Dictamen de Consejo Consultivo de Andalucía 310/2005 de 14 de septiembre de 2005

Cuestión

Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por ruidos y molestias.

Inexistencia de antijuridicidad.

Inexistencia de nexo causal.

Resumen

Organo Solicitante:

Consejería de Educación

Ponentes:

Balaguer Callejón, María Luisa

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Número Marginal:

II.269

Contestacion

Número marginal: II.269

DICTAMEN Núm.: 310/2005, de 14 de septiembre

Ponencia: Balaguer Callejón, María Luisa

Roldán Martín, Ana Isabel. Letrada

Órgano solicitante: Consejería de Educación

Cuestión sometida a dictamen y principales temas tratados: Responsabilidad patrimonial de la Administración derivada de daños por ruidos y molestias.

Inexistencia de antijuridicidad.

Inexistencia de nexo causal.

TEXTO DEL DICTAMEN

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

I

El dictamen solicitado por la Excma. Sra. Consejera de Educación versa sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, tramitada a instancia de don A.R.D. por los daños y perjuicios causados a consecuencia de un pretendido negligente funcionamiento del Instituto de Enseñanza Secundaria ?Ponce de León? de Utrera (Sevilla).

La primera cuestión a analizar es la calificación que debe hacerse de la reclamación realizada por el Sr. R.D. En el escrito de fecha de entrada 26 de septiembre de 2003 el propio interesado habla de reclamación previa a la ?oportuna reclamación judicial por daños y perjuicios? de la Administración educativa, citando expresamente su voluntad de que se inicie la tramitación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial.

Sin embargo, no cabe la menor duda, como tantas veces ha indicado este Consejo Consultivo en casos como el presente, que nos encontramos ante una acción indemnizatoria por causa del funcionamiento de un servicio público, residenciable por tanto en el ámbito cubierto por la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración, de acuerdo con los artículos 106 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

De esta forma, no siendo la reclamación previa a la vía judicial civil cauce procedente para exigir la responsabilidad patrimonial extracontractual de la Administración (dictamen 50/1999, entre otros muchos), cabe concluir que la Consejería de Educación ha actuado correctamente al reconducir la reclamación al Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

II

Se da por reproducido el Fundamento Jurídico I del número marginal II.15.

III

Interpone la reclamación don A.R.D., quien dice actuar en nombre propio y en el de su familia por los daños morales soportados por él mismo y su familia como consecuencia de la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, salud, intimidad e inviolabilidad del domicilio. A este respecto, hay que tener en cuenta que, no sólo no se acredita la relación conyugal ni paterno filial, sino que incluso en tal supuesto, por una parte, ninguno de los cónyuges puede atribuirse la representación del otro sin que le hubiere sido conferida (art. 71 del Código Civil), y por otra, debe acreditarse la composición de la familia y la representación que en su caso correspondería a ambos titulares de la patria potestad. Por tanto, si contrariamente a la propuesta de resolución se estimase la reclamación, la Consejería de Educación deberá exigir que se acredite dicha representación.

Por otro lado, y en cuanto a la legitimación pasiva de la Consejería de Educación, el reclamante la centra en una conducta omisiva de la misma al permitir determinadas situaciones de las que se ha derivado el daño por el que se reclama. Lo cierto es que muchas de las situaciones descritas por el reclamante pueden situarse más bien en la órbita competencial del Ayuntamiento, y de ello es consciente el propio reclamante ya que interpone una reclamación solidaria contra ambas Administraciones, pero es igualmente cierto que algunas de las conductas denunciadas (en concreto cuestiones que afectan al desarrollo de la actividad docente en el centro, tales como ruidos excesivos en las horas de recreo, lanzamiento de piedras desde el interior del centro, ruido excesivo a la entrada y salida del Instituto...) pueden situarse en la órbita competencial de la Administración Autonómica como titular del centro docente y, en consecuencia, resulta justificada la legitimación pasiva de la misma.

El carácter preceptivo del dictamen no ofrece duda toda vez que la cuantía de la indemnización solicitada -120.000 euros- es superior a 60.101,21 euros, límite fijado por el artículo 16.8.a) de la Ley 8/1993, de 19 de octubre, de creación del Consejo Consultivo de Andalucía, norma vigente en el momento de iniciarse el expediente (26 de septiembre de 2003).

En relación con la admisibilidad de la acción debe decirse que el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 dispone que ?el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización

o de manifestarse su efecto lesivo (...)?

En el caso que nos ocupa, se reclama por los daños producidos durante más de una década -desde la apertura del Centro docente en 1989- aduciendo que se trata de un daño que todavía no ha cesado, por lo que puede afirmarse que todavía no ha terminado ?de producirse el hecho o acto que motiva la indemnización?.

En la instrucción del procedimiento se observan ciertas irregularidades que, si bien, no han causado indefensión al interesado de modo que pudieran provocar la nulidad de aquél, sí debe llamarse la atención respecto de ellas. En primer lugar, se omite la declaración de la pertinencia de las pruebas propuestas por el reclamante en su escrito de alegaciones de 19 de marzo de 2004 -testifical y documental del Ayuntamiento de Utrera-, aunque el mismo reclamante presenta a lo largo del procedimiento la documentación que estima precisa para la acreditación de los hechos denunciados. Además, en segundo lugar, en orden a cumplir con lo preceptuado en el articulo 18 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad, y habida cuenta que el reclamante afirma que la responsabilidad por los daños que reclama es solidaria entre la Consejería de Educación y el Ayuntamiento de Utrera, el instructor debería haber remitido copia de la reclamación planteada a la citada entidad municipal, dejando constancia de ello en el expediente tramitado. En segundo lugar, se ha omitido la comunicación al interesado, dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, sobre el plazo para dictar la resolución y para su notificación, así como los efectos del silencio administrativo (art. 42.4, párrafo segundo, de la Ley 30/1992).

IV

En cuanto al fondo del asunto, debe comenzarse analizando si el daño en virtud del cual se reclama es un daño efectivo, individualizado y económicamente evaluable que el reclamante, prima facie, no tenía el deber jurídico de soportar.

El motivo de la reclamación interpuesta por don A.R.D. es una supuesta vulneración de su derecho, y el de su familia, a la vida y a la integridad física y moral, así como su derecho constitucional a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y, en definitiva, su derecho a la dignidad personal.

Como se decía en el fundamento jurídico anterior, se atribuye la lesión de tales derechos a la Consejería de Educación, solidariamente con el Ayuntamiento de Utrera, como consecuencia de una conducta omisiva de la misma que se traduce en el ?incumplimiento de la legalidad administrativa, bien promoviendo activamente o permitiendo con su pasividad, la apertura de un acceso al I.E.S. ?Ponce de León? no contemplado en el proyecto y que no contaba con los correspondientes permisos o licencias? y en el hecho de ?no haber actuado diligentemente en defensa de los derechos e intereses legítimos del reclamante y de su familia, haciendo uso para tal fin de las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico?. En concreto, tal y como se desprende de su escrito de reclamación, los daños causados a él y a su familia derivan de las siguientes situaciones producidas en el Instituto de Enseñanza Secundaria Ponce de León de Utrera, próximo a su domicilio: 1º/ Ruidos provocados por los alumnos al entrar por una puerta de acceso próxima a su vivienda, situación que perduró diez años hasta que fue abierta otra nueva puerta; 2º/ Ruidos y humos procedentes de los autobuses que paraban en su puerta; 3º/ Piedras lanzadas desde el interior del patio del Instituto hacia su vivienda; 4º/ Ruidos durante la hora del recreo de los alumnos.

En definitiva, la cuestión principal del caso sometido a consideración gira en torno a los principios a que deben quedar sujetos los poderes públicos para evitar la realización de actividades molestas, en concreto, aquellas que suponen por exposición a ruidos excesivos la lesión de la tranquilidad de los vecinos.

La trascendencia del bien jurídico en juego ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia europea de derechos humanos y constitucionales. El artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales protege el derecho del individuo al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y su correspondencia. El domicilio es normalmente el lugar, sin embargo, el individuo tiene derecho al respeto de su domicilio no sólo como el derecho a un simple espacio físico, sino también el derecho a disfrutar en toda tranquilidad de dicho espacio (ruidos, emisiones, olores u otras injerencias). Si las agresiones son graves pueden privar a una persona de su derecho al respeto del domicilio porque le impiden gozar del mismo (sentencia Hatton y otros c. Reino Unido, de 2 de octubre de 2001). Así, el Tribunal ha declarado aplicable el artículo 8 en el asunto Powell y Rayner c. Reino Unido (sentencia del 21 de febrero de 1990), porque ?el ruido de los aviones del aeropuerto de Heathrow había disminuido la calidad de la vida privada y las comodidades del hogar de los demandantes?. En el asuntos López Ostra c. España (sentencia de 9 de diciembre de 1994) referente a la contaminación por ruidos y olores de una depuradora, el Tribunal estimó que ?agresiones graves al entorno pueden afectar el bienestar de una persona y privarla del disfrute de su domicilio, perjudicando su vida privada y familiar, sin por ello poner en grave peligro la salud del interesado?. En el asunto Guerra y otros c. Italia (sentencia del 19 de febrero de 1998), el Tribunal ha hecho notar que ?la incidencia directa de las emisiones nocivas sobre el derecho de los demandantes al respeto de su vida privada y familiar permitía concluir a la aplicabilidad del artículo 8?. En el asunto Surugiu c. Rumania relativo a diversas trabas, entre ellas la entrada de terceras personas en el patio de la casa y el vertido por parte de esas personas de carros de estiércol delante de la puerta y debajo de las ventas de la casa, el Tribunal ha estimado que esas trabas constituían injerencias repetitivas en el ejercicio, por parte del demandante, de su derecho al respeto de su domicilio y concluyó con la aplicabilidad del artículo 8 del Convenio. Finalmente, este mismo criterio ha sido mantenido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la reciente sentencia de 16 de noviembre de 2004 dictada en el caso Moreno Gómez c. España.

Por su parte la doctrina constitucional (STC 119/2001) ha destacado que los derechos a la intimidad personal y familiar han adquirido una dimensión positiva en relación con el libre desarrollo de la personalidad y que es imprescindible asegurar su protección también frente a los riesgos que puedan surgir en una sociedad tecnológicamente avanzada. El ruido, continua subrayando dicha sentencia, puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos, y así lo acreditan las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre ruido ambiental. Concluye la sentencia señalando que ?una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos o omisiones de entes públicos a los que sea imputable la lesión producida?.

De todo lo anterior se desprende que pese a que el ruido puede ser un agente que origine la vulneración de derechos de los individuos, no todo supuesto de daño o riesgo implica una vulneración del derecho a la integridad física y moral, solamente cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos ponga en peligro grave e inmediato la salud. Por otro lado, de acuerdo con la doctrina del TC, la producción de ruidos constituye una vulneración del derecho a la intimidad personal y familiar sólo cuando: a) afecte al ámbito domiciliario, b) impida o dificulte gravemente el libre desarrollo de la personalidad, y c) cuando los niveles de ruidos puedan objetivamente calificarse como evitables, insoportables y prolongados. En este sentido, puede distinguirse entre ruidos inevitables y evitables, mientras que los primeros son aquellos que los ciudadanos debemos soportar por vivir en una sociedad, los segundos abarcarían todos aquellos que pueden ser suprimidos sin efectos catastróficos.

Centrándonos en el caso examinado, y de acuerdo con la jurisprudencia expuesta, ha de llegarse a la conclusión de la inexistencia de un daño efectivo y antijurídico.

En primer lugar, respecto de la perturbación que le ocasionaban los ruidos procedentes de la apertura de una puerta de acceso provisional al Centro educativo por la parte trasera del edificio colindante con su vivienda, solamente ha quedado acreditado que dicha puerta se abrió ante la imposibilidad de utilizar la puerta principal inicialmente prevista, debido a que la calle donde ésta se ubicaba no estaba urbanizada. En ningún momento se ha probado por el reclamante que los ruidos procedentes de la entrada de alumnos al centro, que los ruidos derivados del tránsito de vehículos, ni que los humos procedentes de los autobuses que tenían la parada junto a su domicilio fueran excesivos o anormales a los que cotidianamente los ciudadanos soportamos por el hecho de vivir en sociedad y en una comunidad. Es más, según queda probado en el expediente, años después fue aperturada una nueva puerta en la fachada principal del Instituto, sin que el reclamante haya dejado de presentar numerosas denuncias ante diversos organismos y departamentos (Ayuntamiento de Utrera, Defensor del Pueblo, Policía Local, Guardia Civil...) por idénticos motivos. De hecho, el Sr. R.D. reconoce en sus numerosos escritos que, una vez urbanizada la fachada principal del edificio y abierto el acceso definitivo, las molestias continuaban debido los insultos y agresiones de alumnos y no alumnos del Centro hacia su persona y hacia su familia.

En segundo lugar, no ha quedado probado en el expediente el alcance real de la vulneración de los derechos que el actor imputa al funcionamiento del servicio público docente. En cuanto a los medios de prueba ha de significarse lo siguiente: 1º/ Las simples declaraciones y denuncias del reclamante por muy numerosas que éstas sean y por razones obvias, no pueden tener fuerza por sí mismas para acreditar la existencia de un ruido excesivo que menoscabe los derechos que dice haberle sido vulnerados; 2º/ En cuanto a las denuncias por ruidos provenientes del Centro escolar, el informe evacuado por el Ayuntamiento (noviembre de 2002) revela que las mediciones efectuadas a instancia de la dirección del Instituto ponen de manifiesto que no se superan los niveles de emisión de ruidos legalmente previstos.

En virtud de lo expuesto, a juicio de este Consejo Consultivo, procede la desestimación de la reclamación interpuesta por don A.R.D. ya que no ha quedado acreditada la existencia de un daño efectivo y antijurídico, basándose su reclamación en simples manifestaciones exentas de prueba que permitan deducir que el ruido era excesivo y prolongado, de tal intensidad que resultare insoportable. Por el contrario, consta un informe de medición del ruido ambiental que lo sitúa dentro de los parámetros permitidos, debiendo tenerse en cuenta además que los ruidos que se denuncian son los ruidos propios de la vida de un centro escolar (dejando a un lado los actos vandálicos que se denuncian que, además de no haber sido acreditados, nada tienen que ver con el normal desarrollo de la actividad docente), los cuales, mientras no se acredite que producen una saturación acústica por encima del nivel que se deba soportar, deben ser tolerados como miembro de la comunidad en que se vive.

CONCLUSIÓN

Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria en el expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración, incoado por don A.R.D., de acuerdo con lo señalado en el fundamento jurídico III de este dictamen.