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Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 4/1995 de 03 de febrero de 1995
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Canarias
Fecha: 03/02/1995
Num. Resolución: 4/1995
Cuestión
Anteproyecto de Ley
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno en relación con el Anteproyecto de Ley de creación del Instituto de la Juventud de Canarias.
Contestacion
Numero Expediente: 1/1995Solicitante:
Gobierno de Canarias
Ponente: Sr. Plata Medina
Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp
D I C T A M E N 4 / 1 9 9 5
La Laguna, a 3 de febrero de 1995.
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno en relación con el
Anteproyecto de Ley de creación del Instituto de la Juventud de Canarias (EXP.
1/1995 ATP)*.
F U N D A M E N T O S
I
El objeto del presente Dictamen es la solicitud de parecer recabado por el
Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Anteproyecto de
Ley de creación del Instituto de la Juventud de Canarias (IJC)debiendo analizarse la
adecuación técnico-jurídica del mismo a las determinaciones de la Constitución (CE),
el Estatuto de Autonomía (EAC) y del resto del Ordenamiento jurídico aplicable,
constituido básicamente por la Ley de Entidades Estatales Autónomas (LEEA), de 26
de diciembre de 1958, la Ley General Presupuestaria (LGP), cuyo Texto refundido fue
aprobado por RD Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre, así como por la Ley
Autonómica 7/1984, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública de la Comunidad
Autónoma de Canarias (LHPC).
II
En relación con la competencia de esta institución para la emisión del Dictamen
solicitado y al carácter del mismo, hemos de señalar, en concordancia con anteriores
pronunciamientos (DDCC 13, 14, 19/1991, 6/1992 y 5/1993) que la misma se funda en
el art. 10.3 d) de la Ley 4/1984, del Consejo Consultivo de Canarias, de donde deriva
su preceptividad, al afectar la creación de un organismo como el pretendido al
régimen jurídico de la Administración autonómica, más concretamente a la
* PONENTE: Sr. Plata Medina.
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organización administrativa y sus funciones, que se ven afectadas por el Anteproyecto
que se dictamina, pues si hasta ahora aquélla se articulaba centralizadamente y éstas
se ejercían directamente, a través de la norma que se analiza la Comunidad
manifiesta su voluntad de que los servicios afectados se articulen a través de un
Organismo autónomo.
Por lo que se refiere a la documentación obrante en el expediente, el
Anteproyecto de Ley ha venido acompañado, en cumplimiento de lo previsto en los
arts. 43 y 44 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y la Administración
Pública de la Comunidad Autónoma (LGAPC), por la exposición de motivos y el
Informe de la Secretaría General Técnica correspondiente sobre el acierto y
oportunidad de la norma proyectada. Asimismo, consta en el expediente una Memoria
sobre la misma y los Informes del Servicio Jurídico (art. 20.f del Decreto 19/1992, de
7 de febrero, por el que se aprueba su Reglamento de Organización y
Funcionamiento), de la Intervención General y de la Dirección General de
Planificación, Presupuesto y Gasto Público, en los que se señala que la creación del
Instituto no supone incremento del gasto público.
III
En relación con la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias (CAC)
para la creación del IJC, ésta se fundamenta, en primer lugar, en el art. 29.1 EAC,
que otorga a la CAC como fiel reflejo de su potestad autoorganizatoria, competencia
exclusiva en la Organización, régimen y funcionamiento de sus Instituciones de
autogobierno y de sus Organismos autónomos, competencia que, sin embargo, debe
ejercerse "en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los
términos que la misma establezca". En segundo lugar, por lo que se refiere a la
competencia funcional o material, el art. 29.9 EAC reconoce a esta Comunidad
Autónoma competencia exclusiva en materia de fomento de la cultura, para cuyo
efectivo ejercicio el Real Decreto 2.798/1982, de 12 de agosto, transfirió las
competencias sobre fomento de la cooperación juvenil y de la participación de la
juventud en la vida social, así como el apoyo al desarrollo de la actividad asociativa
juvenil en el territorio de la Comunidad Autónoma (Anexo I.B). Pueden servir de
fundamento además, dadas las funciones que se encomiendan al Instituto, los títulos
competenciales relativos a la asistencia social y servicios sociales (29.7, EAC) y al
deporte, ocio, esparcimiento y espectáculos (29.15, EAC).
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IV
Entrando a analizar el contenido del Anteproyecto, ha de señalarse que de
acuerdo con su artículo 1 se crea el IJC como Organismo Autónomo de carácter
administrativo, dotándolo consiguientemente de personalidad jurídica y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines tal como requiere el art. 2 LEEA y 4 de
la LHPC. El Anteproyecto cumple con los requisitos que para la creación de
organismos de esta naturaleza señala el art. 6 LEEA: creación por ley; indicación de
las funciones que el organismo debe tener a su cargo, que se relacionan en el art. 2;
Consejería a la que debe quedar adscrito, determinada en el art. 1; bases generales
de su organización, régimen de acuerdos de sus órganos colegiados y designación de
las personas, a que se refiere el art. 9, prescripciones que se efectúan en los arts. 3 y
siguientes; bienes y medios económicos que se le asignan para el cumplimiento de sus
fines (arts 10 y 11). Además, se contienen prescripciones relativas al personal y al
régimen presupuestario, económico-financiero y contable.
Sin embargo, es de señalar que la exposición de motivos del Anteproyecto, a
pesar de indicar que se trata de una Entidad de Derecho público de las previstas en el
art. 4.2 a) LHPC -organismo autónomo de carácter administrativo- a declara sujeta en
su actuación al Ordenamiento jurídico privado, precisión que no se reproduce en el
articulado. Aunque la exposición de motivos carece de valor normativo, ello no obsta
a que se procure su corrección técnica. Así, al señalar la L.E.E.A. que "los organismos
autónomos no podrán realizar funciones que no les estén expresamente asignadas en
sus disposiciones fundacionales o en las que en lo sucesivo se dicten para
modificarlas, ni dedicar sus fondos a finalidades distintas de las que constituyen el
objeto que los mismos tengan asignado por dichas disposiciones" (art. 7) implica que,
sin perjuicio de la posibilidad de que, instrumentalmente, actúen sometidos al
Derecho privado, lo normal será que se muevan dentro de la órbita del Derecho
administrativo, dado que los organismos autónomos se caracterizan por su
sometimiento al Derecho Administrativo, tanto desde el punto de vista institucional
como por lo que se refiere al régimen jurídico de su actividad. A ello no obsta que los
clasificados por el art. 4 LGP y por la LHPC como de carácter comercial, industrial,
financiero o análogos presenten ciertas peculiaridades que flexibilizan su régimen
contable y presupuestario (arts. 51.2 a; 83 a 86; 100 LGP). En todo caso, la
configuración que del Instituto realiza el articulado de la norma proyectada responde
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precisamente a la concepción de los organismos autónomos de carácter
administrativo, coherente por lo demás con la declaración contenida en su art. 1,
pues el régimen de adopción de acuerdos de su órgano colegiado, el Consejo Rector,
se somete a lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común; su
personal se regirá por la normativa contenida en la Ley Territorial 2/1987, de 30 de
marzo, de la Función Pública, sometidos por tanto al Derecho Público y sin ninguna
especialidad en relación al resto de los funcionarios públicos autonómicos y lo mismo
puede señalarse por lo que respecta a su régimen presupuestario y gestión financiera,
sus bienes y las facultades de contratación.
Por otra parte, y respecto al articulado del Anteproyecto, deben hacerse las
siguientes observaciones:
- El Anteproyecto no fija la sede del Instituto, limitándose a señalar su
adscripción a la Consejería competente en materia de asuntos sociales.
- En relación con los órganos de representación y gobierno, el art. 3 no configura
entre ellos al Presidente, al que sin embargo se hace referencia como miembro del
Consejo Rector (art. 5.1 a) y a través del que éste ejerce la representación del
Instituto (art. 6.1).
- Por lo que se refiere al Director, el Anteproyecto adolece de una regulación
asistemática, toda vez que regula su nombramiento y funciones en el Capítulo II,
relativo a los órganos de representación y gobierno y, sin embargo, su situación e
incompatibilidades en el referido al personal del Instituto (Capítulo IV, art. 9.3 y 4).
Aunque el Anteproyecto no alude directamente a su rango, por aplicación del art. 9
LEEA y dado que ha de ser nombrado por el Gobierno de Canarias (art. 4.1), ha de
entenderse que ostenta, al menos, la asimilación correspondiente a Director General,
de donde resulta congruente la previsión de los apartados 3 y 4 del art. 9 de la norma
proyectada, que declara, el primero, de aplicación la normativa sobre
incompatibilidades para los altos cargos y, el segundo, el pase a la situación
administrativa de servicios especiales.
- En relación con el patrimonio del Organismo autónomo que pretende crearse,
debe entenderse que sólo puede integrarse por los bienes y derechos adquiridos por
aquél por los medios admitidos en Derecho, como efectivamente se prevé en el
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apartado 1.a) del art. 10. Por ello, este artículo se excede en la configuración
patrimonial que realiza en su apartado 1.b) pues los bienes que adscriban al IJC
"otras Administraciones públicas o instituciones privadas" (1.b) no pasan a integrar su
patrimonio, dado que la adscripción no supone la transferencia de la titularidad de
los bienes. En tal sentido, el art. 10 de la LEEA precisa que "los bienes que el Estado
adscriba a los Organismos autónomos para el cumplimiento de sus fines conservarán
su calificación jurídica originaria. Los Organismos autónomos que reciban dichos
bienes no adquieren su propiedad (...)?. Y en el supuesto de que "otras
Administraciones o instituciones privadas" realizaran un acto susceptible de
transmitir la propiedad de aquéllos al Instituto, no resulta necesario prever un
supuesto específico en su ley reguladora, pues se encontraría englobado en el
apartado 1.a). De igual forma, lo preceptuado en su apartado 2 no aporta ninguna
regulación concreta, al ser una mera reproducción de lo preceptuado en el art. 18.2
de la Ley 8/1987, de 28 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma para los
bienes de titularidad autonómica que se adscriban al Instituto.
- El Capítulo III (art. 8) del Anteproyecto crea el Consejo de la Juventud de
Canarias como órgano consultivo y de asesoramiento del Instituto, relegando a la
determinación reglamentaria los criterios de representación y constitución y las
formas de participación. Debe observarse ante todo que en el entramado
organizativo de la Comunidad existe ya un denominado Consejo de la Juventud,
creado a través del Decreto 21/1985, de 18 de enero, que actúa, a tenor del art. 1
del mismo, como órgano de asesoramiento y coordinación en materia de juventud y
que se encuentra adscrito a la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales (d. a. 5ª del
Decreto 147/1991, de 17 de julio). El Anteproyecto parece proceder, con una
marcada indeterminación, a la creación ex novo de este órgano, sin que en su
exposición de motivos ni en ninguno de los informes que integran el expediente se
justifiquen las razones de esta nueva configuración y sin que, en caso de entenderse
que el Anteproyecto obliga efectivamente a su instauración, se fije la extinción de
aquél o un régimen transitorio de vigencia. En todo caso, esta situación de
indeterminación no se produciría en el supuesto de que se hubieran cumplido las
previsiones del artículo 43 LGAPC, al establecer que "Figurarán como anexos, cuando
proceda, la relación de disposiciones que van a quedar total o parcialmente
derogadas (...)?. Por lo demás, la regulación del Consejo que realiza el Anteproyecto
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resulta marcadamente insuficiente, al limitarse a su definición como órgano
consultivo y de asesoramiento, pero sin establecer ni siquiera mínimamente sus
funciones ni los criterios generales de composición. Al mismo tiempo, pese a su
naturaleza de órgano asesor -y por tanto, en principio, ajeno al Instituto-, en la
composición del Consejo Rector figuran como vocales miembros del Consejo de la
Juventud, al mismo tiempo que el art. 2.g) atribuye al Instituto la función de
fomentar la participación de los jóvenes en la vida social a través del Consejo de la
Juventud. Todo ello obliga a una mayor previsión en el texto legal sobre su
naturaleza, composición y funciones, así como sobre las relaciones entre uno y otro
organismo.
C O N C L U S I O N E S
1. La Comunidad Autónoma ostenta competencia para aprobar una ley por la que
se cree el Instituto de la Juventud de Canarias.
2. No obstante, la regulación proyectada adolece, en su concreción articulada,
de las deficiencias señaladas en el Fundamento IV.