Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2018/0004 del 10 de enero de 2018
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Dictamen de Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana 2018/0004 del 10 de enero de 2018

Tiempo de lectura: 71 min

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Órgano: Consell Juridic Consultiu de la Comunitat Valenciana

Fecha: 10/01/2018

Num. Resolución: 2018/0004

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Cuestión

Consulta facultativa de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, en relación con varios aspectos que se plantean respecto del carácter definitivo y la efectividad de las resoluciones del Consejo de Transparencia.

Contestacion

Procedencia: Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación.

Materia: Consulta facultativa.

Dictamen: Detalle del dictamen seleccionado

Resumen de antecedentes

Extracto

DICTAMEN

2018/0004.

Aprobado por el Pleno el 10 de enero de 2018.

ASUNTO

Consulta facultativa de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, en relación con varios aspectos que se plantean respecto del carácter definitivo y la efectividad de las resoluciones del Consejo de Transparencia.

PROCEDENCIA

Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación.

MATERIA

Consulta facultativa.

CONSIDERACIONES

Primera.- La tramitación y el planteamiento de la consulta facultativa.

La persona titular de la Conselleria competente en materia de transparencia ha instado la Consulta Facultativa sobre los aspectos que antes hemos puntualizado en un oficio de 12 de diciembre de 2017, que se registró de entrada por esta Institución Consultiva el día siguiente, 13 de diciembre del mismo año, según lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de la Generalitat 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana, puesto en relación con el artículo 4 de su Reglamento, que fue aprobado mediante el Decreto del Consejo 138/1996, de 16 de julio.

La solicitud del Dictamen y la concreción de la Consulta Facultativa no se encuentra acompañada de ninguna documentación ni informe de ningún órgano ni centro directivo de los previstos en el Reglamento Orgánico y Funcional de la Conselleria de Transparencia, Responsabilidad Social, Participación y Cooperación, aprobado por el Decreto del Consejo 160/2015, de 18 de septiembre, como tampoco del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Por otro lado, la Consulta Facultativa se ha calificado con el carácter de urgencia, lo que conlleva una notable reducción del plazo para proceder al estudio y la emisión del Dictamen que corresponda.

Segunda.- Las respuestas a las cinco cuestiones y aspectos que se plantean en la consulta facultativa.

En el contexto de la legislación estatal básica, que en esta materia principalmente está representada por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y de la legislación autonómica, la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana, que ha sido desarrollada por el Reglamento que fue aprobado por el Decreto del Consejo 105/2017, de 28 de julio, se contesta a la Consulta Facultativa y a las cinco cuestiones a que se plantean:

A) Primera cuestión:

Como expresa en primer lugar la persona titular de la Conselleria competente en materia de transparencia en su Consulta Facultativa:

«1. Se plantea la cuestión de si, en el caso de resoluciones del Consejo de Transparencia sobre reclamaciones en materia de acceso a la información pública que afectan a órganos de la Administración de la Generalitat, estos órganos tienen legitimación activa para impugnarlas en vía contencioso-administrativa y, a su vez, de si el Consejo de Transparencia tiene legitimación pasiva.»

El Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno es un órgano administrativo de composición colegiada que fue creado por el artículo 39 de la referida Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, con la estructura y organización, la elección de los componentes y las funciones administrativas que se detallan en los artículos 40, 41 y 42 de la misma ley, respectivamente.

Además, la creación de este órgano administrativo por las Cortes Valencianas se realizó en el marco de la disposición adicional cuarta de la citada Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que dispone en los dos primeros apartados el siguiente:

«1. La resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 corresponderá, en los supuestos de resoluciones dictadas por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y su sector público, y por las Entidades Locales comprendidas en su ámbito territorial, al órgano independiente que determinan las Comunidades Autónomas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, contra las resoluciones dictadas por las Asambleas Legislativas y las instituciones análogas al Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo en el caso de esas mismas reclamaciones sólo cabrá la interposición de recurso contencioso- administrativo.

2. Las Comunidades Autónomas podrán atribuir la competencia para la resolución de la reclamación prevista en el artículo 24 al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. A tal efecto, deberán celebrar el correspondiente convenio con la Administración General del Estado, en el que se estipulan las condiciones en que la Comunidad sufragará los gastos derivados de esta asunción de competencias.»

Por tanto, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno que creó el legislador autonómico como una opción prevista en la legislación estatal básica, es un organismo público, de ámbito autonómico y de composición colegiada, que se caracteriza porque la legislación le reconoce expresamente una independencia funcional o una posición de especial autonomía respecto de la Administración del Consejo de la Generalitat, que ejerce funciones relevantes de carácter consultivo, de carácter especializado en las materias sobre las que ejerce sus funciones, y algunas funciones de carácter ejecutivo, como resolver ciertas reclamaciones que se pueden plantear contra las resoluciones que dictan en materia de acceso a la información administrativa los diversos centros directivos de la Administración autonómica, todo teniendo estas reclamaciones la naturaleza de sustitutivas de los recursos administrativos ordinarios.

En consecuencia, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana es un organismo público que, por lo menos, está dotado de una especial autonomía en relación a la aplicación de sus competencias y funciones, y que forma parte del sector público de la Administración de la Generalitat Valenciana, según los términos previstos en los artículos 2, 3, 152 y siguientes, de la Ley de Generalidad 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones, de forma análoga a como expresamente y legal se reconoce a las autoridades administrativas independientes del sector público instrumental de la Administración General del Estado en los artículos 84.1, en relación con los artículos 109 y 110, todos ellos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Como conclusión lógica del anterior, y después de recordar que la personalidad jurídica de la Administración autonómica de la Comunidad Valenciana es única, en aplicación del artículo 20 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, debe afirmarse que los diversos centros directivos de las consellerias de la Administración de la Generalitat (inciso a) o de las entidades públicas que dependan de los anteriores departamentos (inciso c) no disponen de legitimación activa para impugnar las resoluciones o acuerdos que pueda aprobar el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, como tampoco este Consejo goza de legitimación pasiva, salvo aquellos casos en que por ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de la respectiva Administración de la que dependen, como se reconoce en el caso de las universidades públicas, de acuerdo con el artículo 1 de la LO 6/2001, de 21 de diciembre (y antes el artículo 3 de la derogada LO 11/1983), en la interpretación de las SSTC 26/1987 y 106/1990, además de la STOS de 16 de julio de 2001.

La heterogeneidad de las entidades públicas que se integran en las citadas autoridades administrativas independientes, todas ellas reguladas por una ley específica -sea estatal o autonómica- ad hoc, exige que la operatividad de una posible excepción y, por tanto, el reconocimiento de este tipo de legitimación activa, como es el caso de las universidades públicas, esté reconocida por la ley de forma expresa y explícita, hecho que no ocurre en el supuesto de la Administración autonómica de la Generalitat y del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

B) Segunda cuestión:

De forma sucesiva, la misma autoridad autonómica también se refiere: «2.- Consiguientemente, se plantea si en la práctica existe la posibilidad de que los órganos de la Administración de la Generalitat recurran ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa las resoluciones del Consejo de Transparencia que les afectan, teniendo en cuenta tanto que ponen fin a la vía administrativa como el carácter sustitutivo de los recursos administrativos, y que la ley prevé esta vía de tutela judicial.»

Al respecto, el derecho a obtener la tutela efectiva de los juzgados y tribunales en el ejercicio de los derechos o intereses legítimos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión, es un derecho que la Constitución reconoce a todas las personas, en el artículo 24, y por tanto, a favor de las personas físicas, nacionales y extranjeras (STC 99/1985), como también a las personas jurídicas.

No obstante, se trata de un derecho fundamental que se proyecta sobre la actividad de los órganos jurisdiccionales, los juzgados y los tribunales que forman parte de la planta judicial, pero no llega a las resoluciones administrativas, en la medida en que serán los órganos jurisdiccionales los que habrán de judicar y pronunciarse sobre las eventuales vulneraciones que hayan realizado las resoluciones administrativas, a las que no es de aplicación este derecho fundamental (STC 178/1998).

Desde perspectiva complementaria, una cosa será el derecho fundamental a la tutela efectiva que deben prestar los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de sus funciones, y otra las condiciones procesales relativas a la caracterización de los recursos administrativos o las posibles vías alternativas de impugnación, la necesidad de agotar o no la vía administrativa, la legitimación activa para impugnar las decisiones o la actividad administrativa, la legitimación pasiva para ser demandado, la forma de comparecer mediante representante, las reglas que determinan la necesidad que las personas interesadas actúen ante el órgano jurisdiccional mediante un profesional técnico, etc.

Tanto el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana como cualquier órgano superior o directivo de una Conselleria, o de una entidad pública instrumental que dependa de una Conselleria de la Administración autonómica del Consejo de la Generalitat tienen la consideración de órganos administrativos que pertenecen a una misma Administración Pública, a una misma persona jurídica pública, en aplicación del artículo 3.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, ya mencionado, y contra sus resoluciones los particulares, personas físicas o jurídicas, podrán ejercer las acciones que el ordenamiento jurídico reconozca, pero entre órganos administrativos de una misma Administración Pública, o entre entidades públicas que dependen de una Administración principal, las posibilidades de impugnación se reducen, no tanto en menoscabo de un hipotético derecho fundamental a una tutela judicial, sino para que los conflictos entre órganos de la misma Administración o entre una entidad instrumental de una Administración matriz se solucionen mediante otros mecanismos previstos en el mismo ordenamiento jurídico.

C) Tercera cuestión:

La autoridad consultante sigue el planteamiento de su Consulta Facultativa en estos términos:

«3.- En el caso de reconocer la legitimación activa y pasiva de las partes en la vía contencioso-administrativa o la tutela judicial para órganos de la Administración de la Generalitat por resoluciones del Consejo de Transparencia, rogamos igualmente se pronuncien sobre la representación procesal de las mismas, dado que la personalidad jurídica de la Generalitat es única y la defensa en juicio es competencia de la Abogacía General de la Generalitat.»

No se produce la hipótesis de reconocer aquella posible legitimación activa o pasiva entre los órganos de una misma Administración Pública o entre entidades públicas instrumentales respecto de una Administración o principal, excepto el supuesto que, mediante una norma con rango formal de ley y de forma expresa, se haya dotado la entidad de un estatuto específico de autonomía respecto de la Administración principal, como es el caso de las universidades públicas, pero en la actual configuración legal esta excepción no existe respecto de los órganos consultivos en materia de transparencia, de acceso a la información administrativa y de buen gobierno.

Obviamente en estos casos, la misma ley deberá prever una representación y defensa en juicio diferente a la establecida en los artículos 1 y 7 de la Ley de la Generalitat 10/2005, de 9 de diciembre, que regula la asistencia jurídica a la Generalitat.

D) Cuarta cuestión:

Como especifica el titular de la Conselleria: «4.- Por último, teniendo en cuenta que la resolución de reclamación emitida por el Consejo, que será comunicada al órgano competente para su cumplimiento, será ejecutiva y, en contra, solamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo (artículo 56 del Decreto 105/2017), en caso de que la configuración legal e institucional del Consejo de Transparencia imposibilite en la práctica la tutela judicial delante de la Jurisdicción Contencioso-administrativa por parte de los órganos de la Administración de la Generalitat, se plantea la cuestión de cuál sería la vía para resolver una eventual disconformidad fundamentada jurídicamente con las resoluciones del Consejo de Transparencia».

En este apartado entendemos que se encuentra, en realidad, la principal de las cuestiones que están motivando la tramitación de esta Consulta Facultativa, teniendo en cuenta la configuración legal e institucional específica que se ha previsto, con graves deficiencias, para el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana.

En efecto, si los órganos de la Generalitat no pueden impugnar las resoluciones o acuerdos del Consejo que resuelvan -estimen- las reclamaciones de los particulares en materia de acceso a la información administrativa, como tampoco puede el Consejo impugnar las decisiones o la inactividad de las consellerias o de las entidades públicas de las que dependan, ya que este Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana cuando resuelva la reclamación debe limitarse a comunicarla «al órgano competente para su cumplimiento» como, podrá asegurarse o procurar su adecuado y efectivo cumplimiento?

En el planteamiento de esta cuestión convergen tanto la arquitectura institucional de esta entidad pública, como la deficiente regulación de su funcionamiento o, por decirlo de otra manera, por no haber regulado un procedimiento interno para resolver las discrepancias.

En primer lugar, en algunas legislaciones del órgano colegiado competente para resolver las solicitudes de acceso a la información administrativa se permite que forme parte el centro directivo o el departamento obligado a suministrar la información solicitada, de manera que desde el principio participa activamente en la formación de la voluntad del órgano colegiado y se ve comprometido por cumplir adecuadamente las resoluciones.

No obstante, la activación de esta posibilidad en el momento actual exigiría una reforma legislativa, además evaluar la circunstancia de que el Consejo es competente en otras materias diversas al acceso a la información administrativa, lo que aconseja dar prioridad a otras alternativas.

En segundo lugar, la regulación relativamente reciente del procedimiento para tramitar las reclamaciones de los particulares contra las resoluciones de los centros directivos que denieguen o desestimen el acceso a una determinada información administrativa lamentablemente presenta notables faltas o deficiencias, tanto porque no se prevé expresamente la participación necesaria del órgano que desestimó en principio el acceso a la información administrativa y que dispone en sus registros o archivos de la información solicitada, como tampoco un procedimiento para intentar resolver una eventual divergencia de criterios, además de un defectuoso sistema de ejecución.

A ningún de estos aspectos ha respondido adecuadamente el régimen jurídico de las reclamaciones que sustituyen los recursos administrativos, que se prevé en los artículos 57 a 60 del Reglamento de desarrollo de la Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, en materia de transparencia y de regulación del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, que fue aprobado por el Decreto del Consejo 105/2017, de 28 de julio.

No obstante, la completa regulación de estas reclamaciones que sustituirán los recursos de reclamaciones, no solamente se encuentra en este Reglamento de 28 de julio de 2017, sino que también hay que tener en cuenta las previsiones sobre las reclamaciones de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, la regulación de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre, e igualmente el régimen jurídico previsto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Al respecto, si el procedimiento de reclamación sustituye el procedimiento en vía de recurso, lo que permite la regulación básica estatal, de forma tal que las reclamaciones son viables delante de las resoluciones de los centros directivos de las consellerias o entidades públicas que desestiman el acceso a la información administrativa, o bien cuando no han resuelto en plazo una solicitud de acceso, en el artículo 24 de la Ley valenciana 2/2015 o en los artículos 57 a 60 de su Reglamento se debería haber previsto, como parte relevante de la instrucción del procedimiento, el informe preceptivo del órgano que haya dictado la resolución expresa que desestima el acceso a la información o al que se atribuye el acto presunto desestimatorio, como se prevé respecto del recurso de alzada en el artículo 121 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, es decir, cuando un recurso administrativo (o una reclamación) debe ser resuelta por un órgano distinto al de la autoría del acto administrativo objeto de recurso (o de reclamación).

Además, este informe preceptivo debería estar para manifestar inicialmente una posible disparidad de criterio entre el centro directivo de la Conselleria que dispone de la información administrativa susceptible de publicidad, y el propio Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, lo que habría posibilitado, en el caso de mantenerse la disparidad de criterio por los órganos superiores, habilitar un procedimiento específico para resolver la discrepancia entre los dos órganos de la Generalitat antes de que se dicte la resolución definitiva que resuelva la reclamación, bien pudiéndose remitir a estos efectos al procedimiento de resolución de los conflictos de atribuciones, o bien como se ha dicho por la regulación de un procedimiento específico ad hoc, que puede inspirarse, por ejemplo, en el procedimiento de resolución de discrepancias del artículo 105 de la Ley de la Generalitat 1/2015, de 6 de febrero, de Hacienda Pública, del Sector Público Instrumental y de Subvenciones.

En todo caso, la articulación e implementación de alguna de estas dos medidas requeriría, de forma indispensable, la tramitación de una modificación en profundidad del actual procedimiento para la tramitación de las reclamaciones contra las resoluciones, expresas o presuntas, que deniegan el acceso a la información administrativa que se prevé en los artículos 57 a 60 del citado Reglamento de 28 de julio de 2017.

Finalmente, nos queda por determinar si es posible proceder al cumplimiento de las resoluciones o los acuerdos que, en materia de acceso a la información administrativa, pueda dictar el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, sin necesidad de examinar la conveniencia o la oportunidad de proceder a la tramitación de una modificación legislativa o reglamentaria, como pueda ser que el mismo Consejo proceda a la ejecución de sus propios acuerdos en esta materia, lo que no significa que aquella modificación normativa en un sentido o en otro pueda ser bastante aconsejable.

En este sentido, no debe olvidarse que estas reclamaciones sustituyen los recursos administrativos, que las resoluciones que se dictan para resolver las reclamaciones ponen fin a la vía administrativa, que son inmediatamente ejecutivas y que, por tanto, procede acordar el cumplimiento por el mecanismo más adecuado, rápido y conveniente.

En relación a esto, si el centro directivo de una conselleria o de una entidad pública dependiente deniega, mediante resolución expresa o presunta, el acceso a una documentación administrativa concreta, la o las personas interesadas, el particular titular del derecho, persona física o jurídica, podrán formular una reclamación ante el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana (artículo 24.1 de la Ley 2/2015 y artículo 57.2).

Presentada la reclamación ante el mencionado Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, su admisión a trámite puede y debe determinar que el mismo Consejo pide el informe del órgano que, en principio, acordó desestimar la solicitud de acceso a la información (o que no resolvió la solicitud en plazo o, incluso, que la estimó pero no proporciona la información solicitada), junto a todas las actuaciones, es decir, una copia completa del expediente (de la que necesariamente formará parte la información administrativa respecto de la que desea ejercerse el derecho de acceso).

En esta situación, el plazo máximo para la tramitación y la resolución de las reclamaciones será de tres meses (artículo 24.4 de la Ley 19/2013, en relación con el artículo 24 de la Ley 2/2015 y el artículo 58.5 del Reglamento de 28 de julio de 2017), transcurrido el cual la persona interesada podrá entender desestimada la reclamación, a los efectos de impetrar la tutela de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Por ello, las resoluciones o los acuerdos del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana que resuelvan estas reclamaciones y reconozcan el derecho del particular a acceder a una determinada información administrativa serán inmediatamente ejecutivos, se deberán notificar a las personas interesadas, y se publicarán en la página web del organismo, con la disociación previa de las datos de carácter personal y la supresión de las datos de carácter sensible.

Ciertamente, el apartado 6º del artículo 58 del citado Reglamento afirma que: «La resolución de la reclamación, que será comunicada al órgano competente para su cumplimiento...», pero también el apartado primero del artículo 60 del mismo Reglamento (titulado «Ejecución y seguimiento de las resoluciones») determina taxativamente que: «En caso de que la resolución sea estimatoria, además de a la/las persona/s interesada/s, al organismo encargado de su efectivo cumplimiento...», y por tanto, entendemos que puede defenderse que las unidades administrativas o auxiliares del propio Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana notifican directamente su resolución o acuerdo -sea estimatorio o desestimatorio de la reclamación que sustituye el recurso- a la persona o personas interesadas y, cuando sea estimatoria, proporciona directamente la información administrativa solicitada, con las condiciones que puedan corresponder.

Además, el artículo 40 de la citada Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone en su primero apartado, con el carácter de legislación estatal básica, que: «el órgano que dicta las resoluciones y actos administrativos los notificarán a los interesados, cuyos derechos e intereses sean afectados por aquellos...», lo que revela que las notificaciones se deben realizar y verificar directamente por los servicios del mismo órgano administrativo que hubiera dictado la resolución objeto de notificación.

Por otro lado, tanto las normas como los actos administrativos dictados por los órganos de las administraciones públicas en ejercicio de su propia competencia deberán ser observados por el resto de órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre ellos o pertenezcan a otra Administración, como especifica el apartado tercero del artículo 39 de la misma Ley básica 39/2015, de 1 de octubre.

Precisamente por ello, en cumplimiento del principio de legalidad y de un principio general de respecto a las atribuciones, funciones o competencias de los otros órganos administrativos de la misma o de diferente Administración Pública, que cualquier Conselleria o entidad pública dependiente de la Administración autonómica de la Generalitat, debe respetar y cumplir el contenido de las resoluciones que dicte el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana en el ejercicio de su competencia de resolver las reclamaciones que se formulan por los particulares, personas físicas o jurídicas, contra las resoluciones que inicialmente les denegaran el acceso a una determinada documentación administrativa.

E) Quinta y última cuestión:

En último lugar, la autoridad autonómica consultante realiza una especie de reflexión, al afirmar que:

«5.- Se debe tener en cuenta aquí que la Ley 2/2015 dentro del régimen sancionador prevé como infracción muy grave el incumplimiento de las resoluciones dictadas en materia de derecho de acceso por el Consejo de Transparencia. En caso de que en la práctica no exista una vía de tutela en caso de discrepancias jurídicas de órganos de la Administración de la Generalitat con las resoluciones de esta autoridad ni tampoco una vía para resolver esta circunstancia, se plantea la cuestión de si esta discrepancia podría dar lugar a la aplicación del correspondiente régimen sancionador.»

El hecho de que una infracción administrativa se deba perseguir y reprimir o sancionar no debería depender de ninguna otra condición que no fuera el mismo cumplimiento del tipo infractor, es decir, porque se ha realizado una conducta positiva o negativa que conlleva que concurran todos los elementos que se describen en el contenido del ilícito administrativo por parte de una o de varias personas a que sean identificadas.

Nada se descubre cuando se recuerda que explícitamente se considera por la legislación autonómica como infracción muy grave imputable a las autoridades, directivos y personal al servicio de la Administración de la Generalitat, de la Administración Local de la Comunidad Valenciana, de las entidades instrumentales que dependen de ellas y de los otros organismos o entidades públicas que se mencionan en el artículo 2 de la Ley valenciana 2/2015, de 2 de abril, el incumplimiento de las resoluciones o acuerdos dictados, cuando resuelven reclamaciones en materia de acceso a la información administrativa, por el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, a tenor del inciso c) del apartado primero del artículo 31 de la referida Ley de la Generalitat 2/2015, lo que podrá conllevar la sanción disciplinaria la declaración del incumplimiento y su publicación en el DOGV, el cese en el cargo o, incluso, la imposibilidad de ser nombrado para cargos similares por un período de hasta cinco años, en aplicación del artículo 34.2 de la misma Ley valenciana 2/2015.

Sin ningún tipo de duda, con estas previsiones normativas de la legislación valenciana se avanza el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de acceso a la información administrativa respecto de la legislación estatal, en la medida en que la conocida Ley 19/2013, de 9 de diciembre, limita el ejercicio de la potestad sancionadora estatal a los principios generales de buen gobierno establecidos en su título II, lo que remite el ejercicio de la potestad sancionadora estatal respeto a la materia de acceso a la información administrativa del título I de la misma Ley 19/2013 a la respectiva legislación sectorial o especial que pueda ser aplicable (como la legislación sobre régimen local, la legislación sobre protección de datos de carácter personal, la legislación medioambiental, la legislación sanitaria, la legislación presupuestaria, la legislación sobre subvenciones, etc.).

En el ámbito de la legislación valenciana, tanto las infracciones en materia de acceso a la información administrativa cono en materia de buen gobierno se rigen por la Ley valenciana 2/2015, pudiendo ser responsables y objeto de sanción las autoridades públicas, los empleados públicos, sea personal funcionario o personal laboral y, en determinados supuestos, incluso organismos o entidades privadas, sean personas físicas o jurídicas.

En todo caso, el procedimiento sancionador en estas materias se iniciará de oficio, por acuerdo del órgano competente, bien por su propia iniciativa o bien como consecuencia de una orden superior, de una petición razonada de otros órganos administrativos, o por denuncia de cualquier persona, que en cumplimiento o no de una obligación legal ponga en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho a que pudiera justificar la iniciación de un procedimiento administrativo.

La concreción del órgano competente para ordenar la incoación de los procedimientos sancionadores, según los casos, para realizar su instrucción, y también el órgano competente para imponer la sanción que corresponda a las autoridades, a los empleados públicos o a las organizaciones, entidades o personas privadas, se especifica en los diversos apartados del artículo 38 de la expresada Ley de la Generalitat 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana.

CONCLUSIÓN

Por todo lo que se ha expuesto, el Pleno del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana es del parecer:

Que los cinco aspectos de la consulta facultativa han sido atendidos en la parte de las consideraciones de este Dictamen.

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Expediente Núm. 24/2005

Dictamen Núm. 34/2006

V O C A L E S :

Fernández Pérez, Bernardo,

Presidente

Bastida Freijedo, Francisco

Del Valle Caldevilla, Luisa Fernanda

Rodríguez-Vigil Rubio, Juan Luis

Fernández Noval, Fernando Ramón

Secretario General:

Fernández García, José Manuel

El Pleno del Consejo

Consultivo del Principado de

Asturias, en sesión celebrada el día

23 de febrero de 2006, con

asistencia de los señores y señora

que al margen se expresan, emitió

el siguiente dictamen:

?El Consejo Consultivo del Principado

de Asturias, a solicitud de V.E. de 21 de diciembre de 2005, examina el

expediente relativo a la reclamación sobre responsabilidad patrimonial del

Ayuntamiento de Gijón formulada por don ??, por las lesiones sufridas como

consecuencia del desprendimiento de rocas en la playa de ??.

De los antecedentes que obran en el expediente resulta:

1. Con fecha de registro de entrada 20 de noviembre de 2002, don ??

presenta en el Ayuntamiento de Gijón escrito solicitando que se reconozca la

responsabilidad patrimonial de la Administración municipal por las lesiones

sufridas como consecuencia del desprendimiento de rocas ocurrido en la playa

de ......, de Gijón.

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Expone el reclamante que el día 18 de agosto de 2002 un

desprendimiento de rocas en la citada playa le provocó graves lesiones de las

que aún no se ha recuperado, por lo que a la fecha de la reclamación se

encuentra todavía en situación de baja laboral y ?además desconoce qué

secuelas pueden quedarle por las graves lesiones sufridas a consecuencia de

dicho accidente?.

Añade que la causa determinante y exclusiva del accidente y de las

lesiones sufridas ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración

reclamada de su deber de mantenimiento y conservación de la referida playa?,

por lo que reclama todos los daños y perjuicios derivados de dicho accidente,

refiriendo, además, que del mismo se hicieron eco los periódicos de la localidad,

habiéndose seguido las oportunas diligencias en el Juzgado de Instrucción

número ??, de Gijón.

Continúa su relato afirmando que el daño reclamado se incardina en la

responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, entendiendo que

concurren en el presente caso los requisitos que configuran dicha

responsabilidad, por cuanto la causa determinante y exclusiva de las lesiones

sufridas ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración de su deber

de mantenimiento y conservación de la referida playa gijonesa de ??, pues

dado el estado que presentaba el talud, debió realizar las obras necesarias o

tomar las medidas oportunas en evitación de que cayeran piedras a la misma

que pudieran causar daños a los bañistas y usuarios que en la misma se

encuentren, así como tomar las medidas por los socorristas oportunos o

personal cuidador de la playa (?), para que no se produzcan accidentes?.

2. Durante la instrucción del procedimiento se incorporan al mismo los

siguientes documentos:

a) Oficio del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón, fechado el día 4

de diciembre de 2002, y con acuse de recibo del día 5 del mismo mes, por el

que se adjunta y pone en conocimiento de la correduría de seguros, a los

efectos oportunos, la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta.

2

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

b) Oficio de 4 de diciembre de 2002, por el que el Servicio Jurídico del

Ayuntamiento de Gijón solicita al Servicio de Protección de Medio Ambiente

que, a la vista de la petición de responsabilidad patrimonial formulada, emita

informe sobre si la ?Administración Municipal está encargada de mantener y

conservar la Playa de ?? y en caso afirmativo informar cuales son las medidas

que se efectúan con carácter general en dicha playa, así como si la actuación

municipal puede haber o no incurrido en responsabilidad por falta o mal

funcionamiento?.

c) Informe emitido el día 17 de diciembre de 2002, por una Técnico

Superior del Servicio de Protección del Medio Ambiente del Ayuntamiento, en el

que señala que en ?el Titulo VI, Capítulo III de la Ley 22/1988 de Costas y de

su Reglamento para desarrollo y ejecución (R.D. 1471/1989), se establece entre

las competencias municipales (?) la de mantener las playas y lugares públicos

de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como

vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la

Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas,

actuaciones entendidas en relación a la seguridad en las zonas de baño?.

Añade, por otra parte, ?que (?) los acantilados pertenecen al dominio público

marítimo-terrestre estatal. Asimismo (?), se establece que la Administración

competente en la protección, defensa y conservación del dominio público

marítimo terrestre es la Administración del Estado?. Finalmente, informa que la

Demarcación de Costas está elaborando un estudio para una posible actuación

en la zona.

d) Oficio del Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, con registro

de salida de 20 de diciembre de 2002 y de entrada en el municipal de 13 de

enero de 2003, por el que remite al Ayuntamiento copia del escrito de

reclamación de responsabilidad patrimonial formulada ante el Ministerio, y le

solicita la emisión de informe en el que se haga constar ?si por el interesado se

ha presentado reclamación ante el Ayuntamiento de Gijón por los mismos

motivos por los que se reclama? y ?si la zona en la que se produjo el accidente

3

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contaba con medidas de señalización y balizamiento en evitación de situaciones

de peligro para personas y cosas?.

El escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial cuya copia

remite es del mismo reclamante en el procedimiento que ahora examinamos,

está dirigido al Ministerio de Medio Ambiente, y tiene la misma fecha y un

contenido, en su parte expositiva y solicitud, idéntico al dirigido por él al

Ayuntamiento de Gijón.

Con fecha de registro de salida de 22 de enero de 2003 y de entrada en

el Ayuntamiento de Gijón el día 31 del mismo mes, el Jefe de la Demarcación

de Costas en Asturias reitera su solicitud de informe.

e) Informe de la Jefa del Servicio de Medio Ambiente, fechado el día 14

de febrero de 2003, en respuesta a la petición formulada por una abogada del

Servicio Jurídico del Ayuntamiento el día 31 de enero de 2003, instándole a

pronunciarse acerca de: la competencia de la Administración municipal en el

mantenimiento y conservación de la Playa de ??; si contaba ésta con algún

tipo de delimitación de uso o zona peligrosa; si la zona de donde se desprendió

la roca es zona de baño o de uso sin limitación alguna, así como si existían en

la zona del accidente medidas de seguridad, cuidado o prevención, señalización

y balizamiento. El informe señala al respecto, que el Servicio de Medio

Ambiente se ocupa exclusivamente de la instalación y mantenimiento de los

elementos materiales auxiliares de la playa y del personal de salvamento,

comprendiendo instalaciones y equipamiento del servicio de salvamento,

duchas y lava pies en la playa. Añade que las normas contenidas en la Orden

Ministerial de 31 de julio de 1972 se refieren a la seguridad en el baño, por lo

que la tipificación y señalización de las playas con banderas de colores se

realiza en función de la seguridad del baño. Finalmente informa, entre otras

cosas, que el Ayuntamiento realiza las labores de limpieza en la playa; que

dispone de una persona de salvamento en la playa en la temporada oficial de

baños (con el apoyo del servicio central); que la delimitación de uso para el

baño se realiza mediante la oportuna señalización en función de las condiciones

4

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

del mar, y que en la temporada oficial de baños de 2002 estaban colocados en

la playa de ?? dos carteles con la inscripción: peligro desprendimiento.

f) Escrito del Jefe del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón,

fechado el día 20 de febrero de 2003 y notificado al reclamante en fecha 6 de

marzo, por el cual se pone en su conocimiento la existencia de defectos en la

reclamación formulada (entre otros, indicación concreta del lugar en que se

produjeron los hechos, pruebas que se aportan o proponen, presunta relación

de causalidad entre los hechos y el funcionamiento del servicio público,

evaluación económica de la responsabilidad patrimonial y momento en que la

lesión efectivamente se produjo), concediéndole plazo para subsanación y

mejora de la solicitud.

g) Escrito de 24 de febrero de 2003, dirigido por una abogada del

Servicio Jurídico del Ayuntamiento a la Dirección General de Costas, en

Asturias, en el que, en contestación a la solicitud en su día realizada, le

comunica la presentación de reclamación por el interesado y el inicio de la

instrucción del procedimiento, adjunta copia del informe del Servicio de Medio

Ambiente y solicita información acerca de las actuaciones que puedan estar

llevándose a cabo respecto de la reclamación análoga, así como sobre las

medidas de seguridad adoptadas por la Demarcación en el acantilado desde el

que presumiblemente se produce el desprendimiento.

h) Escrito del Jefe de la Policía Local remitiendo copia de su informe de

21 de agosto de 2002 (previa petición de una abogada del Servicio Jurídico

instándole a pronunciarse sobre los hechos narrados en la reclamación), en el

que indica que el día 18 de agosto de 2002, a las 17:15 horas, personal del

Servicio se traslada a la Playa de ?? y, en colaboración con efectivos de la

Cruz Roja, se auxilia al hoy interesado en este procedimiento. Continúa

señalando que, tras prestarle los primeros auxilios y ante la imposibilidad de

extraer al herido en camilla, se requiere un helicóptero de rescate para la

evacuación del herido al Hospital de ??, y que, finalmente, se procedió a

señalizar la zona de desprendimientos con cinta para evitar más heridos.

5

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

3. En respuesta al requerimiento de subsanación y mejora de la solicitud inicial,

con fecha 11 de marzo de 2003, el interesado suscribe un nuevo escrito en el

que solicita la suspensión del procedimiento hasta que se produzca la curación

de sus lesiones y se acrediten las secuelas.

Añade, como primera alegación, que ?el día 18 de agosto de 2002 se

había acercado a la playa de ?? de Gijón a pasar la tarde junto con unos

amigos, y sobre las 17 horas cuando se encontraba en dicha playa, apartado

del acantilado, recibió el impacto de una piedra en la cabeza al producirse un

desprendimiento de rocas en la playa de ?? , causando graves lesiones al

reclamante, accidente y lesiones cuya causa determinante y exclusiva no fue

otra que la omisión por parte de la Administración reclamada de su deber de

mantenimiento y conservación de la referida playa, o en su caso prohibir a los

bañistas su uso./ Este suceso fue ampliamente documentado en los periódicos

de la localidad en diferentes días, según recortes de dichos periódicos que se

acompañan?.

En segundo lugar, señala que como consecuencia del impacto de la

piedra ?sufre diversas y graves lesiones que motivan su traslado al Hospital de

?? por un helicóptero de Bomberos del Principado de Asturias, para

posteriormente y dada la gravedad de sus lesiones ser trasladado al Hospital

?? donde es intervenido de urgencia y permaneció ingresado varios días en la

UCI?, precisando luego de tratamiento y rehabilitación en régimen de consultas

externas.

En tercer lugar, alega resultarle imposible efectuar una valoración

económica de la reclamación, por no haberse recuperado plenamente de las

lesiones, encontrándose en situación de baja laboral y precisando aún

tratamiento médico, por lo que desconoce el verdadero alcance de todos los

daños y perjuicios sufridos, razón por la que solicita la suspensión del

procedimiento administrativo hasta obtener la curación de las lesiones y poder

cuantificar sus secuelas.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Continúa su escrito reiterando que, a su juicio, concurren todos lo

requisitos necesarios para que proceda la indemnización por responsabilidad

patrimonial.

Acompaña, entre otros documentos:

a) Recortes y reseña de noticias de los periódicos de la localidad,

publicados en diferentes días, que recogen los hechos acaecidos el día 18 de

agosto de 2002. En una de dichas publicaciones (incorporada en su versión en

papel y en otra digital), bajo el titular ?Un desprendimiento en la playa de ??

causa fractura de cráneo a un vecino de ???, se indica que el suceso tuvo

lugar ?cuando el arenal gijonés se encontraba abarrotado de gente (?). Así,

ante la falta de espacio en el arenal, que tiene unos 15 metros de ancho,

algunos bañistas se habían colocado al pie del acantilado, justo en el lugar

donde cayeron las rocas./ El herido más grave por el desprendimiento, ??.

(?), había llegado a la playa de ?? apenas una hora antes de que se

produjese el accidente y, según explicó su acompañante a algunos bañistas, se

situó muy cerca del acantilado porque no encontró sitio en otro punto del

arenal. Allí fue alcanzado por una piedra que le golpeó en la cabeza?.

b) Copia del Auto de 23 de agosto de 2002, del Juzgado de Instrucción

número ??, de Gijón, de archivo de las diligencias previas seguidas por

entender que el hecho denunciado no reviste caracteres de infracción criminal.

c) Informes médicos del Hospital ?? que refieren los daños sufridos el

día 18 de agosto de 2002 por el reclamante, consistentes en ?traumatismo

cráneo-encefálico accidental, con fractura-hundimiento parietal izquierdo y

contusión hemorrágica subyacente, herida parietal izquierda inciso-contusa y

hemiparesia derecha./ Realizó tratamiento rehabilitador en régimen de

hospitalización entre el 6 y el 20 de septiembre de 2002, continuando

posteriormente con el tratamiento en régimen de ambulatorio?.

Como medios de prueba propone la documental que adjunta a su escrito,

así como prueba testifical a cargo de doña ?? y doña ??, acompañando a tal

fin relación de preguntas.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

Finaliza su escrito solicitando se suspenda la tramitación del

procedimiento hasta obtener la sanidad de las lesiones y que, una vez

reanudado, se practiquen las pruebas propuestas y se declare su derecho a la

indemnización.

4. Con fecha 19 de mayo de 2003, se dicta Resolución por la Alcaldía por la que

se dispone suspender la tramitación del procedimiento atendiendo a la solicitud

en tal sentido del interesado, constando notificada el día 10 de junio de 2003.

5. Con fecha 6 de octubre de 2003, por un Geólogo del Parque Científico

Tecnológico de Gijón se remite al Servicio Jurídico municipal una nota sobre la

geología de la Playa de ??, en la que se señala que ?los desprendimientos de

fragmentos de rocas del acantilado de la playa (?) están originados

principalmente por la acción marina que socava la base del acantilado y por

acción de la lluvia (?)./ La caída de piedras a lo largo de esta playa es un

hecho imprevisible desde el punto de vista geológico y no muy frecuente,

puesto que, en la visita al lugar, se aprecian pocas piedras que no estén ya

redondeadas por efecto de la erosión marina?.

A la nota se adjunta informe emitido por el Jefe del Servicio de Extinción

de Incendios, datado el día 2 de julio de 2001, en el que indica que en la línea

costera se forman acantilados con riesgo de desprendimientos y deslizamiento.

Todo ello confiere a la franja costera una inestabilidad que ocasiona, en la zona

occidental, fisuras y grietas ocasionadas por hundimientos parciales agravados

por la existencia de escombros y, en la zona oriental, desprendimientos

superficiales y deslizamientos de pequeña magnitud que se producen con

relativa frecuencia, por lo que se propone, como medida paliativa y hasta la

adopción de medidas definitivas, la instalación de letreros en el acceso que

indiquen las zonas de peligro. Acompaña su informe con un reportaje

fotográfico que muestra las señales de peligro colocadas en la zona.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

6. Con fecha 22 de julio de 2004, don ?? solicita del Ayuntamiento el

levantamiento de la suspensión y que se siga la tramitación del procedimiento

de responsabilidad patrimonial.

En este escrito, tras reiterarse en las alegaciones ya formuladas, añade

que ?como consecuencia del referido impacto de la piedra en la cabeza (?), el

exponente sufre diversas y graves lesiones que motivan su traslado al Hospital

de ?? por un helicóptero de Bomberos del Principado de Asturias, para

posteriormente y dada la gravedad de sus lesiones ser trasladado al Hospital

?? donde es intervenido de urgencia y permaneció ingresado varios días en la

UCI, y luego sigue recibiendo tratamiento y rehabilitación en régimen de

hospitalización primero y después en consultas externas (?), recibe el alta

laboral por mejoría (no por sanidad) el 10 de abril de 2003 (?), si bien sigue

recibiendo tratamiento y atención médica, tanto en el Hospital ?? como con el

médico?psiquiatra (?) y el exponente sufre a finales de diciembre del 2003 a

consecuencia de dicho accidente, una caída súbita en su domicilio por una crisis

comicial acudiendo al Servicio de Neurocirugía del Hospital ?? en el que se le

impone tratamiento médico y se le cita para revisión en 9 meses según se

refleja en el informe de dicho hospital de fecha 5 de mayo de 2004?.

A continuación, y ?sin perjuicio del alta definitiva del paciente y de sus

definitivas secuelas?, solicita el reclamante una indemnización por días de

incapacitación y secuelas por un importe total de cincuenta y seis mil cincuenta

y nueve euros con veintiocho céntimos (56.059,28 ?), ?aplicando

analógicamente el baremo de indemnizaciones de accidentes de tráfico?, por los

siguientes conceptos y cuantías: por 21 días hospitalarios, 1.183,98 euros; por

215 días impeditivos, 9.849,15 euros; por 406 días no impeditivos, 10.016,02

euros; por 27 puntos en concepto de secuelas, 29.913,84 euros, y como factor

de corrección, 5.096,29 euros.

Aporta, junto a su escrito de alegaciones, los siguientes documentos:

a) Informe geotécnico sobre la estabilidad del talud de la playa de ??,

de Gijón, elaborado por un Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. En las

conclusiones de dicho informe se señala que "es absolutamente ridículo e

9

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

insuficiente el insignificante y único letrero de pequeño tamaño, con leyenda

peligro desprendimientos. En las condiciones actuales, puesto que los

desprendimientos seguirán produciéndose de forma natural y no se han

adoptado medidas de seguridad para evitarlos debería estar prohibido el acceso

a la Playa. Igualmente se puede concluir que en dicha playa en el momento

actual, ni cuando se produce el accidente que se refiere en el presente informe,

no se encuentra conservada en condiciones de seguridad para los bañistas y

usuarios?.

b) Informe emitido por un médico?psiquiatra, con fecha 20 de mayo de

2004, en el que se recoge que ?en el momento actual nos encontramos con un

paciente afecto claramente de una epilepsia post-traumática de tipo tardía,

siendo peor el pronóstico en pacientes que tienen crisis con posterioridad,

reseñándose así mismo que las alteraciones del EEG no son predictivas de una

epilepsia tardía, ya que una cuarta parte de los epilépticos nunca ha tenido un

EEG con alteraciones; una vez instaurado el tratamiento se aconseja

mantenerlo durante dos años?. Concluye el informe con una valoración de

secuelas de 24 a 27 puntos.

c) Informe del Servicio U.V.I. del Hospital ??, de fecha 23 de agosto de

2002, de alta por mejoría.

d) Informe del Servicio de Consultas Rehabilitación del Hospital ??, de

fecha 12 de febrero de 2003, sobre alta por mejoría.

e) Parte médico de alta de incapacidad temporal por contingencias

comunes, con fecha de alta de 10 de abril de 2003, en el que se hace constar

como resultado del reconocimiento ?alta con secuelas. Leve paresia mano

derecha? y como causa del alta ?mejoría permite trabajar?.

f) Informe del Servicio de Consultas de Neurocirugía I del Hospital ??,

de fecha 5 de mayo de 2004, en el que se describe que el paciente ha tenido

una crisis comicial y está en tratamiento con Depakine Crono 1500, que el

resultado de la exploración neurológica es fondo de ojo normal y balance

muscular normal, se refiere EEG sin actividades patológicas y se concluye que

solicitará revisión para dentro de nueve meses.

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g) Nóminas de trabajo del lesionado correspondientes a los meses de

agosto y septiembre de 2002 y junio de 2004.

h) Escritura de poder general para pleitos, otorgada por don ?? y doña

??, a favor de diversos procuradores de los tribunales y letrados para, entre

otras facultades, intervenir ante toda clase de órganos de la Administración en

los expedientes que en ellos se promuevan o sigan.

7. Con fecha 24 de agosto de 2004, se comunica al reclamante (que acusa

recibo el día 9 de septiembre) la admisión de la prueba testifical solicitada,

indicando que su práctica tendrá lugar el día 28 de septiembre de 2004 en las

dependencias municipales. A tal efecto, se citó a las dos testigos propuestas.

8. Con fecha 20 de septiembre de 2004, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona sin identificar, en el que se interesa la ampliación del interrogatorio de

preguntas y la ampliación de la prueba testifical a don ??, médico?psiquiatra,

acompañando a tal efecto pliego de preguntas a formular.

9. Con fecha 28 de septiembre de 2004 se practica la prueba testifical, y la

primera de las propuestas, compañera sentimental del reclamante, a quien se

pidió realizar un breve relato de los hechos, contesta que ?serían las 4,30

cuando bajamos del bar de ??, bajamos las escaleras, y sigues a mano

derecha al fondo, estaba la marea baja y nos pusimos en la orilla cerca del

agua, y al cuarto de hora de estar allí fue cuando se desprendió la piedra?. Por

su parte, preguntada al respecto, la segunda de las propuestas como testigo

señaló que ?estando en la playa de ?? hacia la parte del agua porque la marea

estaba baja, fue cuando se cayó la piedra impactó en el suelo y al romper uno

de los trozos fue a darle a él cuando estaba echado, y a consecuencia del golpe

estaba sangrando y supongo que atontado, se acumuló mucha gente fue

cuando vinieron los bomberos y el helicóptero y se lo llevaron?.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

10. Con fecha 30 de septiembre de 2004, se comunica al reclamante (que

acusa recibo el día 9 de octubre) la admisión de la ampliación de la prueba

testifical al médico-psiquiatra propuesto, indicando que su práctica tendrá lugar

el día 14 de octubre de 2004 en las oficinas municipales. A tal efecto, se cita

oportunamente al testigo. Durante la práctica de la prueba, preguntado sobre la

certeza y veracidad del informe emitido sobre el estado de salud del

reclamante, y que éste aportó con fecha 22 de julio de 2004, contesta

afirmativamente.

11. Con fecha 19 de octubre de 2004, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona no identificada, por el que se adjunta, para su incorporación al

expediente, fotocopia de un informe de 20 de abril de 2001, remitido al

Ayuntamiento por el Ministerio de Medio Ambiente (Demarcación de Costas en

Asturias). En dicho informe se señala que ?por la Consejería de Infraestructuras

y Política Territorial del Principado de Asturias (Dirección General de Ordenación

del Territorio y Urbanismo), se remite escrito cuya fotocopia se adjunta,

referente a situación de emergencia para los usuarios de la playa de ??, como

consecuencia de grietas y desprendimientos de la terraza del Restaurante (?).

En consecuencia con lo anterior y a fin de procurar la seguridad de las vidas

humanas, se advierte al Ayuntamiento de Gijón sobre tal extremo,

recomendando la adopción de medidas de señalización y balizamiento de la

zona a fin de proteger las vidas humanas y evitar situaciones de peligro para

personas y cosas?.

12. Con fecha 14 de septiembre de 2004, el Jefe del Servicio Jurídico del

Ayuntamiento de Gijón solicita a la Dirección General de Costas que se informe

acerca de cuantas actuaciones esté llevando a cabo sobre la petición de

responsabilidad patrimonial formulada por el mismo interesado y las medidas

de seguridad adoptadas en relación al acantilado desde el que se produjo el

desprendimiento. Esta solicitud es contestada mediante informe de 14 de

12

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

octubre, del Jefe de la Demarcación de Costas en Asturias, en el que se señala

que el expediente sobre la petición de responsabilidad formulada se tramitó

ante la Vicesecretaría General Técnica y, en cuanto a las medidas de seguridad,

que por el Ayuntamiento se remitió para su tramitación el ?Proyecto contra

desprendimientos en la Playa de ??? y que, con fecha 24 de julio de 2003, se

remitió el proyecto al Ayuntamiento para correcciones.

13. Con fecha 4 de marzo de 2005, en respuesta a los requerimientos del

Servicio Jurídico, se emite informe por la Jefa del Servicio de Protección del

Medio Ambiente del Ayuntamiento en el que se señala que se está procediendo

a la nueva redacción del proyecto ?Protección contra desprendimientos en la

Playa de ???, en el que se seguirán las directrices que al respecto señale la

Demarcación de Costas.

14. Con fecha 7 de marzo de 2005, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona no identificada, por el que se comunica un cambio de domicilio a

efectos de notificaciones y citaciones derivadas del procedimiento que hayan de

hacerse a partir de dicha fecha.

15. Con fecha 23 de septiembre de 2004, la compañía aseguradora del

Ayuntamiento dirige escrito en el que expone que ?el accidente se produce en

una zona de titularidad estatal, concretamente perteneciente a la Demarcación

de costas, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, por lo que existe una

falta de legitimación pasiva por parte de la Corporación municipal, falta de

legitimación que no decae ante las competencias que el artículo 115 de la Ley

de Costas atribuye a los Ayuntamientos relativas al mantenimiento de las playas

en condiciones de limpieza, higiene y salubridad?. Añade que ?las lesiones

reclamadas no se producen durante la estancia del recurrente en el arenal de la

playa sino cuando se encontraba en las rocas existentes en la vertical del

acantilado, zona en la que el Ayuntamiento había colocado señales que

13

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

advertían del peligro de desprendimientos y a las que el lesionado ha hecho

caso omiso./ Entendemos, en consecuencia, que ninguna responsabilidad

puede imputarse al Excmo. Ayuntamiento de Gijón, por cuanto el daño se

produce en una zona de titularidad estatal, zona en la que el Ayuntamiento

ninguna actuación de reparación puede acometer, habiendo obrado con

extrema diligencia al advertir a los ciudadanos del peligro de desprendimientos

y, en concreto, en un lugar inadecuado para `tomar el sol´, por cuanto existía

la advertencia antes reseñada?.

16. El día 17 de marzo de 2005, el Servicio Jurídico solicita al Jefe de la Policía

Local la emisión de informe complementario en el que se indique el lugar

exacto en que se produjo el siniestro y, en particular, si el reclamante se

encontraba o no cerca del acantilado, en las rocas existentes en la vertical del

acantilado, zona en la que el Ayuntamiento había colocado señales que

advertían del peligro del desprendimiento. En contestación a dicha solicitud, con

fecha 4 de abril de 2005, se emite informe por el agente que intervino en los

hechos, acompañando un croquis explicativo del lugar en que se encontraba el

herido. En dicho informe señala el agente que ?personado en el lugar de los

hechos (...) se constata que el herido se encontraba a 3 mts aproximadamente

de la pared del acantilado y a unos 40 mts aproximadamente de la señal de

advertencia de desprendimientos más próxima a la víctima?.

17. Con fecha 21 de octubre de 2005, en respuesta a reiteradas solicitudes de

información, cursadas por los servicios municipales, acerca del estado de

tramitación de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el

mismo interesado frente al Ministerio de Medio Ambiente, el Jefe de la

Demarcación de Costas en Asturias comunica que mediante Resolución del

Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 2 de septiembre de 2005, se ha

desestimado la referida reclamación.

14

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

18. Terminada la instrucción del procedimiento, con fecha 3 de noviembre de

2005 y con acuse de recibo del día 11 del mismo mes, por la Alcaldía se

comunica al interesado el inicio del trámite de audiencia, a cuyo efecto se le

pone de manifiesto el expediente a fin de que pueda formular alegaciones y

presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes en el plazo

de quince días.

19. Con fecha 17 de noviembre de 2005, doña ??, en representación del

interesado, conforme a la escritura de apoderamiento incorporada al

procedimiento, comparece ante el Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón a

fin de examinar el expediente y solicita copia de los documentos que estimó

conveniente.

20. Con fecha 29 de noviembre de 2005, tiene entrada en el registro municipal

escrito encabezado con el nombre del reclamante, aunque firmado ?P.O.? por

persona no identificada, por el que formula alegaciones. En dicho escrito, se

señala que la causa determinante y exclusiva del accidente y lesiones del

reclamante ?no fue otra que la omisión por parte de la Administración

reclamada de su deber de mantenimiento y conservación de la referida playa, o

en su caso prohibir a los bañistas su uso?.

Añade que concurren, en el caso examinado, los requisitos necesarios

para declarar una eventual responsabilidad de la Administración ?como

consecuencia de la omisión por parte de la Administración de su deber de

mantenimiento y conservación de la referida playa gijonesa (?), pues dado

el estado que presentaba el talud debió realizar las obras necesarias o

tomar las medidas oportunas en evitación de que cayeran piedras a la

misma que pudieran causar daños a los bañistas y usuarios que en la misma

se encuentren, así como tomar las medidas por los socorristas oportunos o

personal cuidador de la playa (?), para que no se produzcan accidentes?.

Continúa refiriendo que ya en el año 2001, concretamente en escrito

de fecha 20 de abril de 2001, la Demarcación de Costas en Asturias puso en

15

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

conocimiento del Ayuntamiento la situación de emergencia para los usuarios

de la playa, como consecuencia de las grietas y desprendimientos en la

zona, sin que el Ayuntamiento nada haya hecho al respecto.

Añade, además, que es totalmente incierta la tesis de que el reclamante

se encontraba situado muy cerca del acantilado, "justo en las rocas existentes

en la vertical del acantilado" como menciona el informe de la entidad

aseguradora, considerando también insuficiente la simple manifestación y

croquis que obra en el expediente como informe ampliatorio de la Policía Local,

realizado en fecha muy posterior a los hechos, por entender que quedan

desvirtuados por las pruebas testificales celebradas y en el referido informe

geotécnico aportado al procedimiento.

Por todo lo anterior solicita se le indemnice en cuantía total de cincuenta

y seis mil cincuenta y nueve euros con veintiocho céntimos (56.059,28 ?), por

los conceptos y cuantías anteriormente expresados.

21. Con fecha 13 de diciembre de 2005, por la Asesoría Jurídica del

Ayuntamiento de Gijón se elabora propuesta de resolución en la que se

propone desestimar la reclamación presentada por cuanto, a su entender, no

puede imputarse la responsabilidad a la Administración municipal ?dado que la

única responsabilidad es la derivada de la adopción de medidas de seguridad, y

del propio expediente se desprende estas medidas fueron adoptadas?.

22. En este estado de tramitación, mediante escrito de 21 de diciembre de

2005, registrado de entrada el día 28 de diciembre de 2005, V.E. solicita al

Consejo Consultivo del Principado de Asturias que emita dictamen sobre

consulta preceptiva relativa al procedimiento de reclamación de responsabilidad

patrimonial del Ayuntamiento de Gijón, objeto del expediente administrativo

núm. ??, iniciado a instancia de don ??, adjuntando a tal fin copia

autentificada del mismo.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

A la vista de tales antecedentes, formulamos las siguientes

consideraciones fundadas en derecho:

PRIMERA.- El Consejo Consultivo emite su dictamen preceptivo según lo

dispuesto en el artículo 13.1, letra k), de la Ley del Principado de Asturias

1/2004, de 21 de octubre, en relación con el artículo 18.1, letra k), del

Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Consultivo del

Principado de Asturias, aprobado por Decreto 75/2005, de 14 de julio, y a

solicitud de la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Gijón de conformidad

con lo establecido en los artículos 17, apartado b), y 40.1, letra b), de la Ley y

del Reglamento citados, respectivamente.

SEGUNDA.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley

30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), el

interesado está activamente legitimado para solicitar la reparación del daño

causado, por cuanto su esfera jurídica se ha visto directamente afectada por los

hechos que originan la reclamación.

Por su parte, está el Ayuntamiento de Gijón pasivamente legitimado en

cuanto Administración frente a la cual se formula reclamación.

TERCERA.- La reclamación se presenta antes de finalizar el plazo establecido

en el artículo 142.5 de la LRJPAC, el cual dispone que ?En todo caso, el derecho

a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la

indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En caso de daños, de

carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde

la curación o la determinación del alcance de las secuelas?. En el caso que

examinamos, presentada la reclamación el día 20 de noviembre de 2002 no hay

duda de que lo fue dentro del plazo de un año desde la producción del hecho

-acaecido el día 18 de agosto del mismo año- e incluso antes de producida la

curación o el alta médica.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

CUARTA.- El procedimiento administrativo aplicable en la tramitación de la

reclamación se encuentra establecido en los artículos 139 y siguientes de la

LRJPAC y, en su desarrollo, en el Reglamento de los procedimientos de las

Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado

por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (en adelante, Reglamento de

Responsabilidad Patrimonial).

En aplicación de la normativa citada, se han cumplido los trámites legal y

reglamentariamente establecidos de incorporación de informe de los servicios

afectados, audiencia y propuesta de resolución.

No obstante, hemos de señalar que no se ha dado cumplimiento a la

obligación de comunicar al interesado, en los términos de lo establecido en el

artículo 42.4 de la LRJPAC, la fecha en que su solicitud ha sido recibida por el

órgano competente, el plazo máximo normativamente establecido para la

resolución y notificación del procedimiento, así como los efectos que pueda

producir el silencio administrativo.

Asimismo, advertimos que en la tramitación del procedimiento se han

incorporado documentos a instancia de parte suscritos, presuntamente por

orden, por persona o personas no identificadas, sin que conste, por tanto,

acreditada debidamente la voluntad del interesado en cuyo nombre se formulan

y sin que, obviamente, pueda resultar de aplicación la presunción de

representación a que se refiere el artículo 32.3 de la LRJPAC para los actos y

gestiones de mero trámite. Especial consideración merece, en este sentido, la

comunicación de cambio de domicilio que determina que se notifique en él el

trámite de audiencia -constando recibida la notificación por persona distinta del

interesado- y el escrito de alegaciones presentado tras dicho trámite. El

necesario rigor formal que ha de presidir la instrucción de los procedimientos

administrativos no puede ser omitido por un principio antiformalista cuando ello

afecta a aspectos preceptivos del procedimiento que se constituyen en garantía

de derechos de los particulares. En consecuencia, entendemos que no deberá

dictarse resolución que ponga fin al procedimiento sin antes acreditar

debidamente el conocimiento o la representación del interesado en legal forma.

18

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Observación ésta que tiene la consideración de esencial a efectos de lo

dispuesto en el artículo 3.6 de la Ley del Principado de Asturias 1/2004, de 21

de octubre, y en el artículo 6.2 del Reglamento de Organización y

Funcionamiento del Consejo Consultivo del Principado de Asturias.

Finalmente, observamos que ha sido rebasado ampliamente el plazo de

seis meses para adoptar y notificar la resolución expresa, establecido en el

artículo 13.3 del Reglamento de Responsabilidad Patrimonial. En efecto,

presentada la reclamación el 20 de noviembre de 2002, se concluye que a la

fecha de entrada de la solicitud de dictamen en este Consejo Consultivo, el día

28 de diciembre de 2005, el plazo de resolución y notificación ha sido

sobrepasado. No obstante, ello no impide la resolución de acuerdo con lo

dispuesto en los artículos 42.1 y 43.4, letra b), de la referida LRJPAC.

QUINTA.- En orden al análisis de la reclamación de responsabilidad patrimonial

presentada, es preciso recordar que nuestro Derecho construye un sistema de

responsabilidad objetiva sin culpa de las Administraciones Públicas,

fundamentado en el artículo 106.2 de la Constitución Española, cuyo tenor

literal dispone que ?Los particulares, en los términos establecidos por la ley,

tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera

de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la

lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos?.

Este precepto, reiterado de forma casi literal en el artículo 139.1 de la

LRJPAC, supone sentar el derecho de los particulares a ser indemnizados por la

Administración de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y

derechos, excepto en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea

consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Derecho éste que no implica, sin embargo, que todo daño padecido por los

particulares, deba ser necesariamente indemnizado, sino que, para ello, se

requiere la concurrencia de determinados requisitos.

A ellos se refiere el artículo 139.2 de la LRJPAC al disponer que ?En todo

caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e

19

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individualizado con relación a una persona o grupo de personas?, así como el

artículo 141.1 del mismo cuerpo legal conforme al cual ?Sólo serán

indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que

éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley?.

En el ámbito de la Administración Local, el artículo 54 de la Ley 7/1985,

de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LRBRL),

dispone que ?Las entidades locales responderán directamente de los daños y

perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como

consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de

sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la

legislación general sobre responsabilidad administrativa?.

En aplicación de la citada normativa legal, y atendida tanto la

jurisprudencia del Tribunal Supremo como la doctrina del Consejo de Estado,

para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública será

necesario que, no habiendo transcurrido el plazo de prescripción, concurran, al

menos, los siguientes requisitos: a) la efectiva realización de un daño o lesión

antijurídica, evaluable económicamente e individualizado en relación con una

persona o grupo de personas; b) que la lesión patrimonial sea consecuencia del

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y c) que no sea

producto de fuerza mayor.

SEXTA.- En el caso que se examina, se formula la reclamación de

responsabilidad patrimonial por las lesiones sufridas por un desprendimiento de

r o c a s e n l a p l a y a d e ? ? , d e G i j ó n , como consecuencia, según aduce el

reclamante, de la omisión por parte de la Administración reclamada de su deber

de mantenimiento y conservación de la referida playa o tomar las medidas

oportunas por los socorristas o personal cuidador de la playa para que no se

produzcan accidentes. Tendremos, pues, que analizar cuál es la competencia

municipal y el servicio público afectado, a través del análisis de los distintos

preceptos legales de aplicación, con el fin de determinar si concurre o no un

nexo causal entre el ejercicio de las competencias por la entidad local o el

20

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

servicio público concurrente y el daño alegado; si bien, con carácter previo,

habremos de examinar la realidad del daño y las circunstancias en que se

produjo el accidente.

Pues bien, al respecto apreciamos que constan debidamente acreditados,

tanto la grave lesión sufrida por el reclamante el día 18 de agosto de 2002,

como demuestran la historia clínica del paciente, los partes médicos de baja

laboral y demás informes incorporados al mismo, como el origen del lamentable

accidente ocurrido por el desprendimiento de una piedra del talud en la playa

de ??, de Gijón, que golpeó en la cabeza al reclamante.

Partiendo de lo anterior, y con el fin de dilucidar si por los hechos

acaecidos puede generarse una eventual responsabilidad de la Administración

municipal, hemos de concretar el lugar exacto en que se produjo el accidente.

Ocurrido en la zona marítimo terrestre, resulta concluyente por su precisión y

de especial valor probatorio, el informe emitido por la Policía Local con fecha 4

de abril de 2005, elaborado por el agente que intervino en los hechos junto con

un croquis explicativo del lugar en que se encontraba el herido, y en el que se

señala expresamente que ?personado en el lugar de los hechos (...) se constata

que el herido se encontraba a 3 metros aproximadamente de la pared del

acantilado y a unos 40 metros aproximadamente de la señal de advertencia de

desprendimiento más próxima a la víctima?. Este informe no puede

considerarse desvirtuado por lo alegado por las testigos propuestas por el

reclamante, pues sus afirmaciones respecto al lugar en que ocurrieron los

hechos resultan tan distantes temporalmente del accidente como el precitado

informe policial y adolecen de una notoria imprecisión e indeterminación. En

particular, el propio reclamante señala al respecto, que se encontraba

?apartado del acantilado?, y las testigos sitúan los hechos, una ?en la orilla? y la

otra ?hacia la parte del agua?, siendo de destacar que en la reseña de prensa

aportada por el interesado, y repetidamente aducida por él en prueba de los

hechos, se indica que en la fecha del accidente la playa se encontraba

abarrotada de gente y que, ante la falta de espacio en el arenal, algunos

bañistas se habían situado al pie del acantilado, justo en el lugar en que

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

cayeron las rocas, siendo así que el herido más grave por el desprendimiento

?según explicó su acompañante a algunos bañistas, se situó muy cerca del

acantilado porque no encontró sitio en otro punto del arenal?.

Por ello, partiendo de lo anterior, esto es, que el reclamante se

encontraba en el momento del accidente a 3 metros del acantilado y a 40 de la

señal de peligro más próxima, entendemos, en primer término, que la piedra

que impactó en la cabeza del interesado procedía del acantilado y, en segundo

lugar, que el reclamante se hallaba justo debajo de dicho acantilado, fuera de

la zona de baño y dentro de la expresamente delimitada y señalizada por el

Ayuntamiento de Gijón como zona de peligro, por existir riesgo de

desprendimientos.

De la documentación obrante en el expediente, tampoco se desprende

duda acerca de la certeza y veracidad de la señalización existente en la playa el

día de los hechos. En este sentido, además de las fotografías, entre otras las

adjuntadas al informe emitido por el Jefe del Servicio de Extinción de Incendios

el día 2 de julio de 2001, que muestran claramente la señal de peligro, es claro

el informe emitido por el Jefe del Servicio de Medio Ambiente, fechado el día 14

de febrero de 2003, en relación a si la zona de donde se desprendió la roca

contaba con algún tipo de delimitación de uso o zona peligrosa, así como si

existían medidas de seguridad, cuidado o prevención, señalización y

balizamiento. En dicho informe se indica que, en orden a garantizar la

seguridad en el baño, la tipificación y señalización de la playa se realizó, en

función de dicha seguridad, con banderas de colores y, añade, ?que la

delimitación de uso para el baño en la playa se realiza mediante la oportuna

señalización en función de las condiciones del mar, y que en la temporada

oficial de baños de 2002 estaban colocados en la playa de ?? dos carteles con

la inscripción: peligro desprendimiento?.

SÉPTIMA.- Partiendo de lo anterior, en el análisis de la competencia municipal

invocada y de la relación de causalidad entre su ejercicio -y el servicio público

22

Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

correspondiente- y el daño sufrido por el reclamante, habremos de examinar la

normativa legal y realizar una adecuada aplicación al caso.

El artículo 25.2 de la LRBRL establece que el municipio ejercerá en todo

caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las

Comunidades Autónomas, en materia de seguridad en lugares públicos. Por su

parte, el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, dispone que,

entre otros, las playas son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal,

en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución, y, en su

artículo 4, establece que pertenecen asimismo al dominio público marítimoterrestre

estatal los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto

con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su

coronación. El artículo 111 de la misma Ley califica de obras de interés general,

competencia de la Administración del Estado, a aquellas que ?se consideren

necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público

marítimo-terrestre, cualquiera que sea la naturaleza de los bienes que lo

integren?. Por último, el artículo 115 del mismo cuerpo legal dispone que ?Las

competencias municipales, en los términos previstos por la legislación que

dicten las Comunidades Autónomas, podrán abarcar los siguientes extremos:

(?) Mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones

de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas

e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y

seguridad de las vidas humanas?.

Respecto de la interpretación de estos preceptos, el reclamante entiende

que el título de imputación municipal se residencia en la obligación que

corresponde al Ayuntamiento de Gijón de garantizar la seguridad en lugares

públicos, incluidas las playas y lugares públicos de baño, y que, por ello, en el

caso que nos ocupa, ha de responder por los daños producidos como

consecuencia del accidente sufrido por el reclamante.

La competencia municipal en materia de seguridad en lugares públicos

que establece el artículo 25 de la LRBRL, ha de examinarse atendiendo a lo

establecido en la legislación especial que regula la materia y, en el presente

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

caso, a lo establecido en el artículo 115 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de

Costas, a tenor del cual la competencia municipal se extiende al mantenimiento

de la playa en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad y a la

vigilancia del respeto de las normas e instrucciones dictadas por la

Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de vidas humanas. En

la Orden Ministerial de 31 de julio de 1972, al establecer instrucciones para la

seguridad humana en los lugares de baño, y atendiendo a la clasificación de las

playas en tres tipos -de uso prohibido, peligrosas y libres- así como a la

graduación de las libres en razón a la afluencia de público, se regula la

necesidad de señalización de las playas y sus usos y la forma de dicha

señalización; se recoge la obligación de instalación de carteles informativos

para explicación del significado de las banderas de señalización, así como para

la inclusión de instrucciones en previsión de accidentes y otras de conocimiento

útil para los usuarios, y se definen las funciones específicas de los servicios de

vigilancia de las playas, la dotación de los servicios de auxilio y salvamento y la

actuación de éstos.

Por ello, atendido lo anterior -y también lo establecido en las Directrices

subregionales de ordenación del territorio para la franja costera, aprobadas por

Decreto 107/1993, de 16 de diciembre, en las que se califica la playa de ??

como natural-, entendemos que el título competencial que refiere el reclamante

no es determinante para imputar al Ayuntamiento la responsabilidad que se

reclama por los daños producidos por el desprendimiento de rocas en la playa,

pues la única responsabilidad exigible, por su parte, al Ayuntamiento de Gijón,

dado el título de imputación invocado, sería la relativa a la adopción de las

medidas de seguridad de los bañistas, que, como hemos visto, fueron

efectivamente adoptadas con la dotación del servicio de vigilancia, auxilio y

salvamento, con la debida señalización de las condiciones de uso de la playa y

con la oportuna señalización y advertencia de la zona de peligro y sus causas.

Ciertamente, a la vista de las lamentables consecuencias del desprendimiento

de rocas padecidas por el interesado, es comprensible que se invoque por él

que los servicios de vigilancia y salvamento deberían haber impedido el

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

accidente, pero este Consejo no puede, sin embargo, comprender en qué

medida la labor informativa y preventiva que éstos tienen legalmente

encomendada podría haber producido mayores y mejores efectos que la

información contenida en los paneles de advertencia de peligro, cuya existencia

no ha sido refutada.

Constando acreditado que el reclamante se había situado dentro de la

zona debidamente señalizada como de peligro, justo bajo el acantilado, hemos

de concluir, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo -entre otras,

Sentencia de 8 de abril de 2003, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

6ª-, que, en este caso, no existe nexo causal alguno entre el daño sufrido por

el reclamante y la actuación de la Administración, pues las lesiones producidas

no son imputables al funcionamiento del servicio público y sí al proceder del

reclamante quien, haciendo caso omiso de la señalización de peligro, se colocó

en una situación de riesgo, decidiendo instalarse en una zona en que se habían

puesto carteles indicativos del peligro de desprendimientos existente y, por ello,

debiendo asumir las consecuencias de su actuación.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998,

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, consideramos que el vigente

sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas

no convierte a éstas en ?aseguradoras universales de todos los riesgos con el

fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los

administrados que pueda producirse con independencia del actuar

administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se

transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro

ordenamiento jurídico?.

Por lo anterior, no apreciando la concurrencia de un nexo causal

relevante o suficiente entre la actuación de la Administración municipal y la

lesión producida, entiende este Consejo Consultivo que no debe responder el

Ayuntamiento de Gijón por los daños padecidos por el reclamante como

consecuencia del accidente sufrido.

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Fuente: Consejo Consultivo del Principado de Asturias http://www.ccasturias.es

En mérito a lo expuesto, el Consejo Consultivo del Principado de Asturias

dictamina que no procede declarar la responsabilidad patrimonial solicitada y en

consecuencia, una vez atendida la observación esencial contenida en el cuerpo

de este dictamen, debe desestimarse la reclamación presentada por don ???

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

G i j ó n , a ? ?

EL SECRETARIO GENERAL,

V.º B.º

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. ALCALDESA DEL AYUNTAMIENTO DE GIJÓN.

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