Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 188/2021 de 06 de octubre de 2021

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula la Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso Mínimo Vital establecida por Ley 3/2021, de 20 de

mayo.

Contestacion

Número Expediente: 163/2021

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Proyectos de reglamentos ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN N.º 188 / 2021

Sra. D.ª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Presidenta, p.s.

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. D.ª Elisa MOREU CARBONELL

Sr. D. Miguel Ángel GIL CONDÓN

Sra. D.ª María José PONCE MARTÍNEZ

El Pleno del Consejo Consultivo de

Aragón, con asistencia de los miembros

que al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 6 de octubre de 2021 emitió

el siguiente Dictamen.

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el expediente remitido por la

Consejera de Ciudadanía y Derechos Sociales sobre el «Proyecto de Decreto del Gobierno

de Aragón por el que se regula la Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso Mínimo

Vital establecida en la Ley 3/2021, de 20 de mayo».

De los ANTECEDENTES resulta:

Primero.- La iniciativa parte de la orden de la Consejera de Ciudadanía y Derechos

Sociales, de 7/10/2020, por la que se acuerda el inicio del procedimiento de elaboración de

un «proyecto de Decreto por el que se aprueban medidas urgentes para la aplicación de la

Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso Mínimo Vital establecida por el Decretoley

5/2020, del Gobierno de Aragón». La elaboración del proyecto se encomienda a la

Dirección Gerencia del Instituto Aragonés de Servicios Sociales (IASS en adelante), con la

coordinación y supervisión de la Secretaría General Técnica del Departamento.

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Segundo.- Durante la tramitación del proyecto normativo, el Decreto-Ley 5/2020 fue

derogado por la Ley 3/2021, de 20 de mayo, por la que se regula la prestación aragonesa

complementaria del Ingreso Mínimo Vital y el servicio público aragonés de inclusión social.

Las posteriores versiones (hay tres) del proyecto sustituyen la referencia al Decreto-Ley

5/2020 por la Ley 3/2021 actualmente vigente.

Tercero.- El proyecto ha seguido los trámites que detallamos en nuestra consideración

jurídica III, parágrafos 14 a 29 de este dictamen, con la peculiaridad de que se ha aplicado el

procedimiento excepcional regulado en el artículo 22 del Decreto-ley 4/2020, de 24 de junio,

del Gobierno de Aragón, por el que se aprueban medidas urgentes y extraordinarias para el

impulso de la Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica, que omite

algunos trámites y acorta plazos.

Cuarto.- Con fecha de registro de entrada de 24/08/2021, la Consejera de Ciudadanía

y Derechos Sociales solicita del Consejo Consultivo de Aragón dictamen relativo al «Proyecto

de Decreto del Gobierno de Aragón por el que se regula la Prestación Aragonesa

Complementaria del Ingreso Mínimo Vital establecida en la Ley 3/2021, de 20 de mayo». Se

adjunta índice y expediente en formato electrónico.

Quinto.- Como el expediente electrónico estaba incompleto e incluía documentos

electrónicos dañados o defectuosos, la secretaría del Consejo Consultivo de Aragón solicitó

su subsanación a la Consejería de Ciudadanía y Derechos Sociales. En fecha 07/09/2021

tuvo entrada en el registro del Consejo Consultivo el expediente completo, ordenado e

indexado, que está integrado por los siguientes documentos:

? Orden de la Consejera de Ciudadanía y Derechos Sociales, de 7/10/2020, por la

que se acuerda el inicio del procedimiento de elaboración.

? Primer borrador del proyecto normativo, de 23/10/2020.

? Memoria justificativa y económica del proyecto de Decreto, de 27/10/2020.

? Resolución de 28/10/2020, de la Dirección Gerencia del IASS, por la que se

determinan las organizaciones y asociaciones a las que se les otorga un periodo

de audiencia y cartas de audiencia a dichas entidades.

? Resolución de 28/10/2020, de la Dirección Gerencia del IASS, por la que el proyecto

se somete a información pública por un período de siete días (BOA nº 220 de

5/11/2020).

? Relación de alegaciones e informes recibidos, entre otros:

? Informe de la Dirección General de Desarrollo Estatutario y Programas

Europeos de fecha 4/11/2020.

? Consideraciones al proyecto de Decreto de la Dirección General de Igualdad

y Familias, de fecha 06/11/2020.

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? Escrito de fecha 17/11/2020, del Director General de Presupuestos,

Financiación y Tesorería del Departamento de Hacienda.

? Escrito del IASS con «datos de implementación de la Prestación Aragonesa

Complementaria para jóvenes ex tutelados en procesos de emancipación»,

sin fecha.

? Informe de la Dirección Gerencia del IASS, de fecha 9/07/2021 sobre las

alegaciones presentadas durante el trámite de audiencia e información pública.

? Segundo borrador del proyecto de Decreto, de fecha 09/07/2021.

? Nueva memoria justificativa y económica, de 09/07/2021.

? Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Ciudadanía y

Derechos Sociales, de 12/07/2021.

? Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos de 28/07/2021.

? Tercer borrador del proyecto de Decreto, elaborado tras el informe de la Dirección

General de los Servicios Jurídicos, sin fecha.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Carácter facultativo del dictamen del Consejo Consultivo de Aragón en este

procedimiento excepcional

1 Según dispone la orden de inicio de la consejera de 07/10/2020, la elaboración del proyecto

de Decreto ha seguido la tramitación excepcional del artículo 22 del Decreto-Ley 4/2020, de

24 de junio, por el que se adoptan medidas urgentes y extraordinarias para el impuso de la

Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica. Según este precepto:

«1. A las disposiciones de carácter general que deban aprobarse para la puesta en marcha de las medidas

contenidas en la Estrategia Aragonesa para la Reactivación Social y Económica, y respetando en todo

caso la normativa básica, no les serán de aplicación las previsiones que se contienen en la Ley 2/2009,

de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón sino únicamente los trámites siguientes: orden

de inicio, audiencia e información pública por un periodo de siete días hábiles, salvo en las disposiciones

de carácter organizativo, e informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos.

2. En la tramitación de estas disposiciones de carácter general podrá prescindirse del trámite de

consulta pública previa por concurrir razones graves de interés público.»

2 Este procedimiento excepcional permitía la aprobación de disposiciones reglamentarias sin

seguir el procedimiento ordinario, limitándose a unos pocos trámites: orden de inicio,

audiencia e información pública por un período reducido de siete días hábiles e informe de la

Dirección General de Servicios Jurídicos. En este procedimiento, en definitiva, no sería

exigible el informe preceptivo del Consejo Consultivo de Aragón previsto en el artículo 50.1.c)

de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón (LPGA en adelante)

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y en el artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo, como señala el informe de la letrada

de la Dirección General de Servicios Jurídicos que obra en el expediente.

3 Recordemos que la LPGA ha sido recientemente modificada por la Ley 4/2021, de 29 de junio,

de modificación de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón,

que entró en vigor el 22/07/2021. Su disposición transitoria única dispone que «los

procedimientos de elaboración de normas que estuvieran iniciados a la entrada en vigor de la

presente ley se regirán por la legislación anterior. A estos efectos se entenderá que los

procedimientos han sido iniciados si se hubiere aprobado la correspondiente orden de inicio

de los mismos». Como la orden de inicio lleva fecha de 07/10/2020, la tramitación del proyecto

de decreto se rige por la legislación anterior a la entrada en vigor de la Ley 4/2021.

4 El proyecto de decreto sometido a nuestra consideración es claramente un reglamento

ejecutivo, de acuerdo con el artículo 53.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón y los artículos

11.1, 42 y 43.1 de la LPGA, porque constituye un desarrollo reglamentario de la Ley 3/2021,

de 20 de mayo, por la que se regula la Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso

Mínimo Vital y el Servicio Público Aragonés de Inclusión Social. Aplicando los criterios que la

jurisprudencia del Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y otros órganos consultivos han

ido perfilando, podemos decir que es ejecutivo porque está «directa y concretamente ligado»

a una norma con rango de ley, que «es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y

cumplimentada o ejecutada por el reglamento» (por todas, STS 5998/1995,

ECLI:ES:TS:1995:5998, FJ. 4 y STS 3754/2002, ECLI: ES:TS:2002:3754, FJ. 11). Pero, como

decimos, el proyecto de decreto objeto de nuestro dictamen ha seguido un procedimiento

excepcional que no impone la intervención preceptiva del Consejo Consultivo de Aragón.

5 La aplicación del procedimiento excepcional del artículo 22 del Decreto-ley 4/2020 exigía

también que el proyecto reglamentario regulara la puesta en marcha de medidas previstas en

la Estrategia Aragonesa para la Reactivación Social y Económica. La memoria justificativa del

proyecto explica, en concreto, que «los objetivos de esta norma reglamentaria se encuadran

claramente en los apartados 86 y 91 de la Estrategia Aragonesa para la recuperación

económica y social». Por tanto, desde un punto de vista material, nada habría que objetar a

la tramitación excepcional del artículo 22 del Decreto-Ley 4/2020.

6 Pero desde que se inició la tramitación del proyecto de Decreto objeto de este dictamen ha

transcurrido casi un año y en este tiempo se han derogado tanto el Decreto-Ley 4/2020, como

el Decreto-ley 5/2020, que regulaba la Prestación Complementaria del Ingreso Mínimo Vital.

El Decreto-ley 4/2020, fue derogado expresamente por la letra c), apartado 2, de la disposición

derogatoria única de la Ley 1/2021, de 11 de febrero, de Simplificación Administrativa, aunque

su disposición transitoria segunda permitía mantener la tramitación excepcional para los

procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor:

«(...) los procedimientos cuya tramitación se haya iniciado conforme a lo dispuesto en el (...) Decreto-Ley

4/2020, de 24 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se adoptan medidas urgentes y extraordinarias

para el impulso de la Estrategia Aragonesa para la Recuperación Social y Económica, continuarán su

tramitación conforme a lo dispuesto en los mismos.»

7 Dado que la orden de inicio del procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto es de

fecha 07/10/2020 y que encaja en el supuesto de hecho de esta disposición transitoria

segunda, se decidió continuar con el procedimiento excepcional del artículo 22 del Decreto-

Ley 4/2020. El informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Ciudadanía y

Servicios Sociales, de fecha 12/07/2021, explica que:

«A pesar del cambio de denominación de la norma de rango legal que es objeto de desarrollo, se

considera que hay una identidad sustancial entre una y otra (puesto que la segunda trae causa de la

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primera), por lo que procede continuar la tramitación del procedimiento extraordinario ya iniciado al

amparo del artículo 22 del Decreto-Ley 4/2020.»

8 Aplicando la disposición transitoria segunda de la Ley 1/2021 de simplificación administrativa,

el proyecto de Decreto ha podido continuar con la tramitación excepcional del artículo 22 del

Decreto-Ley 4/2020. Sin embargo, nos parece que el procedimiento no ha ganado en agilidad.

Como apunta el informe de la letrada de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, «el

seguimiento del régimen especial de elaboración de disposiciones de carácter general del

artículo 22 del Decreto-Ley 4/2020 ha quedado desnaturalizado por el devenir de los

acontecimientos, no consiguiendo la agilidad inicialmente pretendida». Y, en efecto, no sólo

se han alargado los plazos de desarrollo normativo previstos en la norma con rango de ley,

sino que se han solicitado informes y trámites que no eran necesarios al amparo del artículo

22 del Decreto-Ley 4/2020.

9 De hecho, a pesar de no ser preceptivo, la Consejera de Ciudadanía y Derechos Sociales

consideró «conveniente, por la especial trascendencia de la norma, que dicho órgano

consultivo emita informe conforme a las previsiones de los artículos 13 y 16.2 de la Ley

1/2009, de 30 de marzo, del Consejo Consultivo de Aragón». El artículo 16.2 de la Ley 1/2009

se refiere a los dictámenes facultativos y establece que se podrá recabar el dictamen del

Consejo Consultivo de Aragón sobre cualquier otro asunto cuando, por su especial

trascendencia o repercusión, el órgano consultante lo estime conveniente, como ha ocurrido

en este caso.

10 Por último, debemos indicar que nuestro dictamen solo se puede fundamentar en Derecho,

pues la consejera solicitante no ha pedido expresamente que se valoren los aspectos de

oportunidad o conveniencia (art. 14.2 de la Ley 1/2009)

II

Título competencial

11 Afirmada la competencia del Consejo Consultivo de Aragón, que emite el dictamen con

carácter facultativo, debemos identificar la competencia de la Comunidad Autónoma de

Aragón para adoptar esta iniciativa reglamentaria. El proyecto de decreto se elabora en el

marco del artículo 71.34ª del Estatuto de Autonomía de Aragón, que establece la competencia

exclusiva en materia de «acción social, que comprende la ordenación, organización y

desarrollo de un sistema público de servicios sociales que atienda a la protección de las

diferentes modalidades de familia, la infancia, las personas mayores, las personas con

discapacidad y otros colectivos necesitados de protección especial». Además, el artículo 23

del Estatuto de Autonomía señala que los poderes públicos de Aragón promoverán y

garantizarán un sistema público de servicios sociales suficiente para la atención de personas

y grupos, orientado al logro de su pleno desarrollo personal y social, así como especialmente

a la eliminación de las causas y efectos de las diversas formas de marginación o exclusión

social, garantizando una renta básica en los términos previstos por la ley.

12 Este proyecto de decreto es el desarrollo reglamentario de la Ley 3/2021, de 20 de mayo, que

regula la Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso Mínimo Vital y el Servicio Público

Aragonés de Inclusión Social. Su disposición final segunda dispone que, «en el plazo de

cuatro meses desde la aprobación de esta ley, el Gobierno de Aragón deberá dictar las

disposiciones reglamentarias necesarias para su desarrollo y ejecución». Y el artículo 7.5

ordena específicamente que «el procedimiento para el reconocimiento de la prestación se

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regulará reglamentariamente dentro del plazo máximo de cuatro meses». Como se ha

indicado, el proyecto de decreto se empezó a tramitar el 07/10/2020, que es la fecha de la

orden de inicio, y el Decreto-Ley 5/2020 del que trae causa daba un plazo de doce meses

para su desarrollo reglamentario (disposición final segunda). En cualquier caso, la tramitación

excepcional del artículo 22 del Decreto-Ley 4/2020 no ha conseguido que el desarrollo

reglamentario se apruebe y entre en vigor en el plazo previsto en la ley.

13 Por lo que se refiere a la competencia para elaborar el proyecto, recordemos que la potestad

reglamentaria corresponde genéricamente al Gobierno de Aragón, según el artículo 53.1 de

nuestro Estatuto de Autonomía y el artículo 47 de la LPGA.

III

Análisis del texto sometido a consideración (1). Procedimiento de elaboración

14 Los trámites que integran el procedimiento de elaboración de reglamentos se regulan en la

Ley 39/2015, LPAC (artículos 127 a 133) y en la LPGA (artículos 47 a 50), aunque ya hemos

indicado que se ha seguido el régimen extraordinario de elaboración de disposiciones de

carácter general regulado en el artículo 22 del Decreto-ley 4/2020, de 24 de junio, por el que

se adoptan medidas urgentes y extraordinarias para el impuso de la Estrategia Aragonesa

para la Recuperación Social y Económica. Los trámites han de quedar adecuadamente

documentados en el expediente para hacer posible su examen y control posterior, para

garantizar el acierto de la decisión administrativa y suministrar a quien ha de adoptarla los

elementos de juicio necesarios, con la participación de los ciudadanos.

15 Inicio del procedimiento. El procedimiento se inicia por orden de la Consejera de Ciudadanía

y Derechos Sociales, de 7/10/2020 y su elaboración se encomienda a la Dirección Gerencia

del IASS, con la coordinación y supervisión de la Secretaría General Técnica del

Departamento. Ya en la orden de inicio se establece que se seguirá el procedimiento

establecido en el artículo 22 del Decreto-ley 4/2020. La competencia del departamento de

Ciudadanía y Derechos Sociales deriva del Decreto 93/2019, de 8 de agosto, que desarrolla

la estructura orgánica básica de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, y

del Decreto 24/2020, de 26 de febrero, que aprueba la estructura orgánica de dicho

departamento.

16 Consulta pública previa. El artículo 133.1 de la LPAC prevé un trámite de consulta pública

previa en la elaboración de proyectos normativos para la participación de los ciudadanos en

el procedimiento de elaboración de las normas. Aquí no se ha efectuado la consulta pública

previa por haber seguido el procedimiento extraordinario del artículo 22 del Decreto-ley

4/2020, que en su apartado segundo posibilita que se prescinda del trámite por concurrir

razones graves de interés público.

17 Las dos memorias justificativas que obran en el expediente motivan las razones de urgencia

y de interés público que justifican la no realización de la consulta pública previa:

«(...) el presente decreto tiene por objeto aprobar las medidas de desarrollo urgentes para dar seguridad

jurídica y posibilitar que los posibles beneficiarios de esta prestación aragonesa complementaria accedan

lo más rápido posible a su cobro, evitando interrupciones de la cobertura en aquellos que veían

percibiendo el IAI como la prolongación de situaciones de vulnerabilidad económica, todo ello de especial

importancia por la situación de agravamiento económico generada por la actual situación de la crisis

sanitaria. Queda acreditada, por tanto, la concurrencia de graves razones de interés público que hacen

necesario prescindir del trámite de consulta previa.»

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18 Sin embargo, debemos señalar que no serían de aplicación las otras razones que se

mencionan en la memoria justificativa, como que esta norma no tiene impacto significativo en

la actividad económica, no impone obligaciones relevantes a los destinatarios o que regula

aspectos parciales de una materia, ya que para las disposiciones reglamentarias aprobadas

por las comunidades autónomas no se aplican las circunstancias señaladas en el párrafo

segundo del artículo 133 de la LPAC, según la interpretación del Tribunal Constitucional en

su STC 55/2018.

19 Memoria justificativa y económica. El expediente remitido a este Consejo Consultivo incluye

dos memorias justificativas, suscritas por el titular de la Dirección Gerencia del IASS, de

fechas 27/10/2020 y de 09/07/2021, y que, a grandes rasgos, se ciñen al contenido que el

artículo 48.3 de la LPGA reserva para este documento: justificación de la necesidad de

promulgación de la norma e inserción en el ordenamiento jurídico, competencia para su

aprobación y aspectos procedimentales, impacto por razón de género y memoria económica.

El contenido es sustancialmente idéntico en ambas memorias. Únicamente varía la motivación

relativa a que ya no sería un desarrollo del Decreto-ley 5/2020, puesto que fue derogado por

la Ley 3/2021. La segunda memoria justificativa, en el apartado relativo a la memoria

económica, actualiza los datos y en ambas se señala que la aprobación del decreto no supone

incremento de gasto con cargo al presupuesto de la Comunidad Autónoma de Aragón y que

por eso no es necesario el informe al que se refiere el artículo 13 de la Ley de Presupuestos

de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2021.

20 Informe de evaluación de impacto por razón de género y memoria explicativa de

igualdad. La Ley 7/2018, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres de Aragón,

exige la elaboración de un informe de evaluación del impacto de género con carácter previo a

la aprobación de reglamentos (arts. 18.3) y de una memoria explicativa de igualdad que

explique detalladamente los trámites realizados en relación a la evaluación del impacto de

género y sus resultados (art. 19.1). El artículo 18.4.b) de esta Ley establece que «el informe

de evaluación de impacto de género debe contemplar en todos los casos los indicadores de

género pertinente y los mecanismos destinados a analizar si la actividad proyectada en la

norma o actuación administrativa podría tener repercusiones positivas o adversas, así como

las medidas dirigidas a paliar y neutralizar los posibles impactos negativos que se detecten,

para reducir o eliminar las desigualdades detectadas, promoviendo de este modo la igualdad».

21 No se han emitido estos informes ya que, como se ha indicado, la tramitación se ha realizado

de acuerdo con el procedimiento extraordinario del artículo 22 del Decreto-ley 4/2020. No

obstante, las memorias justificativas hacen una breve referencia al impacto por razón de

género, señalando que la aprobación de la norma tiene un impacto favorable para la igualdad

de oportunidades entre hombres y mujeres, que el proyecto no supone discriminación ni tiene

consecuencias negativas sobre la igualdad de oportunidades por razón de la orientación

sexual o identidad de género.

22 Informe de impacto por razón de discapacidad. Por las mismas razones tampoco se ha

emitido informe de impacto por razón de discapacidad que exige la Ley 5/2019, de 21 de

marzo, de derechos y garantías de las personas con discapacidad en Aragón (artículo 78).

23 Trámites de audiencia e información pública, previstos en el artículo 49.1 de la LPGA

cuando la disposición afecte a los derechos de los ciudadanos. Consta en el expediente la

realización de ambos trámites, ya que no se excepcionan en el artículo 22 del Decreto Ley

4/2020, si bien el plazo se reduce a siete días hábiles. Así, por resolución de fecha 28/10/2020,

del Director Gerente del IASS, se determinan las organizaciones y asociaciones a las que se

otorga un periodo de audiencia, que son las siguientes:

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- Red aragonesa de entidades para la inclusión social

- Federación Aragonesa de Municipios, Comarcas y Provincias, FAMCP

- Colegios profesionales: Colegio de Trabajadores sociales y Colegio de Educadores

sociales.

- Organizaciones sindicales: CCOO y UGT

- Organizaciones empresariales: CEOE ARAGÓN y CEPYME

24 Por resolución de 28/10/2020, del Director Gerente del IASS, el proyecto se somete a

información pública (BOA nº 220 de 5 de noviembre).

25 El informe de la Dirección Gerencia del IASS, de fecha 09/07/2021 sobre las alegaciones

presentadas en los trámites de audiencia e información pública, señala que durante la

tramitación de la Ley 3/2021 se incorporaron numerosas enmiendas planteadas por los

grupos parlamentarios y que, por ello, el proyecto de decreto ya incorpora las alegaciones

que se han considerado que deben ser estimadas y las modificaciones introducidas por la

nueva Ley 3/2021, y que muchas de ellas dan respuesta a alegaciones presentadas durante

los trámites de audiencia e información pública.

26 Informes preceptivos y otros informes del expediente. Durante la tramitación del proyecto

de decreto se han incorporado al expediente los siguientes informes:

? Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Ciudadanía y

Derechos Sociales, de fecha 12/07/2021. Este informe -que no era preceptivo

según el procedimiento extraordinario seguido- comparte el criterio reflejado en las

memorias justificativas y en el informe de la Dirección Gerencia del IASS, y defiende

que no son preceptivos ni el informe del Departamento de Hacienda y

Administración Pública, ni el dictamen del Consejo Consultivo de Aragón. Sobre el

contenido material del proyecto de Decreto no realiza ninguna observación y lo

considera ajustado al ordenamiento jurídico vigente.

? Informe de los Servicios Jurídicos de 28/07/2021, previsto en el artículo 50.1.b) de

la LPGA y también en el procedimiento excepcional del artículo 22 del Decreto-Ley

4/2020. El informe analiza el título competencial necesario para la aprobación del

proyecto, el procedimiento seguido y realiza algunas consideraciones de carácter

formal y de técnica normativa; no formula reparos al texto del proyecto. El informe

comparte la adecuación a derecho de su tramitación excepcional y considera que

no son preceptivos los informes de la Director General de Presupuestos,

Financiación y Tesorería ni del Consejo Consultivo de Aragón.

? Por lo que se refiere al informe del Departamento de Hacienda y Administración

Pública previsto en el artículo 13 de la Ley 4/2020, de 30 de diciembre, de

Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para 2021, ya hemos indicado

que tanto las memorias justificativas, como el informe de la Secretaría General

Técnica del Departamento de Ciudadanía y Derechos Sociales y el informe de los

servicios jurídicos, señalan que la aprobación de la norma no supone incremento

de gasto y que no es necesario que se emita dicho informe, en virtud de la Circular

1/2021, de la Dirección General de Presupuestos, Financiación y Tesorería.

[Link]

https://transparencia.aragon.es/

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27 Durante el trámite de audiencia del proyecto de Decreto se dio traslado del expediente a todos

los departamentos del Gobierno de Aragón, entre ellos, al Departamento de Hacienda y

Administración Pública. En el momento de efectuar el trámite de audiencia solamente se había

elaborado la primera memoria justificativa y económica de 27/10/2020, que es la que analiza

el escrito de la Dirección General de Presupuestos, Financiación y Tesorería, de fecha

17/11/2020 que obra en el expediente. Dicho escrito señala que no queda acreditado el

incremento de gastos o de efectivos para la puesta en marcha de la nueva prestación

aragonesa y solicita que se realice una memoria complementaria que contemple

expresamente el incremento de gasto que supondría su realización. No consta en el

expediente que se haya remitido la segunda memoria justificativa de 09/07/2021 a la Dirección

General de Presupuestos, Financiación y Tesorería, a pesar de que se modifican las cifras de

la primera memoria económica, insistiendo en que no se deriva ningún incremento de gasto

con cargo al presupuesto autonómico.

28 Aunque, según el procedimiento extraordinario que se ha seguido, este informe no sería

preceptivo, se sugiere la remisión de la segunda memoria justificativa a la Dirección General

de Presupuestos, Financiación y Tesorería, ya que resulta de especial trascendencia para la

viabilidad y aplicación de la nueva prestación aragonesa que tenga cobertura económica y

suficiente consignación presupuestaria. En efecto, estamos ante una norma que garantiza el

derecho a obtener prestaciones económicas de carácter periódico y su ejecución depende de

la existencia de la cobertura económica adecuada.

29 Publicidad activa. Para cumplir con el artículo 15.1 de la Ley 8/2015, de 25 de marzo, de

Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón, el proyecto de

decreto (primer y segundo borrador), junto con la memoria justificativa y otros trámites del

procedimiento, como el informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos, se pusieron

a disposición del público en el portal de transparencia del Gobierno de Aragón,

https://transparencia.aragon.es. Desde nuestro dictamen n.º 198/2018 advertimos que la

información en publicidad activa debe hacerse en un formato reutilizable del tipo XML

(«eXtensible markup language»), es decir, que permita representar información estructurada

en la web y que esta información pueda ser almacenada, transmitida, procesada, visualizada

e impresa por diversos tipos de aplicaciones y dispositivos.

IV

Análisis del texto sometido a consideración (2). Técnica normativa.

30 Según el artículo 48.2 de la LPGA, «en la elaboración de los reglamentos se tendrán en

cuenta los criterios de técnica normativa que sean aprobados por el Gobierno». Las

Directrices de Técnica Normativa del Gobierno de Aragón (DTN en adelante) se aprobaron

por acuerdo del Gobierno de Aragón de 28/05/2013, modificado por acuerdo de 29/12/2015,

y fueron publicadas por Orden del Consejero de Presidencia y Justicia de 31/05/2013 (BOA

nº 119, de 19/06/2013).

31 El proyecto de decreto analizado (3er borrador) se ajusta a las directrices propias de una

disposición reglamentaria con vocación reguladora y forma de texto articulado, y consta de

título, una parte expositiva, una parte dispositiva y un anexo.

32 El título permite su identificación, interpretación y cita, por lo que cumple con los criterios que

marca la directriz 5 de las DTN.

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33 La parte expositiva del proyecto de Decreto hace referencia al título competencial y explica

el objeto y finalidad de la norma, resumiendo su contenido para una mejor comprensión del

texto y de las novedades que introduce, según la directriz 11 de las DTN. Hace mención a los

principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 LPAC, aplicable cuando la

Comunidad Autónoma de Aragón ejerce, como en este caso, su iniciativa para la aprobación

de normas reglamentarias. No obstante, además de reducir su extensión (11 DTN), sugerimos

lo siguiente:

? Corregir la errata detectada en la remisión a los «apartados 6 y 91» de la Estrategia

Aragonesa para la Recuperación Social y Económica, siendo lo correcto la

referencia a los apartados «86» y 91.

? Según la directriz 13 de las DTN, la parte expositiva de la norma debe reflejar los

aspectos más relevantes de la tramitación, así como las consultas efectuadas e

informes evacuados, por lo que se debería completar con la solicitud de informe al

Consejo Consultivo de Aragón aunque sea facultativo. Se recuerda que la fórmula

promulgatoria debe ser «de acuerdo con» o bien «oído» el Consejo Consultivo de

Aragón, según si el dictamen es aceptado o no en su integridad (directriz 14 de las

DTN).

34 La parte dispositiva está integrada por veinte artículos, dos disposiciones adicionales, dos

disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

Proponemos algunas mejoras generales y modificaciones de estilo en el texto del proyecto:

? Explicar y/o eliminar las siglas que aparecen en el articulado, en concreto, ingreso

mínimo vital (IMV) o prestación aragonesa complementaria del ingreso mínimo vital

(PACIMV). Si se opta por utilizar siglas, hay que expresar el nombre completo la

primera vez que se emplea. Esta recomendación ya se recogía en el informe de la

dirección general de servicios jurídicos y aunque se ha incorporado parcialmente al

3er borrador del proyecto, quedan algunas imprecisiones.

? La sigla IMV aparece por primera vez en el artículo 1 del texto, sin aclaración. Por

eso convendría trasladar aquí la explicación que se incluye el apartado 2 del artículo

2 del proyecto. Se advierte que la sigla IMV también aparece en la parte expositiva

sin aclarar el nombre completo al que se refiere.

? Por lo que se refiere a la sigla PACIMV, que aparece cuatro veces en el texto sin

aclaración adicional, se sugiere su supresión porque no es una sigla oficial ni

estandarizada. De hecho, el artículo 1 de la Ley 3/2021 no utiliza ninguna sigla para

referirse a ella, sino simplemente, «Prestación Aragonesa Complementaria». Si se

opta por mantenerla, habrá que expresar el nombre completo la primera vez que

aparece en el artículo 5 del proyecto.

? Se recomienda suprimir la remisión a la Ley 3/2021 del artículo 1 del proyecto de

Decreto, por considerarla innecesaria según las directrices 47 a 49 de las DTN. El

título del artículo pasaría a ser, simplemente «Artículo 1. Objeto».

? El texto contiene otras remisiones al Real Decreto-Ley 20/2020, de 29 de mayo, por

el que se establece el ingreso mínimo vital (artículos 7 y 8 del proyecto). Según la

directriz 47 a 49 de las DTN, las remisiones se utilizarán cuando simplifiquen el

texto de la disposición y no perjudiquen su comprensión o reduzcan su claridad, sin

limitarse a señalar la numeración del artículo o apartado que se incorpora, sino

incluyendo una escueta mención conceptual que facilite su comprensión. En

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Dictamen n.º 188/2021

11

definitiva, las remisiones han de «administrarse con mucha prudencia y sobriedad»,

y más teniendo en cuenta que la norma estatal que regula el IMV es un real decretoley

, dictado en circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que

probablemente será derogado en un corto plazo.

? Compartimos igualmente la observación del informe de la dirección general de los

servicios jurídicos, de 28/07/2021, cuando indica que:

«como cuestión general a valorar y señalando que no constituye un reparo de

legalidad, se pone de manifiesto que muchos artículos de la norma proyectada

son una reproducción literal del articulado de la Ley 3/2021, lo cual no es

correcto desde el punto de vista de técnica normativa, debiendo evitarse, en lo

posible, las incorporaciones de preceptos legales que resulten innecesarias por

limitarse a reproducir literalmente la ley sin contribuir a una mejor comprensión

de la norma.»

35 Porque, en efecto, la directriz 4 de las DTN recomienda evitar la reproducción literal

innecesaria de preceptos legales en los reglamentos de desarrollo. Un mal común a casi todos

los artículos del proyecto de decreto. En definitiva, la reproducción literal de preceptos

legales resulta improcedente por razones de técnica normativa y además, como

explicamos en los parágrafos siguientes, porque algunos preceptos del proyecto de

decreto contradicen el marco legal y vulneran el principio de jerarquía normativa (art.

128 LPAC).

36 Para mejorar la calidad de la norma sugerimos, con fundamento en la directriz 18 de las DTN,

una división interna de la parte dispositiva en capítulos adoptando esta o similar estructura:

Capítulo I. Disposiciones generales

Artículos 1 y 2 del proyecto.

Capítulo II. Personas beneficiarias de la prestación complementaria

Artículos 3 a 8 del proyecto.

Capítulo III. Procedimiento para el reconocimiento de la prestación

Artículos 15 a 18 del proyecto

Capítulo IV. Duración, abono y devengo de la prestación

Artículos 9 a 10 del proyecto

Capítulo IV. Extinción de la prestación y otras circunstancias modificativas

Artículos 11 a 14 del proyecto de Decreto

Capítulo V. Otros complementos del IMV

Artículos 19 a 20 del proyecto.

37 Por lo que se refiere a las disposiciones adicionales, no encajan en el contenido que para

ellas reserva la directriz 36 de las DTN, ya que contienen reglas que resultarían más

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12

coherentes en el texto del articulado. Creemos que ambas disposiciones deberían reubicarse

en los apartados correspondientes a la tramitación telemática de las solicitudes, por un lado,

y al pago de la prestación, por otro

38 Las disposiciones transitorias primera y segunda se adecúan a la directriz 37 de las DTN,

aunque se debería haber aprovechado el desarrollo reglamentario de la Ley para aprobar ya

el modelo de solicitud de la prestación complementaria e incluirlo en el anexo. No entendemos

por qué se deja para una regulación posterior, mediante orden del departamento, siendo como

es un dato relevante para la tramitación de estas ayudas.

39 Se observa que en la disposición transitoria primera se hace referencia a «expedientes» en

tramitación en el momento de entrada en vigor del decreto. Deberá sustituirse por

«procedimientos», que es la denominación adecuada.

40 Por lo que se refiere a la disposición final primera, no se ha seguido la sugerencia del

informe de la dirección general de los servicios jurídicos para adecuarla a la directriz 39 e) de

las DTN, que aconseja que las autorizaciones dirigidas a la producción normativa incluyan el

ámbito material, plazos y criterios que se hayan de respetar. De hecho, esta disposición final

primera no se ha modificado en el 3er borrador del proyecto. Haciendo nuestra la sugerencia

de los servicios jurídicos, advertimos que sería conveniente fijar un plazo para el desarrollo

reglamentario mediante orden y, sobre todo, un ámbito material propio para ello.

41 Nada que indicar, por último, sobre la disposición derogatoria única y el anexo.

V

Análisis del texto sometido a consideración (y 3). Regulación material

42 El objeto del decreto es la regulación de la Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso

Mínimo Vital (IMV) establecida por Ley 3/2021, de 20 de mayo. La disposición final segunda

de esta Ley ordenaba al Gobierno de Aragón a dictar «las disposiciones necesarias para su

desarrollo y ejecución» en el plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor de la ley. El

mandato legal de desarrollo reglamentario, por tanto, debía ceñirse a regular lo necesario

para poner en marcha la prestación complementaria del IMV (tramitación, resolución y

recursos, fundamentalmente; es decir: cuestiones formales o de procedimiento), y no a repetir

en un texto reglamentario lo que ya está determinado en norma con rango de ley (concepto y

naturaleza, personas beneficiarias, requisitos, cuantía, duración, devengo).

43 El artículo 1. Objeto y ámbito regula el objeto del reglamento y no su ámbito de aplicación,

que ya queda delimitado en la Ley 3/2021, por lo que aconsejamos su modificación en los

términos indicados en el parágrafo 34 de nuestro dictamen. Recordamos que aquí se emplea

por vez primera en la parte dispositiva la sigla IMV que conviene explicar.

44 Por lo que se refiere al artículo 2. Concepto y naturaleza, los apartados 1, 2, 3 y 5 son

simple reproducción literal del artículo 2 de la Ley 3/2021, que regula la prestación aragonesa

complementaria del IMV, de manera que aconsejamos su supresión. La única novedad es el

apartado 4 que dispone que «la prestación aragonesa complementaria será incompatible con

la ayuda de integración familiar, que tendrá en todo caso carácter subsidiario con respecto a

aquella», en lógica conjunción con la modificación de la Ley aragonesa 10/2016 que introduce

la disposición adicional primera de la Ley 3/2021.

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45 Los artículos 3. Personas beneficiarias, 4. Requisitos de las personas beneficiarias de

la prestación y 5. Requisitos de las personas titulares de la prestación, reproducen

parcialmente el artículo 3 de la Ley 3/2021 titulado genéricamente «personas beneficiarias».

La opción de separar esta materia en tres artículos distintos resulta imprecisa, dado que los

requisitos para ser persona beneficiaria no sólo se regulan en el artículo 4 del proyecto, sino

también en su artículo 3, aunque no aluda a ellos el título del precepto. Y además el artículo

5 del proyecto de Decreto introduce el concepto de «personas titulares de la prestación» como

si fuera algo distinto de las personas beneficiarias, generando aún más confusión. Se

recomienda refundir los tres artículos en uno solo, que podría titularse «personas beneficiarias

de la prestación complementaria», que distinga con claridad las posibilidades para optar a la

prestación complementaria:

? Personas que no pueden ser beneficiarias del IMV porque no cumplen todos sus

requisitos: letra a) del artículo 3.1. del proyecto de decreto en concordancia con el

artículo 3.1 in fine de la Ley 3/2021.

? Personas que ya son beneficiarias del IMV y que pueden optar al complemento:

letra b) del artículo 3.1 del proyecto, concordante con el artículo 3.1. de la Ley

3/2021.

46 La redacción del artículo 3.3 del proyecto de Decreto copia las situaciones legales que

permiten acceder a la prestación complementaria para quienes no cumplen con los requisitos

de acceso al IMV, que están enumeradas en el artículo 3.3. de la Ley 3/2021. No regula

ninguna situación adicional, a pesar de que así lo permite la letra g) de dicho artículo 3.3. que

dispone que «reglamentariamente podrán establecerse otras situaciones diferentes de las

contempladas en este apartado que produzcan el reconocimiento a una persona de la

condición de beneficiaria de la prestación». Dado que el proyecto de Decreto no introduce

ninguna situación diferente a la que ya regula el artículo 3.3. de la Ley 3/2021, conviene

suprimir la relación de supuestos por ser repetición innecesaria del precepto legal.

47 Por lo que se refiere al artículo 4 del proyecto de decreto, tampoco añade nada a los

requisitos legales y además mezcla los que se exigen a los beneficiarios de la prestación

cuando ya son beneficiarios del IMV y los que afectan a quienes no reúnen los requisitos para

ello (letras a), c) y d), entre otras). Vuelve a repetir el requisito de «encontrarse en situación

de vulnerabilidad económica» que ya recoge el artículo 3.1 del proyecto y que con carácter

general exige la Ley 3/2021. En definitiva, adolece de una deficiente sistemática que conviene

mejorar para evitar duplicidades y contradicciones.

48 El artículo 4 del proyecto complica innecesariamente los requisitos para ser persona

beneficiaria de la prestación complementaria tal y como los regula el artículo 3 de la Ley

3/2021. Nos parece especialmente confusa la articulación del requisito de residencia legal en

España y residencia efectiva en Aragón:

? El artículo 3.1 de la Ley 3/2021 dispone que «podrán ser beneficiarias de la

Prestación Aragonesa Complementaria las personas empadronadas y con

residencia efectiva en Aragón».

? El apartado f) del artículo 4 del proyecto de Decreto exige «tener residencia legal

en España» y el apartado g) «estar empadronados y tener residencia efectiva en

cualquier municipio de la Comunidad Autónoma de Aragón en el momento de

presentación de la solicitud».

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14

49 Como se ve, el apartado f) del artículo 4 del proyecto introduce un requisito adicional para ser

beneficiaria de la prestación aragonesa complementaria, que no aparece en la Ley 3/2021, y

es «tener residencia legal en España». La residencia legal en España no equivale a la

residencia efectiva en Aragón. La residencia legal supone que la persona encuentra en

situación legal en España y que tiene permiso de residencia. Mientras que la residencia

efectiva en Aragón implica estar empadronado, aunque se encuentre irregularmente en

España, ya que los ayuntamientos no realizan controles sobre la legalidad o ilegalidad de los

residentes.

50 La residencia legal es un requisito para obtener el IMV, según el artículo 7.1 a) del Real

Decreto-Ley, que exige la «residencia legal y efectiva en España y haberla tenido de forma

continuada en ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de

presentación de la solicitud». La norma estatal aclara que «a efectos del mantenimiento del

derecho a esta prestación, se entenderá que una persona tiene su residencia habitual en

España aun cuando haya tenido estancias en el extranjero, siempre que estas no superen los

noventa días naturales a lo largo de cada año natural o cuando la ausencia del territorio

español esté motivada por causas de enfermedad debidamente justificadas».

51 Sin embargo, la residencia legal no es un requisito para obtener la prestación

complementaria aragonesa, porque la Ley 3/2021 solo exige estar empadronado y tener

residencia efectiva en Aragón (art. 3.1). Por tanto, el proyecto de Decreto se excede del

marco legal, con vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa que rigen las

relaciones entre las normas con rango de ley y los reglamentos de desarrollo (art. 128 LPAC).

Creemos que esta discordancia guarda mucha relación con la deficiente sistemática del

proyecto de decreto, que confunde los supuestos para obtener la prestación complementaria

del IMV. Pero se sugiere aclarar este punto para no incurrir en una grave vulneración del

principio de legalidad.

52 El artículo 5 del proyecto de Decreto lleva por título «requisitos de las personas titulares de

la prestación». Precisamente esta expresión «persona titular de la prestación» suscita

algunas dudas, ya que no se aclara si estamos ante una condición distinta a la de «persona

beneficiaria» o si significan lo mismo. Atendiendo al tenor literal del precepto, podríamos

deducir que el proyecto de Decreto utiliza ambas expresiones como sinónimas, en cuyo caso

se aconseja optar por una de ellas, siendo preferible la de «persona beneficiaria» que es la

que utiliza la Ley 3/2021. No vemos la necesidad de separar en un artículo distinto los

requisitos de las personas beneficiarias de este artículo 5 del proyecto, cuando son

adicionales a los requisitos enumerados en el artículo anterior. El artículo 5 del Real Decretoley

estatal regulador del IMV define la condición de «titular» como la persona con capacidad

jurídica que solicite y perciba la prestación; ignoramos si la voluntad del órgano que tramita el

proyecto de decreto ha sido regular en este precepto los requisitos de quienes ya son titulares

del IMV, que quedaría fuera del ámbito propio reservado al desarrollo reglamentario por ser

objeto de regulación estatal.

53 En concreto, el requisito de la letra b) del artículo 5, («haber estado empadronadas y haber

tenido la residencia efectiva en cualquier municipio de la Comunidad Autónoma de Aragón al

menos con un año de antelación a la fecha de presentación de la solicitud») resulta

contradictorio con el requisito de la letra g) del artículo 4 del proyecto, que limita la residencia

efectiva «al momento de presentación de la solicitud». Si son requisitos para situaciones

distintas, deberían deslindarse convenientemente, pero no es eso lo que se deduce del tenor

literal del precepto. La residencia legal y efectiva en España «de forma continuada e

ininterrumpida durante al menos un año inmediatamente anterior a la fecha de presentación

de la solicitud» es un requisito para ser beneficiario del IMV (art. 7 del Real Decreto-ley

estatal), pero no lo es para obtener la prestación complementaria aragonesa, de acuerdo con

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15

el artículo 3.1 de la Ley 3/2021. Evidentemente, si la persona que solicita el complemento

aragonés es ya beneficiario del IMV, habrá tenido que reunir los requisitos exigidos en la

norma estatal. Pero la redacción actual del artículo 5 del proyecto sugiere que este

requisito es exigible a todas las personas beneficiarias de la prestación

complementaria, suscitando una grave confusión que debe ser corregida.

54 A la vista de las observaciones formuladas, se propone una redacción alternativa y simple del

artículo 3, que refunda los actuales artículos 3, 4 y 5 del proyecto eliminando buena parte de

su contenido innecesario, sin contradicciones internas y coherente con el marco de la Ley

3/2021, en este o similar sentido:

Artículo 3. Personas beneficiarias de la prestación complementaria

1. Podrán ser beneficiarias de la Prestación Aragonesa Complementaria las personas

empadronadas y con residencia efectiva en Aragón que se encuentren en situación de

vulnerabilidad económica, si cumplen los requisitos legales establecidos, en

cualquiera de estos dos supuestos:

a) Personas que no reúnan todos los requisitos para ser beneficiarias del IMV.

b) Personas que, siendo titulares del IMV, puedan ser beneficiarias del complemento

fijado para esta prestación.

2. Se entiende que existe vulnerabilidad económica cuando se carezca de rentas,

ingresos o patrimonio suficientes conforme a lo establecido en la legislación sobre el

IMV.

3. Las personas que deseen obtener el reconocimiento de la Prestación Aragonesa

Complementaria deberán solicitarla de acuerdo con el procedimiento regulado en este

Decreto.

55 El artículo 6. Obligaciones de las personas beneficiarias, vuelve a confundir los conceptos

de «personas titulares» y de «personas beneficiarias» de la prestación, siendo su objeto el

detalle de las obligaciones que asisten a los beneficiarios de la prestación complementaria.

56 El artículo 7. Cuantía de la Prestación Aragonesa Complementaria, reproduce el artículo

4 de la Ley 3/2021, por lo que resulta innecesario en una norma de desarrollo reglamentario.

La única novedad es el apartado 6 que establece el criterio para calcular la prestación

complementaria cuando complemente la cuantía del IMV, y que en realidad remite a la

definición de la situación de vulnerabilidad económica regulada en el artículo 8 del Real

Decreto-Ley 20/2020.

57 El artículo 8. Unidad de Convivencia se remite a la definición del artículo 6 del Real Decretoley

estatal que regula el IMV, con alguna matización para los supuestos en los que algún

miembro de la unidad de convivencia no cumple los requisitos para ser beneficiario de la

prestación complementaria. El precepto resulta muy confuso porque contiene remisiones a

otros artículos del proyecto. En aras de la claridad comunicativa aconsejamos simplificar su

redacción y evitar las remisiones.

58 El artículo 9. Duración reproduce el artículo 5 de la Ley 3/2021, pero su apartado 2 añade

una limitación temporal para las unidades de convivencia que hayan finalizado el plazo

máximo del programa de protección internacional (supuesto del artículo 3.3 d) de la Ley y

3.3.d) del proyecto de Decreto), en cuyo caso la prestación «tendrá una duración máxima de

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18 meses». Imaginamos que esta limitación temporal para determinados beneficiarios

obedece a criterios técnicos o a otras razones de oportunidad. Sin embargo, el artículo 5 de

la Ley 3/2021 no regula ningún plazo máximo para la prestación complementaria, aunque sí

permite revisarla anualmente para comprobar que persisten las circunstancias que

determinaron su concesión. Por eso mismo, manifestamos nuestro reparo a que el

reglamento pueda limitar a 18 meses la duración de la prestación complementaria si la

Ley 3/2021 no lo dispone así.

59 Por lo que se refiere al artículo 10. Devengo del proyecto de Decreto, es copia exacta del

artículo 6 de la Ley 3/2021, por lo que se aconseja su supresión por ser innecesario.

60 El artículo 11. Modificación de la cuantía, introduce una causa de modificación de la cuantía

de la prestación cuando cambia el número de miembros de la unidad de convivencia. Sin

embargo, el proyecto no ofrece criterios para modular dicha modificación. Por razones de

coherencia sistemática, se aconseja trasladar su contenido y añadirlo como nuevo apartado

del artículo 7 del proyecto, con el objetivo de unificar la regulación de la cuantía de la

prestación en un solo artículo (directriz 25 DTN: «cada artículo, un tema». Por elegancia

estilística sugerimos no repetir el sustantivo «modificación» en la misma línea y sustituirlo la

segunda vez por «la alteración del número de miembros» u otro similar.

61 El artículo 12. Suspensión del derecho, regula las consecuencias de una pérdida temporal

de los requisitos exigidos para el reconocimiento de la prestación por un período máximo de

doce meses. Como se deduce del precepto y en concordancia con el artículo 13. letra c) del

proyecto, el mantenimiento de la causa de suspensión temporal durante un período

continuado superior a doce meses dará lugar a la extinción definitiva del derecho. Para

mejorar su comprensión, se recomienda titularlo «suspensión temporal del derecho».

62 El artículo 13. Extinción del derecho, regula las circunstancias que dan lugar a la extinción

de la prestación: el fallecimiento del titular, la pérdida definitiva de los requisitos exigidos, el

mantenimiento de la suspensión temporal por un período superior a doce meses y la renuncia.

Sin embargo, se echa en falta la regulación de un procedimiento que declare la extinción. Del

artículo 14 del proyecto se deduce que debe haber una resolución expresa, y eso exige, en

buena lógica un procedimiento administrativo previo del que nada se dice.

63 El artículo 14. Efectos de la modificación de circunstancias, suspensión, reanudación

y extinción nos parece confuso, por su vaguedad e indeterminación. El artículo se titula

«efectos» pero el único efecto que contempla es de índole aplicativa: que el devengo o la

extinción de la prestación surtirán efectos a partir del primer día del mes siguiente al de la

fecha de la resolución. Por un lado, esta previsión se repite en el artículo 12 del proyecto con

ocasión de la suspensión temporal del derecho. Por otro lado, quedan sin resolver otros

efectos de las circunstancias modificativas de la prestación, como una eventual devolución o

reintegro de cantidades indebidamente percibidas, en relación con el artículo 6f) del proyecto.

En el parágrafo 36 de nuestro dictamen sugerimos ordenar internamente el proyecto con una

subdivisión en capítulos, y agrupar todas las circunstancias que dan lugar a la modificación,

suspensión, extinción o reintegro de la prestación complementaria.

64 El proyecto de decreto ha incumplido el mandato legal del artículo 7.5 de la Ley 3/2021, que

obliga al Gobierno a desarrollar «el procedimiento para el reconocimiento de la prestación»

en el plazo máximo de cuatro meses. El contenido del proyecto de decreto es reproducción

casi literal de preceptos legales, y en cambio, allí donde la consejería proponente tenía

margen de desarrollo reglamentario (procedimiento de reconocimiento, procedimiento de

extinción o reintegro, plazos, funcionamiento de la comisión de reclamaciones...), apenas

regula nada. Los artículos 15 a 18 del proyecto de decreto regulan lo que podríamos

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denominar el procedimiento administrativo para el reconocimiento de la prestación, incluido

el recurso especial ante una comisión de reclamaciones. Pero el texto del proyecto reproduce,

como decimos, preceptos de la Ley 3/2021 sin apenas innovación, así que el desarrollo

reglamentario se queda cojo por falta de contenido.

65 El artículo 15. Tramitación del proyecto de decreto reproduce, con leves variaciones, el

equivalente artículo 7 de la Ley 3/2021. Creemos que quedaba un margen más amplio de

acción para el desarrollo reglamentario; pero, en cualquier caso, el reglamento añade algunas

precisiones al texto legal que convendría analizar:

? En primer lugar, dispone que «la solicitud se formulará exclusivamente por medios

telemáticos», y que para ello se creará una aplicación informática específica. La

disposición transitoria segunda del proyecto aclara que hasta que dicha aplicación

informática se ponga en marcha la presentación de solicitudes se hará en soporte

papel». Pues bien, albergamos serias dudas de que la obligación de utilizar

medios electrónicos que impone el proyecto de decreto sea conforme con la

LPAC. Recordemos que para las personas físicas no existe la obligación de

relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos porque tienen

el derecho a elegir si lo hacen así o no (art. 14.1 LPAC). Y aunque la ley de

procedimiento común admite que «reglamentariamente las administraciones

podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios

electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de

personas físicas», esta posibilidad queda reservada para aquellas personas que

«por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros

motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios

electrónicos necesarios». No es el caso, creemos, de los eventuales solicitantes de

una prestación complementaria aragonesa, que están en una situación de

vulnerabilidad económica y que probablemente no dispongan de los medios

electrónicos necesarios. No hemos encontrado durante la tramitación del

expediente ninguna motivación al respecto.

? De acuerdo con el concordante artículo 7.2 de la Ley 3/2021, la solicitud se enviará

al órgano instructor, que es la dirección provincial correspondiente del IAAS, «por

medios telemáticos». Pero que la solicitud se remita internamente al órgano

competente por medios electrónicos no implica que los interesados deban

forzosamente utilizar estos medios para presentar sus solicitudes; la Ley 3/2021,

desde luego, no lo dispone así, ni tampoco la LPAC.

? El proyecto de decreto no aclara cuáles son esos documentos que deben

acompañar a la solicitud y que acreditan que los solicitantes reúnen los requisitos

para ser beneficiarios; lo deja indeterminado igual que la ley, siendo un ámbito

material propio del desarrollo reglamentario.

? Los apartados 3 y 4 del artículo 15 del proyecto de decreto son transcripción de los

equivalentes apartados del artículo 7 de la Ley 3/2021 y, por tanto, resultan

innecesarios. Ni siquiera especifica los documentos acreditativos que se deben

aportar cuando el solicitante se niega a que la administración consulte las bases de

datos.

? Por la misma razón tampoco era necesario copiar el apartado 6 del artículo 7 de la

Ley 3/2021; el proyecto de decreto podría haber aprovechado para concretar los

supuestos en los que hay «dificultades para recabar la documentación oficial».

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? El apartado 6 del artículo 15 del proyecto, es, de nuevo, copia de la ley 3/2021.

Pero aquí resulta más absurdo porque se ha copiado incluso el inciso «conforme

se determine reglamentariamente». Una vez más el proyecto de decreto ha

incumplido el mandato de dotar de contenido a los aspectos de la ley que

necesitaban un desarrollo reglamentario.

66 Idéntico reproche podemos hacer al artículo 16. Resolución del proyecto de decreto, que es

copia literal del artículo 8 de la Ley 3/2021. Lo que la ley regulaba con carácter general

necesitaba de un desarrollo reglamentario que no se ha producido. En concreto, este precepto

se refiere a dos procedimientos distintos: el de solicitud de la prestación, que se inicia a

instancia de parte (apartado 1) y el de modificación, suspensión y extinción (apartado 2), que

lógicamente se iniciará de oficio. Las consecuencias del transcurso de los treinta días

previstos en la ley no tendrían el mismo efecto en uno y otro supuesto. Por otro lado, la ley

permite la «renovación» de la prestación, aunque el proyecto de decreto no ha aprovechado

la ocasión para introducir particularidades al respecto.

67 Por lo que se refiere al artículo 17. Reclamación del proyecto, reproduce el artículo 9 de la

Ley 3/2021 y regula la sustitución del recurso de alzada por un recurso administrativo ante la

llamada «Comisión de Reclamaciones de la Prestación Aragonesa complementaria»,

conforme a lo previsto en el artículo 112.2 de la LPAC. Por las mismas razones de técnica

normativa, no es necesario volver a copiar lo que ya indica la ley sin realizar ningún desarrollo;

no obstante, si se decide mantener el artículo, se sugiere eliminar la referencia a la Ley

39/2015.

68 La citada «Comisión de Reclamaciones de la Prestación Aragonesa complementaria» se

regula en el artículo 18 del proyecto. Lamentamos ser reiterativos, pero en esta ocasión lo

había indicado específicamente el informe de la letrada de los servicios jurídicos:

«(...) se quiere poner de manifiesto la posibilidad actual a través del presente proyecto normativo de

concretar en mayor grado el régimen de funcionamiento de la Comisión, introduciendo en el Decreto las

especificaciones que se consideren oportunas en relación a las normas generales de funcionamiento de

la comisión: funciones de los miembros que lo componen (presidente, vicepresidente, vocales y

secretario), sesiones, actas, adopción de acuerdos (precisamente fruto del debate y votación entre sus

miembros), funcionamiento electrónico del órgano.»

69 Esta observación fue parcialmente corregida en el definitivo y 3er borrador del proyecto de

decreto, pero aún quedan aspectos que perfilar del régimen de funcionamiento de la comisión,

como órgano colegiado que es, y en concreto los siguientes:

? Su régimen de funcionamiento y la forma de adoptar acuerdos.

? La posibilidad de funcionamiento electrónico; recordemos que el artículo 17.1 de la

LRJSP dispone que el funcionamiento a distancia de un órgano colegiado sólo se

puede limitar expresa y excepcionalmente en su reglamento interno.

? El texto incluye una genérica remisión a lo que en el futuro determinen «sus normas

de funcionamiento interno», respetando el régimen básico de los órganos

colegiados. Advertimos especialmente que la remisión al Texto Refundido de la Ley

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (Decreto Legislativo

2/2001) tendría que ser actualizada porque esta norma ha sido derogada por la

disposición derogatoria única de la Ley 5/2001, de 29 de junio, de organización y

régimen jurídico del sector público autonómico de Aragón, que entró en vigor el

02/10/2021.

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Dictamen n.º 188/2021

19

? Sin embargo, el texto proyectado no determina las funciones propias de cada

miembro de la comisión ni, en su caso, cómo deberá aprobarse ese reglamento

interno de funcionamiento.

70 Tampoco se desarrolla reglamentariamente la composición, organización y régimen de

funcionamiento de la comisión de seguimiento prevista en el artículo 18 de la Ley 3/2021, a

pesar de que el artículo 18.5 de la Ley habilita al desarrollo reglamentario. Por su vinculación

con el objeto del decreto, creemos que habría sido un contenido necesario del proyecto

reglamentario.

71 Por último, los artículos 19 y 20 del proyecto de decreto regulan dos complementos

económicos para los titulares de la prestación aragonesa complementaria, ambos previstos

en la Ley 3/2021:

? En el caso de complemento de gastos de vivienda, el proyecto de decreto

reproduce la disposición adicional primera de la Ley 3/2021 y añade precisiones

sobre sus beneficiarios, cuantía máxima, devengo y extinción. Sugerimos precisar

el significado de la expresión «este complemento será absorbido por los

incrementos de la cuantía por gastos de alquiler que se efectúen en el IMV»

(apartado 9 del artículo 19).

? En relación con las ayudas de urgencia específicas para solicitantes del IMV en el

ejercicio en curso, se ha incorporado al texto reglamentario la disposición transitoria

primera de la Ley 3/2021. Creemos que el proyecto se ha excedido de su ámbito

material de desarrollo reglamentario porque no se puede regular con vocación de

permanencia algo que está pensado para situaciones transitorias. En todo caso, se

podría haber mantenido como disposición transitoria en el propio proyecto de

decreto.

En atención a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite dictamen

DESFAVORABLE al «Proyecto de Decreto del Gobierno de Aragón por el que se regula la

Prestación Aragonesa Complementaria del Ingreso Mínimo Vital establecida en la Ley 3/2021,

de 20 de mayo» por vulnerar el marco legal de la Ley 39/2015 (parágrafos 48-51, 53 y 58) e

incumplir el mandato de desarrollo reglamentario del artículo 7.5 de la Ley 3/2021 (parágrafos

64-66), sin perjuicio de atender el resto de observaciones realizadas en las consideraciones

jurídicas IV y V.

En Zaragoza, a seis de octubre de dos mil veintiuno.