Última revisión
Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2018/0004 del 10 de enero de 2018
Relacionados:
Órgano: Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana
Fecha: 10/01/2018
Num. Resolución: 2018/0004
Cuestión
Consulta facultativa de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, en relación con varios aspectos que se plantean respecto del carácter definitivo y la efectividad de las resoluciones del Consejo de Transparencia.Contestacion
Procedencia: Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación.Materia: Consulta facultativa.
Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado
Resumen de antecedentes
Extracto
DICTAMEN
2018/0004.
Aprobado por el Pleno el 10 de enero de 2018.
ASUNTO
Consulta facultativa de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, en relación con varios aspectos que se plantean respecto del carácter definitivo y la efectividad de las resoluciones del Consejo de Transparencia.
PROCEDENCIA
Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación.
MATERIA
Consulta facultativa.
CONSIDERACIONES
Primera.- La tramitación y el planteamiento de la consulta facultativa.
La persona titular de la Conselleria competente en materia de transparencia ha instado la Consulta Facultativa sobre los aspectos que antes hemos puntualizado en un oficio de 12 de diciembre de 2017, que se registró de entrada por esta Institución Consultiva el día siguiente, 13 de diciembre del mismo año, según lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, puesto en relación con el artículo 4 de su Reglamento, que fue aprobado mediante el Decreto del Consejo 138/1996, de 16 de julio.
La solicitud del Dictamen y la concreción de la Consulta Facultativa no se encuentra acompañada de ninguna documentación ni informe de ningún órgano ni centro directivo de los previstos en el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, aprobado por el Decreto del Consejo 160/2015, de 18 de septiembre, como tampoco del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
Por otro lado, la Consulta Facultativa se ha calificado con el carácter de urgencia, lo que conlleva una notable reducción del plazo para proceder al estudio y la emisión del Dictamen que corresponda.
Segunda.- Las respuestas a las cinco cuestiones y aspectos que se plantean en la consulta facultativa.
En el contexto de la legislación estatal básica, que en esta materia principalmente está representada por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y de la legislación autonómica, la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, que ha sido desarrollada por el Reglamento que fue aprobado por el Decreto del Consejo 105/2017, de 28 de julio, se contesta a la Consulta Facultativa y a las cinco cuestiones a que se plantean:
A) Primera cuestión:
Como expresa en primer lugar la persona titular de la Conselleria competente en materia de transparencia en su Consulta Facultativa:
«1. Se plantea la cuestión de si, en el caso de resoluciones del Consejo de Transparencia sobre reclamaciones en materia de acceso a la información pública que afectan a órganos de la Administración de la Generalitat, estos órganos tienen legitimación activa para impugnarlas en vía contencioso-administrativa y, a su vez, de si el Consejo de Transparencia tiene legitimación pasiva.»
El Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es un órgano administrativo de composición colegiada que fue creado por el artículo 39 de la referida Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, con la estructura y organización, la elección de los componentes y las funciones administrativas que se detallan en los artículos 40, 41 y 42 de la misma ley, respectivamente.
Además, la creación de este órgano administrativo por las Cortes Valencianas se realizó en el marco de la disposición adicional cuarta de la citada Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que dispone en los dos primeros apartados el siguiente:
«1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinan las Comunidades Autónomas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, contra las resoluciones dictadas por las Asambleas Legislativas y las instituciones análogas al Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo en el caso de esas mismas reclamaciones sólo cabrá la interposición de recurso contencioso- administrativo.
2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulan las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias.»
Por tanto, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno que creó el legislador autonómico como una opción prevista en la legislación estatal básica, es un organismo público, de ámbito autonómico y de composición colegiada, que se caracteriza porque la legislación le reconoce expresamente una independencia funcional o una posición de especial autonomía respecto de la Administración del Consejo de la Generalitat, que ejerce funciones relevantes de carácter consultivo, de carácter especializado en las materias sobre las que ejerce sus funciones, y algunas funciones de carácter ejecutivo, como resolver ciertas reclamaciones que se pueden plantear contra las resoluciones que dictan en materia de acceso a la información administrativa los diversos centros directivos de la Administración autonómica, todo teniendo estas reclamaciones la naturaleza de sustitutivas de los recursos administrativos ordinarios.
En consecuencia, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana es un organismo público que, por lo menos, está dotado de una especial autonomía en relación a la aplicación de sus competencias y funciones, y que forma parte del sector público de la Administración de la Generalitat Valenciana, según los términos previstos en los artículos 2, 3, 152 y siguientes, de la Ley de Generalidad 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, de forma análoga a como expresamente y legal se reconoce a las autoridades administrativas independientes del sector público instrumental de la Administración General del Estado en los artículos 84.1, en relación con los artículos 109 y 110, todos ellos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Como conclusión lógica del anterior, y después de recordar que la personalidad jurídica de la Administración autonómica de la Comunidad Valenciana es única, en aplicación del artículo 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, debe afirmarse que los diversos centros directivos de las consellerias de la Administración de la Generalitat (inciso a) o de las entidades públicas que dependan de los anteriores departamentos (inciso c) no disponen de legitimación activa para impugnar las resoluciones o acuerdos que pueda aprobar el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, como tampoco este Consejo goza de legitimación pasiva, salvo aquellos casos en que por ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de la respectiva Administración de la que dependen, como se reconoce en el caso de las universidades públicas, de acuerdo con el artículo 1 de la LO 6/2001, de 21 de diciembre (y antes el artículo 3 de la derogada LO 11/1983), en la interpretación de las SSTC 26/1987 y 106/1990, además de la STOS de 16 de julio de 2001.
La heterogeneidad de las entidades públicas que se integran en las citadas autoridades administrativas independientes, todas ellas reguladas por una ley específica -sea estatal o autonómica- ad hoc, exige que la operatividad de una posible excepción y, por tanto, el reconocimiento de este tipo de legitimación activa, como es el caso de las universidades públicas, esté reconocida por la ley de forma expresa y explícita, hecho que no ocurre en el supuesto de la Administración autonómica de la Generalitat y del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
B) Segunda cuestión:
De forma sucesiva, la misma autoridad autonómica también se refiere: «2.- Consiguientemente, se plantea si en la práctica existe la posibilidad de que los órganos de la Administración de la Generalitat recurran ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa las resoluciones del Consejo de Transparencia que les afectan, teniendo en cuenta tanto que ponen fin a la vía administrativa como el carácter sustitutivo de los recursos administrativos, y que la ley prevé esta vía de tutela judicial.»
Al respecto, el derecho a obtener la tutela efectiva de los juzgados y tribunales en el ejercicio de los derechos o intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión, es un derecho que la Constitución reconoce a todas las personas, en el artículo 24, y por tanto, a favor de las personas físicas, nacionales y extranjeras (STC 99/1985), como también a las personas jurídicas.
No obstante, se trata de un derecho fundamental que se proyecta sobre la actividad de los órganos jurisdiccionales, los juzgados y los tribunales que forman parte de la planta judicial, pero no llega a las resoluciones administrativas, en la medida en que serán los órganos jurisdiccionales los que habrán de judicar y pronunciarse sobre las eventuales vulneraciones que hayan realizado las resoluciones administrativas, a las que no es de aplicación este derecho fundamental (STC 178/1998).
Desde perspectiva complementaria, una cosa será el derecho fundamental a la tutela efectiva que deben prestar los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de sus funciones, y otra las condiciones procesales relativas a la caracterización de los recursos administrativos o las posibles vías alternativas de impugnación, la necesidad de agotar o no la vía administrativa, la legitimación activa para impugnar las decisiones o la actividad administrativa, la legitimación pasiva para ser demandado, la forma de comparecer mediante representante, las reglas que determinan la necesidad que las personas interesadas actúen ante el órgano jurisdiccional mediante un profesional técnico, etc.
Tanto el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana como cualquier órgano superior o directivo de una Conselleria, o de una entidad pública instrumental que dependa de una Conselleria de la Administración autonómica del Consejo de la Generalitat tienen la consideración de órganos administrativos que pertenecen a una misma Administración Pública, a una misma persona jurídica pública, en aplicación del artículo 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, ya mencionado, y contra sus resoluciones los particulares, personas físicas o jurídicas, podrán ejercer las acciones que el ordenamiento jurídico reconozca, pero entre órganos administrativos de una misma Administración Pública, o entre entidades públicas que dependen de una Administración principal, las posibilidades de impugnación se reducen, no tanto en menoscabo de un hipotético derecho fundamental a una tutela judicial, sino para que los conflictos entre órganos de la misma Administración o entre una entidad instrumental de una Administración matriz se solucionen mediante otros mecanismos previstos en el mismo ordenamiento jurídico.
C) Tercera cuestión:
La autoridad consultante sigue el planteamiento de su Consulta Facultativa en estos términos:
«3.- En el caso de reconocer la legitimación activa y pasiva de las partes en la vía contencioso-administrativa o la tutela judicial para órganos de la Administración de la Generalitat por resoluciones del Consejo de Transparencia, rogamos igualmente se pronuncien sobre la representación procesal de las mismas, dado que la personalidad jurídica de la Generalitat es única y la defensa en juicio es competencia de la Abogacía General de la Generalitat.»
No se produce la hipótesis de reconocer aquella posible legitimación activa o pasiva entre los órganos de una misma Administración Pública o entre entidades públicas instrumentales respecto de una Administración o principal, excepto el supuesto que, mediante una norma con rango formal de ley y de forma expresa, se haya dotado la entidad de un estatuto específico de autonomía respecto de la Administración principal, como es el caso de las universidades públicas, pero en la actual configuración legal esta excepción no existe respecto de los órganos consultivos en materia de transparencia, de acceso a la información administrativa y de buen gobierno.
Obviamente en estos casos, la misma ley deberá prever una representación y defensa en juicio diferente a la establecida en los artículos 1 y 7 de la Ley de la Generalitat 10/2005, de 9 de diciembre, que regula la asistencia jurídica a la Generalitat.
D) Cuarta cuestión:
Como especifica el titular de la Conselleria: «4.- Por último, teniendo en cuenta que la resolución de reclamación emitida por el Consejo, que será comunicada al órgano competente para su cumplimiento, será ejecutiva y, en contra, solamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo (artículo 56 del Decreto 105/2017), en caso de que la configuración legal e institucional del Consejo de Transparencia imposibilite en la práctica la tutela judicial delante de la Jurisdicción Contencioso-administrativa por parte de los órganos de la Administración de la Generalitat, se plantea la cuestión de cuál sería la vía para resolver una eventual disconformidad fundamentada jurídicamente con las resoluciones del Consejo de Transparencia».
En este apartado entendemos que se encuentra, en realidad, la principal de las cuestiones que están motivando la tramitación de esta Consulta Facultativa, teniendo en cuenta la configuración legal e institucional específica que se ha previsto, con graves deficiencias, para el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana.
En efecto, si los órganos de la Generalitat no pueden impugnar las resoluciones o acuerdos del Consejo que resuelvan -estimen- las reclamaciones de los particulares en materia de acceso a la información administrativa, como tampoco puede el Consejo impugnar las decisiones o la inactividad de las consellerias o de las entidades públicas de las que dependan, ya que este Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana cuando resuelva la reclamación debe limitarse a comunicarla «al órgano competente para su cumplimiento» como, podrá asegurarse o procurar su adecuado y efectivo cumplimiento?
En el planteamiento de esta cuestión convergen tanto la arquitectura institucional de esta entidad pública, como la deficiente regulación de su funcionamiento o, por decirlo de otra manera, por no haber regulado un procedimiento interno para resolver las discrepancias.
En primer lugar, en algunas legislaciones del órgano colegiado competente para resolver las solicitudes de acceso a la información administrativa se permite que forme parte el centro directivo o el departamento obligado a suministrar la información solicitada, de manera que desde el principio participa activamente en la formación de la voluntad del órgano colegiado y se ve comprometido por cumplir adecuadamente las resoluciones.
No obstante, la activación de esta posibilidad en el momento actual exigiría una reforma legislativa, además evaluar la circunstancia de que el Consejo es competente en otras materias diversas al acceso a la información administrativa, lo que aconseja dar prioridad a otras alternativas.
En segundo lugar, la regulación relativamente reciente del procedimiento para tramitar las reclamaciones de los particulares contra las resoluciones de los centros directivos que denieguen o desestimen el acceso a una determinada información administrativa lamentablemente presenta notables faltas o deficiencias, tanto porque no se prevé expresamente la participación necesaria del órgano que desestimó en principio el acceso a la información administrativa y que dispone en sus registros o archivos de la información solicitada, como tampoco un procedimiento para intentar resolver una eventual divergencia de criterios, además de un defectuoso sistema de ejecución.
A ningún de estos aspectos ha respondido adecuadamente el régimen jurídico de las reclamaciones que sustituyen los recursos administrativos, que se prevé en los artículos 57 a 60 del Reglamento de desarrollo de la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que fue aprobado por el Decreto del Consejo 105/2017, de 28 de julio.
No obstante, la completa regulación de estas reclamaciones que sustituirán los recursos de reclamaciones, no solamente se encuentra en este Reglamento de 28 de julio de 2017, sino que también hay que tener en cuenta las previsiones sobre las reclamaciones de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, la regulación de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, e igualmente el régimen jurídico previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Al respecto, si el procedimiento de reclamación sustituye el procedimiento en vía de recurso, lo que permite la regulación básica estatal, de forma tal que las reclamaciones son viables delante de las resoluciones de los centros directivos de las consellerias o entidades públicas que desestiman el acceso a la información administrativa, o bien cuando no han resuelto en plazo una solicitud de acceso, en el artículo 24 de la Ley valenciana 2/2015 o en los artículos 57 a 60 de su Reglamento se debería haber previsto, como parte relevante de la instrucción del procedimiento, el informe preceptivo del órgano que haya dictado la resolución expresa que desestima el acceso a la información o al que se atribuye el acto presunto desestimatorio, como se prevé respecto del recurso de alzada en el artículo 121 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es decir, cuando un recurso administrativo (o una reclamación) debe ser resuelta por un órgano distinto al de la autoría del acto administrativo objeto de recurso (o de reclamación).
Además, este informe preceptivo debería estar para manifestar inicialmente una posible disparidad de criterio entre el centro directivo de la Conselleria que dispone de la información administrativa susceptible de publicidad, y el propio Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, lo que habría posibilitado, en el caso de mantenerse la disparidad de criterio por los órganos superiores, habilitar un procedimiento específico para resolver la discrepancia entre los dos órganos de la Generalitat antes de que se dicte la resolución definitiva que resuelva la reclamación, bien pudiéndose remitir a estos efectos al procedimiento de resolución de los conflictos de atribuciones, o bien como se ha dicho por la regulación de un procedimiento específico ad hoc, que puede inspirarse, por ejemplo, en el procedimiento de resolución de discrepancias del artículo 105 de la Ley de la Generalitat 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones.
En todo caso, la articulación e implementación de alguna de estas dos medidas requeriría, de forma indispensable, la tramitación de una modificación en profundidad del actual procedimiento para la tramitación de las reclamaciones contra las resoluciones, expresas o presuntas, que deniegan el acceso a la información administrativa que se prevé en los artículos 57 a 60 del citado Reglamento de 28 de julio de 2017.
Finalmente, nos queda por determinar si es posible proceder al cumplimiento de las resoluciones o los acuerdos que, en materia de acceso a la información administrativa, pueda dictar el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, sin necesidad de examinar la conveniencia o la oportunidad de proceder a la tramitación de una modificación legislativa o reglamentaria, como pueda ser que el mismo Consejo proceda a la ejecución de sus propios acuerdos en esta materia, lo que no significa que aquella modificación normativa en un sentido o en otro pueda ser bastante aconsejable.
En este sentido, no debe olvidarse que estas reclamaciones sustituyen los recursos administrativos, que las resoluciones que se dictan para resolver las reclamaciones ponen fin a la vía administrativa, que son inmediatamente ejecutivas y que, por tanto, procede acordar el cumplimiento por el mecanismo más adecuado, rápido y conveniente.
En relación a esto, si el centro directivo de una conselleria o de una entidad pública dependiente deniega, mediante resolución expresa o presunta, el acceso a una documentación administrativa concreta, la o las personas interesadas, el particular titular del derecho, persona física o jurídica, podrán formular una reclamación ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana (artículo 24.1 de la Ley 2/2015 y artículo 57.2).
Presentada la reclamación ante el mencionado Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, su admisión a trámite puede y debe determinar que el mismo Consejo pide el informe del órgano que, en principio, acordó desestimar la solicitud de acceso a la información (o que no resolvió la solicitud en plazo o, incluso, que la estimó pero no proporciona la información solicitada), junto a todas las actuaciones, es decir, una copia completa del expediente (de la que necesariamente formará parte la información administrativa respecto de la que desea ejercerse el derecho de acceso).
En esta situación, el plazo máximo para la tramitación y la resolución de las reclamaciones será de tres meses (artículo 24.4 de la Ley 19/2013, en relación con el artículo 24 de la Ley 2/2015 y el artículo 58.5 del Reglamento de 28 de julio de 2017), transcurrido el cual la persona interesada podrá entender desestimada la reclamación, a los efectos de impetrar la tutela de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Por ello, las resoluciones o los acuerdos del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana que resuelvan estas reclamaciones y reconozcan el derecho del particular a acceder a una determinada información administrativa serán inmediatamente ejecutivos, se deberán notificar a las personas interesadas, y se publicarán en la página web del organismo, con la disociación previa de las datos de carácter personal y la supresión de las datos de carácter sensible.
Ciertamente, el apartado 6º del artículo 58 del citado Reglamento afirma que: «La resolución de la reclamación, que será comunicada al órgano competente para su cumplimiento...», pero también el apartado primero del artículo 60 del mismo Reglamento (titulado «Ejecución y seguimiento de las resoluciones») determina taxativamente que: «En caso de que la resolución sea estimatoria, además de a la/las persona/s interesada/s, al organismo encargado de su efectivo cumplimiento...», y por tanto, entendemos que puede defenderse que las unidades administrativas o auxiliares del propio Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana notifican directamente su resolución o acuerdo -sea estimatorio o desestimatorio de la reclamación que sustituye el recurso- a la persona o personas interesadas y, cuando sea estimatoria, proporciona directamente la información administrativa solicitada, con las condiciones que puedan corresponder.
Además, el artículo 40 de la citada Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone en su primero apartado, con el carácter de legislación estatal básica, que: «el órgano que dicta las resoluciones y actos administrativos los notificarán a los interesados, cuyos derechos e intereses sean afectados por aquellos...», lo que revela que las notificaciones se deben realizar y verificar directamente por los servicios del mismo órgano administrativo que hubiera dictado la resolución objeto de notificación.
Por otro lado, tanto las normas como los actos administrativos dictados por los órganos de las administraciones públicas en ejercicio de su propia competencia deberán ser observados por el resto de órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre ellos o pertenezcan a otra Administración, como especifica el apartado tercero del artículo 39 de la misma Ley básica 39/2015, de 1 de octubre.
Precisamente por ello, en cumplimiento del principio de legalidad y de un principio general de respecto a las atribuciones, funciones o competencias de los otros órganos administrativos de la misma o de diferente Administración Pública, que cualquier Conselleria o entidad pública dependiente de la Administración autonómica de la Generalitat, debe respetar y cumplir el contenido de las resoluciones que dicte el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana en el ejercicio de su competencia de resolver las reclamaciones que se formulan por los particulares, personas físicas o jurídicas, contra las resoluciones que inicialmente les denegaran el acceso a una determinada documentación administrativa.
E) Quinta y última cuestión:
En último lugar, la autoridad autonómica consultante realiza una especie de reflexión, al afirmar que:
«5.- Se debe tener en cuenta aquí que la Ley 2/2015 dentro del régimen sancionador prevé como infracción muy grave el incumplimiento de las resoluciones dictadas en materia de derecho de acceso por el Consejo de Transparencia. En caso de que en la práctica no exista una vía de tutela en caso de discrepancias jurídicas de órganos de la Administración de la Generalitat con las resoluciones de esta autoridad ni tampoco una vía para resolver esta circunstancia, se plantea la cuestión de si esta discrepancia podría dar lugar a la aplicación del correspondiente régimen sancionador.»
El hecho de que una infracción administrativa se deba perseguir y reprimir o sancionar no debería depender de ninguna otra condición que no fuera el mismo cumplimiento del tipo infractor, es decir, porque se ha realizado una conducta positiva o negativa que conlleva que concurran todos los elementos que se describen en el contenido del ilícito administrativo por parte de una o de varias personas a que sean identificadas.
Nada se descubre cuando se recuerda que explícitamente se considera por la legislación autonómica como infracción muy grave imputable a las autoridades, directivos y personal al servicio de la Administración de la Generalitat, de la Administración Local de la Comunidad Valenciana, de las entidades instrumentales que dependen de ellas y de los otros organismos o entidades públicas que se mencionan en el artículo 2 de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, el incumplimiento de las resoluciones o acuerdos dictados, cuando resuelven reclamaciones en materia de acceso a la información administrativa, por el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, a tenor del inciso c) del apartado primero del artículo 31 de la referida Ley de la Generalitat 2/2015, lo que podrá conllevar la sanción disciplinaria la declaración del incumplimiento y su publicación en el DOGV, el cese en el cargo o, incluso, la imposibilidad de ser nombrado para cargos similares por un período de hasta cinco años, en aplicación del artículo 34.2 de la misma Ley valenciana 2/2015.
Sin ningún tipo de duda, con estas previsiones normativas de la legislación valenciana se avanza el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de acceso a la información administrativa respecto de la legislación estatal, en la medida en que la conocida Ley 19/2013, de 9 de diciembre, limita el ejercicio de la potestad sancionadora estatal a los principios generales de buen gobierno establecidos en su título II, lo que remite el ejercicio de la potestad sancionadora estatal respeto a la materia de acceso a la información administrativa del título I de la misma Ley 19/2013 a la respectiva legislación sectorial o especial que pueda ser aplicable (como la legislación sobre régimen local, la legislación sobre protección de datos de carácter personal, la legislación medioambiental, la legislación sanitaria, la legislación presupuestaria, la legislación sobre subvenciones, etc.).
En el ámbito de la legislación valenciana, tanto las infracciones en materia de acceso a la información administrativa cono en materia de buen gobierno se rigen por la Ley valenciana 2/2015, pudiendo ser responsables y objeto de sanción las autoridades públicas, los empleados públicos, sea personal funcionario o personal laboral y, en determinados supuestos, incluso organismos o entidades privadas, sean personas físicas o jurídicas.
En todo caso, el procedimiento sancionador en estas materias se iniciará de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por su propia iniciativa o bien como consecuencia de una orden superior, de una petición razonada de otros órganos administrativos, o por denuncia de cualquier persona, que en cumplimiento o no de una obligación legal ponga en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho a que pudiera justificar la iniciación de un procedimiento administrativo.
La concreción del órgano competente para ordenar la incoación de los procedimientos sancionadores, según los casos, para realizar su instrucción, y también el órgano competente para imponer la sanción que corresponda a las autoridades, a los empleados públicos o a las organizaciones, entidades o personas privadas, se especifica en los diversos apartados del artículo 38 de la expresada Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana.
CONCLUSIÓN
Por todo lo que se ha expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:
Que los cinco aspectos de la consulta facultativa han sido atendidos en la parte de las consideraciones de este Dictamen.
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Expediente Núm. 24/2005
Dictamen Núm. 34/2006
V O C A L E S :
Fernández Pérez, Bernardo,
Presidente
Bastida Freijedo, Francisco
Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda
Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis
Fernández Noval, Fernando Ramón
Secretario General:
Fernández García, José Manuel
El Pleno del Consejo
Consultivo del Principado de
Asturias, en sesión celebrada el día
23 de febrero de 2006, con
asistencia de los señores y señora
que al margen se expresan, emitió
el siguiente dictamen:
?El Consejo Consultivo del Principado
de Asturias, a solicitud de V.E. de 21 de diciembre de 2005, examina el
expediente relativo a la reclamación sobre responsabilidad patrimonial del
Ayuntamiento de Gijón formulada por don ??, por las lesiones sufridas como
consecuencia del desprendimiento de rocas en la playa de ??.
De los antecedentes que obran en el expediente resulta:
1. Con fecha de registro de entrada 20 de noviembre de 2002, don ??
presenta en el Ayuntamiento de Gijón escrito solicitando que se reconozca la
responsabilidad patrimonial de la Administración municipal por las lesiones
sufridas como consecuencia del desprendimiento de rocas ocurrido en la playa
de ......, de Gijón.
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Expone el reclamante que el día 18 de agosto de 2002 un
desprendimiento de rocas en la citada playa le provocó graves lesiones de las
que aún no se ha recuperado, por lo que a la fecha de la reclamación se
encuentra todavía en situación de baja laboral y ?además desconoce qué
secuelas pueden quedarle por las graves lesiones sufridas a consecuencia de
dicho accidente?.
Añade que la causa determinante y exclusiva del accidente y de las
lesiones sufridas ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración
reclamada de su deber de mantenimiento y conservación de la referida playa?,
por lo que reclama todos los daños y perjuicios derivados de dicho accidente,
refiriendo, además, que del mismo se hicieron eco los periódicos de la localidad,
habiéndose seguido las oportunas diligencias en el Juzgado de Instrucción
número ??, de Gijón.
Continúa su relato afirmando que el daño reclamado se incardina en la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, entendiendo que
concurren en el presente caso los requisitos que configuran dicha
responsabilidad, por cuanto la causa determinante y exclusiva de las lesiones
sufridas ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración de su deber
de mantenimiento y conservación de la referida playa gijonesa de ??, pues
dado el estado que presentaba el talud, debió realizar las obras necesarias o
tomar las medidas oportunas en evitación de que cayeran piedras a la misma
que pudieran causar daños a los bañistas y usuarios que en la misma se
encuentren, así como tomar las medidas por los socorristas oportunos o
personal cuidador de la playa (?), para que no se produzcan accidentes?.
2. Durante la instrucción del procedimiento se incorporan al mismo los
siguientes documentos:
a) Oficio del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón, fechado el día 4
de diciembre de 2002, y con acuse de recibo del día 5 del mismo mes, por el
que se adjunta y pone en conocimiento de la correduría de seguros, a los
efectos oportunos, la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta.
2
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
b) Oficio de 4 de diciembre de 2002, por el que el Servicio Jurídico del
Ayuntamiento de Gijón solicita al Servicio de Protección de Medio Ambiente
que, a la vista de la petición de responsabilidad patrimonial formulada, emita
informe sobre si la ?Administración Municipal está encargada de mantener y
conservar la Playa de ?? y en caso afirmativo informar cuales son las medidas
que se efectúan con carácter general en dicha playa, así como si la actuación
municipal puede haber o no incurrido en responsabilidad por falta o mal
funcionamiento?.
c) Informe emitido el día 17 de diciembre de 2002, por una Técnico
Superior del Servicio de Protección del Medio Ambiente del Ayuntamiento, en el
que señala que en ?el Titulo VI, Capítulo III de la Ley 22/1988 de Costas y de
su Reglamento para desarrollo y ejecución (R.D. 1471/1989), se establece entre
las competencias municipales (?) la de mantener las playas y lugares públicos
de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como
vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la
Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas,
actuaciones entendidas en relación a la seguridad en las zonas de baño?.
Añade, por otra parte, ?que (?) los acantilados pertenecen al dominio público
marítimo-terrestre estatal. Asimismo (?), se establece que la Administración
competente en la protección, defensa y conservación del dominio público
marítimo terrestre es la Administración del Estado?. Finalmente, informa que la
Demarcación de Costas está elaborando un estudio para una posible actuación
en la zona.
d) Oficio del Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, con registro
de salida de 20 de diciembre de 2002 y de entrada en el municipal de 13 de
enero de 2003, por el que remite al Ayuntamiento copia del escrito de
reclamación de responsabilidad patrimonial formulada ante el Ministerio, y le
solicita la emisión de informe en el que se haga constar ?si por el interesado se
ha presentado reclamación ante el Ayuntamiento de Gijón por los mismos
motivos por los que se reclama? y ?si la zona en la que se produjo el accidente
3
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
contaba con medidas de señalización y balizamiento en evitación de situaciones
de peligro para personas y cosas?.
El escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial cuya copia
remite es del mismo reclamante en el procedimiento que ahora examinamos,
está dirigido al Ministerio de Medio Ambiente, y tiene la misma fecha y un
contenido, en su parte expositiva y solicitud, idéntico al dirigido por él al
Ayuntamiento de Gijón.
Con fecha de registro de salida de 22 de enero de 2003 y de entrada en
el Ayuntamiento de Gijón el día 31 del mismo mes, el Jefe de la Demarcación
de Costas en Asturias reitera su solicitud de informe.
e) Informe de la Jefa del Servicio de Medio Ambiente, fechado el día 14
de febrero de 2003, en respuesta a la petición formulada por una abogada del
Servicio Jurídico del Ayuntamiento el día 31 de enero de 2003, instándole a
pronunciarse acerca de: la competencia de la Administración municipal en el
mantenimiento y conservación de la Playa de ??; si contaba ésta con algún
tipo de delimitación de uso o zona peligrosa; si la zona de donde se desprendió
la roca es zona de baño o de uso sin limitación alguna, así como si existían en
la zona del accidente medidas de seguridad, cuidado o prevención, señalización
y balizamiento. El informe señala al respecto, que el Servicio de Medio
Ambiente se ocupa exclusivamente de la instalación y mantenimiento de los
elementos materiales auxiliares de la playa y del personal de salvamento,
comprendiendo instalaciones y equipamiento del servicio de salvamento,
duchas y lava pies en la playa. Añade que las normas contenidas en la Orden
Ministerial de 31 de julio de 1972 se refieren a la seguridad en el baño, por lo
que la tipificación y señalización de las playas con banderas de colores se
realiza en función de la seguridad del baño. Finalmente informa, entre otras
cosas, que el Ayuntamiento realiza las labores de limpieza en la playa; que
dispone de una persona de salvamento en la playa en la temporada oficial de
baños (con el apoyo del servicio central); que la delimitación de uso para el
baño se realiza mediante la oportuna señalización en función de las condiciones
4
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
del mar, y que en la temporada oficial de baños de 2002 estaban colocados en
la playa de ?? dos carteles con la inscripción: peligro desprendimiento.
f) Escrito del Jefe del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón,
fechado el día 20 de febrero de 2003 y notificado al reclamante en fecha 6 de
marzo, por el cual se pone en su conocimiento la existencia de defectos en la
reclamación formulada (entre otros, indicación concreta del lugar en que se
produjeron los hechos, pruebas que se aportan o proponen, presunta relación
de causalidad entre los hechos y el funcionamiento del servicio público,
evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y momento en que la
lesión efectivamente se produjo), concediéndole plazo para subsanación y
mejora de la solicitud.
g) Escrito de 24 de febrero de 2003, dirigido por una abogada del
Servicio Jurídico del Ayuntamiento a la Dirección General de Costas, en
Asturias, en el que, en contestación a la solicitud en su día realizada, le
comunica la presentación de reclamación por el interesado y el inicio de la
instrucción del procedimiento, adjunta copia del informe del Servicio de Medio
Ambiente y solicita información acerca de las actuaciones que puedan estar
llevándose a cabo respecto de la reclamación análoga, así como sobre las
medidas de seguridad adoptadas por la Demarcación en el acantilado desde el
que presumiblemente se produce el desprendimiento.
h) Escrito del Jefe de la Policía Local remitiendo copia de su informe de
21 de agosto de 2002 (previa petición de una abogada del Servicio Jurídico
instándole a pronunciarse sobre los hechos narrados en la reclamación), en el
que indica que el día 18 de agosto de 2002, a las 17:15 horas, personal del
Servicio se traslada a la Playa de ?? y, en colaboración con efectivos de la
Cruz Roja, se auxilia al hoy interesado en este procedimiento. Continúa
señalando que, tras prestarle los primeros auxilios y ante la imposibilidad de
extraer al herido en camilla, se requiere un helicóptero de rescate para la
evacuación del herido al Hospital de ??, y que, finalmente, se procedió a
señalizar la zona de desprendimientos con cinta para evitar más heridos.
5
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
3. En respuesta al requerimiento de subsanación y mejora de la solicitud inicial,
con fecha 11 de marzo de 2003, el interesado suscribe un nuevo escrito en el
que solicita la suspensión del procedimiento hasta que se produzca la curación
de sus lesiones y se acrediten las secuelas.
Añade, como primera alegación, que ?el día 18 de agosto de 2002 se
había acercado a la playa de ?? de Gijón a pasar la tarde junto con unos
amigos, y sobre las 17 horas cuando se encontraba en dicha playa, apartado
del acantilado, recibió el impacto de una piedra en la cabeza al producirse un
desprendimiento de rocas en la playa de ?? , causando graves lesiones al
reclamante, accidente y lesiones cuya causa determinante y exclusiva no fue
otra que la omisión por parte de la Administración reclamada de su deber de
mantenimiento y conservación de la referida playa, o en su caso prohibir a los
bañistas su uso./ Este suceso fue ampliamente documentado en los periódicos
de la localidad en diferentes días, según recortes de dichos periódicos que se
acompañan?.
En segundo lugar, señala que como consecuencia del impacto de la
piedra ?sufre diversas y graves lesiones que motivan su traslado al Hospital de
?? por un helicóptero de Bomberos del Principado de Asturias, para
posteriormente y dada la gravedad de sus lesiones ser trasladado al Hospital
?? donde es intervenido de urgencia y permaneció ingresado varios días en la
UCI?, precisando luego de tratamiento y rehabilitación en régimen de consultas
externas.
En tercer lugar, alega resultarle imposible efectuar una valoración
económica de la reclamación, por no haberse recuperado plenamente de las
lesiones, encontrándose en situación de baja laboral y precisando aún
tratamiento médico, por lo que desconoce el verdadero alcance de todos los
daños y perjuicios sufridos, razón por la que solicita la suspensión del
procedimiento administrativo hasta obtener la curación de las lesiones y poder
cuantificar sus secuelas.
6
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Continúa su escrito reiterando que, a su juicio, concurren todos lo
requisitos necesarios para que proceda la indemnización por responsabilidad
patrimonial.
Acompaña, entre otros documentos:
a) Recortes y reseña de noticias de los periódicos de la localidad,
publicados en diferentes días, que recogen los hechos acaecidos el día 18 de
agosto de 2002. En una de dichas publicaciones (incorporada en su versión en
papel y en otra digital), bajo el titular ?Un desprendimiento en la playa de ??
causa fractura de cráneo a un vecino de ???, se indica que el suceso tuvo
lugar ?cuando el arenal gijonés se encontraba abarrotado de gente (?). Así,
ante la falta de espacio en el arenal, que tiene unos 15 metros de ancho,
algunos bañistas se habían colocado al pie del acantilado, justo en el lugar
donde cayeron las rocas./ El herido más grave por el desprendimiento, ??.
(?), había llegado a la playa de ?? apenas una hora antes de que se
produjese el accidente y, según explicó su acompañante a algunos bañistas, se
situó muy cerca del acantilado porque no encontró sitio en otro punto del
arenal. Allí fue alcanzado por una piedra que le golpeó en la cabeza?.
b) Copia del Auto de 23 de agosto de 2002, del Juzgado de Instrucción
número ??, de Gijón, de archivo de las diligencias previas seguidas por
entender que el hecho denunciado no reviste caracteres de infracción criminal.
c) Informes médicos del Hospital ?? que refieren los daños sufridos el
día 18 de agosto de 2002 por el reclamante, consistentes en ?traumatismo
cráneo-encefálico accidental, con fractura-hundimiento parietal izquierdo y
contusión hemorrágica subyacente, herida parietal izquierda inciso-contusa y
hemiparesia derecha./ Realizó tratamiento rehabilitador en régimen de
hospitalización entre el 6 y el 20 de septiembre de 2002, continuando
posteriormente con el tratamiento en régimen de ambulatorio?.
Como medios de prueba propone la documental que adjunta a su escrito,
así como prueba testifical a cargo de doña ?? y doña ??, acompañando a tal
fin relación de preguntas.
7
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Finaliza su escrito solicitando se suspenda la tramitación del
procedimiento hasta obtener la sanidad de las lesiones y que, una vez
reanudado, se practiquen las pruebas propuestas y se declare su derecho a la
indemnización.
4. Con fecha 19 de mayo de 2003, se dicta Resolución por la Alcaldía por la que
se dispone suspender la tramitación del procedimiento atendiendo a la solicitud
en tal sentido del interesado, constando notificada el día 10 de junio de 2003.
5. Con fecha 6 de octubre de 2003, por un Geólogo del Parque Científico
Tecnológico de Gijón se remite al Servicio Jurídico municipal una nota sobre la
geología de la Playa de ??, en la que se señala que ?los desprendimientos de
fragmentos de rocas del acantilado de la playa (?) están originados
principalmente por la acción marina que socava la base del acantilado y por
acción de la lluvia (?)./ La caída de piedras a lo largo de esta playa es un
hecho imprevisible desde el punto de vista geológico y no muy frecuente,
puesto que, en la visita al lugar, se aprecian pocas piedras que no estén ya
redondeadas por efecto de la erosión marina?.
A la nota se adjunta informe emitido por el Jefe del Servicio de Extinción
de Incendios, datado el día 2 de julio de 2001, en el que indica que en la línea
costera se forman acantilados con riesgo de desprendimientos y deslizamiento.
Todo ello confiere a la franja costera una inestabilidad que ocasiona, en la zona
occidental, fisuras y grietas ocasionadas por hundimientos parciales agravados
por la existencia de escombros y, en la zona oriental, desprendimientos
superficiales y deslizamientos de pequeña magnitud que se producen con
relativa frecuencia, por lo que se propone, como medida paliativa y hasta la
adopción de medidas definitivas, la instalación de letreros en el acceso que
indiquen las zonas de peligro. Acompaña su informe con un reportaje
fotográfico que muestra las señales de peligro colocadas en la zona.
8
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
6. Con fecha 22 de julio de 2004, don ?? solicita del Ayuntamiento el
levantamiento de la suspensión y que se siga la tramitación del procedimiento
de responsabilidad patrimonial.
En este escrito, tras reiterarse en las alegaciones ya formuladas, añade
que ?como consecuencia del referido impacto de la piedra en la cabeza (?), el
exponente sufre diversas y graves lesiones que motivan su traslado al Hospital
de ?? por un helicóptero de Bomberos del Principado de Asturias, para
posteriormente y dada la gravedad de sus lesiones ser trasladado al Hospital
?? donde es intervenido de urgencia y permaneció ingresado varios días en la
UCI, y luego sigue recibiendo tratamiento y rehabilitación en régimen de
hospitalización primero y después en consultas externas (?), recibe el alta
laboral por mejoría (no por sanidad) el 10 de abril de 2003 (?), si bien sigue
recibiendo tratamiento y atención médica, tanto en el Hospital ?? como con el
médico?psiquiatra (?) y el exponente sufre a finales de diciembre del 2003 a
consecuencia de dicho accidente, una caída súbita en su domicilio por una crisis
comicial acudiendo al Servicio de Neurocirugía del Hospital ?? en el que se le
impone tratamiento médico y se le cita para revisión en 9 meses según se
refleja en el informe de dicho hospital de fecha 5 de mayo de 2004?.
A continuación, y ?sin perjuicio del alta definitiva del paciente y de sus
definitivas secuelas?, solicita el reclamante una indemnización por días de
incapacitación y secuelas por un importe total de cincuenta y seis mil cincuenta
y nueve euros con veintiocho céntimos (56.059,28 ?), ?aplicando
analógicamente el baremo de indemnizaciones de accidentes de tráfico?, por los
siguientes conceptos y cuantías: por 21 días hospitalarios, 1.183,98 euros; por
215 días impeditivos, 9.849,15 euros; por 406 días no impeditivos, 10.016,02
euros; por 27 puntos en concepto de secuelas, 29.913,84 euros, y como factor
de corrección, 5.096,29 euros.
Aporta, junto a su escrito de alegaciones, los siguientes documentos:
a) Informe geotécnico sobre la estabilidad del talud de la playa de ??,
de Gijón, elaborado por un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. En las
conclusiones de dicho informe se señala que "es absolutamente ridículo e
9
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
insuficiente el insignificante y único letrero de pequeño tamaño, con leyenda
peligro desprendimientos. En las condiciones actuales, puesto que los
desprendimientos seguirán produciéndose de forma natural y no se han
adoptado medidas de seguridad para evitarlos debería estar prohibido el acceso
a la Playa. Igualmente se puede concluir que en dicha playa en el momento
actual, ni cuando se produce el accidente que se refiere en el presente informe,
no se encuentra conservada en condiciones de seguridad para los bañistas y
usuarios?.
b) Informe emitido por un médico?psiquiatra, con fecha 20 de mayo de
2004, en el que se recoge que ?en el momento actual nos encontramos con un
paciente afecto claramente de una epilepsia post-traumática de tipo tardía,
siendo peor el pronóstico en pacientes que tienen crisis con posterioridad,
reseñándose así mismo que las alteraciones del EEG no son predictivas de una
epilepsia tardía, ya que una cuarta parte de los epilépticos nunca ha tenido un
EEG con alteraciones; una vez instaurado el tratamiento se aconseja
mantenerlo durante dos años?. Concluye el informe con una valoración de
secuelas de 24 a 27 puntos.
c) Informe del Servicio U.V.I. del Hospital ??, de fecha 23 de agosto de
2002, de alta por mejoría.
d) Informe del Servicio de Consultas Rehabilitación del Hospital ??, de
fecha 12 de febrero de 2003, sobre alta por mejoría.
e) Parte médico de alta de incapacidad temporal por contingencias
comunes, con fecha de alta de 10 de abril de 2003, en el que se hace constar
como resultado del reconocimiento ?alta con secuelas. Leve paresia mano
derecha? y como causa del alta ?mejoría permite trabajar?.
f) Informe del Servicio de Consultas de Neurocirugía I del Hospital ??,
de fecha 5 de mayo de 2004, en el que se describe que el paciente ha tenido
una crisis comicial y está en tratamiento con Depakine Crono 1500, que el
resultado de la exploración neurológica es fondo de ojo normal y balance
muscular normal, se refiere EEG sin actividades patológicas y se concluye que
solicitará revisión para dentro de nueve meses.
10
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
g) Nóminas de trabajo del lesionado correspondientes a los meses de
agosto y septiembre de 2002 y junio de 2004.
h) Escritura de poder general para pleitos, otorgada por don ?? y doña
??, a favor de diversos procuradores de los tribunales y letrados para, entre
otras facultades, intervenir ante toda clase de órganos de la Administración en
los expedientes que en ellos se promuevan o sigan.
7. Con fecha 24 de agosto de 2004, se comunica al reclamante (que acusa
recibo el día 9 de septiembre) la admisión de la prueba testifical solicitada,
indicando que su práctica tendrá lugar el día 28 de septiembre de 2004 en las
dependencias municipales. A tal efecto, se citó a las dos testigos propuestas.
8. Con fecha 20 de septiembre de 2004, tiene entrada en el registro municipal
escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por
persona sin identificar, en el que se interesa la ampliación del interrogatorio de
preguntas y la ampliación de la prueba testifical a don ??, médico?psiquiatra,
acompañando a tal efecto pliego de preguntas a formular.
9. Con fecha 28 de septiembre de 2004 se practica la prueba testifical, y la
primera de las propuestas, compañera sentimental del reclamante, a quien se
pidió realizar un breve relato de los hechos, contesta que ?serían las 4,30
cuando bajamos del bar de ??, bajamos las escaleras, y sigues a mano
derecha al fondo, estaba la marea baja y nos pusimos en la orilla cerca del
agua, y al cuarto de hora de estar allí fue cuando se desprendió la piedra?. Por
su parte, preguntada al respecto, la segunda de las propuestas como testigo
señaló que ?estando en la playa de ?? hacia la parte del agua porque la marea
estaba baja, fue cuando se cayó la piedra impactó en el suelo y al romper uno
de los trozos fue a darle a él cuando estaba echado, y a consecuencia del golpe
estaba sangrando y supongo que atontado, se acumuló mucha gente fue
cuando vinieron los bomberos y el helicóptero y se lo llevaron?.
11
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
10. Con fecha 30 de septiembre de 2004, se comunica al reclamante (que
acusa recibo el día 9 de octubre) la admisión de la ampliación de la prueba
testifical al médico-psiquiatra propuesto, indicando que su práctica tendrá lugar
el día 14 de octubre de 2004 en las oficinas municipales. A tal efecto, se cita
oportunamente al testigo. Durante la práctica de la prueba, preguntado sobre la
certeza y veracidad del informe emitido sobre el estado de salud del
reclamante, y que éste aportó con fecha 22 de julio de 2004, contesta
afirmativamente.
11. Con fecha 19 de octubre de 2004, tiene entrada en el registro municipal
escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por
persona no identificada, por el que se adjunta, para su incorporación al
expediente, fotocopia de un informe de 20 de abril de 2001, remitido al
Ayuntamiento por el Ministerio de Medio Ambiente (Demarcación de Costas en
Asturias). En dicho informe se señala que ?por la Consejería de Infraestructuras
y Política Territorial del Principado de Asturias (Dirección General de Ordenación
del Territorio y Urbanismo), se remite escrito cuya fotocopia se adjunta,
referente a situación de emergencia para los usuarios de la playa de ??, como
consecuencia de grietas y desprendimientos de la terraza del Restaurante (?).
En consecuencia con lo anterior y a fin de procurar la seguridad de las vidas
humanas, se advierte al Ayuntamiento de Gijón sobre tal extremo,
recomendando la adopción de medidas de señalización y balizamiento de la
zona a fin de proteger las vidas humanas y evitar situaciones de peligro para
personas y cosas?.
12. Con fecha 14 de septiembre de 2004, el Jefe del Servicio Jurídico del
Ayuntamiento de Gijón solicita a la Dirección General de Costas que se informe
acerca de cuantas actuaciones esté llevando a cabo sobre la petición de
responsabilidad patrimonial formulada por el mismo interesado y las medidas
de seguridad adoptadas en relación al acantilado desde el que se produjo el
desprendimiento. Esta solicitud es contestada mediante informe de 14 de
12
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
octubre, del Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, en el que se señala
que el expediente sobre la petición de responsabilidad formulada se tramitó
ante la Vicesecretaría General Técnica y, en cuanto a las medidas de seguridad,
que por el Ayuntamiento se remitió para su tramitación el ?Proyecto contra
desprendimientos en la Playa de ??? y que, con fecha 24 de julio de 2003, se
remitió el proyecto al Ayuntamiento para correcciones.
13. Con fecha 4 de marzo de 2005, en respuesta a los requerimientos del
Servicio Jurídico, se emite informe por la Jefa del Servicio de Protección del
Medio Ambiente del Ayuntamiento en el que se señala que se está procediendo
a la nueva redacción del proyecto ?Protección contra desprendimientos en la
Playa de ???, en el que se seguirán las directrices que al respecto señale la
Demarcación de Costas.
14. Con fecha 7 de marzo de 2005, tiene entrada en el registro municipal
escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por
persona no identificada, por el que se comunica un cambio de domicilio a
efectos de notificaciones y citaciones derivadas del procedimiento que hayan de
hacerse a partir de dicha fecha.
15. Con fecha 23 de septiembre de 2004, la compañía aseguradora del
Ayuntamiento dirige escrito en el que expone que ?el accidente se produce en
una zona de titularidad estatal, concretamente perteneciente a la Demarcación
de costas, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, por lo que existe una
falta de legitimación pasiva por parte de la Corporación municipal, falta de
legitimación que no decae ante las competencias que el artículo 115 de la Ley
de Costas atribuye a los Ayuntamientos relativas al mantenimiento de las playas
en condiciones de limpieza, higiene y salubridad?. Añade que ?las lesiones
reclamadas no se producen durante la estancia del recurrente en el arenal de la
playa sino cuando se encontraba en las rocas existentes en la vertical del
acantilado, zona en la que el Ayuntamiento había colocado señales que
13
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
advertían del peligro de desprendimientos y a las que el lesionado ha hecho
caso omiso./ Entendemos, en consecuencia, que ninguna responsabilidad
puede imputarse al Excmo. Ayuntamiento de Gijón, por cuanto el daño se
produce en una zona de titularidad estatal, zona en la que el Ayuntamiento
ninguna actuación de reparación puede acometer, habiendo obrado con
extrema diligencia al advertir a los ciudadanos del peligro de desprendimientos
y, en concreto, en un lugar inadecuado para `tomar el sol´, por cuanto existía
la advertencia antes reseñada?.
16. El día 17 de marzo de 2005, el Servicio Jurídico solicita al Jefe de la Policía
Local la emisión de informe complementario en el que se indique el lugar
exacto en que se produjo el siniestro y, en particular, si el reclamante se
encontraba o no cerca del acantilado, en las rocas existentes en la vertical del
acantilado, zona en la que el Ayuntamiento había colocado señales que
advertían del peligro del desprendimiento. En contestación a dicha solicitud, con
fecha 4 de abril de 2005, se emite informe por el agente que intervino en los
hechos, acompañando un croquis explicativo del lugar en que se encontraba el
herido. En dicho informe señala el agente que ?personado en el lugar de los
hechos (...) se constata que el herido se encontraba a 3 mts aproximadamente
de la pared del acantilado y a unos 40 mts aproximadamente de la señal de
advertencia de desprendimientos más próxima a la víctima?.
17. Con fecha 21 de octubre de 2005, en respuesta a reiteradas solicitudes de
información, cursadas por los servicios municipales, acerca del estado de
tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el
mismo interesado frente al Ministerio de Medio Ambiente, el Jefe de la
Demarcación de Costas en Asturias comunica que mediante Resolución del
Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 2 de septiembre de 2005, se ha
desestimado la referida reclamación.
14
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
18. Terminada la instrucción del procedimiento, con fecha 3 de noviembre de
2005 y con acuse de recibo del día 11 del mismo mes, por la Alcaldía se
comunica al interesado el inicio del trámite de audiencia, a cuyo efecto se le
pone de manifiesto el expediente a fin de que pueda formular alegaciones y
presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes en el plazo
de quince días.
19. Con fecha 17 de noviembre de 2005, doña ??, en representación del
interesado, conforme a la escritura de apoderamiento incorporada al
procedimiento, comparece ante el Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón a
fin de examinar el expediente y solicita copia de los documentos que estimó
conveniente.
20. Con fecha 29 de noviembre de 2005, tiene entrada en el registro municipal
escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por
persona no identificada, por el que formula alegaciones. En dicho escrito, se
señala que la causa determinante y exclusiva del accidente y lesiones del
reclamante ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración
reclamada de su deber de mantenimiento y conservación de la referida playa, o
en su caso prohibir a los bañistas su uso?.
Añade que concurren, en el caso examinado, los requisitos necesarios
para declarar una eventual responsabilidad de la Administración ?como
consecuencia de la omisión por parte de la Administración de su deber de
mantenimiento y conservación de la referida playa gijonesa (?), pues dado
el estado que presentaba el talud debió realizar las obras necesarias o
tomar las medidas oportunas en evitación de que cayeran piedras a la
misma que pudieran causar daños a los bañistas y usuarios que en la misma
se encuentren, así como tomar las medidas por los socorristas oportunos o
personal cuidador de la playa (?), para que no se produzcan accidentes?.
Continúa refiriendo que ya en el año 2001, concretamente en escrito
de fecha 20 de abril de 2001, la Demarcación de Costas en Asturias puso en
15
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
conocimiento del Ayuntamiento la situación de emergencia para los usuarios
de la playa, como consecuencia de las grietas y desprendimientos en la
zona, sin que el Ayuntamiento nada haya hecho al respecto.
Añade, además, que es totalmente incierta la tesis de que el reclamante
se encontraba situado muy cerca del acantilado, "justo en las rocas existentes
en la vertical del acantilado" como menciona el informe de la entidad
aseguradora, considerando también insuficiente la simple manifestación y
croquis que obra en el expediente como informe ampliatorio de la Policía Local,
realizado en fecha muy posterior a los hechos, por entender que quedan
desvirtuados por las pruebas testificales celebradas y en el referido informe
geotécnico aportado al procedimiento.
Por todo lo anterior solicita se le indemnice en cuantía total de cincuenta
y seis mil cincuenta y nueve euros con veintiocho céntimos (56.059,28 ?), por
los conceptos y cuantías anteriormente expresados.
21. Con fecha 13 de diciembre de 2005, por la Asesoría Jurídica del
Ayuntamiento de Gijón se elabora propuesta de resolución en la que se
propone desestimar la reclamación presentada por cuanto, a su entender, no
puede imputarse la responsabilidad a la Administración municipal ?dado que la
única responsabilidad es la derivada de la adopción de medidas de seguridad, y
del propio expediente se desprende estas medidas fueron adoptadas?.
22. En este estado de tramitación, mediante escrito de 21 de diciembre de
2005, registrado de entrada el día 28 de diciembre de 2005, V.E. solicita al
Consejo Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre
consulta preceptiva relativa al procedimiento de reclamación de responsabilidad
patrimonial del Ayuntamiento de Gijón, objeto del expediente administrativo
núm. ??, iniciado a instancia de don ??, adjuntando a tal fin copia
autentificada del mismo.
16
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes
consideraciones fundadas en derecho:
PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo según lo
dispuesto en el artículo 13.1, letra k), de la Ley del Principado de Asturias
1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra k), del
Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo del
Principado de Asturias, aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a
solicitud de la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Gijón de conformidad
con lo establecido en los artículos 17, apartado b), y 40.1, letra b), de la Ley y
del Reglamento citados, respectivamente.
SEGUNDA.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), el
interesado está activamente legitimado para solicitar la reparación del daño
causado, por cuanto su esfera jurídica se ha visto directamente afectada por los
hechos que originan la reclamación.
Por su parte, está el Ayuntamiento de Gijón pasivamente legitimado en
cuanto Administración frente a la cual se formula reclamación.
TERCERA.- La reclamación se presenta antes de finalizar el plazo establecido
en el artículo 142.5 de la LRJPAC, el cual dispone que ?En todo caso, el derecho
a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la
indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de
carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde
la curación o la determinación del alcance de las secuelas?. En el caso que
examinamos, presentada la reclamación el día 20 de noviembre de 2002 no hay
duda de que lo fue dentro del plazo de un año desde la producción del hecho
-acaecido el día 18 de agosto del mismo año- e incluso antes de producida la
curación o el alta médica.
17
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
CUARTA.- El procedimiento administrativo aplicable en la tramitación de la
reclamación se encuentra establecido en los artículos 139 y siguientes de la
LRJPAC y, en su desarrollo, en el Reglamento de los procedimientos de las
Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado
por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, Reglamento de
Responsabilidad Patrimonial).
En aplicación de la normativa citada, se han cumplido los trámites legal y
reglamentariamente establecidos de incorporación de informe de los servicios
afectados, audiencia y propuesta de resolución.
No obstante, hemos de señalar que no se ha dado cumplimiento a la
obligación de comunicar al interesado, en los términos de lo establecido en el
artículo 42.4 de la LRJPAC, la fecha en que su solicitud ha sido recibida por el
órgano competente, el plazo máximo normativamente establecido para la
resolución y notificación del procedimiento, así como los efectos que pueda
producir el silencio administrativo.
Asimismo, advertimos que en la tramitación del procedimiento se han
incorporado documentos a instancia de parte suscritos, presuntamente por
orden, por persona o personas no identificadas, sin que conste, por tanto,
acreditada debidamente la voluntad del interesado en cuyo nombre se formulan
y sin que, obviamente, pueda resultar de aplicación la presunción de
representación a que se refiere el artículo 32.3 de la LRJPAC para los actos y
gestiones de mero trámite. Especial consideración merece, en este sentido, la
comunicación de cambio de domicilio que determina que se notifique en él el
trámite de audiencia -constando recibida la notificación por persona distinta del
interesado- y el escrito de alegaciones presentado tras dicho trámite. El
necesario rigor formal que ha de presidir la instrucción de los procedimientos
administrativos no puede ser omitido por un principio antiformalista cuando ello
afecta a aspectos preceptivos del procedimiento que se constituyen en garantía
de derechos de los particulares. En consecuencia, entendemos que no deberá
dictarse resolución que ponga fin al procedimiento sin antes acreditar
debidamente el conocimiento o la representación del interesado en legal forma.
18
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
Observación ésta que tiene la consideración de esencial a efectos de lo
dispuesto en el artículo 3.6 de la Ley del Principado de Asturias 1/2004, de 21
de octubre, y en el artículo 6.2 del Reglamento de Organización y
Funcionamiento del Consejo Consultivo del Principado de Asturias.
Finalmente, observamos que ha sido rebasado ampliamente el plazo de
seis meses para adoptar y notificar la resolución expresa, establecido en el
artículo 13.3 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial. En efecto,
presentada la reclamación el 20 de noviembre de 2002, se concluye que a la
fecha de entrada de la solicitud de dictamen en este Consejo Consultivo, el día
28 de diciembre de 2005, el plazo de resolución y notificación ha sido
sobrepasado. No obstante, ello no impide la resolución de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 42.1 y 43.4, letra b), de la referida LRJPAC.
QUINTA.- En orden al análisis de la reclamación de responsabilidad patrimonial
presentada, es preciso recordar que nuestro Derecho construye un sistema de
responsabilidad objetiva sin culpa de las Administraciones Públicas,
fundamentado en el artículo 106.2 de la Constitución Española, cuyo tenor
literal dispone que ?Los particulares, en los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la
lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.
Este precepto, reiterado de forma casi literal en el artículo 139.1 de la
LRJPAC, supone sentar el derecho de los particulares a ser indemnizados por la
Administración de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, excepto en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Derecho éste que no implica, sin embargo, que todo daño padecido por los
particulares, deba ser necesariamente indemnizado, sino que, para ello, se
requiere la concurrencia de determinados requisitos.
A ellos se refiere el artículo 139.2 de la LRJPAC al disponer que ?En todo
caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
19
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
individualizado con relación a una persona o grupo de personas?, así como el
artículo 141.1 del mismo cuerpo legal conforme al cual ?Sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que
éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley?.
En el ámbito de la Administración Local, el artículo 54 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL),
dispone que ?Las entidades locales responderán directamente de los daños y
perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de
sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la
legislación general sobre responsabilidad administrativa?.
En aplicación de la citada normativa legal, y atendida tanto la
jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado,
para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública será
necesario que, no habiendo transcurrido el plazo de prescripción, concurran, al
menos, los siguientes requisitos: a) la efectiva realización de un daño o lesión
antijurídica, evaluable económicamente e individualizado en relación con una
persona o grupo de personas; b) que la lesión patrimonial sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y c) que no sea
producto de fuerza mayor.
SEXTA.- En el caso que se examina, se formula la reclamación de
responsabilidad patrimonial por las lesiones sufridas por un desprendimiento de
r o c a s e n l a p l a y a d e ? ? , d e G i j ó n , como consecuencia, según aduce el
reclamante, de la omisión por parte de la Administración reclamada de su deber
de mantenimiento y conservación de la referida playa o tomar las medidas
oportunas por los socorristas o personal cuidador de la playa para que no se
produzcan accidentes. Tendremos, pues, que analizar cuál es la competencia
municipal y el servicio público afectado, a través del análisis de los distintos
preceptos legales de aplicación, con el fin de determinar si concurre o no un
nexo causal entre el ejercicio de las competencias por la entidad local o el
20
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
servicio público concurrente y el daño alegado; si bien, con carácter previo,
habremos de examinar la realidad del daño y las circunstancias en que se
produjo el accidente.
Pues bien, al respecto apreciamos que constan debidamente acreditados,
tanto la grave lesión sufrida por el reclamante el día 18 de agosto de 2002,
como demuestran la historia clínica del paciente, los partes médicos de baja
laboral y demás informes incorporados al mismo, como el origen del lamentable
accidente ocurrido por el desprendimiento de una piedra del talud en la playa
de ??, de Gijón, que golpeó en la cabeza al reclamante.
Partiendo de lo anterior, y con el fin de dilucidar si por los hechos
acaecidos puede generarse una eventual responsabilidad de la Administración
municipal, hemos de concretar el lugar exacto en que se produjo el accidente.
Ocurrido en la zona marítimo terrestre, resulta concluyente por su precisión y
de especial valor probatorio, el informe emitido por la Policía Local con fecha 4
de abril de 2005, elaborado por el agente que intervino en los hechos junto con
un croquis explicativo del lugar en que se encontraba el herido, y en el que se
señala expresamente que ?personado en el lugar de los hechos (...) se constata
que el herido se encontraba a 3 metros aproximadamente de la pared del
acantilado y a unos 40 metros aproximadamente de la señal de advertencia de
desprendimiento más próxima a la víctima?. Este informe no puede
considerarse desvirtuado por lo alegado por las testigos propuestas por el
reclamante, pues sus afirmaciones respecto al lugar en que ocurrieron los
hechos resultan tan distantes temporalmente del accidente como el precitado
informe policial y adolecen de una notoria imprecisión e indeterminación. En
particular, el propio reclamante señala al respecto, que se encontraba
?apartado del acantilado?, y las testigos sitúan los hechos, una ?en la orilla? y la
otra ?hacia la parte del agua?, siendo de destacar que en la reseña de prensa
aportada por el interesado, y repetidamente aducida por él en prueba de los
hechos, se indica que en la fecha del accidente la playa se encontraba
abarrotada de gente y que, ante la falta de espacio en el arenal, algunos
bañistas se habían situado al pie del acantilado, justo en el lugar en que
21
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
cayeron las rocas, siendo así que el herido más grave por el desprendimiento
?según explicó su acompañante a algunos bañistas, se situó muy cerca del
acantilado porque no encontró sitio en otro punto del arenal?.
Por ello, partiendo de lo anterior, esto es, que el reclamante se
encontraba en el momento del accidente a 3 metros del acantilado y a 40 de la
señal de peligro más próxima, entendemos, en primer término, que la piedra
que impactó en la cabeza del interesado procedía del acantilado y, en segundo
lugar, que el reclamante se hallaba justo debajo de dicho acantilado, fuera de
la zona de baño y dentro de la expresamente delimitada y señalizada por el
Ayuntamiento de Gijón como zona de peligro, por existir riesgo de
desprendimientos.
De la documentación obrante en el expediente, tampoco se desprende
duda acerca de la certeza y veracidad de la señalización existente en la playa el
día de los hechos. En este sentido, además de las fotografías, entre otras las
adjuntadas al informe emitido por el Jefe del Servicio de Extinción de Incendios
el día 2 de julio de 2001, que muestran claramente la señal de peligro, es claro
el informe emitido por el Jefe del Servicio de Medio Ambiente, fechado el día 14
de febrero de 2003, en relación a si la zona de donde se desprendió la roca
contaba con algún tipo de delimitación de uso o zona peligrosa, así como si
existían medidas de seguridad, cuidado o prevención, señalización y
balizamiento. En dicho informe se indica que, en orden a garantizar la
seguridad en el baño, la tipificación y señalización de la playa se realizó, en
función de dicha seguridad, con banderas de colores y, añade, ?que la
delimitación de uso para el baño en la playa se realiza mediante la oportuna
señalización en función de las condiciones del mar, y que en la temporada
oficial de baños de 2002 estaban colocados en la playa de ?? dos carteles con
la inscripción: peligro desprendimiento?.
SÉPTIMA.- Partiendo de lo anterior, en el análisis de la competencia municipal
invocada y de la relación de causalidad entre su ejercicio -y el servicio público
22
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
correspondiente- y el daño sufrido por el reclamante, habremos de examinar la
normativa legal y realizar una adecuada aplicación al caso.
El artículo 25.2 de la LRBRL establece que el municipio ejercerá en todo
caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las
Comunidades Autónomas, en materia de seguridad en lugares públicos. Por su
parte, el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, dispone que,
entre otros, las playas son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal,
en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, y, en su
artículo 4, establece que pertenecen asimismo al dominio público marítimoterrestre
estatal los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto
con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su
coronación. El artículo 111 de la misma Ley califica de obras de interés general,
competencia de la Administración del Estado, a aquellas que ?se consideren
necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público
marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo
integren?. Por último, el artículo 115 del mismo cuerpo legal dispone que ?Las
competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que
dicten las Comunidades Autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos:
(?) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones
de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas
e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y
seguridad de las vidas humanas?.
Respecto de la interpretación de estos preceptos, el reclamante entiende
que el título de imputación municipal se residencia en la obligación que
corresponde al Ayuntamiento de Gijón de garantizar la seguridad en lugares
públicos, incluidas las playas y lugares públicos de baño, y que, por ello, en el
caso que nos ocupa, ha de responder por los daños producidos como
consecuencia del accidente sufrido por el reclamante.
La competencia municipal en materia de seguridad en lugares públicos
que establece el artículo 25 de la LRBRL, ha de examinarse atendiendo a lo
establecido en la legislación especial que regula la materia y, en el presente
23
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
caso, a lo establecido en el artículo 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de
Costas, a tenor del cual la competencia municipal se extiende al mantenimiento
de la playa en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad y a la
vigilancia del respeto de las normas e instrucciones dictadas por la
Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de vidas humanas. En
la Orden Ministerial de 31 de julio de 1972, al establecer instrucciones para la
seguridad humana en los lugares de baño, y atendiendo a la clasificación de las
playas en tres tipos -de uso prohibido, peligrosas y libres- así como a la
graduación de las libres en razón a la afluencia de público, se regula la
necesidad de señalización de las playas y sus usos y la forma de dicha
señalización; se recoge la obligación de instalación de carteles informativos
para explicación del significado de las banderas de señalización, así como para
la inclusión de instrucciones en previsión de accidentes y otras de conocimiento
útil para los usuarios, y se definen las funciones específicas de los servicios de
vigilancia de las playas, la dotación de los servicios de auxilio y salvamento y la
actuación de éstos.
Por ello, atendido lo anterior -y también lo establecido en las Directrices
subregionales de ordenación del territorio para la franja costera, aprobadas por
Decreto 107/1993, de 16 de diciembre, en las que se califica la playa de ??
como natural-, entendemos que el título competencial que refiere el reclamante
no es determinante para imputar al Ayuntamiento la responsabilidad que se
reclama por los daños producidos por el desprendimiento de rocas en la playa,
pues la única responsabilidad exigible, por su parte, al Ayuntamiento de Gijón,
dado el título de imputación invocado, sería la relativa a la adopción de las
medidas de seguridad de los bañistas, que, como hemos visto, fueron
efectivamente adoptadas con la dotación del servicio de vigilancia, auxilio y
salvamento, con la debida señalización de las condiciones de uso de la playa y
con la oportuna señalización y advertencia de la zona de peligro y sus causas.
Ciertamente, a la vista de las lamentables consecuencias del desprendimiento
de rocas padecidas por el interesado, es comprensible que se invoque por él
que los servicios de vigilancia y salvamento deberían haber impedido el
24
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
accidente, pero este Consejo no puede, sin embargo, comprender en qué
medida la labor informativa y preventiva que éstos tienen legalmente
encomendada podría haber producido mayores y mejores efectos que la
información contenida en los paneles de advertencia de peligro, cuya existencia
no ha sido refutada.
Constando acreditado que el reclamante se había situado dentro de la
zona debidamente señalizada como de peligro, justo bajo el acantilado, hemos
de concluir, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo -entre otras,
Sentencia de 8 de abril de 2003, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
6ª-, que, en este caso, no existe nexo causal alguno entre el daño sufrido por
el reclamante y la actuación de la Administración, pues las lesiones producidas
no son imputables al funcionamiento del servicio público y sí al proceder del
reclamante quien, haciendo caso omiso de la señalización de peligro, se colocó
en una situación de riesgo, decidiendo instalarse en una zona en que se habían
puesto carteles indicativos del peligro de desprendimientos existente y, por ello,
debiendo asumir las consecuencias de su actuación.
Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, consideramos que el vigente
sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas
no convierte a éstas en ?aseguradoras universales de todos los riesgos con el
fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los
administrados que pueda producirse con independencia del actuar
administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se
transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro
ordenamiento jurídico?.
Por lo anterior, no apreciando la concurrencia de un nexo causal
relevante o suficiente entre la actuación de la Administración municipal y la
lesión producida, entiende este Consejo Consultivo que no debe responder el
Ayuntamiento de Gijón por los daños padecidos por el reclamante como
consecuencia del accidente sufrido.
25
Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es
En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias
dictamina que no procede declarar la responsabilidad patrimonial solicitada y en
consecuencia, una vez atendida la observación esencial contenida en el cuerpo
de este dictamen, debe desestimarse la reclamación presentada por don ???
V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
G i j ó n , a ? ?
EL SECRETARIO GENERAL,
V.º B.º
EL PRESIDENTE,
EXCMA. SRA. ALCALDESA DEL AYUNTAMIENTO DE GIJÓN.
26