Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña 8/2020 del 28 de agosto de 2020

Contestacion

DICTAMEN 8/2020, de 28 de agosto, sobre el Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

El Consell de Garanties Estatutàries, con la asistencia del presidente Joan Egea Fernàndez, del vicepresidente Pere Jover Presa, del consejero Jaume Vernet Llobet, del consejero secretario Àlex Bas Vilafranca, de los consejeros Francesc de Paula Caminal Badia y Carles Jaume Fernández, de la consejera Margarida Gil Domènech y del consejero Joan Vintró Castells, ha acordado emitir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por el Gobierno de la Generalitat, respecto del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (BOE núm. 154, de 1 de junio de 2020).

ANTECEDENTS

1. El día 4 de agosto de 2020 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutàries un escrito del consejero de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia, de 4 de agosto (Reg. núm. 2020000488), por el que, según lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de la Ley 2/2009, de 12 de febrero, del Consell de Garanties Estatutàries (LCGE), se comunicaba al Consell el Acuerdo del Gobierno de fecha 4 de agosto, de solicitud de emisión de dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10 y la disposición final novena del Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital.

El solicitante requiere el dictamen de este Consell, que tiene carácter preceptivo según el artículo 76.3 EAC, para el caso de que se decidiera interponer un recurso de inconstitucionalidad.

2. El Consell de Garanties Estatutàries, en la sesión del día 5 de agosto de 2020, tras examinar la legitimación y el contenido de la solicitud, de conformidad con los artículos 23 a 25, apartados 1 a 3, LCGE, acordó su admisión a trámite, se declaró competente para emitir el correspondiente dictamen y designó ponente al vicepresidente señor Pere Jover Presa.

3. En la misma sesión, al amparo del artículo 25 LCGE, apartado 4, y del artículo 35, apartado 1, del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell, acordó dirigirse al Gobierno con el fin de solicitarle la información y la documentación complementarias de que dispusiera en relación con la materia sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de deliberación del Consell, el día 28 de agosto de 2020 ha tenido lugar la votación y aprobación de este Dictamen, de acuerdo con lo previsto en los artículos 31.1 LCGE y 38 del Reglamento de organización y funcionamiento del Consell.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

Como se acaba de exponer en los antecedentes, el Gobierno de la Generalitat solicita del Consell la opinión consultiva sobre el Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, al amparo de lo previsto en los artículos 16.2.a y 23.f de nuestra Ley constitutiva, con carácter preceptivo y previo a la interposición de un posible recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En concreto, solicita el dictamen sobre la adecuación al Estatuto y a la Constitución de los artículos 17.1, 22.1 y .2, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2, 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria primera.1, .5, .8, .9 y .10 y la disposición final novena de la citada norma.

A fin de delimitar el objeto de nuestro pronunciamiento, en este fundamento jurídico primero expondremos brevemente el contenido y la finalidad de la disposición legislativa cuestionada y la contextualizaremos normativamente. A continuación, nos referiremos a los concretos preceptos que se cuestionan y a las dudas de constitucionalidad y estatutariedad que suscitan en el peticionario para, finalmente, señalar la estructura que adoptará nuestra opinión consultiva para tratar las cuestiones que se plantean.

1. El Real decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (en lo sucesivo, Real decreto-ley o RDL 20/2020), convalidado por Acuerdo del Congreso de los Diputados de 10 de junio de 2020 y publicado por Resolución de la misma fecha (BOE núm. 165, de 12 de junio de 2020), ha sido modificado mediante la disposición final quinta del Real decreto-ley 25/2020, de 3 de julio, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo (BOE núm. 185, de 6 de julio de 2020), si bien dicha modificación no afecta al contenido de nuestro Dictamen.

Como su propia rúbrica indica, el objeto de la disposición normativa es la creación y regulación del ingreso mínimo vital (IMV), que, de acuerdo con la exposición de motivos, «nace con el objetivo principal de garantizar, a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica, y rompiendo el vínculo entre la ausencia estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los ámbitos laboral, educativo, o social de los individuos. La prestación no es por tanto un fin en sí misma, sino una herramienta para facilitar la transición de los individuos desde la exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad» (apdo. III, párr. primero).

En consecuencia, sigue el preámbulo, el objetivo de la inclusión social, que varía en función de las características de cada individuo (acceso a oportunidades educativas, incorporación al mercado de trabajo o solución de una condición sanitaria determinada), «condiciona de manera central el diseño de la prestación, que [?] introduce un sistema de incentivos buscando evitar la generación de lo que los expertos en política social han llamado ?trampas de pobreza?, esto es, que la mera existencia de prestación inhiba el objetivo de inclusión social y económica de los receptores». Para la aplicación de este sistema de incentivos «resulta fundamental la cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en el despliegue de unos itinerarios de inclusión flexibles y adaptados a cada situación para los beneficiarios del ingreso mínimo vital, dado que, en el ejercicio de sus competencias, pueden acceder de manera más directa a las realidades concretas de los perceptores a través de los servicios sociales, pieza clave en la articulación del sistema» (apdo. III, párr. primero).

Para alcanzar este objetivo y llevar a cabo la articulación de la prestación, la norma se estructura en nueve capítulos, treinta y siete artículos, cinco disposiciones adicionales, siete disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, once disposiciones finales y dos anexos, con el siguiente contenido.

El capítulo I (arts. 1 a 3) recoge las disposiciones generales del IMV, y regula su objeto, concepto, naturaleza y características. Así, el IMV forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social como prestación económica en la modalidad no contributiva y está dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia y se configura como un derecho subjetivo a la citada prestación de carácter monetario que garantiza un nivel mínimo de renta a las personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad económica (arts. 1 y 2). Es una prestación permanente mientras persista la citada situación y se mantengan los requisitos que originaron el derecho a percibirla y se configura como una red de protección dirigida a permitir el tránsito desde una situación de exclusión a una de participación en la sociedad. Para ello, su diseño contiene incentivos al empleo y a la inclusión, articulados a través de distintas fórmulas de cooperación entre administraciones (art. 3.c y .d).

El capítulo II (arts. 4 a 8) se dedica al ámbito subjetivo del IMV, determinando, a grandes rasgos, como beneficiarios, tanto a las personas que viven solas como a las integrantes de una unidad de convivencia, que residan en un mismo domicilio y con vínculos de consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado, que cumplan una serie de requisitos para el acceso y mantenimiento del derecho a la prestación (art. 7). Este derecho se configura en función de la situación de vulnerabilidad económica y es compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia, con el fin de que su percepción no desincentive la participación en el mercado laboral (art. 8).

El capítulo III (arts. 9 a 20) se ocupa de la acción protectora. El IMV tiene periodicidad mensual y su cuantía está determinada por la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada, según lo establecido por el propio Real decreto-ley en el artículo 10, y el conjunto de todas las rentas e ingresos de la persona beneficiaria o de los miembros que componen la unidad de convivencia (arts. 10 y 13). Del cómputo de ingresos quedan excluidos, entre otros, salarios sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las comunidades autónomas (art. 18.1.e.1.º). Dicha prestación es incompatible con la percepción de la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por ciento, cuando exista identidad de causantes o beneficiarios de esta, sin perjuicio de la posibilidad de ejercer el derecho de opción por una de las dos percepciones (art. 16).

El capítulo IV (arts. 21 a 26) regula el procedimiento para la solicitud, el inicio de la tramitación y la resolución del IMV. De acuerdo con estas previsiones, la competencia para el reconocimiento y el control de la prestación económica corresponde al INSS, sin perjuicio de la suscripción de convenios con las comunidades autónomas y entidades locales para el inicio, tramitación y gestión del expediente previos a la resolución (art. 22). La solicitud se realizará en modelo normalizado y se tramitará por medios telemáticos (art. 24). La supervisión del cumplimiento de los requisitos y obligaciones por parte de la persona titular también corresponde al INSS (art. 26).

El capítulo V (arts. 27 a 31) articula la cooperación entre las administraciones públicas. A tal efecto, se prevé la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, mediante la cooperación y colaboración de las administraciones y otras entidades (art. 28), así como la suscripción de convenios, acuerdos, o cualquier otro instrumento de colaboración entre el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (en lo sucesivo, MISSM) y otros órganos de la Administración general del Estado, de las administraciones de las comunidades autónomas y de las entidades locales, para mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación del IMV (art. 29). Asimismo, se crea la Comisión de Seguimiento del IMV, como órgano de cooperación con las comunidades autónomas y entidades locales en materia de inclusión (art. 30) y el Consejo Consultivo del IMV, como órgano de consulta y participación con las entidades del tercer sector de acción social y las organizaciones sindicales y empresariales (art. 31).

El capítulo VI (art. 32) determina el régimen de financiación, que se lleva a cabo, de conformidad con el artículo 109 del texto refundido de la Ley general de la seguridad social, aprobado por el Real decreto legislativo 8/2015, de 30 de octubre (en lo sucesivo, TRLGSS), a cargo del Estado mediante la transferencia correspondiente a los presupuestos de la Seguridad Social.

El capítulo VII (art. 33) establece el catálogo de obligaciones a las que están sujetas las personas beneficiarias del IMV durante el tiempo de percepción de la prestación, entre las cuales, por ejemplo, y de acuerdo con la finalidad de la norma, figurar inscritas como demandantes de empleo, si no están trabajando y son mayores de edad o menores emancipados (art. 33.1.f) o participar en las estrategias de inclusión (art. 33.1.h), y el capítulo VIII (arts. 34 a 36) contiene el régimen de infracciones y sanciones, junto con el procedimiento sancionador. Finalmente, el capítulo IX (art. 37) regula el régimen de control financiero de la prestación.

Respecto a las disposiciones adicionales, la primera incluye el mandato de regular el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a los empleadores de beneficiarios del IMV que contribuyan al tránsito de estos desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación activa en la sociedad. La segunda prevé la inclusión del IMV en el Registro de prestaciones sociales públicas. La tercera regula el crédito extraordinario para financiar el IMV en el ejercicio 2020. La cuarta prevé el estudio por parte del Gobierno del Estado, a partir de 2021, de la formalización de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación. La quinta articula la aplicación del Real decreto-ley en los territorios forales.

En cuanto a las disposiciones transitorias, la primera regula la prestación económica transitoria del IMV durante 2020. La segunda fija el día a partir del que pueden presentarse las solicitudes y el momento en el que se empieza a devengar la prestación. La tercera prevé un régimen excepcional relacionado con la pandemia del COVID-19, aplicable a las solicitudes cursadas por situación de falta de rentas. La cuarta establece el régimen temporal del control financiero permanente para el reconocimiento del derecho y de la obligación de los expedientes del IMV como única modalidad de control hasta el 31 de diciembre de 2020. La quinta dispone la exención del pago de precios públicos por servicios académicos universitarios para los beneficiarios del IMV reconocidos entre los meses de junio y diciembre de 2020. La sexta establece la financiación del IMV durante 2020 y la séptima, las disposiciones de integración en el IMV de la asignación por hijo o menor a cargo, prestación esta última que queda a extinguir.

La disposición derogatoria única contiene la derogación de todas las normas que se opongan al Real decreto-ley y las disposiciones finales primera a quinta modifican varias normas legislativas. La disposición final sexta regula la financiación de los gastos derivados de las funciones que puedan desarrollar las entidades locales en aplicación del artículo 22 del Real decreto-ley y la final séptima autoriza al Gobierno del Estado para la actualización de los valores del apartado 8.3 y el anexo II, así como los porcentajes y escalas establecidos en el artículo 10.2 y el anexo I. La disposición final octava recoge la cláusula de salvaguardia del rango normativo de Real decreto para la modificación que se efectúa del Real decreto 397/1996, de 1 de marzo, por el que se regula el Registro de prestaciones sociales públicas. La disposición final novena establece los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el RDL 20/2020 y la final décima introduce una habilitación para su desarrollo reglamentario. Por último, la disposición final decimoprimera determina la entrada en vigor de la norma el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Los anexos I y II, incluyen, respectivamente, la escala de incrementos para el cálculo de la renta garantizada según el tipo de unidad de convivencia para el ejercicio 2020 y la escala de incrementos para el cálculo del límite de patrimonio aplicable según el tipo de unidad de convivencia.

2. Como se constata en la exposición de motivos del Real decreto-ley, el mecanismo de garantía de ingresos de ámbito nacional que se regula responde a «la situación de pobreza y desigualdad existente en España y el incremento de la vulnerabilidad económica y social ocasionado por el COVID-19» (apdo. II último párr.). De hecho, mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de marzo de 2019 se aprobó la Estrategia nacional de prevención y lucha contra la pobreza y exclusión social 2019-2023, en la que ya se identificaba la reducción de la desigualdad de rentas como uno de los desafíos principales de las sociedades europeas y del Estado español en particular.

La lucha contra la pobreza se encuentra en el trasfondo u objetivo de varios textos internacionales, como la Declaración universal de los derechos humanos, de 10 de diciembre de 1948, en las aseveraciones de sus artículos 22, 23.3 o 25.1 o, más recientemente, en el texto «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible», que fue adoptado formalmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 25 de septiembre de 2015 a través de la Resolución A/RES/70/1. La nueva agenda fija un primer objetivo que es erradicar la pobreza en todas las formas y en todo el mundo, objetivo que se concreta, entre otros, en el 2030, en erradicar la pobreza extrema y reducir como mínimo a la mitad la proporción de personas que viven en ella, así como implementar en el ámbito nacional medidas y sistemas apropiados de protección social para todas las personas y conseguir una amplia cobertura para las personas pobres y vulnerables.

También, y en el ámbito europeo, al Tratado de la Unión Europea y las declaraciones que se contienen en el mismo sobre la promoción del bienestar de sus pueblos (art. 3.1), el combate de la exclusión social y las discriminaciones y el fomento de la justicia y la protección sociales (art. 3.3) hay que sumar el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea que recoge, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la consideración de las exigencias de la garantía de una protección social adecuada y la lucha contra la exclusión social (art. 9), puntos que considera también como objetivos de la Unión y los estados miembros (art. 151). A fin de alcanzar los anteriores objetivos, la Unión Europea apoya y completa la acción de los estados miembros en diferentes ámbitos, entre ellos, la seguridad social y la protección social de los trabajadores y su modernización (art. 153.1.c y .k).

A lo anterior, hay que añadir, respecto al Consejo de Europa, la Carta social europea, de 18 de octubre de 1961, con versión revisada de 3 de mayo de 1996, que en los artículos 12 a 14 instaura un sistema de protección social compuesto por la seguridad social, la asistencia social y médica y los servicios sociales.

Adicionalmente, la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, en la versión adaptada proclamada el 12 de diciembre de 2007, indica en el artículo 34.3 que, «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales». Y, en el mismo sentido, podemos mencionar la Resolución del Parlamento Europeo de 15 de noviembre de 2007, sobre la evaluación de la realidad social (2007/2104(INI)), donde se destaca la cohesión social y la erradicación de la pobreza y de la exclusión social como prioridades políticas de la Unión Europea (punto 4).

En este marco normativo han empezado a surgir iniciativas en el seno de las instituciones europeas poniendo de relieve la importancia de establecer una renta mínima a nivel europeo, entre las que podemos destacar las del Parlamento Europeo, con la Resolución de 20 de octubre de 2010, sobre el papel de la renta mínima en la lucha contra la pobreza y la promoción de una sociedad integradora en Europa (2010/2039(INI)), que invita a los estados miembros a introducir unos regímenes que garanticen una renta mínima equivalente al 60?% de la media de la renta nacional; o bien la de 15 de noviembre de 2011, sobre la plataforma europea contra la pobreza y la exclusión social (2011/2052(INI)), la cual insta a la Comisión a realizar una consulta sobre la posibilidad de una iniciativa legislativa para conseguir una renta mínima razonable. Más recientemente, en la Resolución de 19 de enero de 2017, sobre un pilar europeo de derechos sociales (2016/2095(INI)), se reitera la importancia de los regímenes de renta mínima para combatir la pobreza y la exclusión social y se solicita a la Comisión y a los estados miembros que evalúen la forma de establecer una renta mínima adecuada para sus ciudadanos (punto 15). Y, finalmente, el impulso más significativo se encuentra en la Resolución del Parlamento Europeo de 24 de octubre de 2017, sobre las políticas encaminadas a garantizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza (2016/2270(INI)), donde requiere a todos los Estados miembros que introduzcan regímenes de renta mínima adecuados, acompañados de medidas de reincorporación al mercado de trabajo y de programas de educación y formación adaptados a la situación personal y familiar del beneficiario (punto 1).

En un sentido similar, podemos citar el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la renta mínima europea e indicadores de pobreza (Dictamen de iniciativa), aprobado los días 10 y 11 de diciembre de 2013, y el Dictamen del mismo Comité «Por una Directiva marco europea sobre la renta mínima» (Dictamen de iniciativa), aprobado el 20 de febrero de 2019, que incorpora, entre sus conclusiones, el establecimiento de un marco europeo vinculante para una renta mínima adecuada en Europa, que permita generalizar, apoyar y convertir en adecuados los sistemas de renta mínima de los estados miembros (punto 1.4).

O, finalmente, la Recomendación (UE) 2017/761 de la Comisión, de 26 de abril de 2017, sobre el pilar europeo de los derechos sociales, que expresa el derecho de las personas que no tengan recursos suficientes a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que les garanticen una vida digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como también el acceso a bienes y servicios de capacitación (punto 14).

Aparte del acervo comunitario, y respecto al establecimiento de la renta mínima en el seno de los ordenamientos jurídicos internos de los estados miembros, podemos citar a título ilustrativo el caso francés, que en la actualidad dispone de la prima de actividad (prime d'activité) aprobada por la Ley núm. 2015-994, de 17 de agosto de 2015, relativa al diálogo social y al empleo, que reemplaza anteriores prestaciones como eran la prima para el empleo (prime pour l'emploi ?PPE?) creada por la Ley núm. 2001-458, de 30 de mayo de 2001, y la renta de solidaridad activa (revenu de solidarité active ?RSA?) creada por la Ley núm. 2008-1249, de 1 de diciembre de 2008, que, a su vez, sustituyó la primigenia renta mínima de inserción (revenu minimum d'insertion ?RMI?) creada por la Ley núm. 88-1088, de 1 de diciembre de 1988.

Teniendo presente el panorama que acabamos de exponer, la opción del Estado español ha sido la creación del IMV, que, como ya hemos indicado, se configura como una prestación no contributiva de la Seguridad Social para dar respuesta a la vulnerabilidad económica, a la vez que se suma a otras prestaciones de este tipo que atienden esencialmente las situaciones de invalidez, jubilación y cargas familiares, y a otras más específicas, como es el caso del nacimiento y el desempleo. Ciertamente, las pensiones no contributivas fueron incorporadas al sistema español de seguridad social por la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, ya derogada, que fue desarrollada por el Real decreto 357/1991, de 15 de marzo, todavía vigente. No obstante, en la actualidad es fundamentalmente en el TRLGSS donde se regulan las diferentes tipologías de prestaciones no contributivas (título VI), que constituye, por consiguiente, la norma estatal de referencia para contextualizar el IMV que ahora nos ocupa.

Cabe decir que las prestaciones no contributivas tienen una naturaleza próxima a otras prestaciones a cargo del sistema de Seguridad Social (como, por ejemplo, el programa de la renta activa de inserción, regulada por el Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre) o también con las rentas mínimas de inserción introducidas por las comunidades autónomas, estas últimas, en claro paralelismo con el IMV que examinamos. En efecto, la protección contra la pobreza ha recaído sobre las comunidades autónomas, que han establecido diferentes medidas en el marco de sus competencias en materia de asistencia social y servicios sociales, entre las cuales, el establecimiento en todas ellas de rentas mínimas con diferente alcance y denominación. A modo de ejemplo, podemos mencionar la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la garantía de ingresos y para la inclusión social, desarrollada por el Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la renta de garantía de ingresos, respecto al País Vasco; el Decreto ley 3/2017, de 19 de diciembre, por el que se regula la renta mínima de inserción social en Andalucía, o la Ley 5/2019, de 20 de febrero, de renta extremeña garantizada.

Por lo que respecta a Cataluña, ya tempranamente se aprobó la Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción (reformada por el Decreto ley 1/2010, de 12 de enero), desarrollada por el Decreto 384/2011, de 30 de agosto, una de cuyas modificaciones, llevada a cabo por la Ley 5/2012, de 20 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas y de creación del impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, en la fase de proyecto fue objeto del Dictamen de este Consell núm. 4/2012, de 6 de marzo. La citada renta se configuraba como un conjunto de acciones que tenían la finalidad de brindar el apoyo adecuado a todas las personas que lo precisaban para atender las necesidades básicas para vivir en sociedad, con los recursos convenientes para su mantenimiento y para favorecer su inserción o reinserción social y laboral, y, entre las actuaciones previstas dentro de los planes individuales de inserción y de reinserción, se encontraba el otorgamiento de una prestación económica.

Posteriormente, en cumplimiento del artículo 24.3 EAC (relativo a los derechos en el ámbito de los servicios sociales, que tiene su traducción competencial en el artículo 166 EAC), y en el marco de la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales, se dictó la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, que sustituyó la renta mínima de inserción, configurada como una prestación económica de percepción periódica, que tiene como finalidad desarrollar la promoción de la persona y su empoderamiento y superar las condiciones que la han llevado a necesitar dicha prestación. Es un derecho subjetivo que consta de dos prestaciones, una garantizada y no condicionada, sujeta a los requisitos establecidos por la ley, y otra, de carácter complementario, de activación e inserción, condicionada al compromiso de elaborar y, en su caso, seguir, un plan de inclusión social o de inserción laboral, que tiene la finalidad de superar las condiciones de necesidad y, por tanto, dejar de percibir la renta garantizada de ciudadanía. Esta disposición legislativa ha sido desarrollada reglamentariamente por el Decreto 55/2020, de 28 de abril.

Aparte de la inicial renta mínima de inserción, con carácter más general, se aprobó la Ley 13/2006, de 27 de julio, de prestaciones sociales de carácter económico, desarrollada por el Decreto 123/2007, de 29 de mayo, por el que se determina el régimen aplicable a la solicitud y concesión de las prestaciones sociales de carácter económico de derecho subjetivo, y se concretan los requisitos para su reconocimiento. Dichas prestaciones, que nacen con la finalidad de atender determinadas situaciones de necesidad en la que se encuentran las personas que no disponen de recursos económicos suficientes para afrontarlas y no están en condiciones de conseguirlos o recibirlos de otras fuentes (art. 2 Ley 13/2006), pueden otorgarse con carácter de derecho subjetivo, con carácter de derecho de concurrencia o con carácter de urgencia social (art. 5 Ley 13/2006). Entre otras, puede mencionarse la prestación complementaria para pensionistas de la modalidad no contributiva (jubilación e invalidez); las destinadas a atender las necesidades básicas o el mantenimiento de los gastos del hogar para determinados colectivos, o la prestación complementaria de pensiones estatales.

Muy recientemente, y a raíz de la aprobación del RDL 20/2020, objeto de dictamen, se aprobó por el Gobierno de la Generalitat el Decreto-ley 28/2020, de 21 de julio, por el que se modifica la Ley 14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía y se adoptan medidas urgentes para armonizar prestaciones sociales con el ingreso mínimo vital, al objeto, como el propio título indicaba, de facilitar el encaje y regular el tránsito entre esta prestación estatal y la renta garantizada de ciudadanía, así como con otras prestaciones sociales de la Generalitat, mientras no fuera posible un convenio de gestión entre el Estado y la Generalitat de Cataluña (exposición de motivos, apdo. I párr. decimoquinto). A tales efectos, se reformaban varios aspectos de procedimiento y tramitación de la normativa catalana vigente en la materia. Ahora bien, cabe indicar que la citada norma de origen gubernamental ha sido derogada, por no haberse validado expresamente, mediante Acuerdo adoptado por la Diputación Permanente en la sesión de 7 de agosto de 2020 (arts. 64.2 EAC y 158.3 RPC).

En el ámbito organizativo, cabe destacar el Decreto 111/1991, de 7 de mayo, por el que se adscribe al Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales la gestión de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social y el Decreto 234/2019, de 12 de noviembre, de reestructuración del Departamento de Trabajo, Asuntos Sociales y Familias, que fija la estructura orgánica del citado Departamento en relación con las prestaciones sociales. Por último, y en cuanto a la renta garantizada de ciudadanía, podemos mencionar el Decreto 78/2019, de 2 de abril, que crea y regula la Comisión de Gobierno, como órgano colegiado de gobierno para la evaluación y seguimiento de su aplicación y funcionamiento (art. 1).

3. Como se ha puesto de relieve, el Gobierno solicita nuestra opinión consultiva sobre una serie de preceptos del Real decreto-ley, a los que nos referiremos muy sucintamente porque serán objeto de un análisis más pormenorizado en el fundamento jurídico tercero.

En efecto, el solicitante manifiesta sus dudas de constitucionalidad y estatutariedad respecto a los artículos 17.1 (revisión de oficio por parte del INSS, en perjuicio de los beneficiarios, de los actos relativos a la prestación del IMV); 22.1 y .2 (competencia del INSS para el reconocimiento y el control de la prestación, y posibilidad de firma de convenios para el inicio del expediente administrativo y la tramitación y gestión previas a la resolución por parte de aquel); 24.1 (solicitud de la prestación en modelo normalizado y de forma telemática); 25.1 y .2 (verificación en la instrucción del expediente por parte del INSS de la existencia de la documentación necesaria para el reconocimiento de la prestación y comprobación del cumplimiento de los requisitos previstos por la norma, así como resolución y notificación del procedimiento); 26.1 y .2 (comprobación por parte del INSS del cumplimiento, requisitos y obligaciones de la persona titular y demás personas que integran la unidad de convivencia y control periódico. Ejercicio por parte de este organismo de la función supervisora a través de comprobaciones, inspecciones, revisiones y verificaciones); 28.1 y .3 (promoción por parte del MISSM de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias de la prestación del IMV, y evaluación anual por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal de su resultado y de las distintas estrategias y políticas de inclusión); 30.3.h (función de la Comisión de Seguimiento de cooperación en la promoción de la incorporación de los indicadores de inclusión); 31.3.d (función de asesoramiento del Consejo Consultivo del IMV en la implantación de estrategias de inclusión, del Sello de Inclusión Social y de la evolución en la participación en el mercado laboral de los perceptores del IMV), y 33.2.g (obligación de las personas beneficiarias del IMV de participar en las estrategias de inclusión que promueva el MISSM).

Igualmente, son objeto de reproche las disposiciones adicionales primera (Sello de Inclusión Social) y cuarta (formalización de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación del IMV, a partir de 2021), así como la disposición transitoria primera (prestación transitoria del IMV durante el año 2020) en sus apartados 1, 5, 8, 9 y 10 (que atribuyen varias funciones ejecutivas al INSS en relación con la prestación).

Por último, se cuestiona la disposición final novena, que lista los títulos competenciales a cuyo amparo se dicta el Real decreto-ley, que son los contenidos en los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE.

Respecto a las dudas sobre la constitucionalidad y estatutariedad, el escrito de solicitud las estructura en dos bloques, por un lado, se alega que un primer conjunto de preceptos vulnera la competencia compartida de la Generalitat en materia de Seguridad Social del artículo 165.1.a y .e EAC. Según su criterio, es el caso del artículo 22.1 y .2 RDL 20/2020 y, en relación con él, la disposición adicional cuarta, ya que «se reconoce la competencia de las Comunidades autónomas para intervenir en la tramitación y gestión de esta prestación, sometida a las condiciones [?] de un futuro convenio, y respecto a su reconocimiento, queda reservado a una resolución del INSS». Y también de los artículos 17.1, 24.1, 25.1 y .2, 26.1 y .2 y la disposición transitoria primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, en la medida en que reservan al INSS «funciones de mera ejecución administrativa, inherentes a la gestión del IMV».

Por otro lado, un segundo bloque agrupa los artículos 28.1 y .3, 30.3.h, 31.3.d, 33.2.g, que hacen referencia a las estrategias de inclusión social, porque, según el peticionario, su diseño «encaja plenamente en el ámbito de los servicios sociales y, especialmente, en la regulación y aprobación de los planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social que, en Cataluña, ha asumido la Generalitat con el carácter de competencia exclusiva, conforme a lo dispuesto en el art. 166.1.c) del EAC». Por consiguiente, «la intervención desde el Ministerio y otras instancias de la Administración General del Estado en la promoción de estas estrategias, así como la intervención de la llamada Comisión de seguimiento del IMV y del Consejo Consultivo del IMV, y la evaluación de las estrategias y políticas de inclusión que, en Cataluña, realiza la Generalitat, podrían vulnerar esta competencia de la Generalitat para la prestación de los servicios sociales».

Finalmente, en cuanto a la disposición adicional primera, el Gobierno considera que el Sello que se regula será un distintivo para la promoción de empresas y entidades por sus valores sociales y, consiguientemente, «por su objeto y finalidad se inscribe en la materia competencial de los servicios sociales y, de forma específica, en las competencias de regulación de las entidades y establecimientos que prestan servicios sociales y en la promoción de acciones destinadas a la solidaridad, que la Generalitat ha asumido de conformidad con lo previsto en el art. 166.1.b) y .2 del EAC». Incluso, continúa la petición, si se pretendiera encajar en el ámbito del trabajo, aunque la competencia estatal en materia de legislación laboral no ha sido invocada por el Real decreto-ley, «en Cataluña el otorgamiento de estos distintivos correspondería a la Generalitat, que, de acuerdo con el art. 170 del EAC, ha asumido la competencia ejecutiva en esta materia».

4. Llegados a este punto, y para dar respuesta a las cuestiones recién expuestas en este primer fundamento jurídico, nuestro pronunciamiento consultivo constará de un fundamento jurídico segundo donde, una vez descartados los títulos competenciales contenidos en la disposición final novena del Real decreto-ley que no sean pertinentes, se analizará el marco constitucional y estatutario de distribución de competencias relativo al IMV; y de un fundamento jurídico tercero en el que se aplicará el anterior parámetro competencial a los preceptos que han sido cuestionados por el Gobierno a fin de dilucidar si lo respetan o no.

Segundo. Marco constitucional y estatutario de competencias relativo al ingreso mínimo vital

Según su disposición final novena, el Real decreto-ley se dicta al amparo de lo dispuesto en los subapartados 1, 13, 14, 17 y 18 del artículo 149.1 CE, sin establecer ninguna prevalencia entre ellos ni tampoco distinguir su aplicación a los diferentes capítulos y preceptos de la norma objeto de dictamen. Por su parte, la solicitud de dictamen remitida por el Gobierno, mucho más detallada, invoca la competencia de la Generalitat reconocida en los artículos 165 EAC (seguridad social) y 166 EAC (servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias), distinguiendo entre los dos grupos de preceptos cuestionados, como acabamos de ver en el fundamento jurídico anterior.

Ante esta pluralidad de títulos invocados debemos verificar, en primer lugar, su virtualidad para resolver el conflicto competencial relativo a los preceptos controvertidos, que son los únicos que interesan a los efectos de nuestro dictamen. Y deberemos hacerlo recordando que, en palabras del Tribunal Constitucional, los títulos competenciales no son intercambiables, de modo que cuando haya concurrencia entre ellos se determinará cuál es el prevalente en cada caso, «teniendo en cuenta la razón o la finalidad de la norma atributiva de competencias y el contenido del precepto cuestionado (véase, por todas, la STC 8/2012, de 18 de enero, FJ 3)», tal como señalábamos en nuestro DCGE 5/2012, de 3 de abril (FJ 3.1).

1. De acuerdo con estas consideraciones, podemos excluir que los títulos relativos a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), y a la hacienda general y deuda del estado (art. 149.1.14 CE), sean relevantes para resolver la controversia competencial suscitada por el Gobierno.

A) Respecto al primer título, porque tal como ha afirmado este Consell en reiteradas ocasiones, haciéndose eco de una consolidada doctrina constitucional, su alcance deberá interpretarse restrictivamente a fin de evitar su vis expansiva, de modo que se traduce básicamente en la competencia para la dirección y el ordenamiento económico de los diferentes sectores productivos. Ahora bien, «la validez de la intervención del Estado en el ámbito de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas ex artículo 149.1.13 CE está sujeta al menos a dos requisitos: uno, ?que se trate de una medida objetivamente de carácter económico? y no solo por su finalidad; y otro, ?que la citada medida tenga relevancia para la economía general? o, en otras palabras, que sea relevante para la protección de los intereses económicos generales (STC 225/1993, FJ 4)» (por todos, DCGE 20/2013, de 19 de diciembre, FJ 2.2).

Es obvio que el IMV pretende afrontar la situación de deterioro social ocasionada por la reciente recesión económica, si bien, como recuerda la exposición de motivos del Real decreto-ley (apdo. I, párr. primero), «la alta desigualdad en España precede a los años de recesión». También es cierto que el objetivo de reducir la pobreza extrema que se pretende con estas prestaciones, así como la promoción de estrategias de inclusión, tendrá efectos sobre el consumo de las familias y puede ayudar, en cierta medida, a la reactivación de la economía.

Pero nada de ello guarda relación con las consideraciones que hacíamos anteriormente sobre el contenido de la competencia estatal de ordenación de la economía. Al establecimiento del IMV le son aplicables las afirmaciones que hacíamos en otro caso, ya que «no incorpora ninguna regulación sobre las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto, ni tampoco establece las acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector (por todas, STC 34/2013, de 14 de febrero, FJ 4.b), y tampoco regula la estructura, la organización interna ni el funcionamiento de los sujetos económicos de un sector concreto o su actividad» (DCGE 23/2015, de 17 de diciembre, FJ 2.1). Así, en el presente supuesto no nos encontramos ante una medida de carácter económico que presente las características que exponíamos anteriormente, como podrían ser la regulación de las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector económico concreto. Además, su finalidad y objetivo principales son «la reducción de la pobreza, especialmente de la pobreza extrema, y la redistribución de la riqueza», como puede leerse en el propio preámbulo de la norma (apdo. V, párr. tercero), y, de esta forma, garantizar una mejora en las oportunidades reales de inclusión social y laboral de sus beneficiarios.

B) Idénticas consideraciones podemos efectuar respecto del título competencial sobre Hacienda general y Deuda del Estado del artículo 149.1.14 CE que, como expusimos en el Dictamen anteriormente citado, «ampara la competencia exclusiva del Estado para regular, entre otros, el marco general del sistema tributario y los principios generales comunes de este (STC 192/2000, de 13 de julio, FJ 6, y 116/1994, de 18 de abril, FJ 5); los tributos estatales, tanto ?en sus aspectos principales o fundamentales como en los accesorios o accidentales? (STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 4), y los principios generales y el marco de las relaciones entre la hacienda del Estado y las haciendas autonómicas y locales» (DCGE 23/2015, FJ 2.1). Es decir, cuestiones relativas a aquello que en sentido amplio se consideran finanzas públicas, tanto en su vertiente de ingresos como en el de gasto, que no presentan conexión alguna directa ni indirecta con la regulación contenida en el RDL 20/2020.

2. En cuanto a la invocación de la competencia relativa a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común, prevista en el artículo 149.1.18 CE, parece claro que el Real decreto-ley se está refiriendo sustancialmente a la regulación contenida en el capítulo IV, sobre el procedimiento para la solicitud, tramitación y reconocimiento del derecho al ingreso mínimo vital, y a otros preceptos que, a pesar de estar en otro capítulo, tienen relación directa con este procedimiento, como el artículo 17, integrado en el capítulo III, relativo a la acción protectora.

Esta regulación incorpora algunas especificidades al procedimiento administrativo, tal como prevé el artículo 129.1 TRLGSS, en relación con la disposición adicional primera.2.b de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Así, el artículo 17.1 RDL 20/2020 contiene una regulación de la revisión de oficio de los actos relativos a la prestación del IMV en perjuicio del beneficiario, que modifica la regla general establecida en el artículo 107 de la Ley 39/2015. Y, a la vez, en la medida en que atribuye directamente al INSS la competencia para revisar de oficio los actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios, excluye la competencia de la jurisdicción social para llevarlo a cabo en dichos supuestos, añadiendo una nueva excepción a las previstas en el artículo 146.2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social.

Cabe decir que se trata de modificaciones importantes desde el punto de vista del administrado, en particular la relativa a la revisión de oficio, y está claro que el legislador estatal puede introducirlas al amparo de su competencia ex artículo 149.1.18 CE. Sin embargo, desde nuestra perspectiva, las especificidades previstas en el artículo 17.1 RDL 20/2020 no tienen incidencia para la resolución de la controversia competencial que ahora nos ocupa, ya que el Gobierno no cuestiona el contenido material de este procedimiento de revisión ni de los preceptos del capítulo IV, ni tampoco alega la vulneración de la competencia de la Generalitat sobre régimen jurídico y procedimiento de las administraciones públicas catalanas, reconocida en el artículo 159 EAC. De hecho, los preceptos impugnados lo son únicamente porque atribuyen expresamente la titularidad de competencias ejecutivas en la gestión del ingreso mínimo vital al INSS, ya sea de forma directa o por conexión, entre ellos el reconocimiento y el control de la prestación; la solicitud, tramitación, supervisión del cumplimiento de los requisitos, y, por descontado, la revisión de oficio y reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas anteriormente referida.

3. La disposición final novena invoca también el artículo 149.1.1 CE, sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. Disponemos de una amplia doctrina consultiva sobre dicho título competencial del Estado, entre otros, en los DCGE 13/2012, de 13 de septiembre (FJ 2.3), y 21/2015, de 3 de diciembre (FJ 2.3), que expondremos brevemente antes de pronunciarnos sobre su incidencia en la resolución del conflicto competencial que es objeto de este Dictamen.

A) Como decíamos en estos pronunciamientos, la determinación del alcance del artículo 149.1.1 CE es «una cuestión compleja, que plantea algunos interrogantes: qué sentido debe darse a la expresión ?condiciones básicas?; si incluye o no la igualdad material; o a qué derechos o deberes constitucionales se refiere y con qué alcance» (DCGE 13/2012, citado, FJ 2.3). Complejidad a la que debe añadirse la ausencia de una doctrina jurisprudencial acabada y estructurada sobre su aplicación. Podemos encontrar la construcción inicial de dicha doctrina en las STC 61/1997, de 20 de marzo (FJ 7), y 173/1998, de 23 de julio (FJ 9), que solo trataban de su aplicación a derechos constitucionales (los derechos de propiedad y de asociación, respectivamente).

En cuanto al primer interrogante (qué debe entenderse por regulación de las «condiciones básicas»), cabe recordar, de acuerdo con la jurisprudencia citada, que en la medida en que la regulación dictada al amparo del artículo 149.1.1 CE limite las competencias reconocidas a las comunidades autónomas o que incida en ellas, se encuentra sujeta a dos condiciones sustanciales: por un lado, solo puede afectar «al contenido primario del derecho», entendido como «posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos)» (STC 61/1997, FJ 8); y, por otro, estas condiciones «han de ser las imprescindibles o necesarias para garantizar esa igualdad, que no puede consistir en una igualdad formal absoluta» (ibidem, FJ 8).

Y, en lo referido a los derechos o deberes constitucionales sobre los que puede actuar, las decisiones iniciales antes citadas, como la STC 61/1997, reiterada por las STC 173/1998 (FJ 9) y por la más reciente STC 151/2014, de 25 de septiembre (FJ 4.b), afirmaban que «la materia sobre la que recae o proyecta son los derechos constitucionales en sentido estricto, así como los deberes básicos». Posición esta que compartimos plenamente, ya que «un derecho constitucional es un derecho reconocido por la Constitución y, por esta razón, directamente derivado de un precepto constitucional específico» (por todos, DCGE 13/2012, antes citado, FJ 2.3.A).

Ahora bien, debemos reconocer que con mucha frecuencia el legislador y también la propia jurisprudencia constitucional han utilizado otra noción de «derechos constitucionales» mucho más amplia, extendiéndola a los principios rectores de la política social y económica contenidos en el capítulo III del título I de la Constitución. Respecto al primero, un caso paradigmático fue la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, que invocaba dicho artículo 149.1.1 CE como único título competencial, y que no fue objeto de pronunciamiento constitucional por desistimiento del proceso por parte del recurrente (ATC 22/2008, de 22 de enero, y 79/2008, de 11 de marzo de 2008).

Y, en cuanto a la segunda, bastará con citar la reciente STC 33/2014, de 27 de febrero, que examinaremos posteriormente a otros efectos. En dicha decisión el Tribunal Constitucional afirmó explícitamente que «se debe entender que los principios rectores de la política social y económica del capítulo III del título I de la Constitución (entre los que se cuentan los recogidos en los citados art. 49 y 50 CE) pueden ponerse en conexión directa con la regla competencial ex art. 149.1.1 CE» (FJ 4.b).

B) No obstante lo anterior, entendemos que dichas vacilaciones de la jurisprudencia constitucional respecto al alcance de la materia sobre la que puede proyectarse el artículo 149.1.1 CE no son relevantes a efectos de nuestro Dictamen, ya que este título carece de trascendencia para determinar la validez o invalidez de las normas afectadas cuando la promoción de la igualdad que se pretende ya resulta garantizada con las funciones básicas de que dispone el Estado ex artículo 149.1.17 CE. Tal como argumenta la STC 128/2016, de 7 de julio (FJ 9), «la igualdad a preservar ex artículo 149.1.1 CE queda, en casos como este, subsumida y garantizada mediante unas u otras de las competencias básicas que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto es, para el caso actual, a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que el Estado ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general, SSTC 137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de 22 de enero, FJ 2)».

Y, más concretamente, respecto a los preceptos del Real decreto-ley que cuestiona el Gobierno podemos concluir que en ningún caso el Estado puede invocar el artículo 149.1.1 CE para su dictado, por las siguientes razones:

La primera, porque no tienen una «conexión directa con la promoción de la igualdad», tal como exige la doctrina constitucional (por todas, STC 18/2017, de 2 de febrero, FJ 4). Este es el caso de los artículos del capítulo IV dedicados a aspectos procedimentales, que regulan la competencia del INSS para la solicitud de la prestación, la tramitación del expediente correspondiente y la comprobación y verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para su reconocimiento. Por su contenido y finalidad resulta claro que esta regulación en sí misma no está destinada a hacer efectiva la promoción de la igualdad, si no es que se considere que la atribución al INSS de todas las actuaciones descritas sea imprescindible a tales efectos, lo que, como veremos más adelante, no es así.

Lo anterior también es cierto, aunque que por motivos diferentes, respecto de la promoción de estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV, prevista en el artículo 28 RDL 20/2020 y concordantes, que se están refiriendo a actuaciones de futuro con una concreción aún por establecer, que no permite valorar su contenido ni finalidad ni tampoco si realmente promueven la igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos españoles.

La segunda, porque el artículo 149.1.1 CE es una competencia exclusivamente normativa, que, tal como habíamos considerado en nuestro DCGE 13/2012 (FJ 2.3.B), debe limitarse al establecimiento de las reglas que sean necesarias para garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos constitucionales, y que se agota por el hecho de su aprobación. Por consiguiente, en ningún caso podría justificar la atribución a la Administración del Estado de funciones de ejecución de las citadas reglas ni, menos aún, la gestión de medios instrumentales de carácter administrativo.

En este sentido, la STC 188/2001, de 20 de septiembre, sobre dos órdenes que regulaban el sistema de becas y ayudas a la educación, al referirse a la alegación del artículo 149.1.1 CE, afirmó taxativamente que «aquella regla competencial no puede cobijar en puridad la regulación contenida en las Ordenes impugnadas», ya que «extravasan el ámbito propio del art. 149.1.1 CE los preceptos de dichas Ordenes que atribuyen a los órganos centrales del Estado competencias de carácter ejecutivo, pues aquel precepto constitucional está ?constreñido al ámbito normativo?» (FJ 13).

En consecuencia, entendemos que la competencia reconocida en el artículo 149.1.1 CE no ampara al Estado para dictar los preceptos del Real decreto-ley que son objeto de este Dictamen.

4. Llegados a este punto, parece claro que la norma constitucional que avala de forma prevalente al legislador estatal para dictar el RDL 20/2020 es la prevista en el artículo 149.1.17 CE (legislación básica y régimen económico de la seguridad social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas), que comporta la competencia compartida bases estatales y desarrollo y ejecución por parte de la Generalitat sobre la misma materia, reconocida en el artículo 165 EAC (a excepción del régimen económico). Ello es así porque, como señalábamos en el fundamento jurídico primero, el IMV ha sido configurado como un derecho subjetivo a una prestación económica que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 41 CE, forma parte de la acción protectora del sistema de la Seguridad Social en su modalidad no contributiva. Una prestación que tiene por objeto garantizar un nivel de renta a las personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad por falta de recursos económicos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas. Este es también el criterio que mantiene el Gobierno en su escrito de solicitud, al menos en relación con los preceptos que forman parte de los capítulos III y IV de la norma que dictaminamos.

A continuación, expondremos el contenido y alcance de este título competencial, tal como resulta de la jurisprudencia constitucional y de nuestra doctrina consultiva; recordando que desde el origen de nuestro Estado autonómico ha conocido una importante evolución tanto respecto de las funciones que ejercen los poderes públicos titulares de la competencia (en nuestro caso, Estado y Generalitat), como de la determinación de la materia sobre la que actúan.

A) El artículo 41 CE establece el marco de actuación de los poderes públicos en el ámbito de la protección social, entendida en su sentido más amplio. Sin embargo, tal como reconoce el Tribunal Constitucional en la crucial STC 239/2002, de 11 de diciembre (FJ 3), citando decisiones anteriores, este «no es un precepto apto para atribuir competencias ni para decantarse en favor de unos u otros centros de decisión entre cuantos integran el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro, que impone los compromisos a que se ha hecho referencia a los ?poderes públicos?, sin prejuzgar cuáles puedan ser éstos (STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 5)». En el mismo sentido, en cuanto a los principios rectores de política social y económica, nos remitimos a lo que hemos dicho recientemente en el DCGE 6/2020, de 30 de julio (FJ 3).

En efecto, esta atribución debía hacerse en el título VIII de la Constitución y, al hacerlo, el constituyente tuvo en cuenta la configuración que en aquel momento tenía la Seguridad Social, mucho más limitada que la derivada de la definición contenida en el artículo 41 CE. Como leemos en la STC 239/2002, anteriormente citada, «del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido» (FJ 3). Es así como fue interpretado inicialmente el alcance de este título competencial, estando aún vigentes la antigua Ley de bases de la Seguridad Social de 28 de diciembre de 1963 y el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprobó el antiguo texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social.

Consiguientemente, toda la acción protectora que quedara al margen de esta configuración podía integrarse en el concepto más amplio de «asistencia social», materia que, conforme a lo dispuesto en el artículo 148.1.20 CE es de competencia exclusiva de las comunidades autónomas, siempre que así se haya decidido en el respectivo estatuto de autonomía. Este título competencial (que el Gobierno, como hemos visto, también invoca en la solicitud para un grupo de preceptos), presentaba unas características que lo diferenciaban de la concepción que se tenía de la Seguridad Social en un principio: su acción protectora estaba constituida por prestaciones reconocidas al margen de cualquier contribución económica de los beneficiarios, y su pretendida finalidad sustancial era la ayuda a personas en situación de exclusión social.

B) Cabe señalar que esta configuración inicial de la Seguridad Social ha experimentado cambios relevantes, especialmente a partir de los años 90, que han afectado a los criterios definitorios antes comentados hasta el punto de que la línea de separación conceptual entre la materia propia de ambos títulos competenciales es cada vez más borrosa. El más conocido de estos cambios fue la aprobación de la Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se introdujeron en el sistema de la Seguridad Social las pensiones no contributivas, tanto de jubilación como de invalidez, pero no es el único, ya que ha sido seguido por la creación de otras prestaciones. Así, la asignación económica por hijo o menor a cargo, prevista en el Real decreto 1335/2005, de 11 de noviembre, y también la ya citada renta activa de inserción, regulada en el Real decreto 1369/2006, de 24 de noviembre, que desarrolla lo dispuesto por la disposición final octava, in fine, TRLGSS. De hecho, el IMV objeto de nuestro examen es un nuevo paso en este proceso de transformación que está experimentando la acción protectora de la Seguridad Social.

Todos estos beneficios no dependen, para su reconocimiento, de contribuciones previas al sistema de la Seguridad Social, ni en su devengo ni en su cuantía, por lo que deben ser financiados por transferencias a cargo de los presupuestos generales del Estado. Y, además, no protegen contra riesgos o circunstancias que, efectivamente, se hayan producido, sino que su componente sustancial, al menos en la mayoría de los supuestos, es la existencia de un estado de necesidad económica por la carencia de rentas o ingresos suficientes.

Y, lo que es más importante: como decíamos anteriormente, su inclusión en el régimen de la Seguridad Social ha conllevado un cambio sustancial en la materia que en un primer momento era propia del artículo 149.1.17 CE, con las consecuencias competenciales que ello comporta. Por este motivo se ha podido hablar de una «asistencialización» de la Seguridad Social, y también de una ocupación por el Estado de ámbitos de actuación que hasta ahora correspondían a las comunidades autónomas, ya que las prestaciones económicas que comportan pueden considerarse más propias del concepto de asistencia social del artículo 148.1.20 CE (servicios sociales, en la dicción mucho más moderna utilizada por el artículo 166 EAC) que del concepto tradicional de la Seguridad Social. Esta evolución, según la jurisprudencia constitucional, no solo es respetuosa con la distribución de competencias establecida por la Constitución, sino que permite una concepción de la Seguridad Social más adecuada al contenido del artículo 41 CE que no la heredada de periodos anteriores al proceso constituyente.

Así, la STC 206/1997, de 27 de noviembre, aceptó la posibil