Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón 43/2014 de 01 de abril de 2014

Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se regula el régimen jurídico para la prestación de los servicios de comunicación audiovisual con ánimo de lucro en el

ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Contestacion

Número Expediente: 29/2014

Administración Consultante: Comunidad Autónoma

Materia:

Proyectos de reglamentos ejecutivos

Consejo Consultivo de Aragón

1

DICTAMEN Nº 43 / 2014

Excmo. Sr. D. Ramón SALANOVA ALCALDE

Presidente.

Ilmo. Sr. D. José Manuel ASPAS ASPAS

Ilmo. Sr. D. Antonio EMBID IRUJO.

Ilmo. Sr. D. Juan GARCIA BLASCO.

Ilmo. Sr. D. Carlos NAVARRO DEL CACHO

Ilmo. Sr. D. Juan F. SAEZ DE BURUAGA Y MARCO

El Pleno del Consejo

Consultivo de Aragón, con

asistencia de los Consejeros que

al margen se expresan, en su

sesión celebrada el día 1 de abril

de 2014 emitió el siguiente

Dictamen:

El Consejo Consultivo de Aragón ha examinado el ?Proyecto de Decreto por el que se

regula el régimen jurídico para la prestación de los servicios de comunicación audiovisual con

ánimo de lucro en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón?

ANTECEDENTES

Primero.- El 13 de febrero de 2014 tuvo entrada en este Consejo Consultivo de Aragón

comunicación del Excmo. Sr. Consejero de Presidencia y Justicia, mediante la que se recabó

la emisión de dictamen sobre el Proyecto de Decreto por el que se regula el régimen jurídico

para la prestación de los servicios de comunicación audiovisual con ánimo de lucro en el

ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Segundo.- Con el Proyecto de Decreto se remitió una copia simple del expediente

formado en el procedimiento de elaboración del mismo. El expediente administrativo está

foliado, precedido de un índice de documentos que facilita su consulta, además de cumplir el

requisito procedimental de la remisión del expediente con la solicitud de dictamen,

establecido por el artículo 13.3 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del

Consejo Consultivo de Aragón, aprobado por el Decreto 148/2010, de 7 de septiembre, del

Gobierno de Aragón.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

2

Los documentos del expediente administrativo, numerados y ordenados

cronológicamente, son los siguientes:

1. Orden de 30 de abril de 2013, del Consejero de Presidencia y Justicia, por la que

se acuerda incoar el procedimiento para la elaboración del Proyecto de Decreto por

el que se regula el régimen jurídico para la prestación de los servicios de

comunicación audiovisual con ánimo de lucro en el ámbito de la Comunidad

Autónoma de Aragón.

2. Memoria justificativa del proyecto de Decreto, de 26 de junio de 2013, suscrita por

la titular de la Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y

Justicia. Se expone bajo el primer epígrafe, intitulado ?Necesidad de promulgación

de la norma e inserción en el ordenamiento jurídico?, que el proyecto de reglamento

es desarrollo de la Ley estatal 7/2010, de 31 de marzo, General de la

Comunicación Audiovisual en la prestación de servicios privados de comunicación

audiovisual con ánimo de lucro y da cuenta de la estructura en capítulos del mismo,

describiendo su contenido; en un segundo epígrafe, titulado ?Estructura de la

norma? se describe el contenido de la parte articulada del proyecto; en un tercer

epígrafe, titulado ?Procedimiento de aprobación de la norma?, se recuerda el

procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general regulado por la

Ley aragonesa 2/2009, de 11 de mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, y,

por último, bajo el epígrafe cuarto, titulado ?Valoración del impacto social y

económico? se afirma que ?su impacto más importante es ?.. servir de marco

normativo que de soporte legal a las convocatorias de concursos mediante los

cuales puedan otorgarse nuevas licencias de comunicación audiovisual que

generen una mayor y variada oferta informativa que redunde en beneficio de la

sociedad aragonesa? . Se afirma que no conlleva para la Diputación General de

Aragón coste alguno porque ?... no se prevé la creación de ninguna estructura

orgánica administrativa para ejercer las funciones que se prevén en el proyecto??.

3. Texto del Proyecto de Decreto sometido a información pública, sin data.

4. Copia de la publicación en el «Boletín Oficial de Aragón» número 199, de 8 de

octubre de 2013, de la Resolución de 17 de septiembre de 2013, de la Secretaría

General Técnica del Departamento de Presidencia y Justicia, por la que se somete

a información pública el proyecto de Decreto.

5. Alegación formulada el 3 de noviembre de 2013, en el trámite de información

pública, por una persona física, Don J. R. D., que se identificó como abogado,

colegiado número 70.316 del Colegio de Abogados de Madrid y profesor de

Derecho administrativo de la Universidad de Villanueva [ sic ]. Sus extensas

alegaciones versaron sobre diversos aspectos y consideraciones generales: la

reproducción de normas básicas estatales en el proyecto de reglamento sometido a

información pública, sobre la inaplicación supletoria del régimen de contratación

administrativa, sobre la omisión e inactividad en la regulación de los servicios

comunitarios y la necesidad de prever una autorización provisional, sobre la

incorporación de obligaciones y de aspectos técnicos no vinculados con los

contenidos audiovisuales y de aspectos la distorsión del principio de libre

concurrencia a agentes con presencia previa o experiencia previa en el sector, la

omisión, el hecho de circunscribirse el proyecto a la tecnología analógica en

radiodifusión, sin tener presente el principio de neutralidad tecnológica; y, por

último, formuló observaciones particulares sobre algunos preceptos del proyecto de

reglamento. Estas alegaciones fueron valoradas por la Secretaría General Técnica

del Departamento de Presidencia y Justicia en su informe de 10 de enero de 2014,

que aceptó una alegación sobre los criterios de valoración (artículo 13 del proyecto

Consejo Consultivo de Aragón

3

de reglamento), referido a la emisión de contenidos de programación local

aragonesa.

6. Informe de la Inspección General de Servicios, de 29 de noviembre de 2013.

7. Comunicaciones de la no formulación de observaciones por diversos

Departamentos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón

(Economía y Empleo; Política Territorial e Interior; Agricultura, Ganadería y Medio

Ambiente; Educación, Universidad, Cultura y Deporte)

8. Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y

Justicia, sobre el procedimiento seguido en la tramitación del proyecto de Decreto y

sobre la valoración de las alegaciones e informes emitidos durante dicha

tramitación, de 10 de enero de 2014.

9. Texto del proyecto de Decreto tras el anterior informe, sin fecha.

10. Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Hacienda y

Administración Pública, en relación con el proyecto de Decreto, de 23 de enero de

2014.

11. Informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, de 31 de enero de 2014.

12. Informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y

Justicia sobre los informes emitidos por la Secretaría General Técnica del

Departamento de Hacienda y Administración Pública y por la Dirección General de

Servicios Jurídicos, de 5 de febrero de 2014.

Tercero.- El Proyecto de Decreto objeto del dictamen, tampoco está datado, pero es

una versión posterior al informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos, a la vista de

las consideraciones contenidas en el informe de la Secretaría General Técnica del

Departamento de Presidencia y Justicia, de 5 de febrero de 2014 ?cabe colegir que de una

fecha posterior a la de emisión del citado informe ?.

Este proyecto de Decreto está integrado por un preámbulo o exposición de motivos,

veintiséis artículos, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, una disposición

final y tres anexos, numerados como anexo I a III.

El Consejo Consultivo de Aragón ha estudiado el proyecto de Decreto y fundamenta su

dictamen en las siguientes:

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

4

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

- I -

Naturaleza del proyecto normativo: es un proyecto de reglamento ejecutivo parcial de

la Ley estatal General de la Comunicación Audiovisual. Competencia objetiva del

Consejo Consultivo de Aragón.

Procede declarar, en primer término, que el dictamen solicitado al Consejo Consultivo

de Aragón se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que este órgano tiene

legalmente atribuido.

En efecto, el artículo 15.3 de la Ley aragonesa 1/2009, de 30 de marzo, del Consejo

Consultivo de Aragón, dispone que el Consejo Consultivo será consultado preceptivamente

en los ?proyectos de reglamentos ejecutivos y sus modificaciones? . Atribución competencial

reiterada en el artículo 50.1.c) en relación con el artículo 50.2 de la Ley 2/2009, de 11 de

mayo, del Presidente y del Gobierno de Aragón, y en el artículo 18.1.a) del Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo de Aragón, aprobado por el Decreto

148/2010, de 7 de septiembre, del Gobierno de Aragón.

Ninguna duda cabe del carácter ejecutivo de este proyecto de reglamento, bajo la forma

de decreto gubernamental, que es desarrollo y complemento reglamentario parcial de los

artículos 22 a 30 de la Ley estatal 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación

Audiovisual.

Por otra parte la intervención del Consejo Consultivo no es vinculante para el Gobierno,

pues los dictámenes que recaen en los proyectos de reglamentos ejecutivos y sus

modificaciones, no tienen ese carácter según el Ordenamiento jurídico.

Compete emitir el dictamen al Pleno de este órgano consultivo, según lo dispuesto en el

artículo 19.1.a) de la citada Ley 1/2009, en función de la naturaleza normativa del texto

remitido para dictamen.

Ha de advertirse que este dictamen ha de fundamentarse en Derecho, sin que pueda

entrar en cuestiones de oportunidad o conveniencia, al no haberlo solicitado expresamente la

autoridad consultante, conforme señala el artículo 14.2 de la Ley del Consejo Consultivo de

Aragón.

-IITítulos

competenciales estatutarios para la elaboración y aprobación del proyecto de

disposición de carácter general.

Afirmada la competencia del Consejo Consultivo, debemos pasar a tratar de la

competencia de la Comunidad Autónoma de Aragón para adoptar esta iniciativa normativa.

No cabe duda de la competencia de la Comunidad Autónoma para regular la materia

que nos ocupa, dado que el artículo 74.1 del vigente Estatuto de Autonomía aprobado por

Ley 5/2007, de 20 de abril, atribuye a aquélla el desarrollo legislativo y la ejecución que

establezca el Estado en la materia de competencia compartida en medios de comunicación

social y servicios de contenido audiovisual.

Consejo Consultivo de Aragón

5

La Comunidad Autónoma está, pues, ejercitando una competencia normativa, y no

meramente ejecutiva de la legislación estatal. Ha de recordarse que la competencia de

ejecución, según la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, no comprende la potestad

reglamentaria de alcance general (que forma parte del concepto material de ?legislación?, y

no de ?ejecución?), sino únicamente la correspondiente a reglamentos de organización interna

y de ordenación funcional de la competencia de ejecución (vid. STC 31/2010, de 28 de junio,

FJ 61; o 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4). O, por decirlo de otro modo, desde el punto de

vista competencial los reglamentos ejecutivos no son ?ejecución?, sino ?legislación?; son

precisamente los reglamentos internos u organizativos los que pueden ampararse en las

competencias de ejecución de la legislación estatal.

Por otra parte, esta competencia normativa se ejerce mediante un reglamento de

desarrollo de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual,

conforme a la cláusula de salvaguardia de las competencias de las Comunidades Autónomas

recogida en su disposición final sexta y ha tenido en cuenta las modificaciones introducidas

por la Ley 6/2012, de 1 de agosto, de modificación de la Ley 7/2010, para flexibilizar los

modos de gestión de los servicios públicos de comunicación audiovisual autonómicos. La

competencia para su aprobación corresponde al Gobierno de Aragón, en consonancia con la

atribución que le corresponde de la potestad reglamentaria originaria (artículo 53.1 del

Estatuto de Autonomía y artículos 11.1, 12.10 y 42.1 de la Ley 2/2009).

En la materia de comunicación audiovisual, y en desarrollo parcial de la citada Ley

estatal ?de su artículo 33?, el Gobierno de Aragón ya ha ejercido previamente su potestad

reglamentaria, con la aprobación de un reglamento ejecutivo parcial, el Decreto 1/2013, de 9

de enero, por el que se creó el Registro aragonés de prestadores de servicios de

comunicación audiovisual ?en el procedimiento de el aboración del proyecto de la citada

disposición de carácter general se emitió el Dictamen 182/2012, de 19 de diciembre, por este

Consejo Consultivo ?.

Es oportuno recordar que el principio de simplicidad exige que toda iniciativa normativa

atienda a la consecución de un marco normativo sencillo, claro y poco disperso, que facilite el

conocimiento y la comprensión del mismo. Este principio está positivizado en el artículo 4

(?Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las

Administraciones Públicas?), apartado 7, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía

Sostenible. La opción de política normativa por un desarrollo reglamentario fragmentado y

parcial de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de Comunicación Audiovisual, podría

vulnerar este principio legal.

Dicha opción reglamentaria está acogida expresamente, por la previa elaboración del

Reglamento que desarrolla el artículo 33 de la Ley, por la elaboración del presente

Reglamento in fieri y por la pospuesta regulación de los servicios de comunicación

audiovisual comunitarios sin ánimo de lucro (artículo 32 de la Ley), según manifestación de la

Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y Justicia en su informe de 10

de enero de 2014, aunque es cierto que la regulación de estos últimos servicios requiere una

norma reglamentaria estatal previa, (disposición transitoria 14ª.2 de la Ley 7/2010),

inexistente en la actualidad y la planificación del dominio público radioeléctrico, ya que la

Administración General del Estado debe garantizar la disponibilidad del dominio público

radioeléctrico necesario para la prestación de estos servicios (artículo 32.2 de la Ley).

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

6

Por ejemplo, la Comunidad Foral de Navarra ha optado por el desarrollo de los artículos

22 a 33 de la Ley General de Comunicación Audiovisual de 2010 en un solo reglamento; así

el Gobierno de Navarra aprobó el Decreto foral 5/2012, de 25 de enero, sobre servicios de

comunicación audiovisual («Boletín Oficial de Navarra» número 30, de 13 de febrero de

2012).

-IIIPotestad

reglamentaria originaria del Gobierno.

En relación con la potestad reglamentaria que se ejerce hay que señalar que la

potestad reglamentaria primaria corresponde al Gobierno de Aragón, con carácter general, a

tenor del artículo 53.1 del Estatuto de Autonomía y los artículos 11.1, 42 y 43 de la citada Ley

2/2009, siendo atribución de los Consejeros proponer al Gobierno los proyectos de

reglamento que hayan de ser aprobados por el mismo.

Correspondiendo al Gobierno de Aragón la competencia para dictar la norma

propuesta, no cabe duda de la competencia del Consejero de Presidencia y Justicia para

proponer su aprobación a tenor de lo dispuesto en el artículo 1. d) del Decreto 315/2011, de

27 de septiembre, del Gobierno de Aragón, de estructura orgánica del Departamento de

Presidencia y Justicia, que le atribuye las competencias en este sector de la intervención

administrativa.

- IV -

Procedimiento de elaboración

El procedimiento para la elaboración del proyecto de reglamento, bajo la forma de

decreto, ha de confrontarse con lo dispuesto en los artículos 47 a 50 de la Ley 2/2009, de 11

de mayo, citada, porque como reiteradamente ha señalado este Consejo Consultivo la

realización de los trámites previstos en esos preceptos tratan de garantizar el acierto en la

decisión final, suministrando a quien ha de adoptarla todos los elementos de juicio necesarios

y, además, hacen posible la participación de los ciudadanos afectados, bien directamente,

bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los representan

y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la norma. Esos trámites han de quedar

adecuadamente documentados en el expediente para hacer posible su examen y control

posterior.

Del contenido del expediente administrativo remitido al tiempo de la petición de

dictamen, se formulan las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración de

la disposición de carácter general objeto del mismo:

a) El procedimiento se inició correctamente mediante de Orden del Consejero de

Presidencia y Justicia, es decir, por el miembro del Gobierno competente por razón de la

materia, al tiempo de ejercerse la iniciativa.

b) El titular del Departamento encomendó a la Secretaría General Técnica del

Departamento la elaboración del Proyecto de reglamento, decisión conforme con el artículo

4.2.d) del citado Decreto 315/2011 (?la Secretaría General Técnica ejercerá las funciones

previstas en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de las competencias atribuidas al

Consejo Consultivo de Aragón

7

Departamento en materia de medios de comunicación social y servicios de contenido

audiovisual? ).

No queda constancia en el expediente administrativo, pero esta Secretaría General

Técnica debió ejercer sus competencias a través del Servicio de Ordenación del Sector

Audiovisual, a tenor del artículo 8.2.d) del Decreto 315/2011, que atribuye a este órgano ?la

elaboración de la normativa de desarrollo de la legislación básica del Estado sobre la

materia?.

c) Consta en el expediente una Memoria justificativa, datada el 26 de junio de 2013,

que debe ser coetánea al texto inicial del proyecto de Decreto, suscrita por la titular de la

Secretaría General Técnica. Esta cumple someramente las finalidades que le asigna el

artículo 48.3 de la Ley 2/2009.

d) No consta una memoria económica. Se afirma en la Memoria justificativa, bajo el

epígrafe ?Valoración del impacto social y económico?, como hemos reproducido en el

antecedente de hecho segundo, que la aplicación de la norma en proceso de elaboración no

va a suponer incremento de gasto para la Administración de la Comunidad Autónoma de

Aragón.

Si es así no era, por lo tanto, aplicable el artículo 13.1 de la Ley 9/2012, de 27 de

diciembre, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón para el ejercicio 2013,

que exigía a todo proyecto normativo una memoria económica en la que se pongan de

manifiesto las repercusiones presupuestarias derivadas de su ejecución y la forma en que se

financiarán los gastos derivados de la nueva norma. La misma norma ha establecido el

artículo 13.1 de la Ley 1/2014, de 23 de enero, de Presupuestos de la Comunidad Autónoma

de Aragón para el ejercicio 2014.

Además, la afirmación de que el proyecto normativo no comparta incremento del gasto

público tiene una consecuencia procedimental relevante: al no preverse incremento del gasto

no debe recabarse el informe preceptivo del Departamento de Hacienda y Administración

Pública, señalado en el citado precepto legal.

e) El Consejero decidió sustituir el trámite de audiencia por el información pública, de

conformidad con el artículo 49.2 de la Ley 2/2009 (?El trámite de audiencia podrá sustituirse o

ampliarse por el de información pública en virtud de resolución del miembro del Gobierno que

haya adoptado la iniciativa de elaboración de la norma? ).

En el ámbito territorial de Aragón existen organizaciones empresariales y de usuarios de

los servicios audiovisuales a las que se debía haber conferido un específico trámite de

audiencia. El trámite de audiencia debería haberse conferido a las asociaciones

representativas de intereses relacionados con la materia que se iba a regular, por ser un

trámite preceptivo a tenor del artículo 49.1 de la Ley 2/2009 ( ?Cuando la disposición afecte a

los derechos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo no inferior a un mes

a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los representen y

cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición?). Lo cierto es que el

trámite de información pública ?trámite no precepti vo, aunque puede acordarlo el miembro

del Gobierno que haya adoptado la iniciativa de elaboración de la norma, de conformidad con

el artículo 49.2 de la citada Ley? es una suerte d e ?ampliación? del cauce de participación,

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

8

que no sustitución del trámite de audiencia, trámites conceptual y jurídicamente distintos,

conforme a la legislación básica estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones

públicas y el procedimiento administrativo común (artículo 86 y artículo 84, respectivamente,

de la Ley 30/1992).

Es oportuno y conveniente recordar que el artículo 105. a) de la Constitución Española

de 1978 establece que ?La ley regulará ? la audiencia de los ciudadanos, directamente o a

través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de

elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten?. Estamos, pues en

presencia de la participación en la elaboración de reglamentos como un valor y norma

constitucional, con la interposición del legislador. Además, el artículo 4 (?Principios de buena

regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas?), apartado

6, de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible garantiza el principio de

accesibilidad y, para ello, se deben establecer los mecanismos de consulta con los agentes

implicados que estimulen su participación activa en el proceso de elaboración normativa.

Por ello, si la Administración puede identificar sin un ímprobo esfuerzo y sin un coste

desmedido a las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que representen a los

ciudadanos cuyos intereses se vean afectados por la norma reglamentaria en elaboración y

cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la misma debe conferir necesariamente

un específico y expreso trámite de audiencia, so pena de que pueda calificarse su omisión

como un vicio del procedimiento administrativo de elaboración del reglamento, que acarree la

sanción de nulidad radical del reglamento [artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992].

La omisión de este trámite de audiencia en la elaboración del reglamento puede

acarrear un vicio de legalidad de nulidad absoluta que debería ser subsanado. Esta

observación se considera esencial. No obstante, como en ocasiones precedentes, este

Consejo una vez advertida la obligación de subsanar esta omisión, procede a analizar el

contenido del proyecto de reglamento ejecutivo de la Ley estatal, bien entendido que en el

caso de presentarse alegaciones y de que como consecuencia de las mismas se introdujeran

modificaciones sustanciales en el mismo, el proyecto de reglamento modificado debería ser

remitido de nuevo al Consejo Consultivo para emitir dictamen sobre las modificaciones

introducidas.

f) El anuncio del trámite de información pública se publicó por la Secretaria General

Técnica en el «Boletín Oficial de Aragón» número 199, de 8 de octubre de 2013, por el plazo

legal de un mes. La copia de la Resolución de 17 de septiembre de 2013, de la Secretaría

General Técnica del Departamento de Presidencia y Justicia, por la que se sometió a

información pública el proyecto de Decreto, no consta en el expediente remitido junto con la

solicitud de dictamen.

En este trámite de información pública formuló alegaciones un ciudadano.

g) La Secretaría General Técnica recabó informe a la Inspección General de Servicios,

por incluir el proyecto de Decreto una modificación de la estructura orgánica del

Departamento de Presidencia y Justicia y por regular un procedimiento administrativo,

aunque en el expediente no consta la copia de esta petición de informe. Sí consta en el

informe evacuado el 29 de noviembre de 2013, por la Inspección General de Servicios. Este

informe es preceptivo de conformidad con el artículo 23. d) y e) del Decreto 320/2011.

h) La Secretaría General Técnica confirió un trámite de consulta a los Departamentos

de la Administración de la Comunidad Autónoma sobre el proyecto de Decreto, aunque, de

nuevo, en el expediente no consta la copia de este traslado. Ningún Departamento formuló

observaciones en este trámite, salvo el Departamento de Hacienda y Administración Pública.

Consejo Consultivo de Aragón

9

Consta el informe de la Secretaría General Técnica del Departamento de Hacienda y

Administración Pública, en relación con el proyecto de Decreto, de 23 de enero de 2014. En

este informe se asume el de la Inspección General de Servicios y traslada algunas

observaciones formuladas por el Servicio de Administración Electrónica de dicho

Departamento sobre el Catálogo de modelos normalizados de solicitudes y comunicaciones

dirigidas a la Administración de la Comunidad Autónoma, de conformidad con la Orden de 30

de diciembre, de 2008, del Departamento de Presidencia, modificada por la Orden de 10 de

mayo de 2012, del Departamento de Hacienda y Administración Pública.

i) La Secretaría General Técnica del Departamento de Presidencia y Justicia elaboró el

10 de enero de 2014 un informe sobre el procedimiento de elaboración del proyecto de

Decreto y de valoración de las alegaciones presentadas en el trámite de información pública y

de las observaciones contenidas en el informe de la Inspección General de Servicios, de

conformidad con el artículo 50.1. a) de la Ley 2/2009 del Presidente y del Gobierno de Aragón.

En efecto, la aceptación o rechazo (?valoración?) de las alegaciones está atribuída

legalmente a la Secretaría General Técnica del Departamento competente por razón de la

materia ?en el presente procedimiento administrativ o de elaboración del reglamento este

órgano, es, además el órgano de instrucción y tramitación?.

En este informe se proponen diversas modificaciones, por aceptación de algunas

alegaciones y observaciones, que fueron incorporadas al texto del proyecto de Decreto

sometido al informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos.

No consta en el expediente que la citada Secretaria General Técnica haya comunicado

o trasladado a la persona jurídica alegante en el periodo de información pública la respuesta

dada a sus alegaciones. Es una obligación establecida expresamente para el trámite de

información pública por el artículo 86.3 de la Ley 30/1992, que también debería cumplirse en

el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, como correspondencia

con el principio constitucional de participación [artículo 105. a) de la Constitución Española].

j) No consta cuándo recabó la Secretaria General Técnica instructora del procedimiento

el informe a la Asesoría Jurídica. El informe de la Dirección General de Servicios Jurídicos

sobre el proyecto de Decreto, preceptivo conforme al artículo 50.2 de la citada Ley 2/2009,

fue emitido por una Letrado de la misma el 31 de enero de 2014. Tras enumerar los

antecedentes del expediente, se examina el procedimiento de elaboración del proyecto de

reglamento; el contenido material del mismo; y, en sus consideraciones jurídicas formula

diversas propuestas al órgano administrativo instructor.

k) A la vista de este último informe, la Secretaría General Técnica instructora del

procedimiento elabora una nueva versión del proyecto de Decreto ?que es la que se somete

a dictamen del Consejo Consultivo?, en el que incor poran algunas de las observaciones de

la Secretaría General Técnica del Departamento de Hacienda y Administración Pública y de

la Dirección General de Servicios Jurídicos, previa valoración razonada en su informe de 5 de

febrero de 2014.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

10

-VContenido

material

En cuanto a las cuestiones de fondo, en relación al preámbulo del proyecto de Decreto

debemos subrayar que el mismo contiene de forma adecuada los preceptos jurídicos que dan

el adecuado sustrato al mismo y que además se exponen de forma breve, pero suficiente,

las razones que subyacen al mismo.

No obstante, cabe formular dos observaciones:

a) En primer lugar, en el penúltimo párrafo de la exposición de motivos del proyecto de

Decreto se afirma que se aprueba ?de acuerdo con las competencias que ostenta la

Comunidad Autónoma de Aragón en la materia en virtud de lo dispuesto en el artículo 74. del

Estatuto de Autonomía de Aragón?. Es indubitado que el redactor del proyecto normativo

goza de amplia libertad al redactar la exposición de motivos de la norma reglamentaria en

proceso de elaboración, pero se sugiere que la mención a la competencia atribuida a la

Comunidad Autónoma en materia audiovisual por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de

reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, figure al principio del preámbulo y no al final

del mismo.

b) En segundo lugar, no se citan los preceptos de la Ley 7/2010, General de

Comunicación Audiovisual, que se desarrollan. Dado que el proyecto de Decreto es un

reglamento ejecutivo parcial de la citada Ley estatal, una elemental garantía del principio de

seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) parece exigir la identificación de los artículos legales que

se desarrollan, bien por la mención de su número (artículos 22 a 30 de la Ley) o por la

referencia a la división del articulado en la que se agrupan (la Sección 1ª del Capítulo I del

Titulo III de la Ley, excepto los artículos 31 a 33 de la misma).

A continuación se exponen, en relación a determinados preceptos de la parte articulada

y de la parte final del proyecto de Decreto, algunas consideraciones de fondo, y,

eventualmente, de técnica normativa, en relación a algunos artículos y disposiciones.

1) Artículo 1 . Objeto.

El título del artículo no se refiere a todo el contenido del precepto. Además del objeto

(apartado 1), el artículo contiene las definiciones, por reenvío al artículo 2 de la Ley 7/2010

(apartado 2).

El apartado 2 es superfluo; se podría eliminar. Si se mantiene la redacción del proyecto,

el título del artículo debería ser ?Objeto y definiciones?.

Se podría simplificar la redacción del apartado 1, suprimiendo el inciso final ??dentro

del marco competencial de la Comunidad Autónoma de Aragón? .

2) Artículo 2 . Ámbito de aplicación.

El artículo se refiere a ?servicios de comunicación audiovisual de naturaleza comercial?,

en cambio en el título del proyecto de Decreto y en el artículo 1 se denominan ?servicios

privados de comunicación audiovisual con ánimo de lucro?. Estas dos locuciones no

coinciden; se pueden considerar sinónimos ?carácter comercial? y ?con ánimo de lucro? ?así

Consejo Consultivo de Aragón

11

se emplea en el párrafo tercero de la exposición de motivos ?, pero el uso del adjetivo

?privados? es trascendente, ya que podrían existir servicios públicos de comunicación

audiovisual de naturaleza comercial. Se sugiere unificar la denominación con la referencia a

?servicios privados de comunicación audiovisual con ánimo de lucro?.

La misma terminología (?servicios de comunicación audiovisual de naturaleza

comercial?) se utiliza en el artículo 4 del proyecto de Decreto. Sería oportuno unificarla.

La delimitación del ámbito por referencia a ?los servicios de comunicación audiovisual

de naturaleza comercial ? que estén específicamente dirigidos al público de todo o parte del

territorio de la Comunidad Autónoma ? (último inciso del artículo), puede ser de difícil

aplicación práctica y de escasa utilidad.

Frente a la observación de la Dirección General de Servicios Jurídicos en su informe de

que este supuesto de delimitación por los destinatarios podría incluir casos para los que la

Comunidad Autónoma no ostenta competencia, la Secretaría General Técnica instructora del

procedimiento arguye que son servicios prestados a través de Internet, accesibles desde

todas las partes del mundo y para los que no tiene sentido el criterio territorial de delimitación.

La delimitación del ámbito de aplicación del Reglamento por los destinatarios no es

aplicable en la práctica, por la imposibilidad, o al menos, la dificultad para identificar servicios

específicamente dirigidos al público de todo o parte del territorio aragonés . No parece que el

punto de conexión o vínculo para la aplicación de la norma sean los destinatarios.

Junto al criterio territorial del ámbito de cobertura del servicio, cabría completarlo con un

criterio territorial del lugar de emisión desde el territorio aragonés, independientemente del

lugar de ubicación de los destinatarios. Por ejemplo, en el caso de emisiones por Internet,

que los servidores ( hardware ) estén físicamente ubicados en Aragón, lo que se puede

identificar por la dirección IP (Internet Protocol ) de los mismos, es decir, la etiqueta numérica

que identifica, de manera lógica y jerárquica, a una interfaz (elemento de

comunicación/conexión) de un dispositivo dentro de una red que utilice el protocolo IP.

Se sugiere modificar el último inciso del precepto por posible vulneración del principio

de territorialidad del Derecho público aragonés (artículo 9.1 del Estatuto de Autonomía de

Aragón de 2007). Esta observación se considera esencial.

3) Artículo 3 . Exclusiones.

Las exclusiones establecidas no son auténticas exclusiones del ámbito de aplicación

del Reglamento. Son, en puridad, una delimitación negativa del ámbito objetivo del mismo:

los servicios de comunicación audiovisual de naturaleza comercial, tal y como se denominan

en el artículo 2, o servicios privados de comunicación audiovisual con ánimo de lucro, tal y

como se identifican en el título del proyecto de Decreto y en el artículo 1.

Así, respecto al apartado 1 , el régimen jurídico de la prestación del servicio público de

comunicación audiovisual (artículo 40 de la Ley 7/2010) está fuera del ámbito objetivo del

Reglamento. Lo mismo sucede en el caso de los servicios de comunicación audiovisual

comunitarios sin ánimo de lucro (artículo 32 de la Ley 7/2010), que aunque son servicios de

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

12

comunicación audiovisual de interés general, por definición (?sin ánimo de lucro?) están fuera

del ámbito del Reglamento (?con ánimo de lucro?).

El apartado 2 reproduce, casi literalmente, el artículo 3.2 de la Ley 7/2010. Es una

norma repetitiva y superflua. No es que los supuestos enumerados queden excluídos del

Reglamento, sino que están excluidos de la Ley estatal que éste viene a desarrollar

parcialmente.

En aras de los principios de seguridad jurídica y cohesión, claridad y economía de

normas del Ordenamiento jurídico, reconocidos por el artículo 4 (?Principios de buena

regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas?) de la Ley

2/2011, de Economía Sostenible, el artículo 3 del proyecto de Decreto debería ser suprimido.

Esta observación se considera esencial.

4) Artículo 4 . Títulos habilitantes .

La comunicación fehaciente a la que se refiere el apartado 1 no es en puridad un título

habilitante, tal y como ya señaló la Letrada de los Servicios Jurídicos en su informe, por lo

que el título del precepto no responde a la naturaleza jurídica de ésta comunicación.

Es cierto que en el artículo 5. l) del Decreto 1/2013, de 9 de enero, del Gobierno de

Aragón, por el que se crea y regula el Registro de prestadores de servicios de comunicación

audiovisual de Aragón, se utiliza la locución títulos habilitantes, omnicomprensiva de las

licencias y de la comunicaciones previas, tal y como indicó la Secretaría General Técnica

instructora en su informe de 5 de febrero de 2014.

Los títulos habilitantes son aquellos actos administrativos dictados por los órganos

competentes integrados en el poder público, que materializan el derecho de los operadores a

entrar y actuar en el mercado. Títulos habilitantes son, doctrinalmente, la concesión, la

autorización o licencia y la inscripción en un registro administrativo. Comunicación previa y

licencia son conceptual y jurídicamente actos distintos, que proceden de distintos sujetos y

con un régimen jurídico diferenciado.

Por precisión jurídica podría modificarse el título del precepto por la rúbrica

?Comunicación previa y licencia?.

En los dos apartados del artículo se hace referencia al ?órgano autonómico

competente?. Como es lógico, siempre será un ?órgano autonómico? de la Administración de

la Comunidad Autónoma. Se sugiere suprimir el adjetivo ?autonómico? y referirse al ?órgano

competente? determinado en el Reglamento.

La misma terminología (?órgano autonómico competente?) se utiliza en otros preceptos

del proyecto de Decreto (artículo 5.1 y artículo 7). Sería oportuno simplificar esta locución con

la supresión propuesta.

5) Artículo 5 . Procedimiento.

No es correcto gramaticalmente que el inciso ??deberá dirigirse al órgano autonómico

competente en materia de comunicación audiovisual? figure tras una coma y la primera fase

del apartado 1. O bien debe ir tras un punto y seguido o bien constituir un apartado

independiente del mismo artículo. Incluso cabría la supresión del inciso porque su contenido

Consejo Consultivo de Aragón

13

está reiterado en el artículo 7 del proyecto de Decreto. Además al establecerse un modelo

normalizado de comunicación previa (apartado 2 y anexo I), ya consta el órgano al que se

dirige la comunicación previa.

En el apartado 1, la comunicación previa se califica como ?comunicación fehaciente

previa? ?del mismo modo en el artículo 4.1?. En el artículo 22.2 de la Ley 7/2010 se emplea

este adjetivo calificativo, pero lo cierto es que la comunicación normalizada, presentada en un

registro administrativo o por cualquiera de los medios señalados en el artículo 38.4 de la Ley

30/1992, es ?fehaciente?, sin más, es decir, hace fe o es fidedigna. Quizás podría suprimirse

el calificativo ?fehaciente?.

6) Artículo 6 . Control e inscripción de las comunicaciones previas.

El apartado 1 del proyecto de Decreto puede vulnerar el artículo 22.2 de la Ley 7/2010 y

el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, introducido por el número tres del artículo 2 de la Ley

25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley

sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

El artículo 22.2 de la Ley 7/2010 no establece que deba transcurrir un plazo mínimo

entre la presentación de la comunicación previa y el inicio de la prestación del servicio.

El artículo 71 bis.3 de la Ley 30/1992 establece la regla general de que las

comunicaciones previas permiten, con carácter general, el inicio de una actividad, desde el

día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección

que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. No creemos que baste con motivar la

excepción a esta regla general ?como se exige, como mínimo, en el informe de la Dirección

General de Servicios Jurídicos y se hace en el informe final de la Secretaría General Técnica

instructor del procedimiento, por remisión a su informe de 10 de enero de 2014?, ya que la

excepción, a tenor del apartado segundo del artículo 71 bis.3 de la Ley 30/1992, consiste en

la posibilidad de inicio previo de la actividad al momento de presentación de la comunicación

?que ya no sería previa? cuando lo prevea la legisl ación específica. Esta observación se

considera esencial.

El apartado 4 se podría simplificar, dado que la inscripción registral del prestador del

servicio se debe practicar de oficio (artículo 7.3 del Decreto 1/2013). Se podría suprimir el

inciso ? ? de acuerdo con lo previsto en el artículo 7.3 del Decreto 1/2013, de 9 de enero, del

Gobierno de Aragón, por el que se crea y regula el Registro de prestadores de servicios de

comunicación audiovisual de Aragón ?. Si se acepta esta sugerencia, se podría añadir ?de

oficio? en la locución ?inscripción del prestador?. La redacción podría quedar así: ??se

procederá a la inscripción de oficio, mediante un asiento de alta, del prestador

correspondiente en el Registro de prestadores de servicios de comunicación audiovisual ??.

7) Artículo 7 . Órgano autonómico competente para recibir, admitir y controlar las

comunicaciones previas.

Quizás este artículo, por seguridad jurídica, claridad y transparencia, podría

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

14

completarse con una disposición adicional que identifique cuál es el órgano competente, ya

que el reenvío a un reglamento de organización, el Decreto de la estructura orgánica del

Departamento competente en materia de medios de comunicación social y servicios de

contenido audiovisual, puede no ser suficiente si éste no atribuye con rigor, precisión y detalle

las competencias.

En el vigente Decreto 315/2011, el órgano competente puede ser la Secretaría General

Técnica del Departamento [artículo 4.2] o el Servicio de Ordenación del Sector Audiovisual,

jerárquicamente dependiente de dicha Secretaría General Técnica [artículo 8.1]. En el modelo

de comunicación previa [anexo I], se ha optado por la Secretaría General Técnica, como

órgano competente para recibir las comunicaciones previas. Quizás debería aplicarse la regla

de que la facultad de instruir y resolver los procedimientos corresponde a los órganos

inferiores competentes por razón de la materia, siguiendo la regla establecida en el artículo

12.3 de la Ley 30/1992.

Recordemos que la llevanza del Registro de prestadores de servicios de comunicación

audiovisual está atribuída al Servicio de Ordenación del Sector Audiovisual [artículo 8.1 del

Decreto 315/2011].

8) Artículo 8 . Obligaciones generales [de los prestadores de servicios de comunicación

audiovisual con ánimo de lucro que presten sus servicios mediante ondas hertzianas

terrestres].

La enumeración de estas obligaciones generales no supone un desarrollo de ningún

artículo concreto de la Ley 7/2010, aunque la mayoría de las obligaciones entroncan con esta

Ley [las establecidas en las letras a) a e) ], con el Decreto 1/2013 [la establecida en la letra f) ]

o con la Ley aragonesa 30/2002, de 17 de diciembre, de Protección Civil y Atención de

Emergencias [la establecida en la letra h) en relación con los artículos 12, 13 y 14 y con los

artículos 55.1. e) y 56.1. c) y k) de la Ley 30/2002].

En la letra g) de este artículo se imponen unas obligaciones a los prestadores de los

servicios que son unas cargas innecesarias, sin soporte ni cobertura en la Ley que se está

desarrollando. La obligación de presentar a la Administración sectorial anualmente el plan de

programación y diversos documentos contables es una carga contraria al principio de libertad

en la prestación de servicios (artículo 10 de la Ley 7/2010) y es una carga administrativa

innecesaria, contraria al artículo 35.f) de la Ley 30/1992. De todas las obligaciones exigidas

en esta letra, únicamente la referida a que ??dentro de los tres meses siguientes a la

finalización de cada ejercicio económico deberá presentarse una Memoria que refleje ? la

situación accionarial? puede considerarse que tiene cobertura en el artículo 37 de la Ley

estatal General de la Comunicación Audiovisual de 2010, como fuente de conocimiento para

que la Administración pueda garantizar el pluralismo en el mercado audiovisual radiofónico,

regulado en este precepto legal. Lógicamente esta obligación sólo se refiere a sociedades de

capital anónimas, no a otras formas societarias o a las personas físicas, que pueden ser

titulares de licencias (artículo 12 del proyecto de reglamento).

Además, debería suprimirse la letra g) del artículo 8 del proyecto de Decreto ¾con la

salvedad referida al inciso que se acaba de mencionar ¾ para evitar la incorporación de

cargas innecesarias, contrarias al principio de eficacia de las iniciativas normativas,

reconocido por el artículo 4 (?Principios de buena regulación aplicables a las iniciativas

normativas de las Administraciones Públicas?), apartado 8, de la Ley 2/2011. Estas

observaciones referidas a la letra g) del artículo 8 se consideran esenciales.

Consejo Consultivo de Aragón

15

En la letra h) se innova el carácter gratuito de la difusión de los comunicados, notas o

avisos emitidos por las autoridades de protección civil. Esta gratuidad no está prevista

expressis verbis en el artículo 14 de la Ley 30/2002 ni en el artículo 4.6 de la Ley estatal

2/1985, de 21 de enero, sobre Protección Civil. Aunque las dos Leyes citadas, autonómica y

estatal, no se pronuncian sobre el derecho de indemnización a los titulares de medios de

comunicación social de titularidad privada ?aquí lo s titulares de licencias para la prestación

de servicios de comunicación audiovisual con ánimo de lucro que presten sus servicios

mediante ondas hertzianas terrestres? dicho derecho les corresponderá por aplicación del

artículo 33.3 de la Constitución Española y del artículo 120 de la Ley de Expropiación

Forzosa de 16 de diciembre de 1954. Por esta razón la predicada gratuidad de la difusión de

información, avisos, órdenes e instrucciones de las autoridades de protección civil en

situaciones de emergencia colectiva pudiera ser una extralimitación contraria a las normas

constitucionales y legales citadas. Esta observación se considera esencial.

Quizás sería oportuno introducir una remisión a la legislación de protección civil y

emergencias, ya que la terminología y el alcance de las obligaciones y deberes de los

prestadores no coincide con la de la legislación sectorial.

9) Artículo 10 . Bases del concurso .

En el apartado 2 , la mención a los ?elementos? ( ?Las bases del concurso habrán de

contener, como mínimo, los siguientes elementos: ??) podría sustituirse por otro vocablo (por

ejemplo, por ?datos? o ?informaciones?) por precisión y elegancia lingüística, ya que un

elemento es un componente, principio o parte integrante de algo, mientras de un dato es la

información dada respecto a algo.

En la letra c) la información o base de la convocatoria del concurso público referida a

los criterios de valoración de las ofertas de los solicitantes deberá respetar el artículo 13 del

propio Reglamento. Quizás convendría remitir expresamente a este precepto.

10) Artículo 11 . Convocatoria.

Se escinde en dos actos administrativos generales la aprobación de las bases del

concurso (artículo 10) y la convocatoria del mismo (artículo 11). Dado que se atribuye a la

misma autoridad ?la persona titular del Departament o competente en materia de medios de

comunicación social y servicios de contenido audiovisual? la adopción de los dos actos

administrativos cabría plantear una simplificación, unificando en un solo acto las dos

decisiones. Sería una aplicación de los principios de buena regulación aplicables a las

iniciativas normativas de las Administraciones Públicas? (artículo 4 de la Ley 2/2011).

Además no está prevista la publicación formal del acto de aprobación de las bases y sí

la del concurso, limitándose la convocatoria a indicar ?? los medios electrónicos y las

dependencias administrativas en donde estarán disponibles las bases del concurso? .

Las bases de la convocatoria están sujetas al principio de publicidad formal, en el

«Boletín Oficial de Aragón», en el plazo de diez días hábiles desde el día de su aprobación,

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

16

como acto administrativo general, que tiene por destinatario a una pluralidad indeterminada

de personas y como acto integrante de un procedimiento de concurrencia competitiva

[artículo 60 de la Ley 30/1992 en relación con el artículo 59.6. a) y b) y el artículo 58.2 de la

misma Ley]. Esta observación se considera esencial.

La necesidad de publicidad formal de la convocatoria y de las bases del concurso es un

segundo motivo para que el órgano instructor del procedimiento de elaboración del

reglamento o el Excmo. Señor Consejero solicitante del dictamen se planteen la simplificación

sugerida supra , unificando en un solo acto las dos decisiones: la aprobación de las bases y

de la convocatoria.

11) Artículo 12 . Presentación de proposiciones .

Quizás debería preverse que en cada convocatoria de concurso se aprobará un modelo

normalizado de solicitud de participación o ?proposición?. Esta normalización facilita el

cumplimiento de las obligaciones formales y documentales a las personas solicitantes,

simplifica la gestión administrativa y facilita la incorporación de los datos a herramientas

ofimáticas de gestión documental.

También sería oportuno y conveniente que se normalizase en la convocatoria la

declaración responsable a la que se refiere el apartado 3, como ha previsto el proyecto de

Decreto para la declaración responsable en las comunicaciones previas para la prestación de

un servicio de comunicación audiovisual mediante tecnologías distintas del espectro

radioeléctrico. Esta normalización cumpliría el principio de simplicidad y eficacia de los

procedimientos administrativos, que inspira el artículo 71.4 de la Ley 30/1992.

12) Artículo 13 . Criterios de valoración .

El párrafo segundo del artículo 28.3 de la Ley 7/2010 establece que ?? en las bases de

la convocatoria se deberá incluir la experiencia de los concurrentes, su solvencia y los medios

con que cuenten para la explotación de la licencia, como criterios que habrán de ser tenidos

en cuenta en la adjudicación?.

Por la inserción sistemática de este apartado en el citado artículo 28 (?Duración y

renovación de las licencias audiovisuales?) de la Ley 7/2010, podría pensarse que estos

criterios sólo rigen para los concursos convocados por no renovación automática de licencias

de comunicación audiovisual. La Secretaría General Técnica instructora parece que lo asume

así, a la vista del contenido de los dos apartados de este artículo del proyecto de Decreto.

Creemos que con una interpretación sistemática de la Ley no es así, ya que ésta no contiene

otro precepto que establezca criterios de valoración de los concursos de las licencias para la

prestación de esta clase de servicios.

En el precepto legal transcrito se enumeran tres criterios de valoración: 1) la

experiencia de los concurrentes; 2) su solvencia; y, 3) los medios con los que cuenten para la

explotación de la licencia. El proyecto de Decreto enumera seis criterios: 1) la incidencia en la

pluralidad del mercado audiovisual; 2) la viabilidad económica y técnica; 3) la programación y

horario de emisión; 4) el fomento del empleo; 5) la emisión de contenidos de programación

local aragonesa; y, 6) la experiencia profesional, que en ningún caso podrá representar un

porcentaje mayor del diez por ciento de la puntuación total del conjunto de criterios de

valoración.

Consejo Consultivo de Aragón

17

La viabilidad económica y técnica y la experiencia profesional del artículo 13 del

proyecto de Decreto corresponden con los criterios legales de valoración ?si se estima que

rigen en todo caso?. Los otros cuatro criterios reg lamentarios serían una innovación del

Reglamento.

Cabe preguntarse si la enumeración legal es un numerus clausus o apertus . Según sea

la respuesta, el precepto reglamentario sería conforme a la Ley o podría ser parcialmente

extra legem . Cabe considerar que el carácter de reglamento ejecutivo de la norma en proceso

de elaboración permite incluir dentro del concepto de complemento necesario e indispensable

de la Ley especificar, de modo transparente, los criterios de valoración, elemento clave de un

proceso de selección y concurrencia competitiva entre potenciales prestadores del servicio.

El criterio ?emisión de contenidos de programación local aragonesa? [letra e) ] cabría

establecerlo como especificación del criterio ?programación [y horario de emisión] [letra c) ]?.

Recordemos que este criterio independiente se introdujo por aceptación por la Secretaría

General Técnica instructora de una alegación formulada por un particular en el periodo de

información pública ( cfr . su informe de 10 de enero de 2014).

Cabe resaltar que la determinación de la ponderación o peso relativo de cada criterio se

remite a las bases del concurso, aunque el criterio ?experiencia profesional? se limita a un

porcentaje máximo del diez por ciento de la puntuación total del conjunto de criterios de

valoración. Esta límite máximo se introdujo por la Secretaría General Técnica instructora a la

vista de una alegación formulada en el trámite de información pública ( cfr . su informe de 10

de enero de 2014).

Al igual que se establece este peso relativo máximo para un criterio, el Gobierno de

Aragón podría fijar las magnitudes porcentuales mínima y máxima para cada uno de los cinco

restantes criterios, lo que limitaría objetivamente la discrecionalidad del titular del

Departamento competente en materia de medios de comunicación social y servicios de

contenido audiovisual a la hora de fijar los criterios de valoración y su ponderación.

13) Artículo 14 . Mesa de valoración .

La Mesa de valoración estará integrada por un mínimo de seis miembros (presidente,

secretario, un interventor, un letrado de los Servicios Jurídicos y dos personas con

experiencia reconocida en el ámbito audiovisual) y un máximo de siete. El precepto no

establece quien propone al presidente ni al secretario para su nombramiento por el titular del

Departamento competente en materia de medios de comunicación social y servicios de

contenido audiovisual; en cambio, sí especifica el órgano proponente respecto a los demás

miembros del órgano colegiado. Sería conveniente colmar esta laguna por seguridad jurídica.

La atribución de la propuesta de dos o tres vocales de la Mesa a la Dirección de

Comunicación (apartado 2) podría no ajustarse a Derecho por la naturaleza de dicho órgano

como de asesoramiento para la relación con los medios de comunicación, servido por

personal eventual, cargos de confianza y de asesoramiento especial (artículo 3.3 y artículo 25

del Decreto 315/2011; artículo 20 del texto refundido de la Ley de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio,

del Gobierno de Aragón; y, artículo 6 del texto refundido de la Ley de Ordenación de la

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

18

Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo

1/1991, de 19 de febrero). Estos órganos y tipo de personal no pueden ejercer funciones

administrativas ejecutivas.

Además la Dirección de Comunicación es un órgano contingente, a diferencia de la

Intervención General o la Dirección General de Servicios Jurídicos, que son órganos estables

en la Administración, y que también son mencionados en dicho apartado. Si se mantiene la

atribución de propuesta en los términos del artículo 14.2 del proyecto de Decreto, la

referencia al órgano debería ser genérica: el órgano de la Administración de la Comunidad

Autónoma de Aragón que tenga atribuida la política informativa, de comunicación y de

publicidad institucional del Gobierno de Aragón y de su Administración.

No obstante, a la vista de las competencias atribuidas a la Secretaria General Técnica

del Departamento de Presidencia y de Justicia en el artículo 4.2.d) del Decreto 315/2011,

antes transcrito, la competencia para elevar la propuesta debería atribuirse al órgano directivo

que tenga atribuida las competencias en materia de medios de comunicación social y

servicios de contenido audiovisual.

14) Artículo 16 . Valoración de las ofertas técnicas y propuesta de adjudicación .

La obligación de aportar la documentación acreditativa de no estar incurso en las

limitaciones por razones de orden público y de mantenimiento del pluralismo en el mercado

audiovisual por la persona licitadora propuesta como adjudicataria de la licencia de

establecida en el apartado 3 sólo existe si no ha aportado esta documentación ya con su

solicitud por haber optado por una declaración responsable, según prevé el artículo 12.3 del

proyecto de Decreto.

Por ello debe establecerse la excepción de la obligación si ya se ha presentado la

documentación completa previamente, por tres razones: en primer lugar, por coherencia

interna del Reglamento; en segundo lugar, para no vulnerar el derecho de los ciudadanos a

no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración

actuante ( artículo 35. f) de la Ley 30/1992); y, en tercer lugar para cumplir el principio de

evitar la incorporación de cargas innecesarias, contrarias al principio de eficacia de las

iniciativas normativas, reconocido por el artículo 4 (?Principios de buena regulación aplicables

a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas?), apartado 8, de la Ley 2/2011.

15) Artículo 17 . Otorgamiento e inscripción de licencias .

El plazo de seis meses establecido en el apartado 3 no es para la notificación del acto

administrativo de terminación del concurso (?El plazo máximo en el que debe notificarse la

resolución del concurso será de seis meses?). Es el plazo máximo para resolver y notificar el

procedimiento de adjudicación de licencias por concurso (párrafo segundo del artículo 28.3

de la Ley 7/2010).

El plazo para notificar la resolución es de diez días hábiles a partir de la fecha en que el

acto haya sido dictado, conforme al artículo 58.2 de la Ley 30/1992. Es cierto que el artículo

42.2 de esta Ley establece que ?El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución

expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento? , pero no es

una redacción muy afortunada. Los seis meses son el plazo máximo legal para resolver el

procedimiento y notificar la resolución.

Consejo Consultivo de Aragón

19

16) Artículo 19 . Duración y renovación de las licencias de comunicación audiovisual .

Las remisiones genéricas de los apartados 2 y 3 a la legislación básica de

comunicación audiovisual lo son a los apartados 2 y 3 del artículo 28 de la Ley 7/2010,

respectivamente.

17) Artículo 20 . Extinción y revocación de las licencias de comunicación audiovisual .

Los apartados 1 y 2 de este artículo son una reproducción del artículo 30.1 y 2 de la Ley

7/2010. En cambio, no se reproduce el apartado 3 del mismo precepto legal. No es una buen

técnica normativa la reproducción parcial de preceptos de la Ley de desarrolla el reglamento

ejecutivo. En este caso es más correcta una remisión o reenvío al artículo 30 de la Ley.

La directriz 4 de las Directrices de técnica normativa, adoptadas por Acuerdo de 28 de

mayo de 2013, del Gobierno de Aragón, publicado por Orden de 31 de mayo de 2013, del

Consejero de Presidencia y Justicia, prevé que ha de evitarse, en lo posible, la reproducción

literal innecesaria de preceptos legales en los reglamentos de desarrollo (por limitarse a

reproducir literalmente la ley, sin contribuir a una mejor comprensión de la norma), y también

la incorporación de dichos preceptos con matices que puedan inducir a confusión sobre lo

regulado (por reproducir con matices el precepto legal).

18) Artículo 21 . Negocios jurídicos sobre licencias de comunicación audiovisual .

Este artículo es el desarrollo reglamentario del artículo 29 de la Ley 7/2010.

El apartado 1 reproduce el primer inciso del artículo 29.1 de la Ley. Atribuye al titular del

Departamento competente en materia de medios de comunicación audiovisual y servicios de

contenido audiovisual la competencia para conceder o denegar la autorización.

El apartado 2 establece una solicitud de autorización normalizada, que debe ser

suscrita por el cedente y cesionario de la licencia. En la solicitud estos sujetos deben

expresar ?? su voluntad de realizar el negocio jurídico, así como la manera, plazo, alcance y

condiciones de su ejecución?. El modelo de solicitud normalizado en el anexo III no prevé

casilla o espacio alguno para consignar ?la manera, [plazo], alcance y condiciones de su

ejecución?.

Por ello, el modelo (anexo III) debería ser rediseñado para recoger de manera expresa,

clara y precisa los requisitos o contenido exigido por este apartado 2 del artículo 21. Es cierto

que el artículo 70.4 de la Ley 30/1992 prevé que ?los solicitantes podrán acompañar los

elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los

cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan?, pero de los

principios de eficacia, buena fe y confianza legítima (artículo 3.1 de la Ley 30/1992) se infiere

que el modelo de solicitud debe recoger la posibilidad de consignar todos los datos e

informaciones requeridas por el precepto reglamentario.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

20

En el apartado 3 el término ?desarrollo? empleado en la frase inicial ( ?El órgano directivo

al que corresponda el desarrollo de las competencias atribuidas al Departamento competente

??) es impreciso jurídicamente. El sustantivo ?desarrollo? es una traducción del vocablo inglés

development . Dicho órgano ?ejecuta? o ?ejerce? las competencias, no las ?desarrolla?.

El apartado 4 es una repetición, casi literal, del artículo 29.1, in fine , de la Ley 7/2010.

Los términos ?persona solicitante? deben sustituirse por otro vocablo. La Ley también

dice ?solicitante?, pero en el modelo normalizado de solicitud de autorización (anexo III), los

solicitantes son dos personas, la cedente y la cesionaria, no hay un único solicitante. Se

sugiere emplear la locución ?persona cesionaria?.

El apartado 5 podría integrarse en el apartado 4, por simplicidad, añadiendo el inciso

?transmisión o arrendamiento? tras ?? condiciones legalmente establecidas para su obtención

??. La redacción sugerida quedaría así: ?4. La autorización solicitada sólo podrá ser

denegada cuando la persona cesionaria no acredite el cumplimiento de todas las condiciones

legalmente establecidas para su obtención, transmisión o arrendamiento, o no se subrogue

en las obligaciones del anterior titula r?. Estas condiciones son las establecidas en el artículo

29.2 de la Ley 7/2010.

Si se mantiene como apartado independiente, sistemáticamente no debería ser el

último apartado del artículo 21, por el proceso lógico de la autorización (solicitud de

autorización, condiciones del negocio y concesión o denegación de la autorización).

Este artículo 21 no establece el plazo para que el titular del Departamento resuelva las

solicitudes de autorización de los negocios jurídicos sobre las licencias en cuestión. A falta de

fijación del plazo en el Reglamento, la resolución deberá adoptarse y notificarse en un plazo

de tres meses, de acuerdo con el artículo 42.3 de la Ley 30/1992.

El precepto tampoco prevé el sentido del silencio administrativo, por lo que habrá que

estar a lo establecido en el artículo 43 de la Ley 30/1992.

19) Artículo 22 . Ejercicio de las facultades de inspección en materia audiovisual .

El apartado 3 no determina la clase de personal que ejercerá la actividad administrativa

de inspección. Parece que la actividad inspectora debe ser ejercida por funcionarios públicos,

excluyéndose al personal laboral de la Administración (artículo 15.1 de la Ley 30/1984, de 2

de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública), al atribuirse al ?personal

inspector? la consideración de autoridad pública y la presunción iuris tantum de veracidad o

certeza a las actas de inspección levantadas, salvo prueba en contrario (apartado 4). Si es

así, debería especificarse en el precepto que los inspectores deberán ser funcionarios o que

los puestos con cometido inspector se desempeñarán por funcionarios.

En los informes que obran en el expediente, al referirse a la inspección de los servicios

incluídos en el ámbito de aplicación del Reglamento se da por sentado que los inspectores

serán funcionarios, pero la norma no lo prevé expresamente ( vid . el último párrafo de la

memoria justificativa de 26 de junio de 2013 suscrita por al Secretaría General Técnica del

Departamento de Presidencia y Justicia y el informe, del mismo órgano, de 5 de febrero de

2014).

El artículo 8.2 del Decreto 315/2011 prevé la colaboración del Departamento

competente en materia de tecnologías de telecomunicación con el Servicio de Ordenación del

Sector Audiovisual de la Secretaría General Técnica de este Departamento de Presidencia y

Consejo Consultivo de Aragón

21

Justicia para realizar funciones de inspección (para ?el ejercicio de las competencias de

supervisión, control y protección activa para garantizar el cumplimiento de lo previsto en la

Ley 7/2010, de 31 de marzo ?). Este precepto reglamentario habrá que entenderlo modificado

por el artículo 22.3 del proyecto de Decreto, ya que éste amplía el ámbito de la colaboración.

Por otra parte, la designación del personal que lleve a cabo por el titular del órgano

directivo competente por razón de la materia de servicios de contenido audiovisual deberá

realizarse conforme al Reglamento de provisión de puestos de trabajo, carrera

administrativa y promoción profesional de los funcionarios de la Administración de la

Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto 80/1997, de 10 de junio, del

Gobierno de Aragón (comisión de servicios, adscripción provisional, atribución temporal de

funciones, etc.)

Por ello, al titular del órgano directivo competente por razón de la materia de servicios

de contenido audiovisual debería atribuírsele sólo la función de propuesta, mientras que la

decisión será del órgano competente, según la legislación de función pública (Director

General o Consejero competente en materia de función pública, Consejero del Departamento

competente en materia de servicios de contenido audiovisual, según los casos). La

designación no puede corresponder al órgano directivo competente por razón de la materia

de servicios de contenido audiovisual, salvo que se mantenga que el proyecto de Decreto

modifica el Decreto 80/1997, de 10 de junio, y el Decreto 208/1999, de 17 de noviembre,

por el que se distribuyen las competencias en materia de personal entre los diferentes

órganos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.

Se podría instrumentar la colaboración para ejercer la actividad administrativa de

inspección a través de una encomienda de gestión entre órganos administrativos de la

Administración de la Comunidad Autónoma. Pero en este caso, la decisión tampoco sería

unilateral del titular del órgano directivo competente por razón de la materia de servicios de

contenido audiovisual (artículo 15 de la Ley 30/1992 y artículo 38 del texto refundido de la Ley

de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón). También sería aplicable el

instituto de la delegación de competencias (artículo 15 de la Ley 30/1992 y artículos 34 y 35

del texto refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón),

con el mismo rasgo.

20) Artículo 23 . Infracciones y sanciones en materia audiovisual.

Por seguridad jurídica convendría especificar si el reenvío a la tipificación legal de las

infracciones administrativas y la determinación de las sanciones es un reenvío estático (al

contenido de los preceptos legales vigentes al tiempo de entrar en vigor el Reglamento) o

dinámico (al contenido de los preceptos legales vigentes en cada momento). Parece que

debe ser un reenvío recepticio dinámico.

21) Artículo 25 . Órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador .

Respecto al término ?desarrollo? empleado en la frase inicial ( ?El titular del órgano

directivo al que corresponda el desarrollo de las competencias ??) cabe reiterar lo señalado

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

22

más arriba, en la observación 18 (artículo 21.3). Dicho órgano ?ejecuta? o ?ejerce? las

competencias, no las ?desarrolla?.

22) Artículo 26 . Órganos competentes para la imposición de sanciones .

La misma observación precedente cabe formular respecto al mismo término empleado

en la letra b) de este artículo.

23) Disposición derogatoria única . Cláusula derogatoria.

Esta disposición derogatoria contiene dos derogaciones expresas. En el apartado 1 se

deroga el Decreto 15/1997, de 25 de febrero, por el que se regula el régimen concesional del

Servicio Público de Radiodifusión Sonora en Ondas Métricas con Modulación de Frecuencia y

el Registro de Empresas radiodifusoras de Aragón en todo lo que se refiera a las emisoras

radiodifusoras comerciales, así como en todo aquello que se oponga a lo dispuesto en el

Decreto.

Hay que tener en cuenta que la disposición derogatoria única del Decreto 1/2013 ya

había derogado, desde el 19 de enero de 2013, el Capítulo III (?El registro de empresas de

radiodifusión?), artículos 23 a 31 del Decreto 15/1997. Por ello, podría acotarse con mayor

precisión el alcance de la derogación; si así se estima, podría añadirse al final de apartado

los siguiente ?? y que no había sido ya derogado por el Decreto 1/2013, de 9 de enero, del

Gobierno de Aragón por el que se crea y regula el Registro de prestadores de servicios de

comunicación audiovisual de Aragón?.

En el apartado 2 se deroga la disposición adicional tercera del Decreto 315/2011. En la

disposición se dice ??procedente de la modificación del citado decreto contenida en la

disposición final primera del Decreto 1/2013, de 9 de enero, del Gobierno de Aragón, por el

que se crea y regula el Registro de prestadores de servicios de comunicación audiovisual?. Lo

cierto es que la disposición adicional tercera del Decreto 315/2011, más que ?procedente? de

la modificación señalada fue ?añadida? por el citado Decreto. La redacción es más precisa y

sencilla si se expresa, por ejemplo, así: ?Queda derogada la disposición adicional tercera del

Decreto 315/2011, de 27 de septiembre, del Gobierno de Aragón, de estructura orgánica del

Departamento de Presidencia y Justicia, añadida por la disposición final primera del Decreto

1/2013, de 9 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se crea y regula el Registro de

prestadores de servicios de comunicación audiovisual?.

La disposición transitoria tercera del Decreto 1/2013 dispone: ?Hasta tanto se regule el

procedimiento de la comunicación previa previsto en el artículo 23 de la Ley 7/2010, de 31 de

marzo, General de la Comunicación Audiovisual, las comunicaciones previas que se

presenten para la prestación de un servicio de comunicación audiovisual deberán venir

acompañadas de la solicitud de inscripción del prestador en el Registro de prestadores de

servicios de comunicación audiovisual de Aragón que figura como anexo I al presente

Decreto, suscrita por su representante legal y rellenada con los datos previstos en la misma

que, en su caso, correspondan?.

Se podría añadir un apartado tercero en la disposición derogatoria para incluir la

derogación expresa de esta disposición transitoria tercera (?Comunicación previa?) del

Decreto 1/2013, para expulsar del Ordenamiento jurídico una norma temporal, cuya vigencia

decaerá, en todo caso, cuando entre en vigor el Decreto en proceso de elaboración.

Consejo Consultivo de Aragón

23

También se podría añadir un apartado cuarto para incluir la cláusula genérica de

derogación por incompatibilidad material: ?Asimismo quedan derogadas derogadas cuantas

disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el presente Decreto?.

Si se introduce este nuevo apartado, convendría modificar el título de la disposición

derogatoria, que podría tener por rúbrica ?Derogaciones expresas y por incompatibilidad?.

24) Anexos I, II y III .

Se sugiere que bajo al identificación de cada anexo se cite, centrado, en línea aparte y

entre paréntesis el artículo del proyecto de Decreto que reenvía al anexo correspondiente

(Anexo I, artículo 5.2; Anexo II, artículo 5.3; Anexo III, artículo 21.2), con lo que se gana en

seguridad y certeza jurídica. Por ejemplo,

ANEXO I

COMUNICACIÓN PREVIA PARA LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL

CON ÁNIMO DE LUCRO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

(artículo 5.2 del Decreto ___/_____, de ___ de ______)

En el Anexo I (?Comunicación previa para la prestación de un servicio de comunicación

audiovisual con ánimo de lucro en la Comunidad Autónoma de Aragón?) sería conveniente

añadir una casilla para marcar que se acompaña la comunicación previa con la declaración

responsable normalizada en el modelo establecido (Anexo II). Esta información facilitaría que

los interesados no omitiesen u olvidasen efectuar la declaración responsable exigida por el

artículo 5.3 y unirla a la comunicación previa.

Como hemos señalado supra , en la observación 18 (artículo 21.2), el Anexo III (?Modelo

de solicitud de autorización de negocios jurídicos sobre licencias de comunicación

audiovisual?) debería ser rediseñado para recoger de manera expresa, clara y precisa los

requisitos o contenido exigido por el apartado 2 del artículo 21 del proyecto de Decreto. En el

modelo de solicitud normalizado no prevé casilla o espacio alguno para consignar ?la manera,

alcance y condiciones? de ejecución del negocio jurídico sobre las licencias de comunicación

audiovisual.

25) Título del proyecto de Decreto .

El titulo del proyecto es ?Decreto por el que se regula el régimen jurídico para la

prestación de los servicios de comunicación audiovisual con ánimo de lucro en el ámbito de la

Comunidad Autónoma de Aragón? . Cabría suprimir la indicación ??en el ámbito de la

Comunidad Autónoma de Aragón? , dado el carácter territorial autonómico del Reglamento,

que ya quedará identificado en el título completo del Reglamento, al identificarse el órgano

autor del mismo (?? del Gobierno de Aragón, ??), tras la fecha del Decreto.

CONSEJO CONSULTIVO DE ARAGÓN

24

26) Uso de mayúsculas y minúsculas .

A lo largo del articulado del proyecto de Decreto se emplea indistintamente el término

?departamento? con letra inicial minúscula [artículo 18.3; artículo 21.1; y, artículo 26. a) ] o

mayúscula [artículo 14.1; artículo 16.3; artículo 21.3; disposición transitoria; y, disposición

final 1ª]. Se sugiere unificar el uso de minúsculas o mayúsculas.

Por cuanto antecede, el Pleno del Consejo Consultivo de Aragón emite el siguiente

DICTAMEN:

Que procede informar desfavorablemente el ?Proyecto de Decreto por el que se regula

el régimen jurídico para la prestación de los servicios de comunicación audiovisual con ánimo

de lucro en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Aragón?, en virtud de las razones

expuestas y con las consecuencias indicadas en el cuerpo del presente Dictamen.

En Zaragoza, a uno de abril de dos mil catorce.