Dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha núm 68/2015 del 04 de marzo del 2015

Contestacion

DICTAMEN N.º 68/2015, de 4 de marzo

Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial planteada por D.ª X, por los daños y perjuicios que le habrían

sido ocasionados por la no comparecencia al acto de conciliación obligatoria previa a la vía judicial ante el Servicio de

Mediación, Arbitraje y Conciliación de Ciudad Real.

ANTECEDENTES

Primero. Reclamación.- Con fecha 28 de mayo de 2014, D.ª X presentó en los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía en Ciudad

Real, reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por la que solicitaba una indemnización por cuantía

de 2.598,40 euros, compensatoria de los daños y perjuicios que le han sido causados y que anuda a su falta de comparecencia

al acto de conciliación obligatoria previa a la vía judicial ante el Servicio de Mediación, Arbitraje y Conciliación (en adelante

SMAC) de Ciudad Real.

Describe los hechos la reclamante señalando que el 19 de noviembre de 2013 formuló papeleta de conciliación en materia de

despido contra la empresa ?K?, por la que se reclamaba la improcedencia de su despido que tuvo lugar el día 23 de octubre

de 2013. El SMAC dispuso la celebración del acto de conciliación el día 9 de diciembre de 2013 a las 9:10 horas, procediendo

a citar a las partes interesadas mediante correo certificado con acuse de recibo; a estos efectos señala que el servicio de

correos de Manzanares intentó notificarla en dos ocasiones, los días 28 y 29 de noviembre de 2013 a las 11:05 y 9:50 horas

respectivamente, sin que pudieran llevarse a cabo por encontrarse ausente, habiendo caducado el aviso de llegada en el segundo

intento el día 7 de diciembre de 2013. A resultas de ello el SMAC celebró el acto de conciliación en el día previsto sin que

constase el aviso de recibo de la notificación de la celebración del acto por la interesada, dando por desistida a ésta por

incomparecencia, en virtud de acta que no le fue notificada.

Prosigue señalando que una vez que tuvo lugar el acto de conciliación, el día 9 de diciembre de 2013, se reanudó el plazo

de caducidad que había quedado suspendido una vez formulada la papeleta de conciliación el 19 de noviembre de 2013, por lo

que al haber transcurrido el plazo de caducidad de 20 días de impugnación de despido sin haber formulado la misma, la interesada

perdió la oportunidad de impugnar en vía judicial su despido improcedente.

En apoyo de su pretensión la reclamante cita preceptos de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción

social, del Real Decreto 2756/1979, de 23 de noviembre, de asunción de funciones por el Instituto de Mediación, Arbitraje

y Conciliación, así como la Circular número 7 de este Instituto, para señalar que ?[?] no constando el acuse de recibo de la interesada, y no constando haber resultado citada la ahora reclamante, se debió dar

la conciliación por intentada sin efecto, pero nunca, se debió dar por desistida a la ahora reclamante?; y aduce que el haber considerado como desistida a la misma ?[?] es un actuar ilegal e improcedente de la administración que le ha producido la vulneración de derechos fundamentales del artículo

24 CE, causándole manifiesta indefensión, siendo nula de conformidad con lo establecido en el artículo 62.1.a) y e); así como

el no poder reclamar en vía laboral la improcedencia de su despido con la consiguiente pérdida de la indemnización que todo

despido improcedente legalmente conlleva?.

En cuanto al importe indemnizatorio en el que se evalúa la responsabilidad patrimonial, señala la interesada que ha sido determinado

?[?] en base a la indemnización por despido improcedente que, con la actuación de la administración se ha imposibilitado a la compareciente

reclamar ante los Juzgados de lo Social de Ciudad Real?.

Concluye por todo lo expuesto solicitando que se ?Acuerde la nulidad del acta de 9 de diciembre de 2013, convocando a ambas partes a nuevo acto de conciliación en materia

de despido?, y ?Subsidiariamente, acuerde indemnizar a Doña X [?] en la cantidad de DOS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO EUROS CON CUARENTA CÉNTIMOS [?]?.

Acompaña la interesada su reclamación con la siguiente documentación: papeleta de conciliación presentada el 19 de noviembre

de 2013 en el SMAC, y documento de liquidación y finiquito de su contrato de trabajo de fecha 23 de octubre de 2013; acta

de conciliación de fecha 9 de diciembre de 2013 dando por terminado el acto ?por incomparecencia del solicitante?; acuse de recibo de los dos intentos de notificación; escrito de la interesada de 7 de febrero de 2014 solicitando al SMAC

información sobre el acto de conciliación; escrito del SMAC de 14 de febrero de 2014 informando a la interesada de que se

le dio por desistida en el acto de conciliación; contrato de trabajo temporal de fomento del empleo para personas con discapacidad

suscrito por la interesada y prórrogas del mismo; y nóminas.

Segundo. Remisión de la reclamación y del expediente del que trae causa a la Consejería de Economía y Empleo e informe del

Jefe de Servicio de Trabajo de los Servicios Periféricos de dicha Consejería en Ciudad Real.- La petición de la interesada fue remitida para su tramitación y resolución, junto con el expediente en el que trae causa,

a la Consejería de Empleo y Economía, acompañando a la misma el informe emitido con fecha 30 de mayo de 2014 por el Jefe de

Servicio de Trabajo de los Servicios Periféricos de dicha Consejería en Ciudad Real.

En dicho informe se expresa que el acto de conciliación celebrado el 9 de diciembre de 2013 tuvo plena validez al haberse

cumplido los requisitos atinentes tanto a su notificación como realización prevenidos en la Ley 36/2011, de 10 de octubre,

y en el Real Decreto 2756/1979, de 23 de noviembre, por lo que no concurren ninguna de las dos casusas de nulidad invocadas

por la interesada -artículo 62.1.a) y e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre-.

Y en cuanto a la reclamación de responsabilidad patrimonial se propone su desestimación por inexistencia de nexo causal entre

el daño y la actuación de la Administración, aduciendo al respecto que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 65.2

y 67 de la citada Ley 36/2011, de 10 de octubre, ?[?] transcurridos los treinta días hábiles sin contar sábados desde que interpuso la papeleta de Conciliación, debió tener por

terminado el procedimiento y cumplido el trámite a los efectos de lo dispuesto en el artículo 67 arriba transcrito, disponiendo

entonces del plazo de 30 días para haberlo impugnado ante el Juzgado de lo Social. En consecuencia el daño sufrido por la

interesada no trae causa del funcionamiento normal (o anormal) de la Administración, sino de ella misma, que no ejerció sus

derechos conforme dispone la ley, pudiendo haber pretendido ante el Órgano Jurisdiccional la nulidad de la conciliación, bien

en el plazo de 30 días desde que supuestamente debe entender celebrado el acto, bien haberlo intentado a partir del 19 de

febrero de 2014, fecha en la que se le informó y facilitó copia del expediente?. Añade además que la oposición de la interesada al resultado de la conciliación que a su juicio debió ser en sentido de intentado

sin efecto, y no de desistimiento, ?[?] no modifica los efectos que la inactividad de la interesada ha tenido en sus intereses. Ya que, aun habiendo sido celebrado

sin efecto, el plazo de caducidad de la acción de despido se hubiese reanudado al día siguiente de la conciliación, este es

el 10 de diciembre, por lo que a fecha de 14 de febrero de 2014, la acción de despido estaría caducada al igual de que nunca

hubiera presentado la papeleta?

Tercero. Comunicación a la reclamante.- El 6 de junio de 2014 la Jefa del Servicio de Asuntos Jurídicos remitió comunicación a la interesada informándole, de conformidad

con lo dispuesto en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de la recepción de su reclamación, del plazo de

resolución de la misma y de los efectos del silencio.

Cuarto. Admisión a trámite.- Previa la propuesta formulada por el Servicio Jurídico de la Consejería de Empleo y Economía, la titular de dicha Consejería

dictó resolución con fecha 30 de junio de 2014 por la que se acordaba admitir a trámite la reclamación planteada, y designar

como instructora del mismo a la Jefa de Servicio de Régimen Jurídico. En la resolución se aludía a la posibilidad de que los

interesados pudiesen formular alegaciones en cualquier momento del procedimiento con anterioridad al trámite de audiencia,

así como al plazo máximo para su resolución, y los efectos del silencio.

Dicha resolución fue notificada a la reclamante con fecha 20 de agosto de 2014, tras un primer intento fallido llevado a cabo

el 14 de julio de 2014, según se acredita con los correspondientes acuses de recibo.

Quinto. Trámite de audiencia.- El 2 de octubre de 2014 la instructora remitió escrito a la parte reclamante comunicándole la apertura del trámite de audiencia,

para lo que se le ofrecía la posibilidad de consultar el expediente en las dependencias administrativas y se le otorgaba un

plazo de 10 días para que pudiera formular cuantas alegaciones estimara oportunas.

Consta a continuación comunicación de la instructora de 7 de octubre de 2014 por la que se remitía a la interesada una copia

íntegra del expediente atendiendo a su petición telefónica efectuada ese mismo día.

El 15 de octubre posterior la interesada presentó escrito de alegaciones reiterando las ya expresadas en la reclamación inicial,

así como su petición de que se declare la nulidad del acto de conciliación celebrado el 9 de diciembre de 2013, convocando

a las partes a un nuevo acto.

Sexto. Propuesta de resolución.- El 7 de noviembre de 2014, la instructora formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada por

el carácter hipotético de los daños alegados, por cuanto de la cantidad que se reclama como indemnización, que es la que se

reclamaría al Juzgado de lo Social por el despido, no existe reconocimiento alguno de que tuviera derecho a ella; y por la

ausencia de nexo causal entre este daño y la actuación del servicio público, aduciendo a estos efectos que la falta de impugnación

del despido en el orden social tuvo causa en la propia actuación de la reclamante pues ?[?] La legislación social impone un plazo para efectuar la conciliación, plazo perentorio que la Administración respectó. La reclamante

no actuó según la normativa aplicable, no siendo hasta pasados dos meses y medio desde que presentó la conciliación (19-11-2013),

cuando solicitó información (05-02-2014) sobre el estado procedimental de su papeleta de conciliación?.

Séptimo. Informe del Gabinete Jurídico.- De tal propuesta y del expediente en que trae causa se dio traslado al Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades solicitando

la emisión de informe. A este requerimiento dio contestación el 16 de enero de 2015 una letrada adscrita a dicho órgano, informando

favorablemente la propuesta de resolución planteada por considerar que no existe relación de causalidad entre la actuación

de la Administración y el daño sufrido por la administrada que ?[?] no se habría producido, de ejercitar la misma sus acciones en plazo, sin que la no recogida del aviso en correos le haya impedido,

en modo alguno, el ejercicio de estas acciones?.

En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada con

fecha 3 de febrero de 2015.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- El artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común, en su nueva redacción dada por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dispone que en

el procedimiento general para la determinación de la responsabilidad patrimonial ?será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las

indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente

legislación autonómica?.

Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La

Mancha dispone que este último deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades

de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda

de 601 euros.

En el supuesto sometido a consulta la reclamante ha cuantificado el importe de la indemnización solicitada en un total de

2.598,40 euros, cantidad que excede la citada en el párrafo precedente por lo que, en aplicación de las disposiciones mencionadas,

se emite el presente dictamen con carácter preceptivo.

II

Examen del procedimiento tramitado.- El examen del procedimiento sustanciado ha de circunscribirse a la comprobación del cumplimiento de los requisitos formales

establecidos en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, disposición mediante la que se dispuso el desarrollo reglamentario

del artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Del examen del expediente tramitado por la Consejería instructora, puede afirmarse que el mismo se ajusta en lo esencial a

las reglas procedimentales establecidas en el citado reglamento. Procede no obstante incidir en las siguientes irregularidades

en la tramitación, que si bien no vician de invalidez en este caso la resolución que se dicte, sí deberían ser tenidas en

consideración en la tramitación de otros expedientes de responsabilidad patrimonial.

Se advierte así que con anterioridad a la admisión a trámite de la reclamación acordada por la Consejera de Empleo y Economía

con fecha 30 de junio de 2014, han tenido lugar actos de instrucción, como es la emisión de informe por el Jefe de Servicio

de Trabajo adscrito a los Servicios Periféricos de dicha Consejería en Ciudad Real, informe que viene a dar cumplimiento al

trámite previsto en el artículo 10 de la citada norma reglamentaria, y que debiera haber sucedido a dicho acuerdo a fin de

respetar el iter procedimental que marca el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Cabe asimismo señalar que la sustanciación del procedimiento superará el plazo máximo de seis meses fijado para resolver por

el artículo 13.3 del citado Reglamento. Esta dilación resulta reprochable por contrariar los principios de celeridad y eficacia

que deben guiar la actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución y 3.1 y 74.1 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, lesionando además la confianza de los ciudadanos en la obtención de una respuesta en plazo. Debe

significarse además, que aun cuando la interesada tiene a su alcance la posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la

desestimación presunta de su reclamación por el transcurso del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución

expresa, ex artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia

respecto del interés general, de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de

este Consejo Consultivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado.

La reclamación de responsabilidad patrimonial ha sido planteada junto con la petición de declaración de nulidad del acta de

conciliación de 9 de diciembre de 2013, -invocándose a estos efectos las causas de nulidad previstas en el artículo 62.1.a)

y e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre-, y con carácter subsidiario a ésta, habiéndose circunscrito el expediente remitido

para dictamen a la sustanciación de la citada reclamación.

Desconociéndose por este Consejo el cauce procedimental que se haya podido dar a la petición de nulidad de la interesada,

procede advertir que a la misma habrá de darse la oportuna respuesta por parte de la Administración a la que se dirige, bien

tramitando el correspondiente expediente de revisión de oficio, o bien acordándose motivadamente su inadmisión al amparo de

lo previsto en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En cualquier caso entiende también el Consejo que

pese a que la reclamación se haya planteado con carácter subsidiario a la pretensión de nulidad del citado acto, la falta

de respuesta a ésta no empece al pronunciamiento que el órgano consultivo haya de efectuar sobre la reclamación que se examina

ni a su posterior resolución, en tanto que la pretensión resarcitoria planteada no deriva de una supuesta declaración de nulidad

del acto de conciliación, sino que se anuda a un irregular funcionamiento en la realización de dicho acto por parte del SMAC.

Por lo demás, el expediente se halla adecuadamente ordenado con arreglo a un criterio cronológico y completamente foliado,

lo que ha facilitado su normal examen y conocimiento.

Dicho lo anterior, procede pasar a analizar el resto de cuestiones suscitadas por la consulta.

III

Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango constitucional,

con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que ?los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran

en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento

de los servicios públicos?.

Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal formulación legal

en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados

por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo

en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios

públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación

a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños

que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una compacta

doctrina, según la cual ?los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados

a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente

evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa

y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal,

simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el

derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley? -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de 23 de

febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos términos, Sentencia

del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar

también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante

no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.

El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la doctrina

como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que ?al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia

de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al

margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente,

y de ahí la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo

se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada

por la comunidad? -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.

Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, ?este carácter objetivo, tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo

y la doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables,

pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios

que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar

la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el

caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la responsabilidad

por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que tales perjuicios no son imputables

a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo alguno, el derecho a percibir una indemnización?. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que ?el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la

de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de

los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar asegurado?, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que ?prestada la asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia

de la enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no

pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas?.

Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico de lesión,

entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber existe cuando

la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados por su esfera

de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por

otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad

del riesgo generado por el actuar de la Administración.

La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae necesariamente sobre

el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños producidos y de su evaluación

económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal

apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de

7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que

reclama su cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y

colaboración en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos

78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De

otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de

una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción

de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar.

RJ 2000\4049)-.

También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el ejercicio

de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive

la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.

El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece

de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía

creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico

su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias

del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha

tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de producción mediatas, indirectas y concurrentes

que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse

en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061),

de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto

al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece

la jurisprudencia existente.

Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de reclamaciones de

responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real

Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: ?Se solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del

servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización

[...]?.

IV

Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis pormenorizado de los presupuestos de fondo exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración antes mencionados, procede examinar la concurrencia de los requisitos necesarios para el

ejercicio de la acción indemnizatoria, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión planteada

por la reclamante y el plazo en que la misma ha sido ejercitada.

Concurre la legitimación activa en la reclamante, en cuanto que fue ella misma quien formuló la papeleta de conciliación ante

el SMAC, y quien habría sufrido el supuesto detrimento económico que asocia al deficiente funcionamiento de dicho servicio

respecto a la realización del acto de conciliación extrajudicial.

Tampoco suscita duda alguna el reconocimiento de la legitimación pasiva de la Administración regional, al ostentar esta las

competencias en materia de mediación, arbitraje y conciliación, en virtud de la transferencias operadas por el Real Decreto

384/1995, de 10 de marzo, sobre traspaso de funciones y servicios a la Comunidad de Castilla-La Mancha en materia de trabajo,

ejerciéndose tales funciones actualmente por la Consejería de Empleo y Economía a través del SMAC.

Finalmente no cabe aducir causa de prescripción pues habiéndose formulado la papeleta de conciliación el 19 de noviembre de

2013, y habiendo tenido lugar dicho acto el 9 de diciembre posterior, la reclamación fue interpuesta el 28 de mayo de 2014,

antes, por tanto, del transcurso del plazo de un año establecido legalmente al efecto por el artículo 142.5 de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre.

V

Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquel.- El examen de la concurrencia del daño ha de efectuarse teniendo presente los requisitos que le son legalmente exigibles conforme

al artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, precepto que establece que ?En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona

o grupo de personas?.

En el caso analizado el daño se identifica por la reclamante en concepto y cuantía con ?[?] la indemnización por despido improcedente que, con la actuación de la administración se ha imposibilitado a la compareciente

reclamar ante los Juzgados de lo social de Ciudad Real?. Es decir, la interesada asocia el daño con la imposibilidad de impugnar su despido en la jurisdicción laboral, presuponiendo

que de haber existido un funcionamiento correcto por parte del SMAC, podría haber impugnado en plazo su despido y podría también

haber obtenido la correspondiente indemnización por despido improcedente.

Tal planteamiento, como bien se razona en la propuesta de resolución, se mueve en un terreno meramente hipotético, pues aun

en el caso de que la interesada hubiera impugnado en plazo su despido, nada garantiza que hubiera obtenido un pronunciamiento

favorable por parte de la jurisdicción laboral, reconociéndosele el derecho a una indemnización por despido improcedente en

la cantidad indicada.

Configurado así el daño por el que se insta indemnización, ha de negársele el requisito de efectividad ya que se asocia a

una situación meramente hipotética y cuya probabilidad de acontecer se muestra sumamente incierta. A tales efectos debe traerse

a colación la doctrina del Tribunal Supremo conforme a la cual únicamente serán indemnizables aquellos daños que se hayan

producido de forma real y efectiva, y no los meramente conjeturados o hipotéticos (Sentencia de 3 de febrero de 1989, RJ 1989,809),

esto es, los daños deben ser ?auténticos, no potenciales o posibles, sin que sean resarcibles las meras especulaciones sobre perjuicios o pérdidas contingentes

o dudosas? (Sentencia de 10 de junio de 1981, RJ 1981,2453); habiendo afirmado además que por daño efectivo ?[?] hay que entender daño cierto ya producido, no simplemente posible, contingente o futuro, lo que no excluye que, en algún caso,

deba indemnizarse también el daño que habrá de ocurrir en el porvenir pero cuya producción sea indudable y necesaria por la

certeza de su acontecimiento en el tiempo?, entre otras, Sentencias de 19 de junio de 2007 (RJ 2007,4765), y de 7 de junio de 2011 (RJ 2011,5091).

Careciendo el daño invocado del requisito de efectividad exigido por el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,

no procede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria instada.

No obstante lo anterior, y puesto que de lo instruido se aprecia que el debate de fondo de la reclamación planteada se ha

trabado sobre el carácter antijurídico y el nexo causal del daño invocado, considera el Consejo que procede hacer extensivo

su pronunciamiento a los restantes presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

La reclamante asocia el supuesto daño aducido a un funcionamiento irregular del SMAC pues el acto de conciliación del día

9 de diciembre de 2013, se llevó a cabo sin que constase el aviso de recibo de la notificación de la celebración del acto

por la interesada y, por lo tanto, sin comprobar que esta había sido notificada y avisada de la celebración de dicho acto,

aduciendo que en estas circunstancias y conforme a lo prevenido en la Circular número 7 del Instituto de Mediación, Arbitraje

y Conciliación, ?[?] se tendría que haber dado la conciliación por intentada sin efecto, pero nunca, se debió dar por desistida a la ahora reclamante?, lo que supuso que perdiera la oportunidad de impugnar ante los Juzgados de lo Social de Ciudad Real la improcedencia de

su despido; añade además que el acta en la que se le dio por indebidamente desistida tampoco le fue notificada, siendo que

aun le restaban dos días de plazo ?[?] en los que pudo haber formulado nueva papeleta de conciliación y subsiguiente demanda judicial por despido?.

El planteamiento de la parte reclamante no puede ser acogido dado que a tenor de la documentación obrante en el expediente

de conciliación iniciado a instancias de la misma, y de la normativa de aplicación al caso contenida en la Ley 36/2011, de

10 de octubre, reguladora de la jurisdicción laboral, y en el Real Decreto 2756/1979, de 23 de noviembre, de asunción de funciones

por el Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación, no resulta posible trabar nexo causal alguno entre el supuesto daño

alegado y el funcionamiento del SMAC, conforme seguidamente se razona.

Consta así que la reclamante formuló el 19 de noviembre papeleta de conciliación en relación con su despido como trabajadora

de la empresa ?K?, acaecido el 23 de octubre de 2013. A la vista de la solicitud por parte de la Administración se procedió

a fijar la fecha del acto de conciliación para el 9 de diciembre de 2013, remitiendo las correspondientes notificaciones a

ambas partes, si bien en el caso de la interesada las dos notificaciones efectuadas a la misma resultaron infructuosas con

resultado de ausente los días 28 y 29 de noviembre de 2013, devolviéndose finalmente la notificación a la Administración el

día 10 de diciembre al no haberse procedido a su recogida en la oficina de correos. La correspondiente notificación se efectuó,

por tanto, con los requisitos y garantías exigidos en el caso por el artículo 8.3 del citado Real Decreto 2756/1979, de 23

de noviembre, y en el marco de un procedimiento especial debido a la perentoriedad de los plazos que en él hay que manejar:

20 días hábiles para plantear la demanda de despido -plazo de caducidad-, y 15 días hábiles para celebrar el acto de conciliación,

según los artículos 103.1 y 65.1 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre.

No habiéndose presentado la ahora reclamante al acto de conciliación, la solicitud formulada al efecto se tuvo por no presentada,

declarándola desistida, consecuencia esta que ha de estimarse correcta pues el artículo 66.2 de la precitada Ley dispone que

?Cuando estando debidamente citadas las partes para el acto de conciliación o de mediación no compareciese el solicitante

ni alegase justa causa, se tendrá por no presentada la papeleta de conciliación o la solicitud de mediación, archivándose

todo lo actuado?.

Los efectos derivados de esta forma de terminación del acto de mediación son los previstos el artículo 65, apartados 1 y 2

de la misma Ley a cuyo tenor: ?1. La presentación de la solicitud de conciliación o de mediación suspenderá los plazos de caducidad e interrumpirá los de

prescripción. El cómputo de la caducidad se reanudará al día siguiente de intentada la conciliación o mediación o transcurridos

quince días hábiles, excluyendo del cómputo los sábados, desde su presentación sin que se haya celebrado. [] 2. En todo caso, transcurridos treinta días, computados en la forma indicada en el número anterior, sin haberse celebrado

el acto de conciliación o sin haberse iniciado mediación o alcanzado acuerdo en la misma se tendrá por terminado el procedimiento

y cumplido el trámite?. La Ley viene así a establecer con tales plazos un sistema de garantía para las partes en su acceso a la jurisdicción laboral,

en tanto que posibilita, como razona la Administración instructora en su propuesta, que la demanda se pueda interponer ante

esta, una vez transcurridos los plazos citados, aun sin obtener una respuesta administrativa a la papeleta de conciliación

formulada.

En el caso examinado, habiéndose celebrado el acto de conciliación el 9 de diciembre de 2013, el plazo de caducidad de la

acción de despido se habría reanudado el día 10 de diciembre siguiente, por lo que faltando dos días para culminar el plazo

de veinte días para interponer la demanda por despido -que se suspendió en el momento en el que se formuló la papeleta de

conciliación-, el plazo para interponer finalmente dicha demanda caducó el 12 de diciembre.

El efecto que la parte interesada pretende asociar al hecho de que la Administración no tuviera conocimiento el día de la

celebración de la conciliación, de la devolución de la notificación, esto es el de tenerla por ?intentada sin efecto? en lugar de ?desistida?, no habría evitado tampoco la caducidad de la demanda laboral, pues en tal supuesto y ante el desconocimiento de la interesada

del momento fijado para celebrar el acto de conciliación, esta debió entender, de conformidad con el precepto legal anteriormente

reproducido, que transcurridos quince días desde su solicitud sin haberse celebrado, se reanudaría el cómputo del plazo de

caducidad para ejercer su acción de despido; y que en cualquier caso y transcurridos 30 días sin alcanzarse acuerdo, el procedimiento

se daría por terminado y cumplido el trámite.

La interesada, sin embargo, no emprendió actividad alguna frente a la falta de contestación a su papeleta de conciliación,

sino hasta trascurridos más de dos meses y medio desde que la formuló, pues fue mediante escrito presentado en la Oficina

de Correos de Manzanares el 7 de febrero de 2014, dirigido al SMAC, cuando se interesó por el estado de tramitación de su

papeleta de conciliación, esto es cuando el plazo para interponer la acción laboral contra el despido estaba claramente caducado.

En suma y a la vista de lo expuesto puede concluirse, en sintonía con la propuesta de resolución que formula la Administración

y con el informe del Gabinete Jurídico, que la falta de impugnación de despido en el orden social y el supuesto daño que a

ella pretende asociar la reclamante, no trae causa en el actuar de la Administración, sino en su propia pasividad, pues dejó

transcurrir los plazos previstos legalmente al efecto para impedir que la acción de despido caducase una vez formulada la

papeleta de conciliación.

VI

Sobre la indemnización solicitada.- Puesto que conforme ya ha sido razonado en la consideración precedente el daño invocado por la reclamante carece de efectividad,

huelga efectuar consideración alguna sobre cuál sería la indemnización que hipotéticamente correspondería abonar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:

Que careciendo de efectividad el daño alegado por D.ª X, que asocia a su no comparecencia al acto de conciliación obligatoria

previa a la vía judicial ante el Servicio de Mediación, Arbitraje y Conciliación de Ciudad Real, procede desestimar la reclamación

de responsabilidad patrimonial examinada.

* Ponente: enrique belda perez-pedrero