Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 050 de 09 de marzo de 2022

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por P., por mor dos danos sufridos como consecuencia da apertura dun expediente de protección de menores respecto dun dos seus fillos.

Organismo: Consellería de Política Social (Xunta de Galicia)

Letrado: López Paz

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Martínez Yáñez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 2.8.2021, P. presentou reclamación de responsabilidade patrimonial ante a Consellería de Política Social, polos

danos sufridos como consecuencia das medidas adoptadas como consecuencia da apertura dun expediente de protección de menores

respecto dun dos seus fillos.

Alégase que as dilixencias previas de procedemento abreviado por violencia de xénero e maltrato familiar instruídas foron arquivadas e que as medidas de garda provisional e tutela adoptadas polo Servizo

de Familia da Administración autonómica, que finalizaron cando a nai recuperou a custodia do menor, foron incongruentes e

lle causaron un prexuízo irreparable.

Reclama unha indemnización por importe de 50.000 ?.

2.- Instruído o correspondente expediente de responsabilidade patrimonial, no que se incorporou o preceptivo informe de servizo,

con data 19.1.2022 a reclamante presentou escrito de alegacións no trámite de audiencia.

3.- Con data 25.1.2022, asinouse proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación.

4.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, pola señora conselleira

de Política Social, tendo entrada neste organismo con data 16.2.2022.

5.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de razón, en virtude do disposto no artigo 12.j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do Decreto

91/2015, do 18 de xuño, polo que se aproba o seu Regulamento de organización e funcionamento, por tratarse dunha reclamación

de responsabilidade patrimonial interposta contra a administración autonómica por contía superior a 30.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2

da Constitución española, polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico do sector público (en

diante, LRXSP); e, no que atinxe aos aspectos procedementais, pola Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo

común das administracións públicas (en diante, LPAC).

Así, no que ao presente expediente se refire, cómpre dicir que as esixencias de orde procedemental, en xeral, foron cumpridas, sobre todo o esencial trámite de audiencia que permite aos interesados exercitar

as súas posibilidades de defensa no procedemento administrativo.

Terceira.

No tocante aos aspectos de fondo hai que indicar que os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia,

e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello Consultivo.

Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración, partindo do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O precitado dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña

o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Xunto co anterior cabe indicar que a responsabilidade patrimonial da Administración configúrase como unha responsabilidade obxectiva. Como máis significados lindes daquel principio xeral poden

destacarse catro acoutacións:

a) A forza maior (artigo 32.1 LRXSP)

b) A obriga xurídica de soportar o dano (artigo 32.1 e 34.1 LRXSP)

c) A non indemnizabilidade dos danos derivados de feitos e circunstancias que non se puideran evitar ou prever segundo o estado

da ciencia e a técnica existentes na produción daqueles (artigo 34.1 LRXSP), e

d) Aqueloutras de creación xurisprudencial, tales como a culpa da vítima e feito de terceiro (recollidas en incontables pronunciamentos

do Tribunal Supremo, entre outros, o contido na súa sentenza do 27.7.2002).

Cuarta.

Entrando xa na análise da proxección dos principios expostos na consideración anterior sobre os particulares aspectos de fondo suscitados no presente expediente, de acordo coas previsións do artigo 81.2

da LPAC, resulta preciso pronunciarse neste ditame sobre se existe, no caso que se nos presenta a exame, unha relación de

causalidade entre o funcionamento do servizo e a lesión aducida e, eventualmente, sobre a valoración do dano causado e a contía

e o modo de indemnización.

Tal e como se desprende dos antecedentes deste ditame, a reclamación que nos ocupa fundaméntase nos danos morais que a reclamante estima causados pola actuación da Administración autonómica e que concreta

no que entende unha incongruente actuación do Servizo de Familia da Consellería de Política Social no seo dun expediente de

protección de menores e en relación coa sospeita de violencia familiar respecto dun dos seus fillos menores e a posterior

apreciación dun suposto de desamparo que deu lugar á adopción das medidas de garda provisional e tutela polo referido Servizo

de Familia da Administración autonómica.

En defensa da súa tese, alega a reclamante que a actuación da Administración prescindiu do procedemento esixible e as súas garantías, en especial da presunción de inocencia, e que toda a indagación se

produce despois da retirada da garda e custodia do menor e da suspensión da patria potestade. Adúcese, igualmente, que as

dilixencias previas de procedemento abreviado por violencia de xénero e maltrato familiar instruídas foron arquivadas, o que

ven a demostrar a inxustificada actuación do Servizo de Familia.

De adverso a Administración actuante aprecia que non está probada a existencia dun dano moral e que a actuación dos servizos administrativos se adecuou en todo momento ás esixencias da legalidade aplicable.

Quinta.

Exposta a contraposición de criterios obrante no expediente, procede realizar a análise dos feitos e argumentos en cuestión, de cara a realizar o pronunciamento axustado a dereito que se nos demanda.

A este respecto debemos sentar unha discrepancia inicial co criterio sentado na proposta de resolución respecto do puntual aspecto de considerar que non están acreditados os danos morais con base en que

?Non consta no expediente nin se achegou con posterioridade durante a instrución informe de especialista na materia que acredite

a existencia dunha situación na que se achase inmersa a interesada a consecuencia da tramitación do expediente de protección,

que puidese cualificarse de dano moral?. Na propia proposta de resolución, tal apreciación se conecta coa circunstancia de que a agora reclamante achegou un informe

médico do 25.4.2019 no que se establecía que a interesada ?no presenta indicios de patología médica ni física, ni psíquica?.

Condicionar a existencia de dano moral á concorrencia dunha patoloxía psíquica non é conforme respecto da conformación xurisprudencial dos danos morais como un sufrimento psíquico autónomo á patoloxía

de tal condición, que pode existir sen a concorrencia desta última. Dito noutras verbas, o dano moral non entraña nin esixe

a existencia de patoloxía psíquica, que poderá concorrer ou non. Na delimitación dos contornos deste tipo de dano, tan subxectivo

na súa apreciación como difícil na súa valoración, recorda a doutrina xurisprudencial que, se ben é certo que a noción de

dano moral ten sufrido unha progresiva ampliación, tamén o é que ?la situación básica para que pueda darse lugar a un daño moral indemnizable consiste en un sufrimiento o padecimiento psíquico

[...] o espiritual, [...] impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estados de ánimo permanentes o de una cierta intensidad? (por todas, SSTS do 3.11.2004, rec. 5201/2001, ou do 6.4.2006, rec. 3498/2003).

Con todo, o certo é que o determinante no suposto que agora se analiza non é a existencia dun sufrimento psíquico constitutivo de dano moral, e nin sequera a súa vinculación causal co funcionamento, aínda

normal, do servizo público, senón a determinación de se ese dano resulta antixurídico.

Sexta.

Ao respecto da conculcación xurídica predicable do dano, constante xurisprudencia nos lembra que o eixo da responsabilidade patrimonial -de carácter obxectivo- xira arredor da antixuridicidade

do dano para a vítima, antes que na antixuridicidade do obrar da Administración (STS do 28.11.2012, rec. 4321/2010, entre

outras), por canto o artigo 32 da LRXSP establece como excepción ao dereito de resarcimento o suposto de que o particular

teña o deber xurídico de soportar os danos de acordo coa lei. Así, como requisito do dano indemnizable, a antixuridicidade

non vén propiamente referida ao aspecto subxectivo do actuar antixurídico da Administración, senón ao obxectivo da ilegalidade

do prexuízo, no sentido de que o cidadán non teña o deber xurídico de soportalo.

Con todo, na análise da antixuridicidade do dano para a vítima e do exame da existencia dunha obriga xurídica de soportar o dano si pode ter relevancia a adecuación a dereito da actuación administrativa.

Nin a ilegalidade do dano presupón a indemnización, nin a súa legalidade a exclúe (pénsese nunha revisión de oficio que anule

un acto anterior declarativo de dereitos), mais a adecuación da actuación administrativa ás esixencias legais pode ser o presuposto

do nacemento da obriga xurídica de soportar o dano por parte do particular. E tal é o caso que agora analizamos.

En efecto, no ámbito dos feitos que dan pé á reclamación que se analiza, o da protección dos menores, rexe o principio xeral primario e preponderante a todos os demais consistente na protección do interese

superior do propio menor.

Así, como recorda, entre outras, a STS do 20.7.2015 (rec. 1791/2014):

?[?] La Constitución Española de 1978, al enumerar los principios rectores de la política social y económica, menciona, en primer

lugar, la obligación de los poderes públicos de asegurar la protección social económica y jurídica de la familia y dentro

de ésta, con carácter singular, la de los menores?.

Na propia STS se indica que ?El mandato constitucional impelió al poder legislativo a la promulgación de la normativa necesaria para la protección del

menor, siendo la más significativa, de inicio, en este orden la Ley 21/1987 de 11 noviembre, que modifica el Código Civil

y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción y otras formas de protección de menores. En ella se contempla el desamparo

del menor y la previsión de la tutela otorgada a la entidad pública por ministerio de la ley cuando aquél se encuentre en

esa situación. Con esta Ley tuvo lugar la desjudicialización del sistema jurídico de protección del menor. Más adelante se

promulgó la Ley Orgánica 1/1996 del 15 enero, Ley de Protección Jurídica del Menor.

Estas dos leyes son las que vienen a modificar de forma sustancial en el ordenamiento jurídico estatal el régimen de protección del menor de edad. La mayoría de las Comunidades Autónomas, con inspiración

en tal normativa, y al amparo de la competencia concedida por el artículo 148. 20º de la CE, han venido promulgando su propia

legislación en esta materia.

Toda esta normativa se ha visto poderosamente influenciada por los textos internacionales que se han ocupado de la protección de los menores, de los que destacan la Declaración Universal de los Derechos

del Niño (Nueva York 1959) y la Convención de los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas

(Nueva York, 20 de noviembre de 1989)?.

Na dita sentenza o Tribunal Supremo salienta que na normativa internacional, estatal e autonómica ?late el superior interés del menor como criterio determinante para la adopción de cualquier medida que les afecte, sin bien

dicho interés superior no aparece definido, precisándose su configuración y concreción en cada caso. Se configura, pues, como

un verdadero concepto jurídico indeterminado, que la doctrina ha venido relacionando bien con el desenvolvimiento libre e

integral de la personalidad del menor y la supremacía de todo lo que le beneficie, más allá de las preferencias personales

de sus padres, tutores, guardadores o administraciones públicas, en orden a su desarrollo físico, ético y cultural; bien con

su salud y su bienestar psíquico y su afectividad, junto a otros aspectos de tipo material; bien, simplemente con la protección

de sus derechos fundamentales [?]?.

A este respecto o artigo 2.1 da Lei orgánica 1/1996, do 15 de xaneiro, de protección xurídica do menor, recolle o dereito de todo menor a que o seu interese superior sexa valorado e considerado como

primordial en todas as accións e decisións que lle atinxan, tanto no ámbito público como privado, dispoñéndose que na aplicación

das normas que afecten aos menores, así como nas medidas concernentes a eles que adopten as institucións, públicas ou privadas,

primará o interese superior dos mesmos sobre calquera outro interese lexítimo que puidese concorrer.

En relación co presente caso, que suscita a intervención da Entidade Pública de Protección de Menores na Comunidade Autónoma, debe ser considerado que, segundo o artigo 12, apartado 1, da citada lei orgánica,

a protección dos menores polos poderes públicos realizarase mediante a prevención, detección e reparación de situacións de

risco, co establecemento dos servizos e recursos adecuados para tal fin, o exercicio da garda e, nos casos de declaración

de desamparo, a asunción da tutela por ministerio da lei.

Neste sentido, o artigo 18 do texto legal prevé que ?1.Cuando la Entidad Pública constate que el menor se encuentra en situación de desamparo, actuará en la forma prevista en el

artículo 172 y siguientes del Código Civil, asumiendo la tutela de aquél por ministerio de la ley, adoptando las oportunas

medidas de protección y poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal y, en su caso, del Juez que acordó la tutela ordinaria.(...)?.

O propio artigo 18, apartado 2, establece unha serie de supostos nos que se entende que existe situación de desamparo, recolléndose entre eles, na letra e), o que foi obxecto de consideración no caso,

a saber, o suposto de incumprimento ou o imposible ou inadecuado exercicio dos deberes de garda como consecuencia da grave

deterioración da contorna ou das condicións de vida familiares, cando dean lugar a circunstancias ou comportamentos que prexudiquen

o desenvolvemento do menor ou a súa saúde mental, sempre que concorra a circunstancia con suficiente gravidade e sexa valorada

e ponderada conforme aos principios de necesidade e proporcionalidade.

Sétima.

Considerado o marco xurídico que rexe a actuación administrativa da que a reclamante predica a etioloxía do dano, debemos examinar agora o axuste desta a aquel, como anticipado presuposto da antixuridicidade

do dano polo que se reclama.

A este respecto procede sentar que existen feitos constatados no expediente de protección do menor e recollidos no que agora nos ocupa, dos que resulta acreditada a obxectiva concorrencia das circunstancias

que garantían a adopción das medidas que de xeito sucesivo, proporcional e progresivo foron postas en práctica pola Entidade Pública de Protección de Menores na Comunidade Autónoma.

Así, o expediente é incoado inicialmente en virtude da concorrencia dunha serie de circunstancias que permitían establecer a sospeita razoable da existencia dun caso de maltrato, ao constatarse que o menor

recibira un golpe na faciana sen cabal explicación da súa orixe e que o propio menor atribuía a unha labazada dada pola súa

nai, como así constata o Servizo de Menores logo da oportuna comunicación do colexio onde o alumno estaba escolarizado, onde

igualmente, en entrevista co menor, se aprecia unha situación de forte agresividade verbal e maltrato físico na relación que

a nai ten cara el, sen que esta achegue explicación, asentándose nunha posición de simple negación dos feitos.

Esa actuación administrativa ten perfecto encadre nos principios legais anteriormente expostos e no propio protocolo de actuación co que conta a Consellería de Política Social, a ?Guía para a detección

do maltrato infantil?, no que se establece que para notificar un caso non é necesario posuír a certeza de que a situación

de maltrato se está a producir senón que é suficiente ter unha sospeita razoable, en base á observación dos indicadores que

serven de seguimento.

Neste sentido, e como este Consello Consultivo xa considerou no noso ditame CCG 279/2021, nos atopamos nun ámbito no que non existen solucións determinadas ou apriorísticas senón que é esixible unha ponderación

ad hoc das circunstancias á luz dos principios indicados. Ademais, como sinala a STS 28.11.2012, Rec. 4321/2010, ?el juicio sobre lo acertado o desacertado de una decisión administrativa de tutela y protección de un menor en situación de

desamparo no puede hacerse retrospectivamente [?], sino que debe venir referido al tiempo de la adopción de dichas medidas

tuitivas, atendidas las circunstancias concurrentes en ese momento?.

A este respecto, o arquivo das dilixencias previas de procedemento abreviado por violencia de xénero e maltrato familiar instruídas non ten o alcance que lle outorga á reclamante como base da súa petición

de indemnización, pois como se sinala na proposta de resolución as actuacións penais foron iniciadas polo Xulgado de Instrución

número 1 de Ourense a partir de atestado denuncia dos servizos de saúde, en aplicación dos protocolos de vixilancia e alerta

no ámbito sanitario, ao ser remitido o parte de lesións ao xulgado de garda, sen participación ningunha no procedemento por

parte dos servizos da Consellería de Política Social. Pero ademais, como igualmente se salienta na proposta, as circunstancias

que fundamentaron a declaración de desamparo e asunción de tutela do menor non foron o maltrato físico ou psicolóxico recollido

no artigo 18.2, nas letras c) ou d), da lei orgánica xa citada, senón o suposto da letra e), como vai dito. Ademais, no sobresemento

sobre a responsabilidade penal da agora reclamante, acordado en vía xudicial, non se valora a adecuación a dereito das resolucións

administrativas adoptadas pola Administración actuante, que non foron recorridas pola interesada e produciron os efectos que

lle eran propios sen cuestionamento da súa validez e eficacia.

Pero ademais a evolución posterior dos feitos evidenciou a constatación dunha situación que demandaba a intervención administrativa agora analizada.

Así, foi asumida inicialmente a garda provisional do menor (28.11.2017) e a alta en acollemento temporal con familia de acollida co fin de investigar as circunstancias

da situación do menor e constatar a súa situación real.

Cos datos e información obtidos polo equipo técnico dos servizos administrativos (datos que obran no expediente nos correspondentes informes aos que facemos remisión) constátase a efectiva

existencia dunha situación de desamparo, que da pé á súa preceptiva declaración (9.1.2018) con asunción da tutela do menor

por parte da entidade de protección. Iníciase entón un longo proceso de intervención administrativa co obxectivo primordial

da protección do menor e a súa reinserción no seo familiar, para o que se establece un minucioso programa desenvolto en sucesivos

plans de traballo que inclúe a atención psicolóxica tanto do menor como da súa nai, co obxectivo de reconducir as circunstancias

que determinaron a situación de desamparo. Así, non sen dificultades, a devandita intervención felizmente dá os seus froitos

e habilita que o menor puidese regresar ao fogar materno, ditándose o 20.5.2020 resolución de cese da tutela e consolidándose

a situación de convivencia iniciada dous meses antes.

Así, malia que as actuacións xudiciais e administrativas se iniciaron tras unha sospeita de maltrato, a intervención administrativa de protección do menor atendeu a circunstancias distintas e debidamente

constatadas, de modo que as privacións lamentablemente padecidas pola nai son o resultado proporcionado da constatación dunha

situación de desamparo que require da adopción dunha serie de medidas que, en canto amparadas na tutela do superior interese

do menor, se antepoñen a calquera outro interese en conflito, sen que se poida invocar un dereito subxectivo ou interese lexítimo

superior a aquel interese do menor, de modo que os danos vinculados ás privacións acordadas non teñen carácter antixurídico

por ter a nai, agora reclamante, a obriga xurídica de soportalos, sendo procedente, en consecuencia, a desestimación da reclamación.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimatoria da reclamación á que o presente expediente se refire?.