Dictamen de Consejo Consultivo de La Rioja D.058/11 de 2011

Contestacion

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En Logroño, a 8 de septiembre de 2011, el Consejo Consultivo de La Rioja, reunido en

su sede, con asistencia de su Presidente, D. Joaquín Espert Pérez-Caballero, y de los

Consejeros D. Antonio Fanlo Loras, D. Pedro de Pablo Contreras, Dª Mª del Carmen Ortiz

Lallana y D. José María Cid Monreal, así como del Letrado-Secretario General, D. Ignacio

Granado Hijelmo, y siendo ponente D. José Mª Cid Monreal, emite, por unanimidad, el

siguiente

DICTAMEN

58/11

Correspondiente a la consulta formulada por el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura,

Ganadería y Medio Ambiente en relación con la Reclamación de responsabilidad patrimonial

de la Administración ganadera presentada por G. M., SC, por los daños que entiende causados

por muerte de animales tras ser vacunados de lengua azul.

ANTECEDENTES DE HECHO

Antecedentes del asunto

Primero

Con fecha 8 de febrero de 2011, ante la Oficina General de Registro del Gobierno de

La Rioja D. Á. J. M. R., actuando en nombre y representación de G. M. S.C., presenta un

escrito de reclamación en el que hace constar el siguiente relato de hechos:

?El 8 de febrero de 2010, por parte del Veterinario habilitado y designado por esa Consejería, se

llevó a cabo la vacunación contra la lengua azul de todo el rebaño de ganado ovino de la explotación del

compareciente. El día 1 de marzo de 2010, se procedió a la revacunación de las corderas con la misma

vacuna.

Dicha vacunación se realizó dentro del Programa de Vigilancia de la Lengua Azul, la cual tiene

carácter obligatorio, de acuerdo con lo establecido en la Orden ARM/3054/2008, de 27 de octubre.

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Con anterioridad a la vacunación, el rebaño estaba en perfecto estado sanitario. Una vez realizada la

vacunación, los animales comenzaron a mostrar síntomas de enfermedad a partir del día siguiente, 9 de

febrero de 2010, produciéndose las muertes ese mismo día siguiente y posteriormente, de manera

continuada y constante durante todo el mes de febrero y los meses siguientes.

Este hecho fue puesto en conocimiento del Veterinario que realizó la vacunación y los Servicios

Veterinarios Oficiales de la Oficina Comarcal de Cervera de Río Alhama, de manera inmediata, los

cuales realizaron una visita de inspección y pudieron comprobar el mal estado en que se encontraba el

rebaño y las muertes que se estaban produciendo.

Los síntomas que presentaban los animales se produjeron inmediatamente después de suministrarles

la vacuna y eran: anorexia, apatía, e incordinación? Además, las ovejas que estaban en periodo de

lactación, transmitieron la fiebre a los corderos que también fueron muriendo.

La Orden APA/1438/2005, de 17 de mayo, modifica la de 15 de diciembre de 2000, por la que se

establecen los baremos de indemnización por sacrificio obligatorio de los animales afectados de lengua

azul, y fija los siguientes: Ovino; Aptitud cárnica: 96,05 euros /unidad; menor: 54,09 euros /unidad.

Por lo tanto, si el número de ovejas muertas asciende a 45, el importe a indemnizar es de 4.322,25

euros; y si el número de corderos asciende a 38, el importe a indemnizar es de 2.055,42 euros,

resultando un importe total de 6.377,67 euros. Además, el compareciente pertenece a una Agrupación de

Defensa Sanitaria Alhama-Linares, por lo que el importe anterior se incrementa en un 10%, resultando

un importe de 7.015,44 euros.

A la citada reclamación se adjunta la siguiente documentación: i) tarjeta de

Identificación Fiscal de la Sociedad Civil; ii) documentos utilizados para el transporte de

cadáveres de animales expedidos por Grasas industriales S.A; y iii) texto de la Orden APA

1438/2005, publicada en el BOR del 23 de mayo de 2005.

Segundo

En fecha 1 de marzo de 2011, se notifica a G. M. S.C. la Resolución de fecha 15 de

febrero, de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Agricultura, Ganadería y

Desarrollo Rural de la CAR, por la que se acuerda el inicio de procedimiento de

responsabilidad patrimonial, informando al reclamante de diversos extremos sobre la

tramitación del procedimiento. El citado acuerdo es igualmente remitido a la Correduría de

Seguros a través de la cual se tiene suscrita la póliza de seguro de responsabilidad civil y a la

Secretaría General Técnica de la Consejería de Administraciones Públicas y Política Local.

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Tercero

En fecha 18 de febrero, se solicita a la Dirección General de Agricultura y Ganadería,

que informe acerca del procedimiento seguido en la vacunación de lengua azul en la

explotación de G. M. S.C. y los antecedentes obrantes en el Servicio de Ganadería relativos a

indemnizaciones abonadas por daños ocasionados en animales por implantación de la vacuna

de lengua azul.

El informe solicitado consta a continuación en el expediente.

Cuarto

Obran después en el expediente las siguientes actuaciones de prueba documental:

- Requerimiento los partes de entrega de cadáveres de animales por parte de la reclamante en el semestre

anterior a la vacunación.

- Requerimiento al Laboratorio que preparó la vacuna que informe sobre si han existido reclamaciones

relativas al lote al que pertenecían las dosis que se suministraron al ganado de la reclamante.

- Remisión del estudio encargado por el Ministerio a la Universidad de Zaragoza, así como del protocolo

interno elaborado por el Servicio de Ganadería, copia del escrito de 14 de julio de 2010, remitido por el

Servicio de Ganadería a la reclamante, y copia del Acta de inspección del Veterinario personado en la

explotación, según manifiesta la reclamante.

La citada documentación consta a continuación en el expediente, aunque, por lo que se

refiere al estudio de la Universidad de Zaragoza, lo que se aporta es un estudio del Centro de

Vigilancia Sanitaria Veterinaria de la Universidad Complutense de Madrid.

Quinto

En fecha 17 de junio, se notifica en el domicilio designado al efecto la apertura del

trámite de audiencia y vista, que no consta haber sido cumplimentado por el reclamante.

Sexto

En fecha 24 de julio de 2009, se dicta Propuesta de resolución desestimatoria de la

reclamación interpuesta, la cual es informada favorablemente por los Servicios Jurídicos

mediante informe de fecha 5 de agosto de 2009.

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Antecedentes de la consulta

Primero

Por escrito de 12 de julio de 2011, registrado de entrada en este Consejo el 15 de julio

de 2011, el Excmo. Sr. Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno

de La Rioja remite al Consejo Consultivo de La Rioja, a través de su Presidente y para

dictamen, el expediente tramitado sobre el asunto referido.

Segundo

Mediante escrito de fecha 15 de julio de 2011, registrado de salida el 15 de julio de

2011, el Sr. Presidente del Consejo Consultivo procedió, en nombre del mismo, a acusar

recibo de la consulta, a declarar, provisionalmente, la misma bien efectuada, así como la

competencia del Consejo para evacuarla en forma de dictamen.

Tercero

Asignada la ponencia al Consejero señalado en el encabezamiento, la correspondiente

ponencia quedó incluida, para debate y votación, en el orden del día de la sesión del Consejo

Consultivo convocada para la fecha allí mismo indicada.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

Necesidad y Ámbito del Dictamen del Consejo Consultivo

El artículo 12 del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad

patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26

de marzo, dispone que, concluido el trámite de audiencia, se recabará el dictamen del Consejo

de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando dicho dictamen sea

preceptivo, para lo que se remitirá todo lo actuado en el procedimiento y una propuesta de

resolución.

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El art. 11,g) de la Ley 3/2001, de 31 de mayo, del Consejo Consultivo de La Rioja, en la

redacción dada por la Disposición Adicional 2ª de la Ley 4/2005, de 1 de junio, de

Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La

Rioja, limita la preceptividad de nuestro dictamen a las reclamaciones que, en concepto de

daños y perjuicios, se formulen ante la Administración Pública, cuando la cuantía de las

reclamaciones sea indeterminada o superior a 600 euros. La cuantía ha sido elevada a 6.000

euros por la Ley 5/2008, que ha dado nueva redacción al citado precepto, por lo que,

reclamándose la cantidad de 300.000 euros, nuestro dictamen resulta preceptivo.

En cuanto al contenido del dictamen, a tenor del art. 12.2 del citado Real Decreto

429/1993, ha de pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño

causado y la cuantía y modo de la indemnización, considerando los criterios previstos en la

Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento

Administrativo Común (LPAC).

Segundo

Sobre los requisitos exigidos para el reconocimiento de la responsabilidad

patrimonial de la Administración pública

Nuestro ordenamiento jurídico (art. 106.2 de la Constitución y 139.1 y 2 141.1 LPAC),

reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en

cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, entendido

como cualquier hecho o actuación enmarcada dentro de la gestión pública, sea lícito o ilícito,

siendo necesario para declarar tal responsabilidad que la parte reclamante acredite la

efectividad de un daño material, individualizado y evaluable económicamente, que no esté

jurídicamente obligado a soportar el administrado y debiendo existir una relación de causa a

efecto directa e inmediata, además de suficiente, entre la actuación (acción u omisión)

administrativa y el resultado dañoso para que la responsabilidad de éste resulte imputable a la

Administración, así, como, finalmente, que ejercite su derecho a reclamar en el plazo legal de

un año, contado desde la producción del hecho o acto que motive la indemnización o desde la

manifestación de su efecto lesivo.

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Se trata de un sistema de responsabilidad objetiva y no culpabilístico que, sin embargo,

no constituye una suerte de ?seguro a todo riesgo? para los particulares que, de cualquier

modo, se vean afectados por la actuación administrativa. En efecto, el vigente sistema de

responsabilidad patrimonial objetiva no convierte a las Administraciones públicas en

aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad

desfavorable o dañosa para los administrados, derivada de la actividad tan heterogénea de las

Administraciones públicas.

Como venimos indicando con reiteración al dictaminar sobre responsabilidad

patrimonial de la Administración, cualquiera que sea el ámbito de su actividad en que se

manifieste ésta, lo primero que inexcusablemente debe analizarse en estos expedientes es lo

que hemos llamado la relación de causalidad en sentido estricto, esto es, la determinación,

libre de conceptos jurídicos, de cuáles son las causas que objetivamente explican que un

concreto resultado dañoso haya tenido lugar. Para detectar tales causas, el criterio por el que

hay que guiarse no puede ser otro que el de la condicio sine qua non, conforme al cual un

determinado hecho o conducta ha de ser considerado causa de un resultado dañoso cuando,

suprimido mentalmente tal hecho o conducta, se alcance la conclusión de que dicho resultado,

en su configuración concreta, no habría tenido lugar.

Sólo una vez determinada la existencia de relación de causalidad en este estricto sentido

y aisladas, por tanto, la causa o causas de un concreto resultado dañoso, resulta posible entrar

en la apreciación de si concurre o no el criterio positivo de imputación del que se sirva la ley

para hacer responder del daño a la Administración, que no es otro que el del funcionamiento

normal o anormal de un servicio público a su cargo, y de si concurren o no criterios negativos

de esa imputación, esto es, de alguno de los que, expresa o tácitamente, se sirva la ley para

negar esa responsabilidad en los casos concretos.

La Propuesta de resolución reconoce la existencia de una daño efectivo, representado

por la pérdida de una serie de cabezas de ganado, pero entiende que no debe ser estimada la

reclamación formulada, por considerar que no se ha acreditado la existencia de relación de

causalidad entre las muertes y la aplicación de la vacuna contra la lengua azul.

En primer lugar, excluye cualquier tipo de responsabilidad por lo que se refiere a los

corderos fallecidos, pues los mismos no fueron objeto de vacunación, y se niega la existencia

de relación de causalidad sobre la base de un Informe realizado por la Universidad

Complutense de Madrid acerca de la existencia de relación o no entre la vacunación contra la

lengua azul y el incremento de mortandad en explotaciones ganaderas en la Comunidad

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Autónoma de Castilla León, que habían sido vacunadas en diciembre de 2007 y enero de

2008.

Igualmente se considera que, según la Agencia Española de Medicamentos y Productos

Sanitarios, no se ha detectado ninguna alerta por razones de farmacovigilancia ni se ha

instaurado medida cautelar alguna en relación al lote de vacunas al que pertenece las

suministradas a la explotación de la reclamante, ni existe constancia de otras reacciones

adversas desde la Comunidad Autónoma de La Rioja, en relación al medicamento

suministrado.

Por último, se considera que la labor de la Comunidad Autónoma de La Rioja, a

propósito de la vacunación, que es obligatoria, solamente es de coordinación y control del

proceso de vacunación, lo que se ha llevado a cabo de manera diligente, por lo que se

concluye, en definitiva, que no existe relación de causalidad entre el resultado dañoso y la

actuación de la Consejería, lo que lleva a proponer la desestimación la reclamación formulada

en su día.

No obstante lo anterior, del expediente se desprende que el hecho fundamental para

desestimar la reclamación lo constituye la existencia de un Protocolo interno de la Consejería

consultante para actuación ante posibles reacciones adversas a la vacunación de lengua azul y

según el cual, para tener la consideración de reacciones adversas a la vacunación, deberán

cumplirse una serie de requisitos y, entre ellos, que se trate de bajas o abortos producidos

como máximo 15 días después de la vacunación o revacunación y que las bajas supongan más

del 8% de los efectivos del rebaño. Tal Protocolo, que obra incorporado al expediente, ha sido

establecido por los Veterinarios oficiales y los Veterinarios libres que intervinieron en la

campaña de vacunación del Gobierno de La Rioja.

Pues bien, en primer lugar es necesario indicar que tal Protocolo, no deja de constituir

unas pautas de actuación ante la ocurrencia de determinadas circunstancias, pero, en modo

alguno, puede servir como parámetro para medir la adecuación de la actuación administrativa,

al menos a los efectos de determinar la existencia o no de responsabilidad patrimonial. Dicho

Protocolo supone una aplicación automática, sin tener en cuenta circunstancia alguna relativa

al estado de salud previo del ganado, las condiciones de la explotación, los productos

aplicados, la forma y momento en que se aplican los medicamentos, etc.

Por otra parte, tampoco parece apropiado, como forma de exclusión de la

responsabilidad reclamada aducir la existencia de una mera labor de coordinación y control de

la Consejería consultante del proceso de vacunación, pues el vigente Estatuto de Autonomía

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de La Rioja atribuye a esta Comunidad, con carácter exclusivo, en su artículo 8.19, la

competencia en agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias de acuerdo con la

ordenación general de la economía, mientras que el artículo 9.5 atribuye a la Comunidad

Autónoma de La Rioja, competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de

sanidad e higiene. Por ello, la actuación desarrollada por la Comunidad Autónoma en el

proceso de vacunación no puede sino ser considerada como un ejercicio de competencias

propias de la misma y, por lo tanto, susceptible de originar responsabilidad patrimonial, si

concurren los requisitos legales exigidos.

A la luz de lo manifestado y centrándonos en el caso concreto, hemos de indicar que no

se ha puesto en duda la existencia de la mortalidad de las ovejas y corderos que se mencionan

por la reclamante. Dichas bajas son 45 ovejas y 38 corderos en el periodo comprendido entre

el 11 de febrero y el 15 de abril de 2010. Es decir, que en un periodo de 57 días, se producen

unas bajas totales de 83 animales. Ello supone 0,78 ovejas por día y 0,67 corderos diarios.

Debe tenerse en cuenta que la vacunación se produce el día 8 de febrero y la revacunación el

9 de marzo. De la documentación aportada con la reclamación, y de la que obra en el

expediente, se desprende que los mayores fallecimientos tienen lugar en dos periodos: uno

entre el 11 y el 22 de febrero, y otro entre el 15 y el 25 de marzo. Por lo tanto, la mortalidad

se concentra en los días siguientes a la vacunación y a la revacunación. De la documentación

aportada a instancia del Instructor, se constata que la explotación, en el periodo comprendido

entre el 17 de febrero y el 14 de abril del año anterior, lo que suponen 56 días, al que se

refiere la reclamación, presentó pérdidas de 22 ovejas y 23 corderos, lo que afecta a un total

de 45 animales, que se traduce en una perdida diaria de 0,39 ovejas y 0,41 corderos.

Comparando las cifras de uno y otro año, se comprueba cómo la mortalidad de las ovejas

prácticamente se duplica el año en el que se suministra la vacuna, lo que debe hacernos

concluir que alguna relación debe existir entre su aplicación y la mortandad de los animales,

pues resulta al menos llamativo que la mortandad se incremente en los días próximos a la

aplicación de la vacuna y la revacunación, y que, además, el año en el que se aplica la vacuna,

las muertes duplican, en el mismo periodo, las del año anterior en el que no consta que se

aplicase la misma. Esa relación no ha sido desvirtuada de manera efectiva a lo largo de la

tramitación del expediente, pues, como ya hemos indicado, el Protocolo de actuación al que

ya nos hemos referido a la vista de los datos anteriormente expuestos, no puede tener efectos

enervantes de la responsabilidad exigida, toda vez que el mismo no contiene justificación

alguna acerca de los datos que toma como referencia, que pueden obedecer a una mera

conveniencia antes que a razones científicas contrastadas.

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Ahora bien, lo anterior no quiere decir que deba estimarse la reclamación en los mismos

términos en que aparece formulada, pues cierto es que la mortandad de los corderos no

aparece debidamente acreditado, que se deba a la vacunación de las ovejas y que éstas hayan

transmitido la enfermedad al parir, pues ninguna prueba se ha practicado al respecto, y, por

otra parte, el incremento de la mortandad de los corderos no resulta tan significativo como el

de las ovejas, que se duplica de un año para otro.

Es por ello que, a nuestro juicio, la reclamación debe ser estimada parcialmente,

debiendo indemnizarse exclusivamente las pérdidas derivadas de la muerte de las ovejas que

exceda de aquello que venía siendo habitual en la explotación, por lo que debe ser reconocido

el derecho a percibir el 50% de la cantidad solicitada, al considerar que el perjuicio real

sufrido por la reclamante se concreta en el exceso de mortalidad, para lo habitual en la

explotación, y ese exceso podemos cifrarlo en el referido 50%.

CONCLUSIONES

Primera

Procede estimar parcialmente la reclamación interpuesta por G. M. S.C.

Segunda

El importe de la indemnización se fija en la cantidad de 2.161,13 euros, que deberán

abonarse en efectivo con cargo a la partida presupuestaria correspondiente.

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Este es el dictamen que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha

señalados en el encabezamiento.

Joaquín Espert y Pérez-Caballero

Presidente

Antonio Fanlo Loras Pedro de Pablo Contreras

Consejero Consejero

José Mª Cid Monreal Mª del Carmen Ortiz Lallana

Consejero Consejera

Ignacio Granado Hijelmo

Letrado-Secretario General