Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 36/2008 del 05 de marzo del 2008

Contestacion

DICTAMEN Nº. 36/2008, de 5 de marzo.

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública a instancia Dª. X, por daños

pecuniarios atribuidos a una errónea liquidación del impuesto de sucesiones y donaciones llevada a cabo por la Oficina Liquidadora

de dicho tributo de la localidad de Z.

ANTECEDENTES

El origen del procedimiento sometido a dictamen se halla en una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración

presentada por Dª. X, en virtud de la cual insta el abono de una indemnización que le compense del perjuicio patrimonial sufrido

a causa del pago de una cantidad indebida en concepto de impuesto de sucesiones y donaciones, afirmando que tal ingreso tributario

fue motivado por una liquidación errónea efectuada por la Oficina liquidadora de dicho tributo de la demarcación registral

de Z, al no aplicar una bonificación solicitada, motivada por la convivencia de causante y causahabiente en la vivienda objeto

de transmisión hereditaria.

Finalizada la fase de instrucción y sustanciado en debida forma el trámite de audiencia a la parte reclamante, el expediente

se ha concluido con una propuesta de resolución de carácter desestimatorio, que ha sido informada favorablemente por el Gabinete

Jurídico de la Junta de Comunidades.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

La actuación imputada a la Administración Regional, residenciada en los servicios de su Consejería de Económica y Hacienda,

sería un error acaecido al efectuar la liquidación tributaria de la contribuyente, que habría sido cometido por la Liquidadora

del impuesto de sucesiones y donaciones, titular del Registro de la Propiedad de Z, quien, en principio, no ostenta la condición

de personal perteneciente a la Administración Regional. Ahora bien, esta circunstancia singular no puede ser considerada como

factor enervante de la legitimación pasiva analizada, pues la gestión y liquidación del citado impuesto se halla encomendada

normativamente a los titulares de las oficinas liquidadoras del Partido a cargo de Registradores de la Propiedad, con arreglo

a la previsión acogida en la disposición adicional primera del Real Decreto 1629/1991, de 8 de noviembre -Reglamento del Impuesto

sobre Sucesiones y Donaciones-, de conformidad con el régimen compensatorio y de actuación establecido en nuestra Comunidad

Autónoma por el Decreto 91/1988, de 5 de julio, y, con mayor detalle, en la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda

de 23 de febrero de 1996, sin que la interposición de la figura del Registrador de la Propiedad mediante el desarrollo de

las actuaciones atribuidas por dichas disposiciones interfiera en la radicación de las competencias de índole tributaria concernidas

y del servicio público titular de las correspondientes funciones de gestión, al que se anuda la citada legitimación, precisando

el artículo 2.2 de esta última Orden que el ejercicio de las funciones encomendadas "se realizarán bajo la dependencia directa

de los órganos centrales y de los Servicios Provinciales de la Consejería de Economía y Hacienda competentes por razón de

la materia y del territorio".

En cuanto a la posible prescripción de la reclamación, excepción cuya invocación es auspiciada por el Gabinete Jurídico en

su informe de 24 de enero de 2008, estima el Consejo que una interpretación amplia del principio pro actione permite entender

que el sostenimiento continuado por la reclamante de diversas acciones, más o menos adecuadas, orientadas a lograr la reparación

del perjuicio que se estima sufrido, habría provocado sucesivas interrupciones del plazo prescriptivo de la acción. La localización

cronológica de las actuaciones precitadas hacen advertible que la interesada en ningún momento permaneció impasible durante

un periodo de tiempo superior a un año en el curso de sus cuatro desacertados y fracasados intentos para recuperar la suma

que ahora nuevamente pretende, de manera que el efecto interruptivo sobre el plazo de prescripción regulado en el artículo

142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que habría provocado cada uno de ellos permite considerar que la reclamación

presentada el día 16 de julio de 2007 no se halla prescrita. En apoyo de esta tesis cabe hacer referencia a la doctrina del

Tribunal Supremo enunciada en Sentencias como las de 2 de noviembre de 1994 (Ar. RJ 1994,8569) o de 2 de octubre de 2001 (Ar.

RJ 2002,328), donde se significa que "la existencia de otras actuaciones encaminadas a restablecer la situación alterada por

tal evento [dañoso] interrumpe el plazo", agregando que la misma es, además, la que mejor se compadece con aquellos principios

que excluyen una interpretación rigorista del plazo de prescripción, por tratarse ésta de una institución que, al no fundarse

en la justicia intrínseca sino en la seguridad, debe merecer un tratamiento restrictivo y una interpretación en favor del

administrado.

Los razonamientos contenidos en la propuesta de resolución sobre la falta de antijuridicidad del daño invocado, entendiendo

que no pueden gozar de tal condición los daños que derivan de actos administrativos firmes y consentidos, y que cuando se

renuncia a la anulación del acto impugnado y éste se convierte en firme la presentación indemnizatoria subsidiaria queda sin

fundamento, han de calificarse como perfectamente válidos y asumibles por este Consejo. Esta es la tesis que se refleja en

alguna de las Sentencias del Tribunal Supremo mencionadas en dicha propuesta; particularmente, en la de 18 de septiembre de

1995 (Ar. RJ 1995, 6731), donde se señala que "al convertirse por esa renuncia en firme el pronunciamiento recurrido y ser

conforme a derecho el acto administrativo impugnado, la pretensión de examinar en esta segunda instancia la reclamación indemnizatoria

«subsidiaria» que deduce en base a una responsabilidad patrimonial del Estado derivada del funcionamiento de sus servicios,

queda ya sin fundamento y debe ser desestimada". En igual sentido viene al caso la cita de la Sentencia de la Audiencia Nacional

de 5 de julio de 2000 (Ar. JUR 2000,276795), también reseñada en la propuesta de resolución, en la que el citado órgano judicial

declara: "el daño sufrido por la recurrente (la enajenación de un bien inmueble a resultas de un expediente ejecutivo por

deudas a la Seguridad Social) no puede imputarse a la actividad de la propia administración sino que debe considerarse que

es consecuencia de la inactividad de la recurrente que dejó transcurrir todo el expediente ejecutivo sin formular alegación

de ninguna clase y sin impugnar ninguna de las resoluciones que en dicho expediente se dictó", de lo que se concluye que "no

es posible convertir el expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial en un nuevo recurso sobre la legalidad del

expediente ejecutivo".

Así, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 21 de marzo de 2003 (Ar. JUR 2003,194099) se argumenta:

"el acto de la Administración, originario de la responsabilidad patrimonial, nunca puede ser considerado antijurídico, por

la presunción de validez del mismo y por la falta de impugnación mediante el correspondiente recurso, que pudiese demostrar

su ilegalidad, y como consecuencia de ello el posible daño alegado por el recurrente no reuniría el carácter de antijurídico,

requisito indispensable para que pudiese prosperar la reclamación de daños y perjuicios interesada, y todo ello debido a la

pasividad del recurrente que se aquietó con la resolución desestimatoria de 13 de septiembre de 1996, [...]".

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de marzo de 2004 (Ar. JUR 2004,309734) declara:

"el acto de la Administración, originario de la responsabilidad patrimonial, nunca puede ser considerado antijurídico, por

la presunción de validez del mismo y por la falta de impugnación mediante el correspondiente recurso, que pudiese demostrar

su ilegalidad, y como consecuencia de ello, el posible daño alegado por el recurrente no reuniría el carácter de antijurídico,

requisito indispensable para que pudiese prosperar la reclamación de daños y perjuicios interesada, y todo ello debido a la

pasividad del recurrente que se aquietó como hemos dicho con los actos de adjudicación arriba mencionados. [ ] En este mismo

sentido se pronuncia la Sentencia Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), de 10 mayo 1983, en la que expresamente

se hace constar: [ ] Que consentir un acto administrativo es coadyuvar, como queda dicho a que devenga firme, y con ello,

a que la presunción inicial de legalidad del acto se convierta en legalidad pura; a su vez, la legalidad del acto, en principio,

no puede servir de base a una pretensión indemnizatoria de esta naturaleza [...]".

También por Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 27 de enero de 2006 (Ar. JUR 2006,52460) se

manifiesta que "el recurrente en vez de impugnar en vía contencioso administrativa el acto administrativo denegatorio de la

licencia de actividad solicitada, dejó firme y consentido tal acto, formulando posteriormente solicitud en reclamación de

responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la no autorización municipal del uso

de un vertedero de inertes, debiéndose significar que la acción de responsabilidad patrimonial no puede sustituir el referido

procedimiento contencioso administrativo y sus consecuencias, ni a través de tal acción cabe subvertir el sistema, como tal

estructurado armónicamente, en el que la responsabilidad patrimonial de la Administración posee sustantividad propia y para

dar respuesta a toda lesión que sufran los administrados en cualquiera de sus bienes siempre que la lesión sea consecuencia

del funcionamiento de los servicios públicos, y no para revisar actuaciones administrativas o restablecer situaciones jurídicas

que devinieron firmes y consentidas por no haber sido recurridas en tiempo y forma , pues como se ha dicho la vía adecuada

era la de interponer recurso contencioso administrativo contra el acto administrativo denegatorio de la licencia de actividad

solicitada. [ ] Consecuentemente, hemos de concluir que en el presente caso no concurre uno de los requisitos exigidos,

cual es el de la lesión resarcible, puesto que como se hizo notar ésta sólo se produce, por mor de nuestro sistema objetivo

de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico,

lo que, como hemos visto no acontece en el presente supuesto, por tratarse de una denegación de licencia que devino firme

y consentida, y que por tanto, al resultar amparada por el ordenamiento jurídico, el interesado tiene la obligación de soportarlo".

Y en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de noviembre de 2005 (Ar. JUR 2006,10713), donde se indica:

"Siendo, pues, el hecho causante del daño un acto administrativo, resalta la circunstancia de que el mismo no ha sido impugnado

y la actora ejercita directamente la acción de responsabilidad patrimonial. Esta actitud es inusual, pues comúnmente las acciones

de esta naturaleza suelen deducirse como subsidiaria de la impugnación del acto administrativo (que admite explícitamente

el art. 31.2 de la LJCA) o con posterioridad a la Sentencia firme anulatoria de un acto, salvo que el daño proceda de un mero

hecho imputable a los funcionarios o personas de quienes la Administración debe responder. Pues bien, esta situación afecta

necesariamente al requisito de la antijuridicidad, definido por la inexistencia del deber jurídico del perjudicado de soportar

los daños (art. 141.1 de la LRJAP-PAC), requisito que no puede entenderse acreditado por las razones que siguen. [...]. En

ausencia de declaración de invalidez del acto administrativo, éste se encuentra asistido de la presunción de legalidad del

art. 57 de la LRJAP-PAC. [...] la falta de impugnación del acto administrativo determina la ficción de que el mismo ha sido

consentido por el interesado (art. 28 de la LJCA), y éste viene obligado a soportar las consecuencias de sus propios actos.

El fundamento de la acción de responsabilidad patrimonial en la ilegalidad de una resolución de la Administración que ha devenido

firme por haber sido consentida por el administrado también impide apreciar la presencia del referido elemento de la antijuridicidad".

Negada la antijuridicidad del daño alegado, resultaría prescindible abordar la existencia de relación de causalidad entre

el funcionamiento del servicio imputado y el perjuicio económico por el que se insta indemnización. Ahora bien, en este orden

no cabe hacer abstracción de que en la génesis del daño cobra una incidencia decisiva la conducta seguida por la propia perjudicada,

no solo por su aquietamiento ante la liquidación tributaria que ahora declara errónea -lo que en definitiva es el motivo de

la falta de antijuridicidad del daño-, sino porque los datos y documentos que facilitó ante la Oficina liquidadora del impuesto

y la petición de bonificación que simultáneamente planteaba resultaban ser tan contradictorios que situaban a aquélla ante

una posición de clara incongruencia: admitir su competencia, con base en el domicilio oficial de la difunta consignado en

todos los documentos aportados al efecto, y al mismo tiempo aplicar una bonificación que comportaba como requisito sine qua

non reconocer a la fallecida un domicilio habitual distinto -el de Aranjuez- que, desplazando el punto de conexión del impuesto

a la Comunidad Autónoma de Madrid, privaba a la oficina actuante de la competencia para liquidar y para resolver sobre la

propia bonificación instada -Ley 21/2001, de 27 de diciembre, y Real Decreto 1629/1991, de 8 de noviembre-. Asimismo, ante

el requerimiento dirigido para el esclarecimiento de esta paradójica situación, pidiendo un certificado de empadronamiento

de la causante, sólo se aportó un certificado negativo respecto del domicilio de El Romeral (Toledo), pero no otro certificado

o explicación alguna orientados a acreditar un domicilio alternativo. Todo ello permite concluir, a los meros efectos dialécticos,

que incluso en el caso de admitir que se produjo una actuación errónea en el acto de liquidación ésta habría sido propiciada

primordialmente por la propia actitud de la reclamante, rompiendo o atemperando el nexo causal invocado.

DICTAMEN

Que careciendo de carácter antijurídico el daño alegado por Dª. X, atribuido a una errónea liquidación del impuesto de sucesiones

y donaciones llevada a cabo por la Oficina Liquidadora de dicho tributo de la localidad de Z, procede dictar resolución desestimatoria

de la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.

* Ponente: salvador jimenez