000, y la llevó a cabo el 30 de julio de 2001.

De los hechos expuestos cabe deducir que la Sra. R. M. solicitó una Licencia de Obras para la restauración de una cochera que ya había sido demolida por la previa declaración de ruina de la edificación; y aunque hubiera desconocido esos acontecimientos ?lo que es dudoso dada su vecindad--, al menos sí sabía el día 8 de abril de 1999, antes de iniciada las nuevas obras, que la licencia obtenida en Octubre de 1.998 era insuficiente para acometer unas obras de nueva construcción, como fueron las que realmente ejecutó, desde los cimientos hasta la cubierta.

También es de tener en cuenta que el Ayuntamiento debió cerciorarse de la previa existencia del edificio para cuya restauración se solicitaba la Licencia, máxime cuando la reciente declaración de ruina y posterior demolición, hacía evidente la imposibilidad de otorgar la autorización para las obras que se pretendían. La descoordinación de los servicios municipales propició, pues, la concesión de una Licencia que nunca debió autorizarse. En este sentido el actuar administrativo rellena el requisito de la imputabilidad.

Sentadas las conclusiones anteriores, resulta claro que es la actuación de ambas partes la que de forma conjunta aparece en el inicio de los hechos que finalmente constituyen el motivo de la reclamación, pero las dos no merecen la misma valoración. Y es que la actuación de la reclamante solicitando una Licencia para restauración acompañada de documentos técnicos que así la avalaban, para acometer obras de mucha mayor envergadura, a sabiendas de la demolición de la antigua y ruinosa construcción, crearon una apariencia de buen derecho que supuso una directa inducción a los funcionarios del Ayuntamiento y a la Comisión de Gobierno para adoptar un acuerdo improcedente, como argumenta la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo.

Lo expuesto pone de manifiesto cómo en este caso, la reclamante tiene el deber jurídico de soportar el daño, pues su actuación es desencadenante de las erróneas actuaciones municipales, de forma que el daño no sólo no es antijurídico, sino que la Sra. R. M. ha interferido de forma muy eficiente en la relación de causalidad entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, de forma que constituye su origen.

No procede, pues, reconocer indemnización alguna a la reclamante, ni tan siquiera la correspondiente al importe de la tasa por licencia de primera ocupación, porque este gasto se produce a instancias de la propia reclamante, acompañando una Certificación final de Obra que tampoco se correspondía con la realidad, pues en él se afirmaba que la misma había finalizado ?con arreglo al proyecto por mí redactado (Sr. C. J.) y con el que se obtuvo la correspondiente Licencia Municipal de Obras?, cuando lo cierto es que las obras ejecutadas fueron de construcción de nueva planta, de mucha mayor envergadura que las autorizadas.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la responsabilidad patrimonial en el expediente tramitado por el Ayuntamiento de Martos (Jaén), relativo a la reclamación formulada por Don N. H. M., en representación de Doña D. R. M., a excepción del particular relativo al apartado segundo de la misma, conforme a lo expuesto en el último Fundamento Jurídico de este dictamen.