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Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 58/1997 de 25 de junio de 1997
Relacionados:
Órgano: Consejo Consultivo de Canarias
Fecha: 25/06/1997
Num. Resolución: 58/1997
Cuestión
Proyecto de Decreto
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viaje.
Contestacion
Numero Expediente: 47/1997Solicitante:
Gobierno de Canarias
Ponente: Sr. Plata Medina
Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp
D I C T A M E N 5 8 / 1 9 9 7
La Laguna, a 25 de junio de 1997.
Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias sobre
el Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viaje (EXP. 47/1997
PD)*.
F U N D A M E N T O S
I
Por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno se solicita Dictamen preceptivo sobre
el "Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viaje". La legitimación
del solicitante del Dictamen, la competencia del Consejo para emitirlo y su carácter
preceptivo resultan, respectivamente, de los arts. 11.1 y 10.6 de la Ley del Consejo
Consultivo en relación este último precepto con el art. 22.3 de la Ley Orgánica del
Consejo de Estado.
II
Por lo que respecta al procedimiento administrativo, especial, de elaboración de
la mencionada disposición general (procedimiento en el que, dado su carácter
'especial', las Comunidades Autónomas cuentan con competencias exclusivas, aunque
la 'audiencia' de las organizaciones de consumidores y usuarios constituye un
'principio rector de la política social y económica que vincula a todos los poderes
públicos y, también por ello, a las Comunidades Autónomas", STC 15/1989) se señala
que en el mismo se han cumplimentado los trámites previstos en la legislación estatal
-aplicada como supletoria- y autonómica de aplicación. En efecto, el expediente se
* PONENTE: Sr. Plata Medina.
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inicia con el informe de legalidad, acierto y oportunidad de incorporar al
Ordenamiento jurídico autonómico una norma como la proyectada, existiendo
constancia de la evacuación del trámite de información pública/audiencia y de haber
sido emitido el correspondiente informe por el Servicio Jurídico del Gobierno de
Canarias -arts. 105.a) CE; 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo,
en relación con el art. 149.3 CE; 44 y 45 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del
Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias; art.
20.f) del Decreto 19/1992, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de
Organización y Funcionamiento del Servicio Jurídico-.
Consta en las actuaciones las alegaciones formuladas en trámite de audiencia por
la Asociación Provincial de Agencias de Viaje de Santa Cruz de Tenerife; de la
Federación de Empresarios de Hostelería y Turismo de Las Palmas de Gran Canaria;
del Cabildo de Lanzarote -único Cabildo que formuló alegaciones-; del Colectivo de
Informadores Turísticos de Gran Canaria; y de la Sociedad de Avales de Canarias.
Consta asimismo haberse realizado el trámite de información pública (BOC de 10 de
mayo de 1996), dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el art. 105.a) CE, cuyo
desarrollo legal, de aplicación supletoria en nuestra Comunidad Autónoma, es el art.
130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que contempla el
preceptivo trámite de audiencia a las entidades que por ley "ostenten la
representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados
por dicha disposición"; eso sí, siempre que "sea posible y la índole de la disposición lo
aconseje". Lo que no significa que " que en la elaboración de tales disposiciones
hayan de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, pues solamente ha de
exigirse esta audiencia cuando se trate de asociaciones o colegios profesionales que
no sean de carácter voluntario, y representen intereses de carácter general o
corporativo" (por todas, SSTS de 17 de marzo de 1992 y 10 de mayo de 1995);
condiciones que, desde luego, no concurren en las asociaciones que han evacuado sus
alegaciones en el procedimiento de elaboración de la presente disposición general.
Nada que objetar sin embargo a ese plus de participación democrática de la
ciudadanía a través de los trámites de 'audiencia' e 'información pública'. Ahora bien,
siendo esto así, se nos plantea la cuestión de si hubiera debido darse audiencia a las
'asociaciones de consumidores y usuarios' de forma preceptiva, de conformidad con lo
dispuesto por el art. 22 de la Ley 26/84, de 19 de julio, General para la Defensa de
los Consumidores y Usuarios (LGDCU), siendo así que la propia Ley -art. 30, en
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relación con el art. 22.2.f)-) dispone preceptivamente esa eventualidad en relación
con el establecimiento de un 'sistema obligatorio de seguro y fondo de garantía', a lo
que se procede en el presente PD, sin que conste en el expediente que tales
asociaciones hayan sido oídas. En todo caso resulta obvio que el tratamiento de dicho
trámite no puede ser el mismo cuando, como es el caso que nos ocupa, se trata de la
transposición de una directiva comunitaria, que cuando se dicta una norma
reglamentaria ex novo, habida cuenta de que como se pondrá de manifiesto más
adelante, el margen de innovación normativa a realizar en dichos casos por las
instancias nacionales o regionales (autonómicas) es prácticamente inexistente dada
la regulación cada vez más detallada de las directivas. De otra parte, como se
analizará asimismo más extensamente, las normas ordenadoras de un sistema de
garantías indemnizatorias son de carácter civil y consecuentemente competencia del
Estado a cuyo fin se ha aprobado por el mismo la Ley 21/1995, de 6 de julio.
III
Estamos ante una Propuesta de norma reglamentaria que tiene un indudable
carácter ejecutivo de ley, toda vez que con la misma se pretende desarrollar,
concretar, y pormenorizar el régimen jurídico de las 'agencias de viaje' contenido en
la Ley de cobertura que es la 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de
Canarias (LOT), que, fundamentalmente, dedica a las agencias de viaje -'actividad de
intermediación turística'- sus arts. 47 y 48, sin perjuicio de que a tal actividad le sean
de aplicación otros preceptos de la Ley, en cuanto sean proyectables sobre esa
específica actividad (particularmente los arts. 15 y siguientes, relativos a los
'derechos del usuario turístico'); preceptos que tienen cobertura en un título
competencial diferente -defensa de los consumidores y usuarios- del
prevalentemente utilizado para ordenar el régimen jurídico de las 'agencias de viaje'-
que es el de turismo. Más adelante volveremos a los títulos competenciales. Baste
ahora con decir que la norma reglamentaria propuesta es ejecutiva de ley, lo que
justifica precisamente que el Dictamen solicitado al Consejo lo haya sido con
carácter preceptivo.
Lógicamente, la labor del Consejo, fundamentalmente, deberá consistir en
analizar la corrección jurídica de la Propuesta normativa, no sólo desde la
perspectiva de su adecuación a la ley de cobertura cuyas determinaciones no podrá
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exceder -sin perjuicio de que las pueda desarrollar- ni contrariar, sino desde la
perspectiva competencial, toda vez que la mencionada norma -al margen de su
función ejecutiva- es la expresión prenormativa de diferentes títulos competenciales
autonómicos que deben ser adecuadamente delimitados a fin de que no haya colisión
alguna con competencias estatales de carácter exclusivo, tarea que se complica
desde el momento en que el proyecto reglamentario pretende adecuar la regulación
reglamentaria autonómica vigente en la materia de agencias de viajes a la Directiva
90/134/CEE, del Consejo, de 23 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados,
vacaciones combinadas y circuitos combinados. Directiva que, a nivel estatal, ha
tenido adecuada transposición mediante la Ley 21/1995, de 6 de julio, Reguladora de
los Viajes Combinados (LVC).
Se hace preciso abordar a continuación la cuestión relativa a las Directivas
comunitarias y al orden constitucional de competencias.
De conformidad con el art. 189 del Tratado de la CEE, "la Directiva obligará a
todo Estado destinatario en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias
nacionales la competencia en cuanto a la forma y los medios"; sin perjuicio de que en
ocasiones las Directivas puedan tener efecto directo en determinadas condiciones. Se
trata, así pues, de un instrumento que llama a la colaboración de los Estados que
serán los encargados de transformar su contenido en normas de Derecho interno,
conforme las reglas de distribución de competencias normativas. En efecto, "son las
reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de
fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia planteados entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, las cuales, por esta misma razón, tampoco podrán
considerar ampliado su propio ámbito competencial en virtud de una conexión
internacional" (STC 252/1988). El principio de autonomía institucional de los Estados,
que remite al Derecho interno la determinación de los órganos y procedimientos de
aplicación del Derecho comunitario (DCE 183/1992) exige no sólo la participación de
las instituciones centrales del Estado sino también "cuál ha de ser la intervención del
Estado y de los Entes territoriales autónomos dotados de facultades normativas en la
de aquellos países donde existan" (DCE cit.). Es decir, el hecho de que una materia
concreta se encuentre regulada por una Directiva no altera per se la competencia
atribuida sobre la misma por la Constitución y los Estatutos de Autonomía al Estado o
a las Comunidades Autónomas; es decir, el orden de distribución interno de
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competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 252/1988, cit,;
64/1991; 236/1991; 79/1992; 80/1993).
Una vez dicho esto, se hace preciso poner de manifiesto la eventualidad de que
la ejecución normativa separada en cada Comunidad Autónoma pueda arrojar
resultados tan heterogéneos que, en verdad, se contradigan los principios de
aplicación uniforme y simultánea del Derecho comunitario, eventualidad que se
eludiría con el dictado de textos legales únicos y no la aprobación de disposiciones
diversas. Es frecuente por ello apelar a la necesidad de que, en tales casos, el Estado
dicte leyes de armonización o a la búsqueda de mecanismos que permitan que,
siempre y en todo caso, entre la norma europea y la disposición autonómica se
intercale una norma general aprobada por el Estado. Por lo que hace a nuestro
sistema constitucional no hay justificación alguna para intercalar una ley estatal
entre la norma europea y la autonómica cuando las Comunidades Autónomas
disponen de competencias plenas sobre la materia. Ciertamente, siempre será
posible aprobar una ley de armonización de las previstas en el artículo 150.3 de la
CE, pero este procedimiento extraordinario de actuación no puede transformarse en
la clave ordinaria de ordenación de las operaciones de ejecución normativa del
derecho europeo. En todo caso conviene tener en cuenta, de una parte, que en una
gran mayoría de ocasiones, el Estado, usando poderes ordinarios, podrá dictar
disposiciones de desarrollo o ejecución de normas europeas, de manera que no es
ésta una función que protagonicen de ordinario en exclusiva las Comunidades
Autónomas; y de otra parte, las únicas normas europeas que, en teoría dejan campo
abierto para que las instancias internas puedan seguir operaciones diversas en su
ejecución son las directivas -como es el caso que nos ocupa- y sólo con ocasión de su
transposición podrá producirse la dispersión temida. Lo cierto es que en la práctica
las directivas se aprueban con contenidos tan detallados que al legislador interno no
le queda mucho más que hacer que traducir su contenido en una norma interna sin
que pueda aportar nada que pueda ser significativo. Siendo ello así, es lo cierto que
los riesgos de una excesiva heterogeneidad son menores de lo pensado. Por otra
parte, no podemos dejar de mencionar que, en todo caso, el garante del
cumplimiento del Derecho comunitario es el Estado con independencia de su
organización interna y, en consecuencia, por lo que se refiere a España un
incumplimiento o retraso de una Comunidad Autónoma es un incumplimiento del
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Estado español sin concesiones. En este sentido es suficientemente ilustrativa la
Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades de 2 de febrero de 1982 al
señalar que:
? en general hay que decir que la ejecución de directivas por medio de actos
normativos de carácter regional es admisible desde el punto de vista comunitario, al
ser libre cada Estado miembro de repartir como considere oportuno las competencias
normativas a nivel interno, pero la cuestión radica en que el Estado miembro,
cualquiera que sea su estructura, es responsable hacia la Comunidad (?)?.
IV
Por su intitulación -Regulación de las agencias de viajes- no parece forzado
sostener que la materia objeto de regulación es reconducible al título competencial
'turismo', que el Estatuto (art. 30.21) atribuye a la Comunidad Autónoma con el
carácter de exclusivo, con el contenido que dispone el último párrafo del precepto
estatutario citado; es decir, plenitud normativa y ejecutiva en la materia. La
aparente simplicidad del enunciado del título competencial no empaña, sin embargo,
la confluencia real en la materia que se pretende ordenar de diversos títulos
competenciales, bien autonómicos, bien estatales; unos y otros, por otra parte, con
diferente alcance, lo que desde luego tendrá efectos en el grado de regularidad
jurídica de la propuesta reglamentaria sometida a la consideración del Consejo.
La competencia en esta materia de turismo, como ha quedado expresado, ha
sido asumida por la Comunidad Autónoma con carácter exclusivo. A tal efecto, el RD
2.803/1983, de 5 de octubre (de traspasos de funciones y servicios del Estado a la
Comunidad Autónoma), dispone que entre los asumidos por la Comunidad se
encuentran "la concesión y revocación, en su caso, del título licencia de las agencias
de viaje con sede social en Canarias, a cuyo efecto establecerá el correspondiente
registro y expedirá las certificaciones de concesión de título licencia y de
constitución de fianzas. Para la apertura de sucursales y dependencias auxiliares en
Canarias de agencias de viajes con sede social fuera del territorio de la Comunidad,
se presentarán ante la misma las certificaciones correspondientes de concesión de
título licencia y de constitución de fianzas" [ANEXO I.B.d) del mencionado RD]. Al
amparo del título referido y con el detalle funcional señalado, la Comunidad
Autónoma procedió a aprobar la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo
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de Canarias (LOT), la cual, en sus arts. 47 y 48, contiene el régimen jurídico nuclear
de las agencias de viaje, en tanto que 'empresas de intermediación turística'.
Regulación legal que, sin perjuicio de la posible competencia estatal (art.
149.1.13.CE) para "establecer las bases y la coordinación de ese subsector (...)
siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación
económica" (STC 75/1989), es de exclusiva responsabilidad de la Comunidad
Autónoma. En efecto, "la posibilidad del Estado de incidir sobre la materia de turismo
se ciñe a aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las bases y
coordinación de la planificación económica" (STC cit.). Sin perjuicio, claro está, que
el Estado pueda aducir otros títulos con base en los cuales puede regular el régimen
jurídico de ciertos aspectos de la actividad turística -también de las agencias de
viajes- que no son reconducibles a la materia 'turismo', sino a otras en las que la
Constitución ha dispuesto la competencia exclusiva del Estado. A ello volveremos más
delante.
El Proyecto de norma reglamentaria dedica el Capítulo V ("ejercicio de las
actividades de las agencias de viajes") a regular ciertos aspectos de las relaciones
entre las agencias de viajes y los usuarios de sus servicios; particularmente, el
contenido de los 'programas y folletos informativos' (art. 15). De su lectura se
desprende que presenta perfiles propios, también competenciales, no reconducibles
a la materia 'turismo', pues sin perjuicio de que es la actividad turística de
inmediación la que sirve de soporte material o contexto para tal clase de relaciones,
las mismas se ubican, dado su alcance, en la materia "protección de los consumidores
y usuarios", siendo por ello intranscendente que el consumo en este caso lo sea de
productos turísticos; ámbito de actividad en el que la Comunidad Autónoma tiene
competencia exclusiva (art. 31.3) "de acuerdo con las bases y la ordenación de la
actividad económica general y la política monetaria y crediticia estatal y en los
términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131, 149.1.11 y 13 de la Constitución".
Debiéndose significar al respecto que el art. 15 y siguientes LOT regula los derechos
del 'usuario turístico', de la que la norma reglamentaria propuesta en este aspecto
puede considerarse concreción.
La defensa del consumidor es un principio de la política social y económica, cuya
garantía la Constitución impone a los poderes públicos, por lo que su defensa,
constitucionalmente garantizada (art. 53.1 CE), "informará la legislación positiva, la
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práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (...) (SSTC 15/1989;
133/1992), que puede ser entendido como "el conjunto de reglas jurídicas que tienen
por objeto proteger al consumidor" (SSTC 71/1982; 88/1986). Nos encontramos sin
embargo ante un concepto dotado de gran 'amplitud y de contornos imprecisos' (SSTC
71/1982; 95/1984; 88/1986; 15/1989; 62/1991). El carácter 'heterogéneo' (STC
69/1988) de las normas que tienen por objeto la protección del consumidor "y
también la plural inclusión de esas normas en sectores distintos (...) determinan la
necesidad de elegir la regla de competencia aplicable" (STC id.). De ahí, el 'carácter
interdisciplinario o pluridisciplinario' del conjunto normativo que se conoce como
'defensa del consumidor', en el que pueden incidir, con carácter prevalente, otros
títulos como los de legislación civil, procesal o sanidad, en los que el Estado cuenta
con prioridad de acción. Y así, cuando una Comunidad impone a los empresarios el
deber de proporcionar a los consumidores una 'información veraz' si se le da con
carácter de generalidad aplicándolo a 'toda la contratación' estaría excediendo el
ámbito competencial propio, pues una obligación de tal extensión tendrá que hacerse
mediante normas civiles" (STC 71/1982). En cambio, si tuviera alcance sectorial
"podría considerarse legítimo desde la perspectiva de la adecuada protección de
intereses colectivos" (SSTC id.; 62/1991). La Comunidad Autónoma puede "establecer
y regular los datos informativos que deban contener las ofertas de venta, siempre,
claro está, que refieran a derechos que vengan reconocidos en normas aprobadas por
el legislador que ostente la competencia para ello" (STC 284/1993); por lo que si
tales derechos expresan materia reconducible a título competencial estatal
(contratación; legislación civil), la Comunidad Autónoma no sólo no podría regularlos,
sino ni siquiera regular sus datos informativos.
Idéntico es el carácter de aquellas medidas que pretenden proteger al
consumidor "frente a los daños que se le ocasionen y que tengan su origen en la
adquisición, utilización o disfrute de bienes, medios o servicios, para su uso,
personal, familiar o colectivo" (STC id.); lo que supone la consagración del principio
pro dannato, o de resarcimiento de daño, de forma que cualquiera que sea su
formulación, coincida no exactamente con el sistema "plasmado en el Código Civil
(arts. 1.808, 1.093 y 1.902, etc.)", la norma ordenadora de un sistema de garantía
indemnizatoria sería incuestionablemente de carácter civil. Al respecto, la
mencionada STC recuerda que "el régimen de responsabilidad debe ser uno y el
mismo para todo el territorio del Estado". Siendo un aspecto importante de la
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ordenación del mercado, la 'defensa de los consumidores' debe aislarse de la 'defensa
de la competencia', que tiene por objeto la regulación de la "situación recíproca de
las empresas productoras o distribuidoras en el mercado, en el plano horizontal en
cuanto que los sujetos a considerar, es decir, las empresas, compiten en una situación
que se quiere de igualdad en el mercado", mientras que en la defensa de los
consumidores éstos aparecen como destinatarios "de unos productos ofrecidos por las
empresas, productos cuyas condiciones de oferta se pretende regular protegiendo,
como indica el art. 51.1. CE, la seguridad, la salud y los legítimos intereses
económicos de los consumidores" (STC 88/1986).
De igual forma, la 'ordenación del mercado' se distingue de su 'ordenación
mercantil' porque ésta tiene por objeto "el ámbito propio de la actividad libre del
empresario mercantil" (STC 88/1986) y, por ello, la regulación de "la forma en que
nacen y se extinguen los derechos y obligaciones a que el ejercicio de esa actividad
puede dar lugar y el contenido necesario de aquéllos y éstas" (STC id.). Por ello, las
Comunidades Autónomas no pueden producir un novum en el contenido contractual, o
en otros términos, de que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de
las relaciones contractuales privadas" (SSTC 71/1982, 88/1986; 62/1991). Los
requisitos que debe cumplir "un determinado tipo de contrato incide de lleno dentro
del derecho contractual (...) lo que requiere regulaciones uniformes en todo el
territorio, por lo que [el título atinente a la legislación civil] ha de prevalecer sobre
el título competencial mas genérico de defensa de consumidor y del usuario" (STC
62/1991).
Sobre la base de esta jurisprudencia acerca del título 'defensa de consumidores y
usuarios', debemos en este punto traer a colación la Ley estatal 21/1995, de 6 de
julio, sobre Viajes Combinados (LVC) cuya Exposición de Motivos señala que ?La
presente Ley tiene por objeto la incorporación al Derecho español de la Directiva del
Consejo de las Comunidades Europeas 90/314/CEE, de 13 de junio?La norma
?adopta el rango de Ley por cuanto en ella se establecen preceptos que afectan y
modulan el perfeccionamiento, eficacia y ejecución del contrato de viaje combinado,
lo que implica que su regulación singularizada incide en los preceptos
contractuales generales que se contienen en el Código Civil y en el de Comercio.
En razón de tal incidencia, la presente Ley se dicta al amparo de las competencias
reconocidas al Estado por el art. 149.1.6 y 8 de la Constitución". Esta Exposición de
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Motivos es suficientemente ilustrativa de que, existiendo aspectos concretos de la
citada Directiva incorporada al Derecho español que afectan a materias propias de la
legislación civil y mercantil, -materias de competencia exclusiva del Estado- y puesto
que la directiva ni afecta ni puede afectar al sistema interno de distribución de
competencias, la normación autonómica que se realice al respecto, no podrá invadir
competencias estatales sobre materias de carácter civil o mercantil.
Al margen de la finalidad principal de la Directiva (armonizar la regulación
comunitaria en materia de viajes combinados), la misma pretende también aumentar
la protección de los consumidores, particularmente por lo que atañe a los viajes
combinados (Resolución del Consejo de 6 de mayo de 1986, punto 37), configurando
así un sistema completo de regulación de éstos integrado por las siguientes
previsiones: ámbito de aplicación (art. 1), definiciones (art. 2), programa y oferta de
viajes combinados (art. 3), forma y contenido del contrato (art. 4), cesión de la
reserva (art. 5), información sobre el viaje contratado (art. 6), revisión de precios
(art. 7), modificación del contrato (art. 8), resolución del contrato o cancelación del
viaje (art. 9), consecuencias de la no prestación de servicios (art. 10),
responsabilidad de los organizadores y detallistas (art. 11), garantía de la
responsabilidad contractual (art. 12), prescripción de acciones (art. 13).
V
Como se ha indicado anteriormente el proyecto reglamentario contiene normas
de diferente naturaleza, en tanto son distintos los títulos competenciales que
presumiblemente les dan cobertura, pudiendo identificarse los de 'turismo', 'defensa
de consumidores y usuarios', y 'legislación civil y mercantil'.
Con carácter inicial ha de decirse que el genérico objeto de la norma
reglamentaria propuesta ha tenido hasta la fecha regulación en el Decreto 231/1987,
que resultará derogado a la entrada en vigor del Decreto que en su caso se apruebe.
La norma reglamentaria aún vigente no resulta sustancialmente modificada, porque
algunos preceptos permanecen con idéntica regulación; otros sufren una modificación
no sustancial, permaneciendo el contenido realmente idéntico; y otros tienen nueva
regulación, precisamente a consecuencia de la Directiva y Ley estatal antes citadas.
A partir de la LOT, cobertura legal de la norma reglamentaria propuesta,
podemos efectuar las siguientes consideraciones puntuales al articulado:
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Primera. Entre los requisitos que las agencias de viaje deberán hacer valer a los
efectos de la obtención del correspondiente título-licencia se encuentra -art. 4.1.b),
último párrafo PR- de hacer "constar un capital mínimo desembolsado de treinta
millones de pesetas para el grupo de mayoristas-minoristas, de veinte millones para
el grupo de mayoristas y de diez millones para el grupo de minoristas". Se da así
cumplimiento a lo legalmente dispuesto en relación con tal clase de obligación (art.
48.4 LOT), aunque no con total exactitud, pues el mencionado precepto legal habilita
al Gobierno con sujeción a un doble condicionante; el primero, cumplido, que se
tenga en cuenta el 'tipo' de agencia de viaje; el segundo, que se tenga asimismo en
cuenta el 'número de sucursales'. Condición no deducida, sin embargo, del PR, que no
tiene en cuenta el número de sucursales abiertas, procediendo a una homologación o
equiparación cuando la Ley de cobertura había dispuesto, precisamente, su
discriminación -intachable desde el punto de vista constitucional- en función del
número de sucursales abiertas.
En todo caso las garantías a que se refiere el art. 13 cubrirán la "apertura de seis
establecimientos, incluida la sede u oficina principal", de forma que "por cada nuevo
establecimiento que sobrepase la cifra anterior tendrá que incrementarse la garantía
individual en la cantidad de 2 millones de pesetas o la colectiva en la cantidad de 1
millón de pesetas".
Son dos las observaciones que debemos formular al respecto. La primera, que
atañe a los términos de la Ley habilitante, en la medida en que en la fijación de la
fianza de referencia no se tiene en cuenta el número de sucursales abiertas, sino el
tipo de agencia, siendo de rigor extender a tal ordenación el mismo género de
observaciones que se efectuó respecto del capital mínimo de las agencias. La
segunda, atañe a la competencia autonómica para disponer una medida de este
carácter. No cabe duda que disponer un régimen de fianza para atender las posibles
consecuencias dañosas derivadas de la actuación de la agencia reconducibles a su
responsabilidad civil se reconduce al título ´legislación civil', competencia exclusiva
del Estado. No se trata de una caución administrativa a los efectos de garantizar que
tales agencias responderán de sus obligaciones ante la Administración turística, lo
que podría reconducirse al título 'turismo', pues no deja de ser expresión de las
potestades administrativas en la ordenación del mencionado sector. Se trata de que,
ante los consumidores y usuarios de servicios turísticos, las agencias de viajes deben
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responder por las acciones y omisiones que causen daños y perjuicios a los
contratantes de servicios turísticos. Se incide, pues, en el régimen de la
responsabilidad civil derivada de la prestación de tales servicios, que ha sido objeto
de regulación detallada por la LSC del Estado por lo que respecta a los viajes
combinados; régimen que se caracteriza por las siguientes notas: a) responde el
organizador o detallista del viaje combinado, sin perjuicio de que posteriormente
repitan contra los prestadores del servicio; b) la responsabilidad puede ser solidaria
(art. 11.1 LVC); c) se responderá también por la no ejecución o la ejecución
deficiente del contrato, salvo que fuere imputable al consumidor, a un tercero o a
causa de fuerza mayor. Idéntico género de consideraciones habría que efectuar
cuando se trata de un servicio turístico diferente al anterior. Cierto que el art. 30 de
la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios, reconoce la posibilidad de que "el Gobierno, previa audiencia de los
sectores interesados, y de las Asociaciones de consumidores y usuarios, adoptará las
medidas o iniciativas necesarias para establecer un sistema obligatorio de seguros y
fondo de garantía que cubran, por sectores determinados, los riesgos de intoxicación,
lesión o muerte derivados del mal estado de los productos o servicios a que se refiere
el art. 28", entre los que no figuran los de las agencias de viaje. Al respecto, la STC
15/1989, en relación precisamente al indicado precepto, dispone que "es al Estado a
quien corresponde la previsión y ordenación global de los sistemas obligatorios de
seguros y fondo de garantía que cubran los daños y riesgos derivados del mal estado
de determinados productos, servicios o actividades"; lo que no impide que las
Comunidades Autónomas puedan establecer sistemas similares de protección,
"siempre que se atenga a las bases que en materia de seguros al Estado corresponde
establecer"; bases que se encuentran contenidas en el art. 73 y siguientes de la Ley
50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, LCS; y siempre que no incida, de
forma directa o indirecta, en el régimen jurídico de la responsabilidad civil, lo que es
materia propia de la legislación civil competencia del Estado.
Ciertamente, la LVC dispone la necesidad de constituir por organizadores y
detallistas de viajes combinados una garantía de responsabilidad contractual (art. 12
LVC) en los "términos que determine la Administración turística competente" para
responder de las obligaciones a que hace referencia la propia LVC, con el alcance y
límites que la misma Ley determina. Nada puede innovar la Comunidad autónoma al
respecto, dada la prevalencia de los títulos en juego, salvo fijar los términos de la
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fianza (modalidades y cuantías), mas no su régimen jurídico, que ya está delimitado
por el Estado.
La competencia autonómica, pues, debe limitarse al aspecto de 'defensa de
consumidores y usuarios', por lo que no debe extenderse a ámbitos civiles
(responsabilidad civil); básicos de seguros; o procesales, en los que la competencia es
del Estado, no siendo buena técnica legislativa reproducir preceptos estatales en
tales ámbitos (v.gr. art. 13.1 y 5 PR).
Segunda. Los arts. 3 y 4 LVC regulan, respectivamente, el programa y oferta de
viajes combinados y la forma y contenido del contrato, disponiéndose un completo
régimen de la mencionada oferta que conforme la citada LVC (art. 3.2) será
vinculante para el organizador o detallista del viaje combinado, salvo que concurra
alguna de las circunstancias que a continuación detalla. Aspectos reconducibles a la
legislación civil, por lo que pudiera constituir un exceso la regulación contenida en el
art. 15 del PR, que se limita a reproducir, a veces parcialmente, la regulación estatal
antes citada.
Tercera. En el art. 12.5 PR se dispone que "tratándose de agencias de viajes,
intermediarios u operadores turísticos no domiciliados en España provenientes de
países de la Unión Europea cuya legislación exija el requisito de la fianza o garantía
quedarán eximidos de constituir la misma siempre que se acredite la inexistencia de
impedimento para lograr su eventual ejecución por la Administración autonómica
(...). Asimismo, no deberán acreditar la suscripción del seguro y/o contrato de
asistencia previsto en el apartado anterior cuando prueben fehacientemente que
cumplen estos requisitos de acuerdo con la legislación de los países de procedencia".
Se excusa, pues, a las agencias e intermediarios señalados de constituir la garantía
que sin embargo se exige para las agencias locales. A tal respecto debe señalarse que
el art. 48.3.2º párrafo LOT -Ley de cobertura- sólo señala que la determinación de la
fianza a constituir por tales intermediarios turísticos 'contemplará' en todo caso la
singularidad de los que provengan de la Unión Europea, cuando la legislación nacional
correspondiente exija tal requisito. Por ello, si bien el último párrafo de la norma
proyectada atiende a tal exigencia, no la cumple sin embargo la sustitución de tal
garantía por la acreditación de la 'inexistencia de impedimento para lograr su
eventual ejecución por la Administración Autonómica'.
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C O N C L U S I O N E S
El Gobierno de Canarias ostenta competencias para dictar la norma
reglamentaria objeto del presente Dictamen, salvo en los aspectos de la misma
atinentes a cuestiones de carácter civil y mercantil, materias en las que ostenta
competencia exclusiva el Estado.
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