Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 58/1997 de 25 de junio de 1997
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Dictamen de Consejo Consultivo de Canarias 58/1997 de 25 de junio de 1997

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Relacionados:

Órgano: Consejo Consultivo de Canarias

Fecha: 25/06/1997

Num. Resolución: 58/1997

Tiempo de lectura: 31 min


Cuestión

Proyecto de Decreto

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias sobre el Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viaje.

Contestacion

Numero Expediente: 47/1997

Solicitante:

Gobierno de Canarias

Ponente: Sr. Plata Medina

Materias Relacionadas: http://www.consultivodecanarias.org/dictamenes/materias.jsp

D I C T A M E N 5 8 / 1 9 9 7

La Laguna, a 25 de junio de 1997.

Dictamen solicitado por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno de Canarias sobre

el Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viaje (EXP. 47/1997

PD)*.

F U N D A M E N T O S

I

Por el Excmo. Sr. Presidente del Gobierno se solicita Dictamen preceptivo sobre

el "Proyecto de Decreto por el que se regulan las Agencias de Viaje". La legitimación

del solicitante del Dictamen, la competencia del Consejo para emitirlo y su carácter

preceptivo resultan, respectivamente, de los arts. 11.1 y 10.6 de la Ley del Consejo

Consultivo en relación este último precepto con el art. 22.3 de la Ley Orgánica del

Consejo de Estado.

II

Por lo que respecta al procedimiento administrativo, especial, de elaboración de

la mencionada disposición general (procedimiento en el que, dado su carácter

'especial', las Comunidades Autónomas cuentan con competencias exclusivas, aunque

la 'audiencia' de las organizaciones de consumidores y usuarios constituye un

'principio rector de la política social y económica que vincula a todos los poderes

públicos y, también por ello, a las Comunidades Autónomas", STC 15/1989) se señala

que en el mismo se han cumplimentado los trámites previstos en la legislación estatal

-aplicada como supletoria- y autonómica de aplicación. En efecto, el expediente se

* PONENTE: Sr. Plata Medina.

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inicia con el informe de legalidad, acierto y oportunidad de incorporar al

Ordenamiento jurídico autonómico una norma como la proyectada, existiendo

constancia de la evacuación del trámite de información pública/audiencia y de haber

sido emitido el correspondiente informe por el Servicio Jurídico del Gobierno de

Canarias -arts. 105.a) CE; 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo,

en relación con el art. 149.3 CE; 44 y 45 de la Ley 1/1983, de 14 de abril, del

Gobierno y de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias; art.

20.f) del Decreto 19/1992, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de

Organización y Funcionamiento del Servicio Jurídico-.

Consta en las actuaciones las alegaciones formuladas en trámite de audiencia por

la Asociación Provincial de Agencias de Viaje de Santa Cruz de Tenerife; de la

Federación de Empresarios de Hostelería y Turismo de Las Palmas de Gran Canaria;

del Cabildo de Lanzarote -único Cabildo que formuló alegaciones-; del Colectivo de

Informadores Turísticos de Gran Canaria; y de la Sociedad de Avales de Canarias.

Consta asimismo haberse realizado el trámite de información pública (BOC de 10 de

mayo de 1996), dándose así cumplimiento a lo dispuesto en el art. 105.a) CE, cuyo

desarrollo legal, de aplicación supletoria en nuestra Comunidad Autónoma, es el art.

130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, que contempla el

preceptivo trámite de audiencia a las entidades que por ley "ostenten la

representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados

por dicha disposición"; eso sí, siempre que "sea posible y la índole de la disposición lo

aconseje". Lo que no significa que " que en la elaboración de tales disposiciones

hayan de ser oídas cuantas asociaciones se constituyan, pues solamente ha de

exigirse esta audiencia cuando se trate de asociaciones o colegios profesionales que

no sean de carácter voluntario, y representen intereses de carácter general o

corporativo" (por todas, SSTS de 17 de marzo de 1992 y 10 de mayo de 1995);

condiciones que, desde luego, no concurren en las asociaciones que han evacuado sus

alegaciones en el procedimiento de elaboración de la presente disposición general.

Nada que objetar sin embargo a ese plus de participación democrática de la

ciudadanía a través de los trámites de 'audiencia' e 'información pública'. Ahora bien,

siendo esto así, se nos plantea la cuestión de si hubiera debido darse audiencia a las

'asociaciones de consumidores y usuarios' de forma preceptiva, de conformidad con lo

dispuesto por el art. 22 de la Ley 26/84, de 19 de julio, General para la Defensa de

los Consumidores y Usuarios (LGDCU), siendo así que la propia Ley -art. 30, en

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relación con el art. 22.2.f)-) dispone preceptivamente esa eventualidad en relación

con el establecimiento de un 'sistema obligatorio de seguro y fondo de garantía', a lo

que se procede en el presente PD, sin que conste en el expediente que tales

asociaciones hayan sido oídas. En todo caso resulta obvio que el tratamiento de dicho

trámite no puede ser el mismo cuando, como es el caso que nos ocupa, se trata de la

transposición de una directiva comunitaria, que cuando se dicta una norma

reglamentaria ex novo, habida cuenta de que como se pondrá de manifiesto más

adelante, el margen de innovación normativa a realizar en dichos casos por las

instancias nacionales o regionales (autonómicas) es prácticamente inexistente dada

la regulación cada vez más detallada de las directivas. De otra parte, como se

analizará asimismo más extensamente, las normas ordenadoras de un sistema de

garantías indemnizatorias son de carácter civil y consecuentemente competencia del

Estado a cuyo fin se ha aprobado por el mismo la Ley 21/1995, de 6 de julio.

III

Estamos ante una Propuesta de norma reglamentaria que tiene un indudable

carácter ejecutivo de ley, toda vez que con la misma se pretende desarrollar,

concretar, y pormenorizar el régimen jurídico de las 'agencias de viaje' contenido en

la Ley de cobertura que es la 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de

Canarias (LOT), que, fundamentalmente, dedica a las agencias de viaje -'actividad de

intermediación turística'- sus arts. 47 y 48, sin perjuicio de que a tal actividad le sean

de aplicación otros preceptos de la Ley, en cuanto sean proyectables sobre esa

específica actividad (particularmente los arts. 15 y siguientes, relativos a los

'derechos del usuario turístico'); preceptos que tienen cobertura en un título

competencial diferente -defensa de los consumidores y usuarios- del

prevalentemente utilizado para ordenar el régimen jurídico de las 'agencias de viaje'-

que es el de turismo. Más adelante volveremos a los títulos competenciales. Baste

ahora con decir que la norma reglamentaria propuesta es ejecutiva de ley, lo que

justifica precisamente que el Dictamen solicitado al Consejo lo haya sido con

carácter preceptivo.

Lógicamente, la labor del Consejo, fundamentalmente, deberá consistir en

analizar la corrección jurídica de la Propuesta normativa, no sólo desde la

perspectiva de su adecuación a la ley de cobertura cuyas determinaciones no podrá

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exceder -sin perjuicio de que las pueda desarrollar- ni contrariar, sino desde la

perspectiva competencial, toda vez que la mencionada norma -al margen de su

función ejecutiva- es la expresión prenormativa de diferentes títulos competenciales

autonómicos que deben ser adecuadamente delimitados a fin de que no haya colisión

alguna con competencias estatales de carácter exclusivo, tarea que se complica

desde el momento en que el proyecto reglamentario pretende adecuar la regulación

reglamentaria autonómica vigente en la materia de agencias de viajes a la Directiva

90/134/CEE, del Consejo, de 23 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados,

vacaciones combinadas y circuitos combinados. Directiva que, a nivel estatal, ha

tenido adecuada transposición mediante la Ley 21/1995, de 6 de julio, Reguladora de

los Viajes Combinados (LVC).

Se hace preciso abordar a continuación la cuestión relativa a las Directivas

comunitarias y al orden constitucional de competencias.

De conformidad con el art. 189 del Tratado de la CEE, "la Directiva obligará a

todo Estado destinatario en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias

nacionales la competencia en cuanto a la forma y los medios"; sin perjuicio de que en

ocasiones las Directivas puedan tener efecto directo en determinadas condiciones. Se

trata, así pues, de un instrumento que llama a la colaboración de los Estados que

serán los encargados de transformar su contenido en normas de Derecho interno,

conforme las reglas de distribución de competencias normativas. En efecto, "son las

reglas internas de delimitación competencial las que en todo caso han de

fundamentar la respuesta a los conflictos de competencia planteados entre el Estado

y las Comunidades Autónomas, las cuales, por esta misma razón, tampoco podrán

considerar ampliado su propio ámbito competencial en virtud de una conexión

internacional" (STC 252/1988). El principio de autonomía institucional de los Estados,

que remite al Derecho interno la determinación de los órganos y procedimientos de

aplicación del Derecho comunitario (DCE 183/1992) exige no sólo la participación de

las instituciones centrales del Estado sino también "cuál ha de ser la intervención del

Estado y de los Entes territoriales autónomos dotados de facultades normativas en la

de aquellos países donde existan" (DCE cit.). Es decir, el hecho de que una materia

concreta se encuentre regulada por una Directiva no altera per se la competencia

atribuida sobre la misma por la Constitución y los Estatutos de Autonomía al Estado o

a las Comunidades Autónomas; es decir, el orden de distribución interno de

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competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (SSTC 252/1988, cit,;

64/1991; 236/1991; 79/1992; 80/1993).

Una vez dicho esto, se hace preciso poner de manifiesto la eventualidad de que

la ejecución normativa separada en cada Comunidad Autónoma pueda arrojar

resultados tan heterogéneos que, en verdad, se contradigan los principios de

aplicación uniforme y simultánea del Derecho comunitario, eventualidad que se

eludiría con el dictado de textos legales únicos y no la aprobación de disposiciones

diversas. Es frecuente por ello apelar a la necesidad de que, en tales casos, el Estado

dicte leyes de armonización o a la búsqueda de mecanismos que permitan que,

siempre y en todo caso, entre la norma europea y la disposición autonómica se

intercale una norma general aprobada por el Estado. Por lo que hace a nuestro

sistema constitucional no hay justificación alguna para intercalar una ley estatal

entre la norma europea y la autonómica cuando las Comunidades Autónomas

disponen de competencias plenas sobre la materia. Ciertamente, siempre será

posible aprobar una ley de armonización de las previstas en el artículo 150.3 de la

CE, pero este procedimiento extraordinario de actuación no puede transformarse en

la clave ordinaria de ordenación de las operaciones de ejecución normativa del

derecho europeo. En todo caso conviene tener en cuenta, de una parte, que en una

gran mayoría de ocasiones, el Estado, usando poderes ordinarios, podrá dictar

disposiciones de desarrollo o ejecución de normas europeas, de manera que no es

ésta una función que protagonicen de ordinario en exclusiva las Comunidades

Autónomas; y de otra parte, las únicas normas europeas que, en teoría dejan campo

abierto para que las instancias internas puedan seguir operaciones diversas en su

ejecución son las directivas -como es el caso que nos ocupa- y sólo con ocasión de su

transposición podrá producirse la dispersión temida. Lo cierto es que en la práctica

las directivas se aprueban con contenidos tan detallados que al legislador interno no

le queda mucho más que hacer que traducir su contenido en una norma interna sin

que pueda aportar nada que pueda ser significativo. Siendo ello así, es lo cierto que

los riesgos de una excesiva heterogeneidad son menores de lo pensado. Por otra

parte, no podemos dejar de mencionar que, en todo caso, el garante del

cumplimiento del Derecho comunitario es el Estado con independencia de su

organización interna y, en consecuencia, por lo que se refiere a España un

incumplimiento o retraso de una Comunidad Autónoma es un incumplimiento del

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Estado español sin concesiones. En este sentido es suficientemente ilustrativa la

Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades de 2 de febrero de 1982 al

señalar que:

? en general hay que decir que la ejecución de directivas por medio de actos

normativos de carácter regional es admisible desde el punto de vista comunitario, al

ser libre cada Estado miembro de repartir como considere oportuno las competencias

normativas a nivel interno, pero la cuestión radica en que el Estado miembro,

cualquiera que sea su estructura, es responsable hacia la Comunidad (?)?.

IV

Por su intitulación -Regulación de las agencias de viajes- no parece forzado

sostener que la materia objeto de regulación es reconducible al título competencial

'turismo', que el Estatuto (art. 30.21) atribuye a la Comunidad Autónoma con el

carácter de exclusivo, con el contenido que dispone el último párrafo del precepto

estatutario citado; es decir, plenitud normativa y ejecutiva en la materia. La

aparente simplicidad del enunciado del título competencial no empaña, sin embargo,

la confluencia real en la materia que se pretende ordenar de diversos títulos

competenciales, bien autonómicos, bien estatales; unos y otros, por otra parte, con

diferente alcance, lo que desde luego tendrá efectos en el grado de regularidad

jurídica de la propuesta reglamentaria sometida a la consideración del Consejo.

La competencia en esta materia de turismo, como ha quedado expresado, ha

sido asumida por la Comunidad Autónoma con carácter exclusivo. A tal efecto, el RD

2.803/1983, de 5 de octubre (de traspasos de funciones y servicios del Estado a la

Comunidad Autónoma), dispone que entre los asumidos por la Comunidad se

encuentran "la concesión y revocación, en su caso, del título licencia de las agencias

de viaje con sede social en Canarias, a cuyo efecto establecerá el correspondiente

registro y expedirá las certificaciones de concesión de título licencia y de

constitución de fianzas. Para la apertura de sucursales y dependencias auxiliares en

Canarias de agencias de viajes con sede social fuera del territorio de la Comunidad,

se presentarán ante la misma las certificaciones correspondientes de concesión de

título licencia y de constitución de fianzas" [ANEXO I.B.d) del mencionado RD]. Al

amparo del título referido y con el detalle funcional señalado, la Comunidad

Autónoma procedió a aprobar la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo

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de Canarias (LOT), la cual, en sus arts. 47 y 48, contiene el régimen jurídico nuclear

de las agencias de viaje, en tanto que 'empresas de intermediación turística'.

Regulación legal que, sin perjuicio de la posible competencia estatal (art.

149.1.13.CE) para "establecer las bases y la coordinación de ese subsector (...)

siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación

económica" (STC 75/1989), es de exclusiva responsabilidad de la Comunidad

Autónoma. En efecto, "la posibilidad del Estado de incidir sobre la materia de turismo

se ciñe a aquellos extremos que puedan entenderse comprendidos en las bases y

coordinación de la planificación económica" (STC cit.). Sin perjuicio, claro está, que

el Estado pueda aducir otros títulos con base en los cuales puede regular el régimen

jurídico de ciertos aspectos de la actividad turística -también de las agencias de

viajes- que no son reconducibles a la materia 'turismo', sino a otras en las que la

Constitución ha dispuesto la competencia exclusiva del Estado. A ello volveremos más

delante.

El Proyecto de norma reglamentaria dedica el Capítulo V ("ejercicio de las

actividades de las agencias de viajes") a regular ciertos aspectos de las relaciones

entre las agencias de viajes y los usuarios de sus servicios; particularmente, el

contenido de los 'programas y folletos informativos' (art. 15). De su lectura se

desprende que presenta perfiles propios, también competenciales, no reconducibles

a la materia 'turismo', pues sin perjuicio de que es la actividad turística de

inmediación la que sirve de soporte material o contexto para tal clase de relaciones,

las mismas se ubican, dado su alcance, en la materia "protección de los consumidores

y usuarios", siendo por ello intranscendente que el consumo en este caso lo sea de

productos turísticos; ámbito de actividad en el que la Comunidad Autónoma tiene

competencia exclusiva (art. 31.3) "de acuerdo con las bases y la ordenación de la

actividad económica general y la política monetaria y crediticia estatal y en los

términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131, 149.1.11 y 13 de la Constitución".

Debiéndose significar al respecto que el art. 15 y siguientes LOT regula los derechos

del 'usuario turístico', de la que la norma reglamentaria propuesta en este aspecto

puede considerarse concreción.

La defensa del consumidor es un principio de la política social y económica, cuya

garantía la Constitución impone a los poderes públicos, por lo que su defensa,

constitucionalmente garantizada (art. 53.1 CE), "informará la legislación positiva, la

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práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (...) (SSTC 15/1989;

133/1992), que puede ser entendido como "el conjunto de reglas jurídicas que tienen

por objeto proteger al consumidor" (SSTC 71/1982; 88/1986). Nos encontramos sin

embargo ante un concepto dotado de gran 'amplitud y de contornos imprecisos' (SSTC

71/1982; 95/1984; 88/1986; 15/1989; 62/1991). El carácter 'heterogéneo' (STC

69/1988) de las normas que tienen por objeto la protección del consumidor "y

también la plural inclusión de esas normas en sectores distintos (...) determinan la

necesidad de elegir la regla de competencia aplicable" (STC id.). De ahí, el 'carácter

interdisciplinario o pluridisciplinario' del conjunto normativo que se conoce como

'defensa del consumidor', en el que pueden incidir, con carácter prevalente, otros

títulos como los de legislación civil, procesal o sanidad, en los que el Estado cuenta

con prioridad de acción. Y así, cuando una Comunidad impone a los empresarios el

deber de proporcionar a los consumidores una 'información veraz' si se le da con

carácter de generalidad aplicándolo a 'toda la contratación' estaría excediendo el

ámbito competencial propio, pues una obligación de tal extensión tendrá que hacerse

mediante normas civiles" (STC 71/1982). En cambio, si tuviera alcance sectorial

"podría considerarse legítimo desde la perspectiva de la adecuada protección de

intereses colectivos" (SSTC id.; 62/1991). La Comunidad Autónoma puede "establecer

y regular los datos informativos que deban contener las ofertas de venta, siempre,

claro está, que refieran a derechos que vengan reconocidos en normas aprobadas por

el legislador que ostente la competencia para ello" (STC 284/1993); por lo que si

tales derechos expresan materia reconducible a título competencial estatal

(contratación; legislación civil), la Comunidad Autónoma no sólo no podría regularlos,

sino ni siquiera regular sus datos informativos.

Idéntico es el carácter de aquellas medidas que pretenden proteger al

consumidor "frente a los daños que se le ocasionen y que tengan su origen en la

adquisición, utilización o disfrute de bienes, medios o servicios, para su uso,

personal, familiar o colectivo" (STC id.); lo que supone la consagración del principio

pro dannato, o de resarcimiento de daño, de forma que cualquiera que sea su

formulación, coincida no exactamente con el sistema "plasmado en el Código Civil

(arts. 1.808, 1.093 y 1.902, etc.)", la norma ordenadora de un sistema de garantía

indemnizatoria sería incuestionablemente de carácter civil. Al respecto, la

mencionada STC recuerda que "el régimen de responsabilidad debe ser uno y el

mismo para todo el territorio del Estado". Siendo un aspecto importante de la

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ordenación del mercado, la 'defensa de los consumidores' debe aislarse de la 'defensa

de la competencia', que tiene por objeto la regulación de la "situación recíproca de

las empresas productoras o distribuidoras en el mercado, en el plano horizontal en

cuanto que los sujetos a considerar, es decir, las empresas, compiten en una situación

que se quiere de igualdad en el mercado", mientras que en la defensa de los

consumidores éstos aparecen como destinatarios "de unos productos ofrecidos por las

empresas, productos cuyas condiciones de oferta se pretende regular protegiendo,

como indica el art. 51.1. CE, la seguridad, la salud y los legítimos intereses

económicos de los consumidores" (STC 88/1986).

De igual forma, la 'ordenación del mercado' se distingue de su 'ordenación

mercantil' porque ésta tiene por objeto "el ámbito propio de la actividad libre del

empresario mercantil" (STC 88/1986) y, por ello, la regulación de "la forma en que

nacen y se extinguen los derechos y obligaciones a que el ejercicio de esa actividad

puede dar lugar y el contenido necesario de aquéllos y éstas" (STC id.). Por ello, las

Comunidades Autónomas no pueden producir un novum en el contenido contractual, o

en otros términos, de que no se introduzcan derechos ni obligaciones en el marco de

las relaciones contractuales privadas" (SSTC 71/1982, 88/1986; 62/1991). Los

requisitos que debe cumplir "un determinado tipo de contrato incide de lleno dentro

del derecho contractual (...) lo que requiere regulaciones uniformes en todo el

territorio, por lo que [el título atinente a la legislación civil] ha de prevalecer sobre

el título competencial mas genérico de defensa de consumidor y del usuario" (STC

62/1991).

Sobre la base de esta jurisprudencia acerca del título 'defensa de consumidores y

usuarios', debemos en este punto traer a colación la Ley estatal 21/1995, de 6 de

julio, sobre Viajes Combinados (LVC) cuya Exposición de Motivos señala que ?La

presente Ley tiene por objeto la incorporación al Derecho español de la Directiva del

Consejo de las Comunidades Europeas 90/314/CEE, de 13 de junio?La norma

?adopta el rango de Ley por cuanto en ella se establecen preceptos que afectan y

modulan el perfeccionamiento, eficacia y ejecución del contrato de viaje combinado,

lo que implica que su regulación singularizada incide en los preceptos

contractuales generales que se contienen en el Código Civil y en el de Comercio.

En razón de tal incidencia, la presente Ley se dicta al amparo de las competencias

reconocidas al Estado por el art. 149.1.6 y 8 de la Constitución". Esta Exposición de

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Motivos es suficientemente ilustrativa de que, existiendo aspectos concretos de la

citada Directiva incorporada al Derecho español que afectan a materias propias de la

legislación civil y mercantil, -materias de competencia exclusiva del Estado- y puesto

que la directiva ni afecta ni puede afectar al sistema interno de distribución de

competencias, la normación autonómica que se realice al respecto, no podrá invadir

competencias estatales sobre materias de carácter civil o mercantil.

Al margen de la finalidad principal de la Directiva (armonizar la regulación

comunitaria en materia de viajes combinados), la misma pretende también aumentar

la protección de los consumidores, particularmente por lo que atañe a los viajes

combinados (Resolución del Consejo de 6 de mayo de 1986, punto 37), configurando

así un sistema completo de regulación de éstos integrado por las siguientes

previsiones: ámbito de aplicación (art. 1), definiciones (art. 2), programa y oferta de

viajes combinados (art. 3), forma y contenido del contrato (art. 4), cesión de la

reserva (art. 5), información sobre el viaje contratado (art. 6), revisión de precios

(art. 7), modificación del contrato (art. 8), resolución del contrato o cancelación del

viaje (art. 9), consecuencias de la no prestación de servicios (art. 10),

responsabilidad de los organizadores y detallistas (art. 11), garantía de la

responsabilidad contractual (art. 12), prescripción de acciones (art. 13).

V

Como se ha indicado anteriormente el proyecto reglamentario contiene normas

de diferente naturaleza, en tanto son distintos los títulos competenciales que

presumiblemente les dan cobertura, pudiendo identificarse los de 'turismo', 'defensa

de consumidores y usuarios', y 'legislación civil y mercantil'.

Con carácter inicial ha de decirse que el genérico objeto de la norma

reglamentaria propuesta ha tenido hasta la fecha regulación en el Decreto 231/1987,

que resultará derogado a la entrada en vigor del Decreto que en su caso se apruebe.

La norma reglamentaria aún vigente no resulta sustancialmente modificada, porque

algunos preceptos permanecen con idéntica regulación; otros sufren una modificación

no sustancial, permaneciendo el contenido realmente idéntico; y otros tienen nueva

regulación, precisamente a consecuencia de la Directiva y Ley estatal antes citadas.

A partir de la LOT, cobertura legal de la norma reglamentaria propuesta,

podemos efectuar las siguientes consideraciones puntuales al articulado:

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Primera. Entre los requisitos que las agencias de viaje deberán hacer valer a los

efectos de la obtención del correspondiente título-licencia se encuentra -art. 4.1.b),

último párrafo PR- de hacer "constar un capital mínimo desembolsado de treinta

millones de pesetas para el grupo de mayoristas-minoristas, de veinte millones para

el grupo de mayoristas y de diez millones para el grupo de minoristas". Se da así

cumplimiento a lo legalmente dispuesto en relación con tal clase de obligación (art.

48.4 LOT), aunque no con total exactitud, pues el mencionado precepto legal habilita

al Gobierno con sujeción a un doble condicionante; el primero, cumplido, que se

tenga en cuenta el 'tipo' de agencia de viaje; el segundo, que se tenga asimismo en

cuenta el 'número de sucursales'. Condición no deducida, sin embargo, del PR, que no

tiene en cuenta el número de sucursales abiertas, procediendo a una homologación o

equiparación cuando la Ley de cobertura había dispuesto, precisamente, su

discriminación -intachable desde el punto de vista constitucional- en función del

número de sucursales abiertas.

En todo caso las garantías a que se refiere el art. 13 cubrirán la "apertura de seis

establecimientos, incluida la sede u oficina principal", de forma que "por cada nuevo

establecimiento que sobrepase la cifra anterior tendrá que incrementarse la garantía

individual en la cantidad de 2 millones de pesetas o la colectiva en la cantidad de 1

millón de pesetas".

Son dos las observaciones que debemos formular al respecto. La primera, que

atañe a los términos de la Ley habilitante, en la medida en que en la fijación de la

fianza de referencia no se tiene en cuenta el número de sucursales abiertas, sino el

tipo de agencia, siendo de rigor extender a tal ordenación el mismo género de

observaciones que se efectuó respecto del capital mínimo de las agencias. La

segunda, atañe a la competencia autonómica para disponer una medida de este

carácter. No cabe duda que disponer un régimen de fianza para atender las posibles

consecuencias dañosas derivadas de la actuación de la agencia reconducibles a su

responsabilidad civil se reconduce al título ´legislación civil', competencia exclusiva

del Estado. No se trata de una caución administrativa a los efectos de garantizar que

tales agencias responderán de sus obligaciones ante la Administración turística, lo

que podría reconducirse al título 'turismo', pues no deja de ser expresión de las

potestades administrativas en la ordenación del mencionado sector. Se trata de que,

ante los consumidores y usuarios de servicios turísticos, las agencias de viajes deben

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responder por las acciones y omisiones que causen daños y perjuicios a los

contratantes de servicios turísticos. Se incide, pues, en el régimen de la

responsabilidad civil derivada de la prestación de tales servicios, que ha sido objeto

de regulación detallada por la LSC del Estado por lo que respecta a los viajes

combinados; régimen que se caracteriza por las siguientes notas: a) responde el

organizador o detallista del viaje combinado, sin perjuicio de que posteriormente

repitan contra los prestadores del servicio; b) la responsabilidad puede ser solidaria

(art. 11.1 LVC); c) se responderá también por la no ejecución o la ejecución

deficiente del contrato, salvo que fuere imputable al consumidor, a un tercero o a

causa de fuerza mayor. Idéntico género de consideraciones habría que efectuar

cuando se trata de un servicio turístico diferente al anterior. Cierto que el art. 30 de

la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y

Usuarios, reconoce la posibilidad de que "el Gobierno, previa audiencia de los

sectores interesados, y de las Asociaciones de consumidores y usuarios, adoptará las

medidas o iniciativas necesarias para establecer un sistema obligatorio de seguros y

fondo de garantía que cubran, por sectores determinados, los riesgos de intoxicación,

lesión o muerte derivados del mal estado de los productos o servicios a que se refiere

el art. 28", entre los que no figuran los de las agencias de viaje. Al respecto, la STC

15/1989, en relación precisamente al indicado precepto, dispone que "es al Estado a

quien corresponde la previsión y ordenación global de los sistemas obligatorios de

seguros y fondo de garantía que cubran los daños y riesgos derivados del mal estado

de determinados productos, servicios o actividades"; lo que no impide que las

Comunidades Autónomas puedan establecer sistemas similares de protección,

"siempre que se atenga a las bases que en materia de seguros al Estado corresponde

establecer"; bases que se encuentran contenidas en el art. 73 y siguientes de la Ley

50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, LCS; y siempre que no incida, de

forma directa o indirecta, en el régimen jurídico de la responsabilidad civil, lo que es

materia propia de la legislación civil competencia del Estado.

Ciertamente, la LVC dispone la necesidad de constituir por organizadores y

detallistas de viajes combinados una garantía de responsabilidad contractual (art. 12

LVC) en los "términos que determine la Administración turística competente" para

responder de las obligaciones a que hace referencia la propia LVC, con el alcance y

límites que la misma Ley determina. Nada puede innovar la Comunidad autónoma al

respecto, dada la prevalencia de los títulos en juego, salvo fijar los términos de la

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fianza (modalidades y cuantías), mas no su régimen jurídico, que ya está delimitado

por el Estado.

La competencia autonómica, pues, debe limitarse al aspecto de 'defensa de

consumidores y usuarios', por lo que no debe extenderse a ámbitos civiles

(responsabilidad civil); básicos de seguros; o procesales, en los que la competencia es

del Estado, no siendo buena técnica legislativa reproducir preceptos estatales en

tales ámbitos (v.gr. art. 13.1 y 5 PR).

Segunda. Los arts. 3 y 4 LVC regulan, respectivamente, el programa y oferta de

viajes combinados y la forma y contenido del contrato, disponiéndose un completo

régimen de la mencionada oferta que conforme la citada LVC (art. 3.2) será

vinculante para el organizador o detallista del viaje combinado, salvo que concurra

alguna de las circunstancias que a continuación detalla. Aspectos reconducibles a la

legislación civil, por lo que pudiera constituir un exceso la regulación contenida en el

art. 15 del PR, que se limita a reproducir, a veces parcialmente, la regulación estatal

antes citada.

Tercera. En el art. 12.5 PR se dispone que "tratándose de agencias de viajes,

intermediarios u operadores turísticos no domiciliados en España provenientes de

países de la Unión Europea cuya legislación exija el requisito de la fianza o garantía

quedarán eximidos de constituir la misma siempre que se acredite la inexistencia de

impedimento para lograr su eventual ejecución por la Administración autonómica

(...). Asimismo, no deberán acreditar la suscripción del seguro y/o contrato de

asistencia previsto en el apartado anterior cuando prueben fehacientemente que

cumplen estos requisitos de acuerdo con la legislación de los países de procedencia".

Se excusa, pues, a las agencias e intermediarios señalados de constituir la garantía

que sin embargo se exige para las agencias locales. A tal respecto debe señalarse que

el art. 48.3.2º párrafo LOT -Ley de cobertura- sólo señala que la determinación de la

fianza a constituir por tales intermediarios turísticos 'contemplará' en todo caso la

singularidad de los que provengan de la Unión Europea, cuando la legislación nacional

correspondiente exija tal requisito. Por ello, si bien el último párrafo de la norma

proyectada atiende a tal exigencia, no la cumple sin embargo la sustitución de tal

garantía por la acreditación de la 'inexistencia de impedimento para lograr su

eventual ejecución por la Administración Autonómica'.

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C O N C L U S I O N E S

El Gobierno de Canarias ostenta competencias para dictar la norma

reglamentaria objeto del presente Dictamen, salvo en los aspectos de la misma

atinentes a cuestiones de carácter civil y mercantil, materias en las que ostenta

competencia exclusiva el Estado.

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