Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 4/1995 de 03 de febrero de 1995
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Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 4/1995 de 03 de febrero de 1995

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Órgano: Consejo Consultivo de Canarias

Fecha: 03/02/1995

Num. Resolución: 4/1995

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Cuestión

Anteproyecto de Ley

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno en relación con el Anteproyecto de Ley de creación del Instituto de la Juventud de Canarias.

Contestacion

Numero Expediente: 1/1995

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sr. Plata Medina

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 4 / 1 9 9 5

La Laguna, a 3 de febrero de 1995.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno en relación con el

Anteproyecto de Ley de creación del Instituto de la Juventud de Canarias (EXP.

1/1995 ATP)*.

F U N D A M E N T O S

I

El objeto del presente Dictamen es la solicitud de parecer recabado por el

Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias en relación con el Anteproyecto de

Ley de creación del Instituto de la Juventud de Canarias (IJC)debiendo analizarse la

adecuación técnico-jurídica del mismo a las determinaciones de la Constitución (CE),

el Estatuto de Autonomía (EAC) y del resto del Ordenamiento jurídico aplicable,

constituido básicamente por la Ley de Entidades Estatales Autónomas (LEEA), de 26

de diciembre de 1958, la Ley General Presupuestaria (LGP), cuyo Texto refundido fue

aprobado por RD Legislativo 1.091/1988, de 23 de septiembre, así como por la Ley

Autonómica 7/1984, de 11 de diciembre, de la Hacienda Pública de la Comunidad

Autónoma de Canarias (LHPC).

II

En relación con la competencia de esta institución para la emisión del Dictamen

solicitado y al carácter del mismo, hemos de señalar, en concordancia con anteriores

pronunciamientos (DDCC 13, 14, 19/1991, 6/1992 y 5/1993) que la misma se funda en

el art. 10.3 d) de la Ley 4/1984, del Consejo Consultivo de Canarias, de donde deriva

su preceptividad, al afectar la creación de un organismo como el pretendido al

régimen jurídico de la Administración autonómica, más concretamente a la

* PONENTE: Sr. Plata Medina.

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organización administrativa y sus funciones, que se ven afectadas por el Anteproyecto

que se dictamina, pues si hasta ahora aquélla se articulaba centralizadamente y éstas

se ejercían directamente, a través de la norma que se analiza la Comunidad

manifiesta su voluntad de que los servicios afectados se articulen a través de un

Organismo autónomo.

Por lo que se refiere a la documentación obrante en el expediente, el

Anteproyecto de Ley ha venido acompañado, en cumplimiento de lo previsto en los

arts. 43 y 44 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del Gobierno y la Administración

Pública de la Comunidad Autónoma (LGAPC), por la exposición de motivos y el

Informe de la Secretaría General Técnica correspondiente sobre el acierto y

oportunidad de la norma proyectada. Asimismo, consta en el expediente una Memoria

sobre la misma y los Informes del Servicio Jurídico (art. 20.f del Decreto 19/1992, de

7 de febrero, por el que se aprueba su Reglamento de Organización y

Funcionamiento), de la Intervención General y de la Dirección General de

Planificación, Presupuesto y Gasto Público, en los que se señala que la creación del

Instituto no supone incremento del gasto público.

III

En relación con la competencia de la Comunidad Autónoma de Canarias (CAC)

para la creación del IJC, ésta se fundamenta, en primer lugar, en el art. 29.1 EAC,

que otorga a la CAC como fiel reflejo de su potestad autoorganizatoria, competencia

exclusiva en la Organización, régimen y funcionamiento de sus Instituciones de

autogobierno y de sus Organismos autónomos, competencia que, sin embargo, debe

ejercerse "en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los

términos que la misma establezca". En segundo lugar, por lo que se refiere a la

competencia funcional o material, el art. 29.9 EAC reconoce a esta Comunidad

Autónoma competencia exclusiva en materia de fomento de la cultura, para cuyo

efectivo ejercicio el Real Decreto 2.798/1982, de 12 de agosto, transfirió las

competencias sobre fomento de la cooperación juvenil y de la participación de la

juventud en la vida social, así como el apoyo al desarrollo de la actividad asociativa

juvenil en el territorio de la Comunidad Autónoma (Anexo I.B). Pueden servir de

fundamento además, dadas las funciones que se encomiendan al Instituto, los títulos

competenciales relativos a la asistencia social y servicios sociales (29.7, EAC) y al

deporte, ocio, esparcimiento y espectáculos (29.15, EAC).

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IV

Entrando a analizar el contenido del Anteproyecto, ha de señalarse que de

acuerdo con su artículo 1 se crea el IJC como Organismo Autónomo de carácter

administrativo, dotándolo consiguientemente de personalidad jurídica y plena

capacidad para el cumplimiento de sus fines tal como requiere el art. 2 LEEA y 4 de

la LHPC. El Anteproyecto cumple con los requisitos que para la creación de

organismos de esta naturaleza señala el art. 6 LEEA: creación por ley; indicación de

las funciones que el organismo debe tener a su cargo, que se relacionan en el art. 2;

Consejería a la que debe quedar adscrito, determinada en el art. 1; bases generales

de su organización, régimen de acuerdos de sus órganos colegiados y designación de

las personas, a que se refiere el art. 9, prescripciones que se efectúan en los arts. 3 y

siguientes; bienes y medios económicos que se le asignan para el cumplimiento de sus

fines (arts 10 y 11). Además, se contienen prescripciones relativas al personal y al

régimen presupuestario, económico-financiero y contable.

Sin embargo, es de señalar que la exposición de motivos del Anteproyecto, a

pesar de indicar que se trata de una Entidad de Derecho público de las previstas en el

art. 4.2 a) LHPC -organismo autónomo de carácter administrativo- a declara sujeta en

su actuación al Ordenamiento jurídico privado, precisión que no se reproduce en el

articulado. Aunque la exposición de motivos carece de valor normativo, ello no obsta

a que se procure su corrección técnica. Así, al señalar la L.E.E.A. que "los organismos

autónomos no podrán realizar funciones que no les estén expresamente asignadas en

sus disposiciones fundacionales o en las que en lo sucesivo se dicten para

modificarlas, ni dedicar sus fondos a finalidades distintas de las que constituyen el

objeto que los mismos tengan asignado por dichas disposiciones" (art. 7) implica que,

sin perjuicio de la posibilidad de que, instrumentalmente, actúen sometidos al

Derecho privado, lo normal será que se muevan dentro de la órbita del Derecho

administrativo, dado que los organismos autónomos se caracterizan por su

sometimiento al Derecho Administrativo, tanto desde el punto de vista institucional

como por lo que se refiere al régimen jurídico de su actividad. A ello no obsta que los

clasificados por el art. 4 LGP y por la LHPC como de carácter comercial, industrial,

financiero o análogos presenten ciertas peculiaridades que flexibilizan su régimen

contable y presupuestario (arts. 51.2 a; 83 a 86; 100 LGP). En todo caso, la

configuración que del Instituto realiza el articulado de la norma proyectada responde

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precisamente a la concepción de los organismos autónomos de carácter

administrativo, coherente por lo demás con la declaración contenida en su art. 1,

pues el régimen de adopción de acuerdos de su órgano colegiado, el Consejo Rector,

se somete a lo previsto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común; su

personal se regirá por la normativa contenida en la Ley Territorial 2/1987, de 30 de

marzo, de la Función Pública, sometidos por tanto al Derecho Público y sin ninguna

especialidad en relación al resto de los funcionarios públicos autonómicos y lo mismo

puede señalarse por lo que respecta a su régimen presupuestario y gestión financiera,

sus bienes y las facultades de contratación.

Por otra parte, y respecto al articulado del Anteproyecto, deben hacerse las

siguientes observaciones:

- El Anteproyecto no fija la sede del Instituto, limitándose a señalar su

adscripción a la Consejería competente en materia de asuntos sociales.

- En relación con los órganos de representación y gobierno, el art. 3 no configura

entre ellos al Presidente, al que sin embargo se hace referencia como miembro del

Consejo Rector (art. 5.1 a) y a través del que éste ejerce la representación del

Instituto (art. 6.1).

- Por lo que se refiere al Director, el Anteproyecto adolece de una regulación

asistemática, toda vez que regula su nombramiento y funciones en el Capítulo II,

relativo a los órganos de representación y gobierno y, sin embargo, su situación e

incompatibilidades en el referido al personal del Instituto (Capítulo IV, art. 9.3 y 4).

Aunque el Anteproyecto no alude directamente a su rango, por aplicación del art. 9

LEEA y dado que ha de ser nombrado por el Gobierno de Canarias (art. 4.1), ha de

entenderse que ostenta, al menos, la asimilación correspondiente a Director General,

de donde resulta congruente la previsión de los apartados 3 y 4 del art. 9 de la norma

proyectada, que declara, el primero, de aplicación la normativa sobre

incompatibilidades para los altos cargos y, el segundo, el pase a la situación

administrativa de servicios especiales.

- En relación con el patrimonio del Organismo autónomo que pretende crearse,

debe entenderse que sólo puede integrarse por los bienes y derechos adquiridos por

aquél por los medios admitidos en Derecho, como efectivamente se prevé en el

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apartado 1.a) del art. 10. Por ello, este artículo se excede en la configuración

patrimonial que realiza en su apartado 1.b) pues los bienes que adscriban al IJC

"otras Administraciones públicas o instituciones privadas" (1.b) no pasan a integrar su

patrimonio, dado que la adscripción no supone la transferencia de la titularidad de

los bienes. En tal sentido, el art. 10 de la LEEA precisa que "los bienes que el Estado

adscriba a los Organismos autónomos para el cumplimiento de sus fines conservarán

su calificación jurídica originaria. Los Organismos autónomos que reciban dichos

bienes no adquieren su propiedad (...)?. Y en el supuesto de que "otras

Administraciones o instituciones privadas" realizaran un acto susceptible de

transmitir la propiedad de aquéllos al Instituto, no resulta necesario prever un

supuesto específico en su ley reguladora, pues se encontraría englobado en el

apartado 1.a). De igual forma, lo preceptuado en su apartado 2 no aporta ninguna

regulación concreta, al ser una mera reproducción de lo preceptuado en el art. 18.2

de la Ley 8/1987, de 28 de abril, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma para los

bienes de titularidad autonómica que se adscriban al Instituto.

- El Capítulo III (art. 8) del Anteproyecto crea el Consejo de la Juventud de

Canarias como órgano consultivo y de asesoramiento del Instituto, relegando a la

determinación reglamentaria los criterios de representación y constitución y las

formas de participación. Debe observarse ante todo que en el entramado

organizativo de la Comunidad existe ya un denominado Consejo de la Juventud,

creado a través del Decreto 21/1985, de 18 de enero, que actúa, a tenor del art. 1

del mismo, como órgano de asesoramiento y coordinación en materia de juventud y

que se encuentra adscrito a la Consejería de Sanidad y Asuntos Sociales (d. a. 5ª del

Decreto 147/1991, de 17 de julio). El Anteproyecto parece proceder, con una

marcada indeterminación, a la creación ex novo de este órgano, sin que en su

exposición de motivos ni en ninguno de los informes que integran el expediente se

justifiquen las razones de esta nueva configuración y sin que, en caso de entenderse

que el Anteproyecto obliga efectivamente a su instauración, se fije la extinción de

aquél o un régimen transitorio de vigencia. En todo caso, esta situación de

indeterminación no se produciría en el supuesto de que se hubieran cumplido las

previsiones del artículo 43 LGAPC, al establecer que "Figurarán como anexos, cuando

proceda, la relación de disposiciones que van a quedar total o parcialmente

derogadas (...)?. Por lo demás, la regulación del Consejo que realiza el Anteproyecto

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resulta marcadamente insuficiente, al limitarse a su definición como órgano

consultivo y de asesoramiento, pero sin establecer ni siquiera mínimamente sus

funciones ni los criterios generales de composición. Al mismo tiempo, pese a su

naturaleza de órgano asesor -y por tanto, en principio, ajeno al Instituto-, en la

composición del Consejo Rector figuran como vocales miembros del Consejo de la

Juventud, al mismo tiempo que el art. 2.g) atribuye al Instituto la función de

fomentar la participación de los jóvenes en la vida social a través del Consejo de la

Juventud. Todo ello obliga a una mayor previsión en el texto legal sobre su

naturaleza, composición y funciones, así como sobre las relaciones entre uno y otro

organismo.

C O N C L U S I O N E S

1. La Comunidad Autónoma ostenta competencia para aprobar una ley por la que

se cree el Instituto de la Juventud de Canarias.

2. No obstante, la regulación proyectada adolece, en su concreción articulada,

de las deficiencias señaladas en el Fundamento IV.

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