Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 87/23 del 2023
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Dictamen de Consejo Juridico de la Region de Murcia 87/23 del 2023

Tiempo de lectura: 49 min

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Órgano: Consejo Juridico de la Region de Murcia

Fecha: 01/01/2023

Num. Resolución: 87/23

Tiempo de lectura: 49 min


Cuestión

Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 12/2015, de 13 de febrero, sobre implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos y se establece la organización de los Programas Formativos Profesionales.

Resumen

Dictamen

Dictamen nº 87/2023

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de abril de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de febrero de 2023 (COMINTER 43127), sobre Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 12/2015, de 13 de febrero, sobre implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos y se establece la organización de los Programas Formativos Profesionales (exp. 2023_040), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Durante el período comprendido entre los días 24 de febrero y 15 de marzo de 2022, se habilitó consulta pública previa a través del Portal de Transparencia de la Administración regional, en la que se indicaba la intención de la Consejería competente en materia de Educación de proceder a la modificación del Decreto regional por el que se regulan las condiciones de implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos y establecer la organización de los programas formativos.

Dicho período de consulta finalizó sin aportaciones ciudadanas.

SEGUNDO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Formación Profesional e Innovación, elabora un primer texto de Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 12/2015, de 13 de febrero, por el que se establecen las condiciones de implantación de la Formación Profesional Básica y el currículo de trece ciclos formativos de estas enseñanzas y se establece la organización de los programas formativos profesionales en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Consta que a lo largo del mes de mayo de 2022 dicho texto se remitió a diversos centros directivos de la Consejería de Educación y a la Inspección de Educación, con formulación de observaciones por parte de esta última.

Se sometió el referido Proyecto al trámite de audiencia e información pública, mediante la publicación del oportuno anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia número 130, de 7 de junio de 2022. Asimismo, entre el 8 y el 17 de junio de 2022, estuvo publicado el Proyecto en el Portal de la Transparencia de la CARM junto a una Memoria de Impacto de Análisis Normativo (MAIN).

Se reciben trece escritos de alegaciones que formulan diversos docentes, que constan incorporados al expediente.

TERCERO.- La referida MAIN, que se ajusta a la modalidad abreviada y se evacua el 2 de junio de 2022, justifica la oportunidad y motivación técnica de la futura norma en la necesidad de aprobar los correspondientes currículos de los ciclos formativos correspondientes, una vez que por el Estado se han fijado sus aspectos básicos o enseñanzas mínimas y ello tras las importantes modificaciones introducidas en el sistema educativo por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre (LOMLOE), por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).

Justifica la MAIN asimismo, el ajuste de la futura norma a los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y valora las observaciones efectuadas por la Inspección de Educación, que son asumidas en su totalidad salvo la referente a efectuar una regulación independiente entre la Formación Profesional Básica y los nuevos ciclos formativos de grado básico, al considerar el órgano redactor del futuro Decreto que el curso 2022-2023 será un período de transición en el que han de coexistir la Formación Profesional Básica y los nuevos ciclos formativos y que, una vez que el Estado proceda a desarrollar estos últimos, se promoverá la elaboración de un Decreto autonómico específico para ellos.

Contiene la MAIN un sucinto estudio de cargas administrativas y los preceptivos análisis acerca de los impactos presupuestario, por razón de género y por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género, en la infancia y en la adolescencia y sobre la familia.

CUARTO.- El 2 de junio de 2022 el Director General de Formación Profesional e Innovación propone a la Consejera de Educación que eleve al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto el texto proyectado.

Consta asimismo en el expediente la propuesta que el titular de la Consejería elevará al Consejo de Gobierno.

QUINTO.- El 7 de junio el Consejo Asesor Regional de Formación Profesional informó en sentido favorable el Proyecto.

SEXTO.- El 10 y el 27 de junio se elaboran dos nuevas versiones de la MAIN.

SÉPTIMO.- El 11 de julio el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, con el visto bueno de la Vicesecretaria, evacua informe favorable al Proyecto. Se afirma que todas las referencias legales en él contenidas son ajustadas a Derecho, si bien formula diversas observaciones atinentes a la técnica normativa y a la mejora en la redacción de algunos preceptos. Además, apunta una alternativa normativa a la modificación del Decreto 12/2015, consistente en ?completar la normativa de desarrollo ya acometida por la Administración estatal de los nuevos ciclos formativos de grado básico a través del pertinente instrumento normativo que complete el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia?, tal y como ha hecho el legislador estatal con el Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, por el que se establece la ordenación y las enseñanzas mínimas de la Educación Secundaria Obligatoria.

OCTAVO.- El 13 de julio se une al expediente una nueva MAIN, que da cuenta de la formulación de observaciones por parte del Servicio de Educación Permanente (no constan en la documentación remitida al Consejo Jurídico), así como las efectuadas por el Servicio Jurídico de la Consejería, que han sido incluidas en el texto.

Como resultado de la incorporación de las observaciones formuladas y aceptadas, se elabora una segunda versión del Proyecto.

NOVENO.- El 30 de noviembre, el Consejo Escolar de la Región de Murcia evacua informe 21/2022 que, sin perjuicio de manifestar su general parecer favorable al Proyecto, sugiere como alternativa normativa la elaboración de un nuevo Decreto en lugar de la modificación del ya existente, al tiempo que formula diversas observaciones de mejora de redacción de preceptos concretos y advierte de posibles dificultades o efectos indeseados en la aplicación práctica de algunas de las nuevas previsiones normativas.

DÉCIMO.- El 5 de diciembre de 2022 se elabora una nueva versión de la MAIN en la que se da cuenta de las observaciones del Consejo Escolar que han sido asumidas e incorporadas al texto y cuáles no, con una sucinta motivación de dicha decisión.

Como consecuencia de la asunción de algunas de dichas observaciones, se modifica el Proyecto, cuya tercera versión se incorpora al expediente.

UNDÉCIMO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 2 de febrero de 2023 con el número 133/2022, en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de la formulación de diversas observaciones tanto de técnica normativa como sustantivas, entre las que destaca la referida a la Disposición final primera en la que se prevé que la Consejería de Educación fije las condiciones de incorporación a los nuevos ciclos de los alumnos que hayan repetido, lo que excedería de las potestades normativas de su titular. Se sugiere, asimismo, regular la transición entre la Formación Profesional Básica y los ciclos formativos de grado básico en materia de acceso y que se explique mejor en la parte expositiva de la norma la relación y coexistencia entre ambas enseñanzas.

DUODÉCIMO.- El 13 de febrero de 2023 las observaciones y sugerencias efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos son objeto de valoración en una nueva versión de la MAIN, que enumera aquéllas que han sido incorporadas al texto y cuáles no, con una escueta motivación de su rechazo.

Dichas incorporaciones dan lugar a una nueva versión del Proyecto, la cuarta y última de las que obran en la documentación remitida al Consejo Jurídico junto con la consulta. Este texto se estructura en una parte expositiva innominada, un artículo único con diecinueve apartados y tres disposiciones finales.

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en petición de dictamen mediante comunicación interior del pasado 20 de febrero de 2023, en la que se solicita su tramitación por el procedimiento de urgencia.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

I. Como ya señalamos en nuestro Dictamen 350/2014, sobre el Proyecto que a la postre se aprobaría como Decreto 12/2015, de 13 de febrero, que ahora se pretende modificar, ?este Dictamen se emite con carácter preceptivo, en la medida en que versa sobre un proyecto de Decreto por el que se procede al desarrollo de legislación básica del Estado, singularmente la LOE y el RD 127/14, conforme se razona en la Consideración Segunda (aquí Tercera).

El carácter de disposición ejecutiva de la norma básica que caracteriza al Proyecto objeto de Dictamen permite subsumir su consulta en el supuesto contemplado en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud éste ha de ser consultado sobre los Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado".

II. En cuanto al alcance del Dictamen, no puede el Consejo Jurídico pronunciarse acerca de la bondad técnica o la corrección pedagógica de los distintos componentes del currículo que se contienen en los Anexos del Proyecto, pues pertenecen a un campo del saber ajeno al que es el propio de este Órgano Consultivo, cuyo asesoramiento es estrictamente jurídico. Debe ponerse, asimismo, de relieve que es extremadamente complicado, dada la extensión y grado de detalle de los Anexos y el componente sustancialmente técnico de buena parte de los mismos, contrastar si los objetivos, competencias y criterios de evaluación establecidos para cada ámbito se ajustan a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de fijación y desarrollo complementario de los elementos que componen el currículo y que se describe en la Consideración tercera de este Dictamen, ni siquiera para efectuar una labor de comprobación del cumplimiento de la obligación de incorporar al currículo los elementos básicos del mismo fijados por la norma básica, como exige el artículo 6.5 LOE, pues excede del análisis que este Consejo Jurídico viene compelido a hacer del proyecto normativo que se le somete la determinación de si un determinado saber básico, competencia o criterio de evaluación básico que no se ha reflejado expresamente, está implícito o ha de considerarse incluido en los elementos curriculares autonómicos definidos en el Proyecto.

Huelga decir que, si así no fuera, habrían de corregirse las omisiones que pudieran existir en los referidos Anexos, en particular en el XVI.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria y conformación del expediente remitido al Consejo Jurídico.

I. En lo sustancial, el procedimiento de elaboración del Proyecto sometido a Dictamen se ha ajustado a lo establecido en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia y en la normativa básica contenida en el Título VI LPACAP.

Así, consta la consulta pública previa prevista en el artículo 133.1 LPACAP, el sometimiento del Proyecto a información pública y al trámite de audiencia, los informes preceptivos del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y del Consejo Escolar de la Región de Murcia, el informe del Servicio Jurídico de la Consejería promotora de la futura norma, que cuenta con el visto bueno de la Vicesecretaría, el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y se ha solicitado el presente Dictamen.

II. Del mismo modo, la MAIN analiza los diversos impactos cuya consideración imponen las normas reguladoras del procedimiento de elaboración reglamentaria, en particular el ya citado artículo 53 en relación con el 46.3, ambos de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre. No obstante, respecto del uso de la modalidad abreviada de la MAIN, cabe recordar que la Guía Metodológica para la elaboración de dicha Memoria, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015 -la nueva Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 28 de julio de 2022 aún no sería aplicable al presente procedimiento de elaboración reglamentaria pues éste se inició con anterioridad a la aprobación e aquélla-, prevé que, ?en aquellos casos en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno o algunos de los ámbitos, de tal forma que no corresponda la elaboración de una MAIN comp leta (?) se elaborará una MAIN abreviada (?), con el contenido mínimo que se recoge a continuación?. Es decir, esta versión reducida permite omitir el análisis detallado y exhaustivo de determinados impactos cuando se estime que la futura norma no los producirá, al menos de forma apreciable, en los ámbitos correspondientes, lo que permite limitar la profundidad y extensión de dicho estudio, pero sin llegar a excluir totalmente su consideración en la Memoria, dado que los impactos a contemplar son los que fijan las normas antes citadas, reguladoras del procedimiento de elaboración reglamentaria.

La MAIN obrante en el expediente, aunque formalmente se califica de abreviada y se ajusta a su estructura, en realidad, efectúa un análisis de otros impactos, que expresamente califica como positivos, como los que inciden en la infancia y la adolescencia y en la familia. De ahí que, quizás hubiera sido más oportuno efectuar una MAIN ordinaria y no abreviada. III. La consulta solicita que el presente Dictamen se dicte con carácter de urgencia, lo que remite al artículo 10.5 LCJ.

Tras la modificación operada en dicho precepto por el artículo 9 de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes para el reequilibrio presupuestario, el plazo de diez días naturales a que se refiere el indicado artículo 10.5 únicamente será exigible respecto de los expedientes remitidos por el Consejo de Gobierno en los que se haga constar la urgencia del Dictamen, por lo que no sería aplicable al supuesto sometido a consulta.

Aun así, el Consejo Jurídico es consciente de las peculiares características que concurren en la normativa de enseñanza y entiende la conveniencia de que la norma proyectada, en su caso, esté en vigor cuanto antes, una vez que no se ha logrado aprobar el currículo con anterioridad al comienzo del curso académico, como hubiera sido deseable. En consecuencia, procede a otorgarle prioridad en su tramitación.

IV. En contra de lo establecido en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (RCJ), aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, no se ha acompañado la consulta de un extracto de secretaría expresivo de los principales hitos de la tramitación seguida en la elaboración el Proyecto.

Del mismo modo, carece el expediente de una copia del texto diligenciada como proyecto de disposición de carácter general, que habría de constituir el verdadero objeto de la consulta, tal y como establece el referido precepto del RCJ. No obstante, cabe considerar que la última de las versiones, que obra a los folios 495 y siguientes, adquirió la condición de versión definitiva del Proyecto tras incorporar las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos. Sobre dicho texto se evacua este Dictamen.

TERCERA.- Competencia material y habilitación legislativa.

I. La LOMLOE sustituye la denominada como ?Formación Profesional Básica?, que había sido creada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), por los ahora llamados ?ciclos formativos de grado básico?, a los que expresamente incluye dentro de la educación básica, junto a la educación primaria y a la secundaria obligatoria (artículo 3.3 LOE). En lo esencial, tanto la Formación Profesional Básica como los ciclos formativos de grado básico persiguen facilitar al alumnado que presenta dificultades para continuar con los estudios de educación secundaria su permanencia en el sistema educativo, permitiéndoles obtener tras la superación de estos estudios una doble titulación, la de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y la de Técnico Básico de Formación Profesional (antes Título Profesional Básico), facilitando así la continuación de estudios o una capacitación profesional básica que permita al alumn ado su incorporación al mercado laboral.

El 21 de abril de 2022 entró en vigor la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de Ordenación e Integración de la Formación Profesional (LOIFP), que deroga la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (LOCFP), y procede a una transformación global del Sistema de Formación Profesional, a través de la integración en un sistema único de formación profesional de los dos subsistemas anteriores, la formación profesional del sistema educativo, con sus correspondientes ciclos formativos, y la formación profesional para el empleo, a través de los certificados de profesionalidad. La LOIFP establece un sistema novedoso de grados de formación profesional (A, B, C, D y E), atendiendo a su amplitud y duración, en un continuo desde las micro formaciones (grado A) hasta los títulos y cursos de especialización (grados D y E), basado en la progresión formativa y en la obtención de una acreditación, certificación y titulación.

De conformidad con el artículo 39 LOIFP, el grado D del nuevo Sistema de Formación Profesional se corresponde con los ciclos formativos de Formación Profesional (de grado básico, medio o superior) que forman parte del sistema educativo español en los términos establecidos en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE). El artículo 43 LOIFP, por su parte, establece la relación entre los distintos grados de los ciclos formativos con los niveles de las enseñanzas del sistema educativo. A tal efecto, y por lo que trasciende al Proyecto objeto de este Dictamen, dispone que los ciclos formativos de grado básico ?tendrán la condición de educación básica, en calidad de educación secundaria obligatoria?.

El artículo 44 LOIFP establece que, conforme a la LOE, estos ciclos constarán de tres ámbitos y el proyecto siguientes: a) ámbito de Comunicación y Ciencias Sociales, que incluirá las materias de Lengua Castellana, Lengua Extranjera de iniciación profesional y Ciencias Sociales; b) ámbito de Ciencias Aplicadas, que incluirá las materias de Matemáticas y Ciencias Aplicadas; c) ámbito Profesional, que incluirá al menos la formación necesaria para obtener un certificado profesional de Grado C vinculado a estándares de competencia de nivel 1 del Catálogo Nacional de Estándares de Competencias Profesionales; y d) Proyecto anual de aprendizaje colaborativo vinculado a los tres ámbitos anteriores. Estos ciclos podrán incluir, además, otros complementos de formación que contribuyan al desarrollo de las competencias de la educación secundaria obligatoria. Esta organización de las enseñanzas se reitera en el artículo 30.2 LOE.

La superación de la totalidad de los ámbitos incluidos en un ciclo de grado básico conducirá a la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria y el de Técnico Básico en la especialidad correspondiente (art. 30.4 LOE). De ahí que el artículo 40.2 LOE disponga que ?los ciclos formativos de grado básico contribuirán, además, a que el alumnado adquiera las competencias de educación secundaria obligatoria?.

La LOIFP remite (art. 13.2) la regulación de los currículos de los ciclos formativos a lo establecido en la LOE. En cualquier caso, la LOIFP en su Disposición final quinta, prevé un calendario de implantación progresiva en cuatro años del nuevo sistema de Formación Profesional, que habrá de aprobar el Gobierno de la Nación.

Además, el desarrollo curricular que pueden realizar las Comunidades Autónomas está totalmente condicionado por la previa definición de los elementos básicos del currículo que ha de realizar el Estado (artículo 6.3 y 5 LOE), de modo que en ausencia de los correspondientes Reales Decretos de enseñanzas mínimas que adapten los ciclos formativos en sus aspectos básicos a la nueva regulación, la Administración educativa autonómica habrá de ajustar su desarrollo curricular al currículo básico vigente en cada momento.

Así, la Disposición transitoria segunda LOIFP prevé expresamente que la ordenación académica de las enseñanzas de Formación Profesional del Sistema Educativo continuará vigente hasta que se proceda al desarrollo reglamentario en el marco del nuevo Sistema de Formación Profesional.

En consecuencia y mientras el Estado no establezca los elementos básicos del currículo de los nuevos ciclos formativos de grado básico, habrá de estarse a las determinaciones que al respecto se establecen en el Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo, cuyo anexo V, de conformidad con el artículo 25.4, fija para los ámbitos definidos en el artículo 44 LOIFP (y reiterados en el artículo 30.2 LOE y 25.3 del indicado Real Decreto), los elementos curriculares consistentes en las competencias específicas, los criterios de evaluación y los contenidos, enunciados en forma de saberes básicos.

En cualquier caso, ha de señalarse que en la actualidad coexisten las regulaciones establecidas en la LOE y en la citada LOIFP, Ley esta última que contiene una norma rectora de dicha relación internormativa, cuando su Disposición final tercera prevé que ?la ordenación de las enseñanzas de formación profesional comprendidas en el articulado del capítulo V, del Título I, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, se entenderá efectuada de acuerdo con lo que se dispone en esta ley, y todas las referencias que se realicen en la normativa a estos preceptos, se entenderán asimismo efectuadas de acuerdo con lo que se dispone en la presente ley?. De modo que, aun cuando la regulación de las enseñanzas de Formación Profesional del sistema educativo sigue residenciándose en la LOE, que no es objeto de derogación ni de modificación expresa en esta materia por la LOIFP, aquélla habrá de interpretarse conforme al nuevo régimen sustantivo establec ido en esta última, la cual a su vez efectúa reenvíos a lo establecido en la Ley educativa, en una técnica circular, que puede generar no pocos problemas interpretativos en la práctica.

Dichas dificultades hermenéuticas se hacen extensivas a la normativa de segundo nivel, los Reales Decretos por los que se han desarrollado las previsiones legales, pues el Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, por el que se regulan aspectos específicos de la Formación Profesional Básica de las enseñanzas de formación profesional del sistema educativo, aprueba catorce títulos profesionales básicos y fija sus currículos básicos, que no ha sido todavía objeto de derogación expresa, por lo que coexiste con las normas que sobre los aspectos básicos del currículo de los nuevos ciclos formativos de grado básico ha establecido el Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo.

II. La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de las distintas enseñanzas del sistema educativo deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. De forma más concreta, y aunque no constituya propiamente una norma atributiva de competencias, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, prevé en su Anexo, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán pa rte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.

III. Junto a la habilitación normativa de carácter genérico realizada por la Disposición final sexta LOE a favor de las Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus previsiones, existen otras de carácter específico para que, por las Administraciones educativas, se establezcan los correspondientes currículos.

Así, tras la reforma operada en la LOE por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que incide en la regulación legal básica en materia de currículos de todas las enseñanzas, de conformidad con el artículo 6.1 LOE, se entiende por currículo el conjunto de objetivos, competencias, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en dicha Ley. En el caso de las enseñanzas de Formación Profesional se considerarán parte del currículo los resultados de aprendizaje.

Los artículos 6.3 y 39 (este último de forma específica para la Formación Profesional) LOE atribuyen al Gobierno de la Nación, previa consulta a las Comunidades Autónomas, la competencia para fijar, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación y resultados de aprendizaje, los aspectos básicos del currículo, que constituyen las ?enseñanzas mínimas?, recuperando un concepto que había desaparecido, al menos con esa denominación, de la LOE con ocasión de la reforma de 2013.

Tales enseñanzas mínimas requerirán el 60 por ciento de los horarios escolares para las Comunidades Autónomas que, como la nuestra, no tienen lengua cooficial.

A las Administraciones educativas les corresponde establecer el currículo de las distintas enseñanzas (art. 6.5 LOE), de las que formarán parte los aspectos básicos antes señalados, exigencia ésta que vuelve a establecerse con carácter expreso, tras su supresión en la reforma de 2013.

Estas previsiones, en lo relativo a la distribución de competencias entre Gobierno de la Nación y Administraciones educativas, se reiteran y explicitan en el artículo 6 bis LOE, en cuya virtud corresponde al primero, entre otras, la fijación de las enseñanzas mínimas (art. 6 bis,1, c), mientras que a las segundas les incumbe ?el ejercicio de sus competencias estatutarias en materia de educación y el desarrollo de las disposiciones de la presente Ley Orgánica? (art. 6 bis, 3).

A lo anterior ha de añadirse la existencia de habilitaciones específicas en la LOE en materia de Formación Profesional, como las contenidas en el artículo 42 en materia de contenido y organización de la oferta (adaptaciones curriculares, programas específicos para el alumnado con necesidades educativas especiales y para personas mayores de 17 años).

IV. La citada distribución competencial encuentra amparo, conforme a lo señalado por el Consejo de Estado en su Dictamen 132/2014, en la Constitución (art. 149.1,30ª) y en la jurisprudencia constitucional. Así, señala el alto cargo consultivo que:

?...en Sentencia 184/2012, el Tribunal [Constitucional] afirma que en materia de enseñanza al Estado le corresponde, ?además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 6/1982, de 22 de febrero, FJ 4, reiterado en la STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3)?. Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que ?también hemos reconocido que la competencia del Estado para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 CE se extiende a la programación general de la enseñanza a que se ref iere el art. 27.5 CE (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11)?.

(...)

En la STC 212/2012, se señalaba que ?ya en la Sentencia 88/1983 afirmamos que la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias o disciplinas de las enseñanzas mínimas, así como los horarios mínimos necesarios para su enseñanza efectiva y, por tanto, también indirectamente la determinación de las materias o disciplinas, formaba parte de la competencia estatal para establecer las enseñanzas mínimas (FJ. 3). Tampoco ahora se aprecia que el Estado se haya excedido en el ejercicio de esta competencia, pues es la Administración educativa la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo (artículo 8.3) (...) De este modo las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómi co, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo cuya vulneración se alegaba? (FJ 4). A lo que cabe añadir que, conforme a lo declarado por la Sentencia 111/2012, ?es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa (STC 88/1983, de 27 de octubre, FJ 3)...?.

Por otra parte, como recuerda la STC 26/2016, de 18 de febrero, el régimen de reparto de competencias en materia de educación tiene carácter compartido. De modo que ?al Estado corresponde dictar sólo la legislación educativa básica, salvo en lo relativo a la ordenación de los títulos académicos y profesionales, en que su competencia es plena (art. 149.1.30 de la Constitución Española)... correspondiendo a las Comunidades Autónomas, conforme a sus competencias, adoptar a su vez las medidas de desarrollo y ejecución que sean necesarias?.

Asimismo, la STC 14/2018, de 20 de febrero, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad planteado frente a diversos preceptos de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE), tras recordar que ?desde la inicial STC 5/1981, de 13 de febrero, este Tribunal ha examinado las dimensiones sustantiva y competencial de esta materia (constitucionalmente regida por los arts. 27 y 149.1.30 CE) en más de treinta sentencias?, reitera ese carácter compartido de la competencia en materia de educación y en la definición de los elementos configuradores de las diversas enseñanzas, y así establece que ?este Tribunal ha ratificado en diversas ocasiones la competencia del Estado para la fijación de las que en las sucesivas leyes educativas han sido denominadas ?enseñanzas mínimas?, posteriormente ?enseñanzas comunes? y, en el presente, ?aspectos básicos del currículo?, del cual forma parte la estructura en las asignaturas que estamos analizando (entre otras, SSTC 88/1983, de 27 de octubre; 212/2012, de 14 de noviembre, y 24/2013, de 31 de enero). Con las diferentes denominaciones que ha recibido, el concepto comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación a cada disciplina, materia o asignatura, así como los horarios mínimos que se consideren necesarios para su enseñanza efectiva y completa. Antes y después de la reforma de la LOMCE, la competencia autonómica queda condicionada sólo parcialmente, ?dado que las enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del horario escolar (...) las Administraciones educativas, al regular el currículo, disponen del margen que dejan las enseñanzas comunes, dentro del cual pueden prever enseñanzas específicas que respondan a su particularidad dentro del Estado autonómico, con lo que queda intacta la competencia de desarrollo normativo? (STC 212/2012, FJ 4)?. xa0;

Con posterioridad la STC 51/2019, de 11 de abril, reitera la doctrina constitucional expuesta sobre el reparto competencial en materia de educación.

Cabe concluir, en definitiva, como ya señaló este Consejo Jurídico en el Dictamen 350/2014 sobre el Proyecto del Decreto que a la postre se aprobaría con el número 12/2015, de 13 de febrero y que ahora se pretende modificar, que ?la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para desarrollar mediante Decreto las condiciones de implantación de la Formación Profesional Básica, la organización de los programas formativos profesionales y el currículo de los ciclos formativos conducentes a la obtención de los títulos profesionales básicos, al amparo de las previsiones estatutarias y dentro de los límites y con las habilitaciones expresas contenidas en la normativa básica estatal, labor normativa que se inserta dentro del modelo bases más desarrollo?. Tras los cambios operados en la Formación Profesional en el sistema educativo y la progresiva sustitución de los ciclos de Formación Profesional Básica por los ahora denominados como ciclos formativ os de grado básico, cuya ordenación curricular constituye el objeto del Proyecto de Decreto sometido a consulta, la conclusión sobre la existencia de competencia alcanzada en el referido Dictamen ha de hacerse extensiva al Decreto ahora proyectado.

V. Competencia orgánica.

El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

CUARTA.- Observaciones de carácter general.

I. Ya hemos señalado supra que, si bien en lo sustancial el régimen de la Formación Profesional Básica y el de los ciclos formativos de grado básico son similares, las modificaciones operadas en la Formación Profesional del sistema educativo primero por la LOMLOE y, posteriormente, por la LOIFP obligan a diferenciar formalmente ambos elementos.

La diferenciación más clara se conseguiría mediante el dictado de una disposición específica reguladora de los currículos de los ciclos formativos de grado básico, de forma separada a la norma reguladora de los propios de la Formación Profesional Básica, como de hecho han realizado algunas Comunidades Autónomas (La Rioja o Canarias). En dichos Decretos, además, se ordena la transición entre ambos ciclos, disponiendo que una vez se implanten los nuevos ciclos formativos de grado básico, lo que tendrá de forma progresiva transcurridos dos cursos académicos, dejarán de impartirse los correspondientes a la Formación Profesional Básica.

Esta alternativa normativa ya fue sugerida por algunos órganos y unidades preinformantes, aunque ha sido descartada por la Consejería consultante, que considera que dicha actuación procederá una vez que el Estado desarrolle el régimen de los nuevos ciclos formativos, entendiendo que en este momento y dado el carácter transitorio del curso 2022-2023, en el que han de coexistir en los centros ambas enseñanzas, no procede dictar un Decreto específico para los nuevos ciclos formativos, sino modificar el Decreto de la Formación Profesional Básica.

Entiende el Consejo Jurídico que la seguridad jurídica ganaría con una regulación separada de las enseñanzas, pero dado que la Consejería consultante ha rechazado ya esta alternativa, no se va a insistir en ella y en sus ventajas, las cuales han quedado ya expuestas a lo largo del expediente. No obstante, si la opción regulatoria elegida por la Consejería impulsora del Proyecto es introducir la ordenación de los ciclos formativos de grado básico en el Decreto 12/2015, de 13 de febrero, en el que se regula en el ámbito regional la Formación Profesional Básica, procede hacerlo de forma que no se confundan regímenes de ambos estudios.

Desde esta perspectiva, es correcta la modificación del artículo 1.1 de dicho Decreto, que se prevé en el Proyecto, cuando establece que el objeto del mismo es fijar las condiciones de implantación de las enseñanzas de Formación Profesional Básica y de los Ciclos Formativos de grado básico, marcando así de forma evidente la diferenciación entre ambas enseñanzas.

Sin embargo, se echa de menos que no se mencionen de forma específica los ciclos formativos de grado básico en otros preceptos del Decreto a modificar, donde resultaría procedente. Así, a modo de ejemplo, el Proyecto no modifica la redacción del artículo 2 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, pero entiende el Consejo Jurídico que sería procedente incorporar a éste la referencia a los ciclos formativos de grado básico, para señalar que el Decreto será aplicable a todos los centros que impartan ?Formación Profesional Básica, ciclos formativos de grado básico o programas formativos profesionales?, completando así el elenco de enseñanzas profesionales que abarcará el futuro Decreto.

Del mismo modo, y desde un punto de vista sistemático, no es correcto introducir normas referidas a los ciclos formativos de grado básico en el Título I del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, encabezado con el epígrafe ?Formación profesional básica?, por lo que lo más adecuado sería dotar de un título propio a la regulación de los nuevos ciclos. Dicho título debería ser el II, desplazando la normativa sobre los programas formativos profesionales a un nuevo título III.

En otros preceptos, como en el proyectado nuevo artículo 8 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, que introduce el artículo único, apartado cinco del Proyecto, en relación con el módulo de formación en centros de trabajo, se obvia la regulación de la Formación Profesional Básica y se pasa a reglamentar únicamente este módulo para los ciclos formativos de grado básico, aun cuando los ciclos de la Formación Profesional Básica seguirán impartiéndose, al menos hasta el siguiente curso académico y, en particular, este módulo que, de forma ordinaria, se desarrollará en el segundo curso del ciclo. Así ocurre también con el proyectado artículo 11 del referido Decreto, que regulaba la oferta de las enseñanzas de Formación Profesional Básica para mayores de 17 de años, en su redacción vigente, previsión que el proyecto sustituye por la de los ciclos formativos de grado básico para personas adultas, a los que no tendrían acceso los mayores de 17 años y menores d e 18, salvo que en ellos concurrieran las excepcionales circunstancias que se recogen en el proyectado artículo 11, para abrir estas enseñanzas a los mayores de 16 años, las cuales, a su vez, difieren de las condiciones que el Decreto vigente exige para acceder a la Formación Profesional Básica para mayores de 17 años.

En otros preceptos, singularmente en aquellos cuya redacción se ha modificado, no por la adición de nuevos apartados, sino dando una nueva redacción al conjunto del artículo, se advierte que, en ocasiones, es difícil discernir cuáles de las diversas reglas en ellos contenidos son de aplicación común a la Formación Profesional Básica y a los ciclos formativos de grado básico y cuáles son específicas de cada una de estas enseñanzas, todo lo cual redunda en una evidente inseguridad jurídica y exigirá a los operadores jurídicos una labor de interpretación que podría haberse evitado mediante una técnica regulatoria más precisa.

Se sugiere, en consecuencia, una revisión general del texto en orden a determinar con precisión qué normas forman parte del régimen de los ciclos formativos de grado básico, cuáles, por el contrario, son solo aplicables a los ciclos de Formación Profesional Básica y cuáles, en fin, constituyen un régimen común para todos ellos.

II. Cuenta este Consejo Jurídico con una consolidada doctrina (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la ya clásica del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la ?lex repetita? para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos, como la advertencia expresa del origen legal o reglamentario básico de los contenidos normativos incorporados a la disposición autonómica o que la trascripción de las referidas normas estatales ha de hacerse de forma literal. Medidas, éstas, que no son sólo exigibles desde la óptica de la técnica normativa, sino que hunden sus raíces en el principio de seguridad jurídica y en el análisis de la competencia que ejercita la Administración regional cuando dicta sus reglamentos ejecutivos de la normativa básica es tatal, con una evidente trascendencia constitucional.

No procede aquí reiterar in extenso nuestra doctrina en relación con los Decretos regionales que desarrollan las normas básicas de ordenación y currículo de las distintas enseñanzas, remitiéndonos a la consulta del Dictamen número 302/2022, de este Consejo Jurídico, pero sí es necesario recordar cómo la STC 51/2019, de 11 de abril, contiene en su Fundamento Jurídico sexto un completo compendio de la doctrina constitucional sobre las ?leges repetitae? en las disposiciones autonómicas que incorporan contenidos normativos de origen estatal, distinguiendo los supuestos en que la regulación autonómica importa normas dictadas por el Estado en el ejercicio de competencias exclusivas, en cuyo caso y salvo contadas excepciones la consecuencia es la inconstitucionalidad de la norma autonómica por invasión competencial. Sin embargo, cuando se trata de competencias compartidas en que al legislador estatal le corresponde el establecimiento de los elementos básicos de la regulación y al autonómico su desarrollo normativo, la consecuencia no será siempre la inconstitucionalidad, sino que habrá que estar a los efectos que tal reproducción pueda producir en el caso concreto, admitiendo el TC incluso que pueda llegar a ser conveniente la reproducción de las bases para que resulte más inteligible la regulación autonómica que se ensambla con la estatal a la que desarrolla.

En aplicación de esta doctrina al Proyecto sometido a consulta, es de destacar la previsión contenida en el artículo único, apartado once, por el que se da nueva redacción al artículo 20 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero. En la redacción proyectada para el apartado 2 del artículo 20 se refunden dos previsiones básicas contenidas en el artículo 43.2 LOE y en el 44.9 LOIFP, que establecen normas para la evaluación de los aprendizajes del alumno con la consecuencia de la superación o no del ciclo formativo y, en consecuencia, para la obtención de los títulos asociados a dicha superación, el de Graduado en ESO y el de Técnico Básico, ex artículo 44.1 LOE. De ahí que haya de advertirse que, en la redacción que se proyecta dar al artículo 20 del Decreto 12/2015, éste incidirá de forma clara en una competencia de exclusiva titularidad estatal, como es la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesion ales (artículo 149.1.30ª CE y Disposición final quinta LOE), por lo que es necesario indicar de forma expresa en la norma regional que incorpora las reglas sobre esta materia, cuál es el origen de éstas, esto es, la normativa básica estatal y concretamente los artículos 43.2 LOE y 44.9 LOIFP.

Del mismo modo, en el apartado 6 del nuevo artículo 20 se reproduce la regla contenida en el artículo 44.1 LOE, en relación con los títulos que obtendrá el alumnado que supere los ciclos formativos de grado básico, por lo que, si se quiere regular este extremo, lo procedente sería hacerlo mediante remisión a la norma básica, consignando el precepto básico que se incorpora al ordenamiento autonómico.

Esta consideración es esencial.

QUINTA.- Observaciones al texto.

I. A la parte expositiva.

- Debe incluirse una referencia al artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia como norma atributiva de la competencia en materia de educación que se ejercita con ocasión de la aprobación del futuro Decreto.

- Sería muy ilustrativo explicar en la parte expositiva del Proyecto la relación existente entre los ciclos de Formación Profesional Básica y los ciclos formativos de grado básico, que vienen a sustituirlos de forma progresiva, implantándose por cursos académicos, de modo que una vez comiencen a impartirse en el primer curso estos últimos, dejarán de impartirse los primeros cursos de aquéllos, para completarse el proceso en dos cursos académicos, según se deduce de lo establecido en la Disposición final tercera del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo.

II. A la parte dispositiva.

- Artículo único, apartado cuatro.

En el apartado 14 que se adiciona al artículo 7 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, debe completarse la denominación de la Orden de 24 de enero de 2019, con la indicación del Departamento que la dicta, esto es, la entonces Consejería de Educación, Juventud y Deportes.

- Artículo único, apartado cinco.

Como ya se apuntó supra, en este apartado se procede a dar una nueva redacción al artículo 8 del Decreto vigente, para regular el módulo de formación en centros de trabajo de los nuevos ciclos formativos de grado básico, sustituyendo la regulación que de este módulo contiene la redacción actual del indicado precepto para los ciclos de la Formación Profesional Básica. Sin perjuicio de reiterar que se suprime la regulación de estos últimos ciclos de forma precipitada, pues todavía se impartirán durante el curso académico 2023-2024 los módulos del segundo curso, se advierte que la reglamentación proyectada omite establecer cuál será la duración del módulo de formación en centros de trabajo para los nuevos ciclos formativos, omisión que debería subsanarse.

- Artículo único, apartado seis.

Este apartado del Proyecto da una nueva redacción al artículo 11 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, que ahora pasa a regular los ciclos formativos de grado básico para personas adultas.

En el artículo 11.2, a), en la redacción proyectada, se reproducen las previsiones contenidas en el artículo 67.1 LOE, en cuya virtud se permite de forma excepcional que a estos ciclos formativos para personas adultas accedan estudiantes que no han alcanzado la mayoría de edad, fijando dicha norma básica las condiciones para ello. Entre los colectivos a los que se permite el acceso a estos ciclos para adultos, la Ley estatal incluye a los mayores de 16 años que sean deportistas de alto rendimiento. Sin embargo, en el Proyecto, se añade el de deportistas de alto nivel, colectivo no contemplado en la norma básica.

En la medida en que la determinación de las condiciones de acceso a las distintas enseñanzas, se inserta de forma natural en la competencia del Estado de fijación de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, mediante el establecimiento de requisitos en la ordenación general del sistema educativo, en este caso, para el acceso a un determinado tipo de enseñanzas, las de los ciclos formativos de grado básico para adultos, no puede la Comunidad Autónoma expandir la excepción básica ampliando los colectivos que sin ser los destinatarios originarios de las enseñanzas en cuestión, las personas adultas, pueden cursarlas. Cabe recordar que en la medida en que la norma básica permite el acceso a la formación profesional para personas adultas a menores de edad en términos de excepcionalidad, ello exige una interpretación estricta y en ningún caso extensiva de tales previsiones.

En consecuencia, ha de eliminarse la referencia a los deportistas de alto nivel. Esta consideración reviste carácter esencial.

Adviértase que ello no supone que esta concreta tipología de deportistas, menores de edad pero mayores de 16 años, no puedan ser admitidos en ningún caso a los programas de formación profesional para adultos, pues, al margen de que quien ostente la condición de deportista de alto nivel lo más probable es que también lo sea de alto rendimiento (Real Decreto 971/1997, de 13 de julio, sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento) podrían beneficiarse de la excepción que, para su aplicación individual y caso por caso, establece el artículo 67.1 LOE y reproduce el Proyecto, en cuya virtud ?las administraciones educativas podrán autorizar excepcionalmente el acceso a estas enseñanzas a los y las mayores de dieciséis años, en los que concurran circunstancias que les impidan acudir a centros educativos ordinarios y que estén debidamente acreditadas y reguladas?, considerando, además, su coherencia con las medidas de apoyo que para el acceso y la permane ncia en el sistema educativo de estos deportistas se establecen en el artículo 80.1, letra a) de la Ley 8/2015, de 24 de marzo, de la Actividad Física y el Deporte de la Región de Murcia, que de forma genérica prevé las ?que faciliten el acceso y seguimiento de los estudios universitarios y no universitarios, especialmente los relacionados con el deporte y la actividad física, encaminados a favorecer la compatibilidad de su actividad deportiva con su actividad académica?.

- Artículo único, apartado diez.

La remisión que se efectúa al ?apartado 4 del Anexo? del Real Decreto 127/2014, de 28 de febrero, es incorrecta, toda vez que este Reglamento estatal contiene catorce anexos, uno por cada título profesional básico que aprueba y cuyas enseñanzas mínimas establece, como también ocurre con el otro Real Decreto al que se remite el precepto proyectado, el 356/2014, de 16 de mayo, que aprueba siete títulos profesionales básicos y que cuenta con los correlativos siete anexos.

La remisión habría de hacerse, entonces, al apartado cuatro de cada uno de los referidos Anexos.

- Artículo único, apartado once.

En el apartado 1 del artículo 20 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, al que se dota de nueva redacción, debe sustituirse el ordinal ?6º? por el cardinal ?6?, al referirse al artículo 44.6 LOIFP.

- Artículo único, apartado quince.

Este apartado, que da nueva redacción a la Disposición adicional segunda del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, establece reglas sobre atribución docente para la impartición de las materias integradas en los distintos ámbitos en los que se organizan los ciclos formativos. Sin perjuicio de efectuar una remisión a lo establecido en la normativa reguladora de la atribución docente para los centros públicos y privados e incorporar alguna de las reglas allí previstas sin especificar su origen (apartados 3, 4 y 5), procede a establecer la atribución docente para la impartición de la materia Educación físico-deportiva, materia que introduce la Administración regional en el ámbito de Ciencias Aplicadas, en uso de la habilitación que a tal efecto prevé el artículo 25.3 del Real Decreto 217/2022, de 29 de marzo.

Se advierte, sin embargo, una descoordinación entre los apartados 1 y 5 del precepto en la nueva redacción que le otorga el Proyecto, pues si en el apartado 1 se prevé que dicha materia sólo podrá ser impartida por profesorado especialista en Educación Física, en el apartado 5 parece que dicha materia también podría ser impartida por el profesorado especialista de alguna de las otras materias del ámbito -lo que constituye la regla general en estos ciclos formativos de grado básico, conforme a la Disposición adicional novena del Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, por el que se definen las condiciones de formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional y las enseñanzas de régimen especial y se establecen las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria-, al preverse como meramente potestativo el contar con profesorado de la especialidad de Educación Física. Debe r esolverse esta descoordinación interna del precepto.

- Disposición final primera. Calendario de implantación.

La previsión de implantación progresiva, en dos cursos, de los ciclos formativos de grado básico, debería complementarse con la expresa indicación de que correlativamente dejarán de impartirse los ciclos de Formación Profesional Básica correspondientes.

- Disposición final segunda. Habilitación para el desarrollo normativo.

La disposición habilita al titular de la Consejería con competencias en materia de educación para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en este Decreto.

El Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de establecer doctrina (por todos, Dictamen 65/2005) acerca de los estrechos límites con que la regulación autonómica enmarca la potestad reglamentaria de los Consejeros. Comoquiera que dicha doctrina es suficientemente conocida por la Consejería proponente (el expediente la recoge en los informes del Servicio Jurídico y de la Dirección de los Servicios Jurídicos y se contiene asimismo en el reciente Dictamen 321/2022, evacuado a solicitud de la misma Consejería), no parece necesario reiterarla aquí. Baste recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término ?organizativo?.

Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. La Ley regional limita ampliamente dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia de ello será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos ?ad extra?, esto es, para reglar las relaciones con los ciudadanos en general, el ejercicio de sus derechos u obligaciones. La Ley regional, por tanto, restringe ampliamente la potestad reglamentaria de los Consejeros, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Es el espacio propio de los llamados reglamentos independientes de ámbito organizativo, en los que, por contraposición a los denominados reglamentos ejecutivos, no se procede a desarrollar las previsiones de otra norma superior.

Así pues, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación, como potestad reglamentaria derivada y no originaria. A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la hoy derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, tal habilitación sólo puede producirse por disposición de rango legal (artículo 52.1 de la Ley 6/2004). En la actualidad, en el ámbito material a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, dicha habilitación no existe.

Consecuencia de lo expuesto es que las llamadas que se hacen en el Proyecto a la actividad reglamentaria de la Consejería competente en materia de educación (así, por ejemplo en el apartado diez, que da modifica el artículo 19 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero) o de su titular, resultan ineficaces, pues la legitimidad del ejercicio de dicha potestad no depende de su habilitación expresa en una norma reglamentaria como la sometida a consulta, sino de su atribución por norma legal y conforme a los estrechos límites ya señalados.

Debe insistirse, por tanto, en que las llamadas contenidas en el Proyecto al dictado por la Consejería de Educación de una Orden que fije las condiciones en las que han de desarrollarse actuaciones correspondientes a su ámbito competencial deben calificarse de ineficaces por innecesarias, pues de ser el contenido de la futura disposición de naturaleza o carácter puramente organizativo, la potestad del titular de la Consejería para su dictado le vendría atribuida directamente por la Ley (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre), mientras que si la futura Orden incidiera en la esfera de los derechos y deberes de los alumnos o de los restantes miembros de la comunidad educativa, al exceder sus determinaciones lo estrictamente organizativo, el rango de la disposición habilitante (el Decreto proyectado) sería insuficiente a tal efecto, determinando la ilegalidad de la habilitación.

En uno u otro caso la habilitación a la Consejería o al Consejero, o es innecesaria por ineficaz, o bien ilegal, por lo que procede su supresión del texto del Proyecto.

Esta consideración tiene carácter esencial.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado a lo establecido en las normas que lo disciplinan, sin que se adviertan carencias esenciales ni la omisión de trámites preceptivos.

TERCERA.- Revisten carácter esencial las siguientes observaciones al texto objeto del presente Dictamen:

- Al artículo único, apartado once, por el que se da nueva redacción al artículo 20 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, en relación con la necesidad de advertir acerca del origen estatal de las normas estatales reproducidas a través de dicho precepto, conforme se indica en la Consideración cuarta.

- Al artículo único, apartado seis, por el que se da nueva redacción al artículo 11 del Decreto 12/2015, de 13 de febrero, en relación con los deportistas de alto nivel, conforme a lo indicado en la Consideración quinta.

- A la Disposición final segunda, en relación con la habilitación de desarrollo normativo que efectúa al Consejero competente en materia de Educación, conforme se indica en la Consideración quinta.

CUARTA.- El resto de las observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.

No obstante, V.E. resolverá.

Contestacion

Tipo:

Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general

Consultante:

Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo

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