Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 44/01 del 2001
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Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 44/01 del 2001

Tiempo de lectura: 19 min

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Órgano: Consejo Juridico de la Region de Murcia

Fecha: 01/01/2001

Num. Resolución: 44/01

Tiempo de lectura: 19 min


Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica de la Agencia Regional de Recaudación.

Resumen

Extracto doctrina

Extracto de Doctrina1. La distinción entre reglamentos de desarrollo o ejecución de ley e independientes ha sido abordada con frecuencia por la doctrina y la jurisprudencia, a pesar de lo cual pueden existir supuestos fronterizos que planteen dudas, situación que, atendiendo a lo dicho por el Tribunal Supremo, debe resolverse con una aplicación amplia de los términos desarrollo y ejecución y, en sentido contrario, con una interpretación restrictiva de los casos que no aparezcan encuadrados nítidamente en tales calificativos.2. Cualquier desarrollo normativo de un organismo autónomo, sea organizativo o funcional, procede primariamente de la ley que lo creó, por haberlo así previsto la Ley 1/1988, cuyo artículo 66 marca diferencias explícitas respecto a lo que el 47.2 de esa misma Ley indica para las estructuras de las Consejerías.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Economía y Hacienda

Dictamen

ANTECEDENTESPRIMERO. El Director General de Recursos Humanos y Organización Administrativa remitió, el 20 de diciembre de 2000, al Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda el expediente relativo al proyecto de decreto de referencia, integrado por el texto normativo y los siguientes documentos:- Memoria económica, de 19 de octubre de 2000, suscrita por la Directora de la Agencia Regional de Recaudación.- Memoria justificativa de la misma fecha suscrita también por la indicada Directora exponiendo las razones que motivan el proyecto.- Informe de la propia Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa (Servicio de Ordenación y Técnicas de Gestión) emitido en virtud de lo dispuesto en el art. 44.1, c) del Decreto 59/1996, de 2 de agosto, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, expresando su parecer favorable al proyecto y que debe someterse a Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, a diferencia de lo que ocurre con los Decretos de otros Organismos Autónomos que no lo precisan por ser de ámbito puramente interno.- Certificado del Secretario del Consejo Regional de la Función Pública sobre acuerdo de dicho órgano, adoptado el mismo 20 de diciembre de 2000, informando favorablemente el proyecto.- Informe de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, de 27 de octubre de 2000, emitido en virtud de lo establecido en el artículo 47.2 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública Regional (Ley 1/1988), según el cual, aunque de los datos aportados por la Agencia Regional de Recaudación no se desprende incremento presupuestario, no puede ello comprobarse hasta el conocimiento de la Relación de Puestos de Trabajo.SEGUNDO. El 10 de enero de 2001 emitió informe el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante en el que estima que el proyecto es legalmente conforme.TERCERO. La Dirección de los Servicios Jurídicos, en fecha 9 de enero de 2001, informa favorablemente el proyecto efectuando, entre otras, las siguientes observaciones:- Que debe someterse a Dictamen del Consejo Jurídico.- Que al ser los artículos 1, 2 y 3 del proyecto reiteraciones de los 1, 3, 4 y 5 de la Ley 8/1996, de 3 de diciembre, de creación del Organismo Autónomo Agencia Regional de Recaudación (Ley 8/1996), deben distinguirse mediante llamadas concretas a los preceptos legales que reproducen.- Que los artículos 1.b), «in fine», 3.d) y 7.1, a) efectúan remisiones de segundo grado a reglamentos reiterativas de las que para los mismos casos realiza la propia Ley 8/1996, por lo que son innecesarias e inconvenientes.- Que la función atribuida por el artículo 4.1, c) al Director de la Agencia es reiteración de la que con carácter general reconoce el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).- Que el artículo 7.1, al enumerar las funciones del Servicio de Gestión y Recaudación en período voluntario, incurre en reiteración de contenidos legales (apartado a), en desviaciones de contenido respecto a la Ley 8/1996 (apartado b) y en falta de coherencia interna (apartado c, en relación con el art. 7.2, b).- Que al derogar íntegramente el Decreto 134/1999 desaparece del ordenamiento su Disposición Adicional Segunda, que dio nueva redacción al artículo 12 del Decreto 60/1996, de estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda, relativo a competencias de la Dirección General de Tributos, por lo que debería dicho precepto excepcionarse expresamente de tal efecto en la correspondiente Disposición Derogatoria.CUARTO. En fecha 19 de febrero de 2001 la Directora de la Agencia de Recaudación remite un escrito al Director General de Recursos Humanos y Organización Administrativa en el que, a la vista del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, indica que se introduzcan en el proyecto variaciones a los artículos 7.1, b) y c) y 9.1, b), tras lo cual el Director General citado eleva el proyecto de Decreto con su expediente a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, a efectos de que prosiga su tramitación.QUINTO. Una vez emitido por el Secretario General de la Consejería su informe favorable (23 de febrero de 2001) y formalizados el índice de documentos y extracto de Secretaría, fue elevada la consulta a este Consejo Jurídico en la fecha ya reseñada.A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientesCONSIDERACIONESPRIMERA. Carácter del Dictamen.Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. En función de ello, parece claro que ese es el caso del presente proyecto, como lo fue el de su precedente, convertido en Decreto 134/1999, de 30 de septiembre, que ahora se pretende derogar.A pesar del acuerdo general que suscita la anterior cuestión, parece conveniente realizar alguna consideración adicional a la vista de ciertas afirmaciones expresadas en el informe de 20 de diciembre de 2000, del Jefe del Servicio de Ordenación y Técnicas de Gestión sobre tal asunto. Sin necesidad de ser exhaustivos, sí ha de recordarse que la distinción entre reglamentos de desarrollo o ejecución de ley e independientes ha sido abordada con frecuencia por la doctrina y la jurisprudencia, a pesar de lo cual pueden existir supuestos fronterizos que planteen dudas, situación que, atendiendo a lo dicho por el Tribunal Supremo, debe resolverse con una aplicación amplia de los términos desarrollo y ejecución y, en sentido contrario, con una interpretación restrictiva de los casos que no aparezcan encuadrados nítidamente en tales calificativos.De esa doctrina se hizo eco el Dictamen 28/99, al que ahora procede hacer remisión no sin reiterar que cualquier desarrollo normativo de un organismo autónomo, sea organizativo o funcional, procede primariamente de la ley que lo creó, por haberlo así previsto la Ley 1/1988, cuyo artículo 66 marca diferencias explícitas respecto a lo que el 47.2 de esa misma Ley indica para las estructuras de las Consejerías. Debemos añadir dos notas finales para destacar, de una parte, que de esta consideración se desprende la aplicación de lo concluido, inicialmente, a todos lo organismos autónomos y restantes entes institucionales, y de otra, que esa es la posición del Consejo de Estado, como refleja, entre otros, su reciente Dictamen 3.758/2000, de 14 de diciembre.SEGUNDA. Sobre el procedimiento.El procedimiento seguido se integra de los trámites necesarios para entender que se ha dado satisfacción a los postulados legales, esencialmente a los previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Así, existe memoria justificativa de la necesidad, que explica con datos las causas que originan el proyecto normativo y alude a un informe de la Inspección General de Servicios que el órgano instructor debiera haber unido al expediente; también está incorporada la memoria económica que, según el informe de la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos, no supone incremento presupuestario; el proyecto ha sido informado, favorablemente, por el Consejo de la Función Pública, por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente y por el Secretario General de la misma.El informe evacuado por la Dirección de los Servicios Jurídicos con fecha 9 de febrero de 2001 realiza observaciones de técnica normativa en parte rechazadas de manera implícita por la Consejería, que este Consejo Jurídico habrá de reiterar.TERCERA. Sobre habilitación normativa, construcción técnica y alcance del proyecto.I. A tenor de lo que disponen los artículos 3.1, b) y c); 3.2 y 5, d) de la ya citada Ley 8/1996, y 66.3 de la Ley 1/1988, el proyecto aparece suficientemente habilitado, con carácter general, en las previsiones legales que le sirven de fundamento, como ya pudo apreciarse con el Decreto 134/1999, ahora vigente. Así pues, no puede discutirse la legitimación del Consejo de Gobierno para aprobar un Decreto con el contenido esencial del presente proyecto.II. De otra parte, el proyecto tiene una correcta construcción técnica. Su composición formal se adecua a su contenido, que ha sido estructurado de manera ordenada en 5 Capítulos dedicados a la organización de la Agencia (arts. 1 y 2), Presidencia (art. 3), Dirección (art. 4), Secretaría General Técnica (art. 5) y Estructura Orgánica (arts. 6 a 12), complementados con una Disposición Adicional, una Transitoria, una Derogatoria y dos Finales.III. En cuanto a su alcance, el proyecto se desenvuelve, en general, dentro de las posibilidades de desarrollo que permiten tanto la Ley 1/1988 como la de creación de la Agencia, optando por efectuar un desarrollo de los aspectos organizativos del Organismo Autónomo. De esta manera, al igual que con el vigente Decreto 134/1999, las remisiones al reglamento que realizan los artículos 3.1, b) y c), 3.2 y 5.2 de la Ley 8/1996 quedan sin desarrollo reglamentario, lo cual, sin embargo, no es causa de que deba entenderse la existencia de vacío normativo alguno, puesto que son remisiones cautelares de no imprescindible ejecución.No obstante, sí debemos advertir que los artículos 1,b), 3 y 7.1, a) del proyecto reiteran esas previsiones reglamentarias sin las necesarias garantías de orden normativo, cuestión ésta ya observada en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y expresada con ocasión de nuestro Dictamen 28/99, insistiendo ahora como cuestión esencial en que tales remisiones legales al reglamento no pueden ser reiteradas sin más por la norma reglamentaria, que cumple esa función de desarrollo, porque carece de habilitación para ello y, si se considera procedente mantenerlas para dotar de homogeneidad al proyecto, debe recogerse en cada uno de los preceptos reiterados la procedencia legal de los mismos. En cualquier caso, el proyecto está privado de capacidad para alterar la redacción de tales remisiones, algo que hace con la prevista en su artículo 3,d) en relación con el 5, d) de la Ley 8/1996 y, en cierto modo, con la prevista en el artículo 3, b) de la indicada Ley 8/1996, respecto a la recaudación en período voluntario, que es una función de la propia Agencia y no del Servicio de Gestión y Recaudación en Período Voluntario, como dice el artículo 7.1, a) del proyecto, al que correspondería como competencia.El efecto innovador del ordenamiento que el proyecto pretende se centra, como ha quedado dicho, en el plano organizativo y estructural, previendo la derogación íntegra del actual Decreto 134/1999, cuestión que, a juicio de este Consejo, plantea el problema, observado también por la Dirección de los Servicios Jurídicos, de la derogación que se produciría del artículo 12 del Decreto 59/1996, de 2 de agosto (competencias de la Dirección General de Tributos), al que dio nueva redacción la disposición adicional segunda del citado Decreto 134/1999. Tal efecto derogatorio no es deseable desde la óptica del ordenamiento por la confusión que acarrearía, y tampoco encuentra motivación alguna a lo largo del expediente, razones que aconsejan introducir en la derogatoria del proyecto la correspondiente excepción.CUARTA. Sobre el contenido del proyecto.La configuración organizativa que el proyecto realiza tiene efectivos fundamentos en la Ley 8/1996, distinguiendo entre órganos rectores (Presidente, Director y Secretario General Técnico) y estructura orgánica de la Agencia, culminando con las oportunas disposiciones adicional, transitoria, derogatoria y finales.I. Los órganos rectores que recoge el artículo 2 del proyecto son los así indicados por la Ley 8/1996 (art. 4). Además de lo dicho en la Consideración precedente sobre el artículo 3 (funciones del Presidente), conviene indicar que el artículo 4 realiza una detallada recopilación de las facultades atribuidas al Director de la Agencia en orden al correcto funcionamiento de la misma, partiendo de lo que al efecto dispone el artículo 6 de la tan citada Ley 8/1996. Una simple observación del mismo permite llamar la atención sobre una idea ya recurrente a lo largo del presente Dictamen: que reitera algunas de las atribuciones ya reconocidas al Director por el indicado precepto legal omitiendo, sin embargo, la reiteración de otras, sin que se aprecie causa para ello. En línea con lo expresado, debiera adoptarse como criterio no reproducir contenidos legales y, en caso de considerarlo necesario, hacerlo con la necesaria congruencia y con llamada expresa al precepto legal que se reproduce.Al margen de tan esencial observación, sería oportuno depurar el contenido de las restantes atribuciones que este artículo reconoce al Director General, por cuanto se advierten ciertos desajustes. En primer lugar, en el apartado c) se dice que corresponde a dicho alto cargo «dictar resoluciones, instrucciones y circulares en el ámbito de su competencia», aspecto que, desde luego, no es necesario incluir en el proyecto porque la facultad de dictar resoluciones está ínsita en cualquier cargo por ser esa la forma de expresión que la LPAC (arts. 12 y ss.) y la Ley 1/1988 (art. 58.4) prevén y, de otro lado, igual afirmación cabe predicar de la facultad de dictar instrucciones y circulares, que es inherente a la jerarquía, como recoge el artículo 21 LPAC; para ambos casos, el artículo 70 de la Ley 1/1988 sirve para entender explícita la remisión a las normas citadas, haciendo ociosa la reiteración. Por esas mismas razones, la previsión contenida en la Disposición Final Primera debe ser objeto de reconsideración, como más adelante se expondrá.Este mismo artículo 4, en su apartado 1, d) dispone que también corresponde al Director «Aprobar el Plan de Calidad de la Agencia Regional de Recaudación», declaración propia de su carácter de órgano de control y supervisión que debe relacionarse lógicamente con aquellas otras facultades inscribibles en ese mismo ámbito funcional. Así, por ejemplo, el artículo 6, b) de la Ley 8/1996 dice que corresponde a ese mismo Director «Aprobar y dirigir el Plan de Actuación de la Agencia», facultad omitida en el proyecto que, sin embargo, sí alude a la competencia de la Secretaría General Técnica para elaborar ese Plan de Actuación (art. 5.2,c); por ello debiera tenerse en cuenta el precepto legal para hacer que el reglamentario armonice plenamente.II. Se refiere a continuación el proyecto, en el artículo 5, al Secretario General Técnico y a sus funciones, las cuales giran, esencialmente, en torno a la genérica de coordinar los servicios y actividades de la Agencia, recogiendo así una función -coordinar- que quizás no encuentre perfecto acomodo en este órgano, a la vista de cómo se refiere a ella el artículo 18 LPAC. Al margen de ello, es de advertir que la facultad de elaborar el anteproyecto de presupuestos de la Agencia, que se le atribuye en el apartado b) de dicho artículo al igual que en el 4.3, b), de la Ley 8/1996, está también atribuida al Servicio de Gestión Económica (art. 9.1, a) del proyecto), al cual, de acuerdo con la indicada previsión de rango legal, no puede corresponder.III. La denominada estructura orgánica de la Agencia se regula en los artículos 6 y siguientes, viniendo explicadas en la Memoria las causas que originan determinadas segregaciones de servicios (como el de Recaudación), y la distinta configuración que se pretende para otros (Informática); no cabe poner en duda la amplia potestad de que goza la Agencia para promover tales variaciones y el Consejo de Gobierno para aprobarlas, pero resulta relevante que la nueva organización suponga suprimir el Servicio Jurídico-Administrativo creado por el Decreto 134/1999, sin que la Memoria ofrezca motivación explícita al respecto y sin que el proyecto atribuya a órgano alguno competencias sobre asesoramiento jurídico. Sea cual sea el sentido desde el punto de vista gestor de la modificación propuesta, es lo cierto que la función jurídica, si ha de residenciarse en algún órgano de la Agencia, debe ser con la asignación de competencia respectiva, siendo el lugar idóneo el presente proyecto.IV. En cuanto a las Disposiciones Adicional, Transitoria, Derogatoria y finales y, sin perjuicio de dar aquí por reproducido lo ya dicho sobre la derogatoria, merece ser observada la final Primera, que se expresa así: « Se faculta al Director de la Agencia Regional de Recaudación para que adopte las medidas necesarias para la aplicación, desarrollo y ejecución del presente Decreto».La inclusión de tal precepto plantea, por su amplitud y generalidad, que deba leerse con atención, partiendo del concepto «medidas» a que alude, el cual ha de tener un significado (o varios) identificable con actuaciones jurídico-administrativas cuya atribución a la Dirección de la Agencia no rebase los límites en los que debe encuadrarse la materia reglamentaria.Si por medidas se entiende actos administrativos, la disposición es ociosa, por cuanto ya puede acordarlos vía artículo 4.1, que le reconoce todas las facultades de dirección que, obviamente, comprenden las de ejecución del Decreto en el ámbito de sus competencias; si, por el contrario, se entiende la atribución de potestad reglamentaria, es decir, la facultad de aprobar disposiciones, la previsión no es acorde con el ordenamiento jurídico regional por cuanto, como en reiteradas ocasiones ha observado este Consejo Jurídico, la atribución de potestad reglamentaria debe tener su origen en una Ley y el reglamento sólo puede efectuar explícitas atribuciones de la misma, siempre que se haga de manera puntual y particularizada con las concreciones suficientes para no provocar vaciamiento de la potestad que, originariamente, corresponde al Consejo de Gobierno (por todos, Dictamen 22/99). Tales afirmaciones, que han sido realizadas en nuestra doctrina legal respecto al conferimiento de facultades reglamentarias a los Consejeros, son trasladables con aún más intensidad a la atribución vía reglamento de potestades normativas a la Dirección de un Organismo Autónomo supuesto que, con el derecho positivo vigente, ha de considerarse carente de cobertura y, en consecuencia, como un exceso reglamentario. Además de que sería necesario que la Ley 8/1996 se hubiera manifestado en tal sentido, deben significarse las cautelas funcionales y objetivas con las que debiera hacerse tal manifestación (STS, Sala 3ª, de 27 de octubre de 1997).En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientesCONCLUSIONESPRIMERA. El proyecto de Decreto dictaminado está, en lo sustancial, habilitado normativamente y ha sido redactado, en general, con corrección técnica, por lo que puede elevarse a la consideración del Consejo de Gobierno, previa subsanación de las siguientes observaciones que se formulan con carácter de esenciales:1ª) Dejar constancia mediante llamadas concretas de los preceptos legales que se reiteran.2ª) Excepcionar en la derogatoria al artículo 12 del Decreto 59/1996, de 2 de agosto.3ª) Suprimir la competencia del artículo 9.1, a).4ª) Suprimir la Disposición Final Primera.SEGUNDA. Las restantes observaciones contribuyen al perfeccionamiento del proyecto.No obstante, V.E. resolverá.

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