Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 192/2019 de 10 de julio de 2019

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regulan las prestaciones complementarias del Instituto Aragonés de la Mujer para víctimas de violencia

Contestacion

Número Expediente: 176/2019

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia: Proyectos de reglamentos

ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

DICTAMEN Nº 192 / 2019

Sr. D. José BERMEJO VERA,

Presidente

Sr. D. Jesús COLÁS TENAS

Sra. Dª Vega ESTELLA IZQUIERDO

Sr. D. Jesús Antonio GARCÍA HUICI

Sr. D. Miguel Ángel GIL CONDÓN

Sr. D. José Manuel MARRACO ESPINÓS

Sr. D. Gabriel MORALES ARRUGA

Sra. Dª Elisa MOREU CARBONELL

El Pleno del Consejo Consultivo de

Aragón, con asistencia de los miembros que

al margen se expresan, en reunión

celebrada el día 10 de julio de 2019, emitió

el siguiente Dictamen.

El CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN ha examinado el expediente remitido por

la Consejera de Ciudadanía y Derechos Sociales, sobre el ?Proyecto de Decreto por el que

se regulan las prestaciones complementarias del Instituto Aragonés de la Mujer para víctimas

de violencia?.

De los ANTECEDENTES resulta

Primero.- Con fecha 12 de junio de 2019, tuvo entrada en el Registro del Consejo

Consultivo de Aragón solicitud de Dictamen sobre el ?Proyecto de Decreto por el que se

regulan las prestaciones complementarias del Instituto Aragonés de la Mujer para víctimas de

violencia?, formulada por la Consejera de Ciudadanía y Derechos Sociales. Se adjunta copia

del expediente administrativo numerado y foliado y con un índice, de acuerdo con lo dispuesto

en el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón,

aprobado por Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del Gobierno de Aragón.

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Dictamen nº 192/2019

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Dicho expediente había sido remitido anteriormente el 23 de mayo de 2019 por la

Secretaria General del Instituto Aragonés de la Mujer, por lo que, con fecha 24 de mayo de

2019, fue requerida por la Vicesecretaria del Consejo Consultivo de Aragón, para que la

remisión se efectuara por órgano competente para ello ? en este caso, la Consejera de

Ciudadanía y Derechos Sociales -, así como para la reelaboración del índice y la numeración

de la documentación siguiendo un orden cronológico.

El expediente está integrado por 27 documentos y 159 folios numerados según el

índice que lo encabeza, aunque ordenados en sentido inverso a la tramitación cronológica del

procedimiento.

Segundo.- Los documentos que integran el expediente administrativo son los

siguientes:

1.- Resolución de 8 de agosto de 2018, de la Directora del Instituto Aragonés de la

Mujer, por el que se somete a consulta pública previa la elaboración de un

proyecto de Decreto que regule las prestaciones complementarias del Instituto

Aragonés de la Mujer (en adelante, IAM) para víctimas de violencia. Constan

alegaciones de una particular y de Caritas Zaragoza.

2.- Orden de 28 de agosto de 2018, de la Consejera de Ciudadanía y Derechos

Sociales, por la que se acuerda el inicio del procedimiento para la elaboración del

proyecto de Decreto, encomendando al Instituto Aragonés de la Mujer dicha

elaboración.

3.- Memoria justificativa de necesidad, económica e impacto social y de género,

firmada por la Directora del IAM, con fecha 10 de septiembre de 2018, en la que

se alude a la necesidad de promulgación de la norma, su inserción en el

ordenamiento jurídico, el impacto social de las medidas, memoria económica e

impacto de género

4.- Se elabora un primer borrador del proyecto de Decreto, sin que figure fecha del

mismo ni se identifique como primera versión.

5.- Mediante Resolución de fecha 17 de septiembre de 2018, de la Directora del IAM,

se somete el proyecto a información pública, durante el plazo de un mes. Consta

en el expediente la remisión para su publicación en el Boletín Oficial de Aragón

pero no su publicación. Se comprueba que esta Resolución es publicada en el

BOA el 26 de septiembre de 2018.

6.- Forman parte del expediente los localizadores de los envíos realizados en el

trámite de audiencia, donde se incorpora de forma manuscrita la entidad a que

corresponde cada envío, pero no se han adjuntado los escritos de remisión a las

organizaciones y asociaciones afectadas para dar cumplimiento al trámite de

audiencia. Las organizaciones y entidades a las que se remitió son las siguientes:

Atades?Discapacidad Intelectual, Amasol-Asociación Madres Solas, Asza-

Discapacidad Auditiva, Fundación DFA-Discapacidad Física, Amanixer, Médicos

del Mundo, Fundación Cepaim, Fundación Adunare, Fundación Secretariado

Gitano, Asociación de Mujeres ?Amparo Poch?, Federación de Asociaciones

Gitanas FAGA, Club de Opinión La Sabina, ASPACE-Parálisis Cerebral,

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Asociación de Mujeres María Moliner, FADEMUR-Federación de Asociación de

mujeres Rurales de Aragón, Plena Inclusión-Discapacidad Intelectual, Fundación

Vicki Bernadet, Asociación Somos Más, FAIM-Fundación de Atención al Menor,

UGT-Unión General de Trabajadores, ONCE-Discapacidad Visual, Asociación de

mujeres Desideria Jiménez, AMEPHU-Asociación de mujeres Empresarias de

Huesca, Asociación Cultural ?Seminario Mujer?, Hombres por la igualdad, Foro de

Mujeres Progresistas de Ejea de los Caballeros, AFAMMER, Federación

Coordinadora Asociaciones Monegros, Seminario Interdisciplinar de Estudios de

la Mujer, Federación Regional de Asociaciones de Viudas de Aragón.

7.- Consta en el expediente que se presentaron alegaciones por parte de Cáritas

Autonómica de Aragón, por Médicos del Mundo y por El Justicia de Aragón.

8.- La Directora del IAM, con fecha 26 de noviembre de 2018, emite informe en el que

realiza un análisis de las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia y de

información pública.

9.- Segunda versión del proyecto de Decreto, tras la incorporación de parte de las

alegaciones presentadas, también sin identificar ni fechar.

10.- Consta informe de 3 de diciembre de 2018, del Secretario General Técnico de

Ciudadanía y Derechos Sociales, sobre la corrección del procedimiento seguido.

11.- Con fecha 3 de diciembre de 2018, se remiten el borrador de norma y la memoria

por la Secretaría General Técnica del Departamento a la Dirección General de

Presupuestos, Financiación y Tesorería, para la emisión del preceptivo informe de

acuerdo con el artículo 13 de la Ley 2/2018, de 28 de febrero, de Presupuestos

de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2018.

12.- Mediante escrito de la Jefa de Servicio de Presupuestos, de 20 de diciembre de

2018, se solicita la ampliación de la memoria aportada en diversos aspectos,

emitiéndose Memoria complementaria de 9 de enero de 2019, de la Secretaria

General del IAM.

13.- El 4 de febrero de 2019 se emite informe sobre el proyecto de Decreto por parte

del Director General de Presupuestos, Financiación y Tesorería.

14.- La Letrada de la Comunidad Autónoma emite su informe con fecha 12 de abril de

2019, realizando diversas consideraciones en cuanto al contenido.

15.- Se adjunta ?pantallazo? de la publicación en el Portal de Transparencia del

Gobierno de Aragón del proyecto de Decreto y de parte de la documentación que

forma parte del expediente.

16.- La Directora del IAM emite el 24 de abril de 2019 un nuevo informe, a la vista de

las consideraciones contenidas en el Informe de la Dirección General de Servicios

Jurídicos.

17.- Tras incorporar buena parte de las observaciones realizadas por la Letrada, se

elabora una tercera y definitiva versión del proyecto de Decreto (nuevamente sin

fechar ni identificar) que es el remitido a este Consejo Consultivo para su análisis

y consideración.

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CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I

Carácter preceptivo del dictamen del CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

1 De acuerdo con el artículo 50.1.c) de la Ley 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del

Gobierno de Aragón (LPGA en adelante) y el artículo 15.3 de la Ley 1/2009, de 30 de marzo,

del Consejo Consultivo de Aragón (en adelante, Ley 1/2009), el Consejo Consultivo de Aragón

será consultado preceptivamente en relación con los proyectos de reglamentos ejecutivos y

sus modificaciones. La intervención del Consejo Consultivo no es vinculante, pues los

dictámenes que recaen en los proyectos de reglamentos ejecutivos y sus modificaciones no

tienen ese carácter según el artículo 14.1 de la Ley 1/2009, en relación con lo previsto en el

artículo 15.3 de la misma norma. La competencia corresponde al Pleno del Consejo

Consultivo, con arreglo al artículo 19 a) de la Ley 1/2009.

2 Con carácter previo al análisis del texto, es preciso determinar el carácter del proyecto de

Decreto y, en concreto, su consideración como Reglamento ejecutivo o no. El Tribunal

Constitucional, en Sentencia 18/1982, de 4 de mayo, afirmó que Reglamentos ejecutivos son

aquellos que están ?directa o concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una

ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada,

pormenorizada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento?. En este sentido se han venido

pronunciando el Tribunal Supremo, el Consejo de Estado y los órganos consultivos

autonómicos.

3 Para definir los reglamentos ejecutivos y distinguirlos de los organizativos se atiende tanto a

una perspectiva material (su contenido), como formal (su necesaria habilitación legal), como

recordamos, por todos, en nuestro Dictamen nº 221/2017. Son reglamentos ejecutivos los que

aparecen como desarrollo de la ley y, por ende, como complementarios de la misma. El

Tribunal Supremo exige que estén "directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o

artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley (o leyes) es

completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada y cumplimentada o ejecutada por el

reglamento" El cometido del reglamento ejecutivo es "desenvolver una ley preexistente" o

"establecer normas para el desarrollo, aplicación y ejecución de una ley", cualquiera que sea

su grado de intensidad innovativa (por todas, STS 5998/1995, ECLI:ES:TS:1995:5998, FJ. 4

y STS 3754/2002, ECLI: ES:TS:2002:3754, FJ. 11)

4 El artículo 36 de la Ley 4/2007, de 22 de marzo, de Prevención y Protección Integral a las

Mujeres Víctimas de Violencia en Aragón, dispone que ?Además de las ayudas previstas en

los artículos anteriores, el Gobierno de Aragón podrá establecer otras prestaciones

económicas específicas compatibles con ellas a favor de las mujeres víctimas de violencia.

Mediante Decreto se regularán los requisitos, condiciones, cuantía y forma de pago de las

prestaciones que se establezcan?. El proyecto que se examina tiene por objeto la

determinación de los requisitos, condiciones y procedimiento aplicable para la concesión de

las prestaciones económicas complementarias del IAM para víctimas de violencia recogidas

en el artículo 36 de la Ley 4/2007, de 22 de marzo. Resulta evidente, por tanto, que este

proyecto de Decreto desarrolla lo previsto en la norma de rango legal aplicable en la materia

y, en consecuencia, nos hallamos frente a un reglamento ejecutivo de acuerdo con el artículo

53.1 del Estatuto de Autonomía de Aragón y los artículos 11.1, 42 y 43.1 de la LPGA.

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5 Por lo que se refiere a la competencia para elaborar el proyecto, recordemos que la potestad

reglamentaria de la Comunidad Autónoma corresponde genéricamente al Gobierno de

Aragón, según el artículo 53.1 de nuestro Estatuto de Autonomía y el artículo 47 de la citada

LPGA.

6 El Dictamen solo se puede fundamentar en Derecho, pues la Consejera solicitante no ha

pedido expresamente que se valoren los aspectos de oportunidad o conveniencia (art. 14.2

de la Ley 1/2009).

II

Título competencial

7 Afirmada la competencia del Consejo Consultivo, debemos identificar la competencia de la

Comunidad Autónoma de Aragón para adoptar esta iniciativa reglamentaria. El artículo 20 del

Estatuto de Autonomía de Aragón, dentro del Capítulo dedicado a los principios rectores de

las políticas públicas, establece que corresponde a los poderes públicos aragoneses sin

perjuicio de la acción estatal y dentro del ámbito de sus respectivas competencias ?a) Proover

las condiciones adecuadas para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en

que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su

plenitud y facilitar la participación de todos los aragoneses en la vida política, económica,

cultural y social?.

8 Por su parte, el artículo 71.37ª atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en

políticas de igualdad social, que comprenden el establecimiento de medidas de discriminación

positiva, prevención y protección social ante todo tipo de violencia y, especialmente, la de

género. No ofrece duda alguna la competencia de la Comunidad Autónoma para regular la

materia objeto de análisis.

III

Procedimiento de elaboración

9 Los trámites que integran el procedimiento de elaboración de reglamentos se regulan en la

Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas (LPAC), artículos 127 a 133, y su aplicación, conforme a lo

establecido sobre la misma en la Sentencia 55/2018, de 24 de mayo de 2018, del Tribunal

Constitucional (publicada en el BOE 22/06/2018) y en la LPGA (artículos 47 a 50),

principalmente. Ya hemos explicado en numerosos dictámenes que estos trámites tienen

como objetivo garantizar el acierto de la decisión administrativa, suministrando a quien ha de

adoptarla los elementos de juicio necesarios y, además, hacen posible la participación de los

ciudadanos, tanto directamente como a través de las organizaciones y asociaciones que los

representan. Los trámites han de quedar adecuadamente documentados en el expediente

para hacer posible su examen y control posterior.

10 El procedimiento se inicia mediante Orden de la Consejera de Ciudadanía y Derechos

Sociales, de 28 de agosto de 2018, y queda sujeto a los artículos 127 a 133 de la Ley 39/2015,

de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) que regulan la potestad

reglamentaria, de acuerdo con su disposición transitoria tercera. Por lo tanto, y por lo que

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respecta a los principios de buena regulación incluidos en el artículo 129 LPAC, este artículo

resulta aplicable cuando la Comunidad Autónoma de Aragón ejerce, como en este caso, su

iniciativa para la aprobación de normas reglamentarias. Con carácter general y como cuestión

previa, en la tramitación de un proyecto de reglamento, como ocurre aquí, se deberán respetar

los principios de buena regulación, previstos en el artículo 129 LPAC. El apartado 1 de este

precepto dispone lo siguiente:

?En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas

actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica,

transparencia y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate,

respectivamente, de anteproyectos de Ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente

justificada su adecuación a dichos principios.?

11 En la parte expositiva del proyecto de Decreto objeto de este Dictamen, se incluye una mera

afirmación sobre la adecuación de la norma a estos principios. Si bien la brevedad no puede

equipararse a incumplimiento, sería conveniente un mayor desarrollo de ellos.

12 Resumiremos a continuación los trámites que integran el procedimiento de elaboración de

reglamentos previsto en la LPAC (artículos 127 a 133), en la LPGA (artículos 47 a 50) y en la

restante normativa que resulta de aplicación, destacando la adecuación jurídica de cada uno

de ellos.

13 Consulta pública previa e inicio del procedimiento. Dentro de las novedades introducidas

por la LPAC, en la elaboración de un proyecto normativo hay que tener en cuenta que el

artículo 133 introduce un nuevo trámite con carácter previo a la elaboración de un proyecto

de ley o de reglamento, denominado consulta pública previa, que contempla la participación

de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y

reglamentos. De este artículo, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia mencionada (STC

55/2018), sólo mantiene el carácter básico, y únicamente respecto a iniciativas

reglamentarias, del primer inciso de apartado 1: ?Con carácter previo a la elaboración del

proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento se sustanciará una consulta pública?, así

como el primer párrafo del apartado 4: ?Podrá prescindirse de los trámites de consulta,

audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas

presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración

autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a

éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen?.

14 Consta en el expediente que se ha cumplido en este caso el trámite de consulta pública previa,

que se llevó a término por Resolución de 8 de agosto de 2018, de la Directora del IAM, del 9

al 25 de agosto de 2018, tal y como se constata en el certificado emitido por el Director

General de Participación Ciudadana, Transparencia, Cooperación y Voluntariado, con fecha

27 de agosto de 2018. Se presentan alegaciones por parte de un particular y de ?Cáritas

Diocesana de Zaragoza?.

15 El procedimiento se inicia mediante Orden de la Consejera de Ciudadanía y Derechos

Sociales, de fecha 28 de agosto de 2018, encomendándose la elaboración del mismo al

Instituto Aragonés de la Mujer. No consta que se haya anunciado en el ?Plan Anual Normativo

de 2018?, aprobado mediante Acuerdo del Gobierno de Aragón de 23 de enero de 2018.

16 Memoria justificativa. De conformidad con el artículo 48.3 de la LPGA, "el proyecto irá

acompañado de una memoria en la que se justifique la necesidad de la promulgación de la

norma, su inserción en el ordenamiento jurídico, el impacto social de las medidas que se

establezcan en la misma y una estimación del coste a que dará lugar y su forma de

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financiación". El expediente remitido a este Consejo Consultivo consta de una "memoria

justificativa y económica" con el siguiente contenido:

(a) En el apartado titulado ?necesidad de promulgación de la norma? se pone de

manifiesto la preocupación de la sociedad ante el problema de la violencia sobre

las mujeres y sus hijas e hijos, así como la necesidad de apoyo por parte de las

administraciones públicas. Se justifica la necesidad de incluir una prestación

económica temporal destinada a las hijas e hijos huérfanos de víctimas de

violencia de género para que no queden en situación de desamparo hasta que

alcancen la mayoría de edad; así como el establecimiento de prestaciones a favor

de mujeres víctimas de otras formas de violencia distintas de la violencia de

género pero que les son infringidas por el hecho de ser mujer. Esta segunda

prestación se justifica en que, así como la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de

diciembre, se centra en las víctimas de la violencia de género, la Ley aragonesa

4/2007, de 22 de marzo, va más allá contemplando otras formas de violencia

sobre las mujeres. Por último, se establece una prestación para las mujeres

mayores de 65 años que no disponen de ingresos propios hasta la obtención de

la pensión compensatoria derivada del divorcio que es complementaria de la

ayuda establecida en el artículo 27 de la Ley Orgánica 1/2004.

(b) En el apartado de "inserción en el ordenamiento jurídico? se alude a la

competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón en políticas de igualdad

social que comprende el establecimiento de medidas de discriminación positiva,

prevención y protección social ante todo tipo de violencia y, especialmente, la de

género. Se alude también a las funciones del Instituto Aragonés de la Mujer

creado por la Ley 2/1993, de 19 de febrero; así como a la Ley 4/2007, de 22 de

marzo, de Prevención y Protección Integral a las Mujeres Víctimas de Violencia

en Aragón y, en concreto, a su artículo 36 que prevé la posibilidad de que el

Gobierno de Aragón establezca otras prestaciones económicas específicas

compatibles.

(c) Por lo que respecta al "impacto social" de las medidas que regula, realiza una

breve descripción del número de personas que podrían beneficiarse de las

prestaciones previstas en función del análisis de las víctimas mortales por

violencia de género, así como del análisis del número de mujeres víctimas de

violencia de género y de otras formas de violencia atendidas por los servicios del

IAM en los últimos años.

(d) En cuanto al apartado denominado ?memoria económica?, también de forma

sucinta, sobre la base de los datos incluidos en el apartado anterior, estiman que

en la línea destinada a hijas e hijos de víctimas de violencia de género el coste

medio anual será de 15.120 ?; la línea destinada a mujeres víctimas de otras

formas de violencia supondrá un importe económico anual de 511.160,76 ?; y para

las beneficiarias de la prestación complementaria para las mujeres mayores de 65

años, el importe anual previsto es de 60.622,20 ?. Esto supone un total de

586.902,96 ? anuales que el Departamento tiene previsto financiar con el fondo

correspondiente a la Conferencia Sectorial de Violencia de Género. Esta

información será completada posteriormente a requerimiento de la Dirección

General de Presupuestos, Financiación y Tesorería.

(e) Por último, se incluye un apartado destinado al ?impacto de género? en el que se

limita a afirmar que este proyecto supondrá un impacto de género positivo al tener

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por destinatarias principales a mujeres, hijas e hijos víctimas de violencia de

género. Sobre el impacto de género volveremos posteriormente.

17 En consecuencia, puede afirmarse que la Memoria justificativa de este proyecto cumple con

las prescripciones establecidas, al haberse completado el apartado correspondiente a la

memoria económica con una memoria complementaria de 9 de enero de 2019, en la que se

refiere al régimen de asignación y distribución de los fondos provenientes del Estado que

corresponden a la Comunidad Autónoma de Aragón, se aclaran las dudas plantadas por la

Dirección General de Presupuestos, Tesorería y Financiación sobre la cuantificación de la

ayuda para mujeres víctimas de violencia de género mayores de 65 años, y se plantean las

consecuencias de la situación de prórroga presupuestaria durante el año 2019, tanto en el

Estado como en la Comunidad Autónoma.

18 Memoria de impacto por razón de género y sobre identidad de género. Los artículos 18.2

y 19.1 de la Ley 7/2018, de 28 de junio, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres

de Aragón, exigen la elaboración de un informe de evaluación del impacto de género con

carácter previo a la aprobación de reglamentos del Gobierno de Aragón, que explique

detalladamente los trámites realizados en relación a la evaluación del impacto de género y

sus resultados. Además, conforme al artículo 44 de la Ley 4/2018, de 19 de abril, de igualdad

y protección integral contra la discriminación por razón de orientación sexual, expresión e

identidad de género, este informe debe incorporar una "evaluación del impacto sobre

identidad de género, para garantizar la integración del principio de igualdad y no

discriminación por razón de identidad de género o expresión de género", con la previsión de

que, de no hacerlo así, "el órgano competente requerirá su emisión al Comité Consultivo

contra la discriminación por identidad o expresión de género, quien informará en el plazo de

un mes". Según el mismo precepto, el informe "debe ir acompañado en todos los casos de

indicadores pertinentes en materia de identidad y expresión de género, mecanismos y

medidas dirigidas a paliar y neutralizar los posibles impactos negativos que se detecten sobre

personas trans, así como a reducir o eliminar las diferencias encontradas, promoviendo la

igualdad y la no discriminación por razón de identidad y expresión de género". Posteriormente,

se ha modificado en este sentido el artículo 37.3 de la LPGA por medio de la Ley 18/2018, de

20 de diciembre, de igualdad y protección integral contra la discriminación por razón de

orientación sexual, expresión e identidad de género en la Comunidad Autónoma de Aragón.

19 En relación con este trámite, la STS 1751/2019 (ECLI: ES:TS:2019:1751) ha considerado

ajustado a Derecho una memoria que declaraba simplemente "nulo" el impacto de género por

estimar que no afectaba a los objetivos en materia de igualdad en la legislación y programas

de política de igualdad (FJ. 3). En esta línea, la memoria del proyecto reglamentario opta por

reducir todo análisis a una simple declaración de impacto de género positivo. La memoria

justificativa se limita a afirmar que "este proyecto de Decreto supondrá un impacto de género

positivo, al tener por destinatarias principales a mujeres, e hijas e hijos de víctimas de

violencia de género. Se implica en la atención a situaciones de mujeres de especial

vulnerabilidad, es un impulso económico a la hora de salir de situaciones de violencia.

Compensa desigualdades de género tradicionales como es la falta de ingresos de las mujeres

mayores de 65 años, más aún cuando han sido víctimas de violencia de género. En el caso

de violencia doméstica, es la mujer la que se suele ver obligada a abandonar el domicilio

familiar, que suele ir a nombre sus padres, siendo el caso más frecuente que la violencia la

ejerza el padre o el hermano. Dichas situaciones de abandono obligado del hogar familiar

implican un coste económico que las mujeres tienen que sufragar". Si bien la memoria

formalmente cumpliría con la jurisprudencia mencionada, resulta sorprendente la parquedad

en este aspecto precisamente del órgano que en la administración autonómica tiene

encomendadas las funciones de planificación, elaboración y coordinación de la política para

la mujer.

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20 Informe de impacto por razón de la discapacidad. No resulta exigible en este

procedimiento el informe de impacto por razón de discapacidad introducido en los

procedimientos de elaboración de anteproyectos de ley y disposiciones de carácter general

por la Ley 5/2019, de 21 de marzo, de derechos y garantías de las personas con discapacidad,

ya que el inicio del procedimiento de elaboración del proyecto de Decreto es anterior a la

entrada en vigor de la Ley 5/2019, de 21 de marzo.

21 Por lo que se refiere a los trámites de audiencia e información pública, la única regulación

aplicable es el artículo 49 LPGA, en tanto en cuanto lo dispuesto en el artículo 133 LPAC

respecto a estos trámites no tiene carácter básico, conforme a lo establecido en la STC

55/2018, antes referida, que, de forma expresa, fundamenta que ?las demás previsiones del

artículo 133 ? a salvo del apartado 1, primer inciso y 4, primer párrafo-, descienden a

cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello

las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración

de sus propias disposiciones normativas?. De este modo, el artículo 49.1 de la LPGA dispone

que cuando la disposición afecte a los derechos de los ciudadanos se les dará audiencia en

un plazo no inferior a un mes a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por

la ley que los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la

disposición.

22 El trámite de información pública se ha llevado a cabo por Resolución de fecha 17 de

septiembre de 2018, de la Directora del IAM, publicada en el BOA el 26 de septiembre de

2018. Del expediente se deduce que no se formularon alegaciones en este trámite.

23 También se ha dado cumplimiento al trámite de audiencia a las organizaciones, asociaciones

y entidades enumeradas en el antecedente de hecho segundo, habiéndose presentado

alegaciones por parte de Cáritas Autonómica de Aragón, por Médicos del Mundo y por El

Justicia de Aragón.

24 La Directora del IAM, con fecha 26 de noviembre de 2018, emite informe en el que realiza un

análisis de las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia y de información Pública,

con la justificación de su aceptación o rechazo, que da lugar a la segunda versión del proyecto

de Decreto.

25 El informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Ciudadanía y

Derechos Sociales (art. 50.1.a) LPGA) se emite el 3 de diciembre de 2018 y se limita a

pronunciarse sobre la corrección del procedimiento seguido. Es en este informe donde, de

manera acertada, se pone de manifiesto la necesidad de solicitar informe preceptivo al

Departamento de Hacienda y Administración Pública conforme a lo dispuesto en el artículo

13.1 de la Ley 2/2018, de 28 de febrero, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de

Aragón para 2018, dado que la norma proyectada produce un incremento de gasto con

impacto en los créditos presupuestarios. El informe es emitido el 4 de febrero de 2019 por el

Director General de Presupuestos, Financiación y Tesorería donde se concluye que, hasta

que entre en vigor el presupuesto de la Comunidad Autónoma para el año 2019, los créditos

necesarios para materializar las prestaciones complementarias establecidas en el Decreto

deberán atenerse a lo dispuesto en la Orden que determina las condiciones a las que ha de

ajustarse la prórroga del presupuesto (Orden HAP/2068/2018, de 21 de diciembre).

26 Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, según el art. 50.1.b) LPGA) y el

Decreto 169/2018, de 9 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se organiza la

asistencia, defensa y representación jurídica de la Comunidad Autónoma de Aragón. Con

fecha 12 de abril de 2019, la Letrada de los Servicios Jurídicos emite informe sobre el

procedimiento seguido y realiza diversas consideraciones sobre el contenido material del

[Link]

https://transparencia.aragon.es/

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proyecto de Decreto. Todas las consideraciones realizadas son recogidas en la tercera y

última versión del Decreto tal y como se explica en el informe de 24 de abril de 2019 de la

Directora del IAM, excepto la referida al artículo 12.1 que no ha sido tomada en consideración

ni se ha justificado la razón para no modificar la redacción inicial.

27 Publicidad activa. La Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública

y Participación Ciudadana de Aragón, obliga a poner a disposición del público en el Portal de

Transparencia del Gobierno de Aragón ( transparencia.aragon.es ) tanto el proyecto de

Decreto como otros trámites preceptivos del procedimiento reglamentario. Consta en el

expediente y se ha comprobado posteriormente por este Consejo Consultivo, la publicación

en el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón, del proyecto de Decreto junto con la

Memoria justificativa y las resoluciones iniciales de sometimiento a los trámites de consulta

pública previa e información pública, cumpliéndose parcialmente con lo dispuesto en la ley

8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana

de Aragón, por lo que instamos a completar dicha publicación.

28 A modo de resumen, y antes de pasar al análisis material del proyecto, podemos afirmar que

se ha respetado el procedimiento establecido legalmente para la elaboración del proyecto de

Decreto.

IV

Análisis del texto sometido a consideración (1). Técnica normativa

29 A continuación, analizamos el texto del proyecto de Decreto sometido a nuestro Dictamen,

tanto desde la perspectiva de la técnica normativa, como desde un punto de vista material o

de fondo. Según lo dispuesto en el artículo 48.2 de la LPGA, ?en la elaboración de los

reglamentos se tendrán en cuenta los criterios de técnica normativa que sean aprobados por

el Gobierno?. Ahora bien, recordemos que según la parte introductoria de las Directrices de

Técnica Normativa del Gobierno de Aragón (DTN en adelante), aprobadas por Acuerdo del

Gobierno de Aragón de 28 de mayo de 2013 ?modificado por Acuerdo de 29 de diciembre de

2015- y publicadas mediante Orden del Consejero de Presidencia y Justicia de 31/05/2013

(BOA nº 119, de 19/06/2013), éstas ?no tienen el carácter de norma jurídica: no son

obligatorias y carecen de fuerza vinculante. Son sugerencias y recomendaciones, a modo de

instrucciones técnicas y consejos prácticos, que tienen la voluntad de ayudar a los encargados

de redactar los borradores o los anteproyectos y proyectos de normas de distinto rango,

aclarando dudas, apuntando soluciones, proponiendo cierta homogeneidad de criterios y, en

definitiva, tratando de contribuir a un proceso de perfeccionamiento continuo de la calidad de

las disposiciones preceptivas cuya creación impulsa el ejecutivo autonómico-y lleva a cabo a

través de su Administración Pública que redunde tanto en la mejora del escenario jurídico de

los aragoneses como en el prestigio de la imagen de las instituciones de la Comunidad

Autónoma?.

30 Siguiendo la estructura que marcan las citadas DTN, el proyecto de Decreto consta de título,

una parte expositiva y una parte dispositiva. En relación con el título del proyecto de

Decreto, si bien se adecúa a la DTN 5 al permitir su identificación, interpretación y cita, incluye

una inusual referencia al organismo que otorgará las prestaciones, en este caso el Instituto

Aragonés de la Mujer. Se sugiere por tanto eliminar la referencia al organismo que concede

las ayudas del título manteniendo dicha referencia en el artículo 1, así como introducir en el

título la naturaleza económica de las prestaciones, de manera que el título podría quedar

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redactado de la siguiente manera: ?Decreto /2018, de de , del Gobierno de Aragón, por el

que se regulan las prestaciones económicas complementarias para víctimas de violencia?.

31 La parte expositiva del proyecto hace referencia al título competencial y explica el objeto y

finalidad de la norma (DTN 11) así como las consultas efectuadas, informes evacuados y

audiencia de las entidades afectadas, de acuerdo con lo dispuesto en la DTN 12. No obstante

lo anterior existen diversos aspectos que deberían ser objeto de reconsideración en esta parte

expositiva:

a. Se sugiere una nueva redacción para la frase inicial de la parte expositiva que

quedaría redactada de la siguiente forma: ?La violencia sobre las mujeres, sus hijas

e hijos, en sus diferentes facetas y expresiones es un problema que preocupa de

forma creciente a la sociedad española en su conjunto y, en especial, a la sociedad

aragonesa?.

b. Al final de este primer párrafo se recomienda introducir un punto y seguido de manera

que el párrafo finalizaría de la siguiente manera: ?Existe cada vez una mayor

conciencia social sobre las necesidades de apoyo a las víctimas de la violencia, que

no sólo son las mujeres, sino también los menores que quedan huérfanas y

huérfanos como consecuencia de ??.

c. En el inicio del quinto párrafo se recomienda sustituir ?El siguiente hito en el

desarrollo de la competencia en materia de políticas de igualdad social, se dictó la

Ley 4/2007, de 22 de marzo, ??, por ?El siguiente hito en el desarrollo de la

competencia en materia de políticas de igualdad social fue la aprobación de la Ley

4/2007, de 22 de marzo, ??.

d. Con objeto de clarificar la parte descriptiva del contenido del Decreto se sugiere que

el párrafo en el que se incluye la referencia global a los cuatro capítulos que forman

parte del decreto se sitúe inmediatamente antes de la descripción de cada uno de

ellos, además de incluirse la referencia expresa a cada capítulo (I, II, III o IV) antes

de describir brevemente su respectivo contenido.

e. Debe revisarse el contenido del penúltimo párrafo donde se duplica la enumeración

de los trámites realizados que incluye además por error una referencia al Informe de

la Secretaría General Técnica del Departamento de Sanidad que no ha participado

en la elaboración de este proyecto.

32 Con carácter general, para todo el texto normativo, debe tenerse presente el contenido de la

DTN 53 sobre citas de leyes, decretos legislativos, decretos leyes y decretos de manera que

la primera cita, tanto en la parte expositiva como dispositiva, debe incluir el título completo de

la norma: tipo, número y año (con los cuatro dígitos) separados por barra inclinada, fecha y

nombre separados por comas. En las posteriores ocasiones se citará de forma abreviada

(tipo, número, año y fecha).

33 La parte dispositiva del proyecto de Decreto consta de cuatro capítulos (el primero dedicado

a las disposiciones generales y los otros tres a la regulación de cada uno de los tipos de

prestaciones incluidos), con 26 artículos, una disposición derogatoria, dos disposiciones

finales y tres Anexos. El capítulo I recoge las ?Disposiciones generales?, el capítulo II regula

las ?Prestaciones a las hijas e hijos menores de edad de las mujeres víctimas mortales por

violencia de género?, el capítulo III regula las ?Prestaciones a las mujeres víctimas de otras

formas de violencia?, y el capítulo IV dedicado a las ?Prestaciones complementarias para las

mujeres víctimas de violencia de género mayores de 65 años?.

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34 De acuerdo con la DTN 30 se sugiere que los artículos 20, 21 y 23 se subdividan cada uno

de ellos en dos apartados que corresponderían a los actuales párrafos de cada artículo.

35 Por último, en el artículo 24 falta la conjunción copulativa ?y?, debe cambiar además el tiempo

verbal debiendo figurar ?carezcan? en vez de ?carecer?, con lo que quedaría redactado como

sigue: ??que estén empadronadas en un municipio aragonés y carezcan de rentas que, en

cómputo mensual,??

V

Análisis del texto sometido a consideración (y 2). Regulación material

36 Comenzamos el análisis del contenido material del proyecto de Decreto con el examen de la

habilitación normativa contenida en la ley 4/2007, de 22 de marzo, de Prevención y Protección

Integral a las Mujeres Víctimas de Violencia en Aragón, en concreto en su artículo 36 que

habilita al Gobierno de Aragón a regular mediante Decreto los requisitos, condiciones, cuantía

y forma de pago de las prestaciones que se establezcan a favor de las mujeres víctimas de

violencia. La inclusión como personas beneficiarias a las hijas e hijos menores de edad de las

mujeres víctimas mortales de violencia de género está amparada en la legislación básica,

concretamente en el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas

de Protección Integral contra la Violencia de Género, que fue modificado por la Ley Orgánica

8/2015, de 22 de julio, de modificación del Sistema de Protección de la Infancia y

Adolescencia, quedando redactado de la siguiente manera: ?Por esta ley se establecen

medidas de protección integral cuya finalidad es prevenir, sancionar y erradicar esta violencia

y prestar asistencia a las mujeres, a sus hijos menores y a los menores sujetos a su tutela, o

guarda y custodia, víctimas de esta violencia?.

37 El artículo 3, apartado a) establece como obligación de las personas beneficiarias de estas

prestaciones el ?Destinar el importe de la prestación a la finalidad para la cual se otorgó?. Se

sugiere que se corrija la redacción dado que, de los tres tipos de prestaciones previstas,

únicamente tienen carácter finalista las destinadas a las hijas e hijos menores de edad de las

víctimas mortales por violencia de género, que deben destinarse exclusivamente a la

cobertura de las necesidades básicas materiales y educativas (artículo 13).

38 En cuanto a la presentación de las solicitudes, el artículo 4.2 dispone que las solicitudes se

presentarán ?de forma preferencial en el Registro del Instituto Aragonés de la Mujer?. Esta

previsión supone una especificación no contemplada en el artículo 16.4 LPAC, por lo que, si

bien se puede mantener la referencia expresa al Registro del IAM, se debería eliminar que la

presentación en este registro sea preferente. Para ello se propone la siguiente redacción

alternativa:

?Las solicitudes se presentarán, junto con la documentación requerida para cada una de las

prestaciones, en el Registro del Instituto Aragonés de la Mujer o en cualquiera de los registros previstos

en el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas?.

39 Debemos analizar a continuación la previsión contenida en el artículo 4.3.

a. En relación al primer párrafo de este apartado se propone la siguiente redacción más

ajustada al contenido del artículo 28.2 y 3 LPAC. Además, se debería suprimir el

inciso final de este párrafo que supone una transcripción literal de la redacción de la

LPAC que remite a la normativa reguladora aplicable, dado que nos encontramos

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precisamente en dicha normativa reguladora aplicable. La redacción sugerida para

este apartado es la siguiente: ?En aplicación de lo dispuesto en el artículo 28, en sus

apartados 2 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, las personas solicitantes tienen

derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la

Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración,

así como a no presentar documentos originales.?

b. Debería suprimirse el segundo párrafo del apartado 3 ya que su contenido se repite

en el artículo 5 sobre autorizaciones.

c. Por último, el contenido del párrafo tercero de ese apartado debería incluirse como

segundo apartado del artículo 5, ya que está vinculado a las autorizaciones.

40 Por lo que se refiere al apartado 4 del artículo 4, se debe eliminar la remisión al artículo

anterior en cuanto a los documentos exigidos ya que este artículo se refiere a las obligaciones

de las personas beneficiarias. Para ello se propone la siguiente redacción: ?Si la solicitud no

reúne los datos necesarios o no viene debidamente acompañada de los documentos exigidos,

se requerirá? ?que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 68 de la Ley

39/2015, de 1 de octubre?.

41 Vinculado con lo sostenido en los parágrafos anteriores, el artículo 5 debería dividirse en dos

apartados. El apartado 1 cuyo contenido sería el actual artículo 5, y un apartado 2 al que

pasaría el contenido del tercer párrafo del actual artículo 4.3 con la siguiente redacción: ?En

caso de oposición de la persona solicitante a la consulta de los datos por parte del órgano

gestor, deberá aportarse la documentación acreditativa exigida?.

42 Por lo que respecta el artículo 6 del proyecto de Decreto, el órgano competente para la

instrucción de los procedimientos es la Secretaría General del IAM.

43 El artículo 10, sobre el principio de preferencia en la tramitación si bien se limita a reproducir

el artículo 4 de la Ley 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con

las prestaciones económicas del Sistema Público de Servicios Sociales y con el acceso a la

vivienda en la Comunidad Autónoma de Aragón, es una muestra del interés por reforzar ese

principio.

44 Debemos detenernos especialmente en la regulación de la inembargabilidad de las

prestaciones recogida en el artículo 11. En este artículo se declara la inembargabilidad de

las prestaciones económicas reguladas en este Decreto de conformidad con el artículo 5 de

la ley 10/2016, de 1 de diciembre, de medidas de emergencia en relación con las prestaciones

económicas del Sistema Público de Servicios Sociales y con el acceso a la vivienda en la

Comunidad Autónoma de Aragón. Sin embargo, la Sentencia n.º 21/2019, de 14 de febrero,

del Tribunal Constitucional (ECLI:ES:TC:2019:21) ha declarado la inconstitucionalidad y

nulidad de los apartados 1 a 4 del artículo 5 de la Ley 10/2016, de 1 de diciembre,

estableciendo en su FJ 5 lo siguiente: ?El artículo 5 de la Ley 10/2016 lleva por título

?inembargabilidad de las prestaciones económicas de carácter social? y contiene la misma

medida que el artículo 3 del Decreto-Ley 3/2015, ya enjuiciado en la STC 5/2019, FJ 3.

Aunque se aprecia alguna diferencia entre ambos preceptos, cabe adelantar que ninguna

altera el juicio de inconstitucionalidad que merece la norma autonómica? ?Dada la identidad

sustancial del artículo 5 de la Ley 10/2016 y del artículo 3 del Decreto-Ley 3/2015, debemos

declarar la inconstitucionalidad y nulidad de aquel porque, al establecer la inembargabilidad

de las prestaciones económicas de carácter social de la Comunidad Autónoma ?y ahora,

también de las entidades locales-, invade el ámbito competencial que reserva al Estado el

artículo 149.1.6 CE, por las razones ya explicadas en la STC 5/2019, FJ3. Esta conclusión se

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extiende a los apartados 2 a 4, que son instrumentales del apartado 1, pero no al apartado 5,

que contiene una previsión meramente informativa de alcance general que no ha sido

cuestionado en el recurso?. Procede, por tanto, la supresión del artículo 11 del Decreto al

estar basado en un artículo que ha sido declarado inconstitucional y nulo por el TC.

45 También debe analizarse el apartado 1 del artículo 12 sobre compatibilidad de prestaciones.

En este apartado se dispone que ?Las ayudas económicas reconocidas en este Decreto serán

compatibles con el percibo de las pensiones de invalidez, orfandad y de jubilación de la

Seguridad Social, y no tendrá, en ningún caso, la consideración de renta o ingreso computable

a efectos del percibo de éstas?. Interesa destacar aquí el inciso final de este apartado que

indirectamente afecta a la regulación mediante normativa estatal de las pensiones de

invalidez, orfandad y jubilación de la Seguridad Social. Esta cuestión ya fue puesta de

manifiesto por la letrada de la Dirección General de Servicios Jurídicos en su informe al

Decreto donde mantuvo que: ?Sobre este último inciso debe tenerse en cuenta la regulación

de estas prestaciones en el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se

aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, ya que, entre otros el

artículo 224.1 establece?? Sin embargo, en el informe posterior de la Directora del IAM donde

se aceptan prácticamente todas las consideraciones de la letrada, no se incluye ninguna

motivación para su aceptación o rechazo sobre al artículo 12.1 ?sí al artículo 12.2- y se

mantiene la redacción en la versión que es objeto de este Dictamen. En consecuencia, debe

eliminarse el inciso final del artículo 12.1 ?y no tendrá, en ningún caso, la consideración de

renta o ingreso computable a efectos del percibo de éstas? por afectar a la regulación

mediante normativa estatal de las pensiones.

46 Con objeto de aclarar el objeto de las prestaciones a las mujeres víctimas de otras formas de

violencia reguladas en el capítulo III, se sugiere que se elimine en el artículo 17 la expresión

?por género?, quedando redactado así: ?Esta prestación tiene por objeto reconocer a las

mujeres víctimas de cualquier otra forma de violencia de las establecidas en el artículo 2 de

la Ley 4/2007,??.

47 Por la misma razón, se propone la siguiente redacción para el inicio del artículo 18: ?Para ser

beneficiaria del derecho a la ayuda económica, la mujer víctima de otras formas de violencia

deberá reunir, a la fecha de solicitud de la ayuda, los siguientes requisitos??

48 Se sugiere que se revise la redacción del apartado 3 del artículo 22 donde se establece la

posibilidad de ?excepcionalmente? renovar la prestación por una sola vez para, a continuación,

decir que procederá esa renovación ?en cualquier caso? si se acredita alguna de las

condiciones exigidas.

49 El apartado d) del artículo 25 incluye entre la documentación a aportar ?declaración de

ingresos de la solicitante y, en su caso, fotocopias compulsadas de certificaciones de dichos

ingresos?. De la LPAC se desprende la desaparición de la necesidad de las copias

compulsadas que se incluían en la normativa anterior, de manera que nos referiremos a

documentos originales, copias auténticas ?artículo 27 LPAC, puesto que todas las copias

electrónicas son copias auténticas y las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia

que los documentos originales-, o copias ?cuando nos refiramos a fotocopias-. De este modo,

no se puede exigir la presentación de fotocopias compulsadas debiendo ser, con carácter

general simples copias, y sólo excepcionalmente copias auténticas.

50 Por último, en los tres anexos se duplica la denominación Ley Orgánica cuando se refieren

a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía

de los derechos digitales.

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En atención a lo expuesto, el Consejo Consultivo de Aragón emite dictamen

desfavorable al ?Proyecto de Decreto por el que se regulan las prestaciones complementarias

del Instituto Aragonés de la Mujer para víctimas de violencia?, salvo que se proceda a la

supresión del artículo 11 y del inciso final del apartado 1 del artículo 12, por las razones que

se explican en los parágrafos 44 y 45 de este dictamen.

Zaragoza, a diez de julio de dos mil diecinueve.