Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 173 de 10 de junio de 2015

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por don A., na representación de entidade D., S.A. (A., S.A.) pola anulación por parte dos tribunais da licenza de obra e actividade para a construción de centro comercial en O Fonsillón

Organismo: Concello de Ourense

Letrado: García Blanco

Propuesta: Parcialmente estimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Aranguren Pérez

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- Con data 05.12.2013 don A., na súa condición de administrador solidario da entidade mercantil D., S.A., constituída baixo

a denominación de A., S.A., presenta ante o Concello de Ourense unha reclamación de responsabilidade patrimonial.

Reclama os danos e perdas que supostamente lle foron irrogados por mor da anulación en sede xudicial da licenza de obra e de actividade para a construción de centro comercial no Fonsillón-A Farixa

de Ourense con data do 02.12.2010.

A referida licenza foi anulada pola Sentenza do Xulgado núm. 2 do Contencioso-Administrativo de Ourense de data 02.04.2012 e confirmada polo Tribunal Superior de Xustiza en sentenza do 10.12.2012

como consecuencia da previa anulación do Plan Xeral de Ordenación Municipal (PXOM) de Ourense, do que deriva.

Considera o reclamante que a empresa, como consecuencia da concesión da licenza, despregara toda a actividade tendente á promoción do centro comercial que constituía o fin esencial de toda a actuación

urbanística iniciada coa elaboración do Plan Parcial do SU 20.

En base a estes feitos e con fundamento no artigo 35 d) do texto refundido da Lei do solo, aprobado polo Real decreto lexislativo 178/2010, do 5 de maio,

o reclamante solicita do Concello de Ourense, -e advirte da posible responsabilidade solidaria da Xunta de Galicia-, unha

indemnización polos danos e perdas que ascende a 4.375.904,13 euros, contía que desagrega en informe pericial nos seguintes

conceptos:

- Honorarios profesionais pola tramitación da licenza comercial.

- Honorarios das empresas que realizaron os proxectos encargados para solicitar as licenzas de obra e actividade do centro

comercial e demais estudos técnicos necesarios a ese fin.

- Honorarios de comercialización do centro comercial.

- Honorarios correspondentes á creación e desenvolvemento do nome comercial e imaxe corporativa, rexistro de dominio de Internet,

gabinete de prensa e Plan de Comunicación.

- Taxas e impostos autonómicos e municipais.

- Gastos da sociedade.

- Gastos financeiros.

- Dano emerxente pola frustración do proxecto, 21.704.046,00 euros.

- 6% de beneficio industrial, resultando a cantidade de 1.249.479,83 euros.

2.- Durante a instrución do procedemento achégase a seguinte documentación:

- Informe do xefe do Servizo (en funcións) de Planeamento e Xestión Urbanística (07.01.2014).

- Informe técnico sobre a avaliación das partidas indemnizables, elaborado polo arquitecto municipal do Servizo de Planeamento

e Xestión Urbanística (19.04.2014).

- Informe do Servizo de Facenda do Concello (29.10.2014) no que se indica que como consecuencia da anulación da licenza foi

devolta á entidade solicitante a cantidade de 502.215,93 euros do Imposto sobre Construccións, Instalacións e Obras, mais

non os 254.060,90 euros relativa á taxa por licenza urbanística e 48.397,20 euros da taxa por licenza de apertura de establecemento.

- Novos informes de valoración efectuado polo Servizo de Licenzas Urbanísticas (06.02.2015 e 04.03.2015).

3.- Outorgado o preceptivo trámite de audiencia ao interesado e á Xunta de Galicia, con data do 18.03.2015 a reclamante presenta

escrito de alegacións no que se ratifica na súa pretensión, se ben reduce a contía indemnizatoria en 3.616.036,62 euros, ao

ter recibido do Concello o importe do Imposto sobre Construccións, Instalacións e Obras.

Achega informe complementario sobre valoración de danos.

En escrito do 24.04.2015 achega novo escrito de alegacións e novo informe de valoración.

4.- Con data 30.05.2015 ditouse proposta de resolución no sentido de estimar parcialmente a reclamación presentada por un importe

de 518.468,15 euros.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo Sr. alcalde do Concello

de Ourense, e tivo entrada neste organismo con data doce de maio de dous mil quince.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.-

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de responsabilidade patrimonial con base no previsto no artigo 12. j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, ao tratarse dunha reclamación

interposta contra unha administración local por contía superior a 15.000 ?.

Segunda.-

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2

da Constitución española, polos artigos 139 a 144 da Lei 30/1992, do 26 de novembro, de réxime xurídico das administracións

públicas e do procedemento administrativo común (en adiante, LRXPAC), e polo Regulamento dos procedementos das administracións

públicas en materia de responsabilidade patrimonial, aprobado polo Real decreto 429/1993, do 26 de marzo.

No tocante ás esixencias de carácter formal establecidas nestas normas foron observadas, en especial o(s) preceptivo(s) trámite(s) de audiencia que permiten aos interesados exercitar as súas posibilidades

de defensa. Se ben, e a pesar da complexidade técnica das cuestións sometidas, cabe subliñar que se superou en exceso o prazo

máximo para resolver, (de seis meses), preceptuado na normativa apuntada máis arriba, xa que a reclamación se presentou con

data 05.12.2013.

Terceira.-

Os principios que rexen a responsabilidade patrimonial das administracións públicas son o resultado dunha elaboración da doutrina e da xurisprudencia, e teñen sido reiteradamente expostos polo Consello

Consultivo. Sinteticamente expostos, os presupostos mínimos para que xurda a responsabilidade patrimonial da Administración,

partindo do principio de responsabilidade obxectiva e directa, son:

a) O dano producido no patrimonio dos particulares ten que ser efectivo e individualizado nunha persoa ou nun grupo de persoas.

b) O dito dano ou lesión debe producir no patrimonio do particular lesionado un prexuízo antixurídico que este non teña o deber de soportar.

c) O dano ou lesión patrimonial ten que gardar un nexo causal co funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos. A inxerencia dun terceiro ou o comportamento da propia vítima son posibles circunstancias

determinantes da ruptura do nexo causal, ou ben da modulación do alcance da responsabilidade da Administración, graduando

o importe da indemnización se, en concorrencia co funcionamento do servizo, contribuíron tamén á súa produción.

d) O dano non debe ser produto dunha situación de forza maior.

e) A reclamación ten que ser presentada polo particular interesado dentro do prazo legalmente establecido.

Cuarta.-

Tendo como referencia a citada doutrina, e en orde á necesaria construción da relación de causalidade que debe existir entre o dano e o funcionamento do servizo público, hai que dicir, primeiramente,

que como vimos nos antecedentes, o que o reclamante reprocha en esencia á Administración non é outra cousa que a anulación

da súa licenza de obras para a actividade de centro comercial, anulación efectuada pola sentenza 88/2012, do 2 de abril de

2012 do Xulgado do Contencioso-Administrativo núm. 2 de Ourense, confirmada pola Sentenza 1016/2012 do TSXG do 15.11.2012.

No primeiro dos pronunciamentos xudiciais mencionados, estímase o recurso interposto, tendo o seu fallo o seguinte teor literal: ?Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por (xxx), contra la Resolución del Concello de Ourense de 2 de

diciembre de 2010, por el que se concede licencia de obra para actividad de centro comercial en O Fonsillón-A Fariza, anulando

la misma por no ser conforme a Derecho, ordenando la demolición de lo realizado a su amparo y restitución del terreno objeto

de edificación a su estado anterior o situación primitiva?, pronunciamento confirmado pola sentenza do TSXG.

Entrando na análise do fondo da reclamación, e en punto á verificación da necesaria concorrencia dunha relación de causalidade entre a lesión patrimonial e o funcionamento do servizo público municipal,

a partir da consideración de que a pretensión indemnizadora que nos ocupa se formula en razón a ter sido anulada xudicialmente

a licenza municipal de obra e apertura no seu día concedida polo Concello, este Consello Consultivo, como xa o fixera nun

asunto análogo no ditame 685/14, considera que procede estimar a reclamación, xa que o reclamante non vén na obriga xurídica

de soportar as consecuencias lesivas que da referida anulación se lle derivaron.

A maior abastanza cómpre salientar tamén que sobre esta concreta cuestión non se produciu desconformidade ou oposición entre as partes do presente procedemento, tendo por obxecto tan só a discrepancia

sobre as concretas contías e a valoración da indemnización reclamada.

Quinta.-

Admitida, polo tanto (e por ambas partes), a existencia dunha lesión antixurídica nos bens e dereitos do reclamante, e a súa conexión causal co funcionamento do servizo público municipal, xorde a obriga

do seu resarcimento, restando tan só determinar a indemnización que procede recoñecer ao reclamante.

Establecido o anterior, e xa polo que se refire ao quantum indemnizatorio, a proposta de resolución, con base nos informes técnicos dos servizos municipais, analiza os diferentes conceptos

enumerados no escrito de reclamación.

Previamente deben sinalarse varias cuestións: a primeira delas consistente na parca motivación que sobre este concreto aspecto, o da valoración, recolle a proposta de resolución. Se ben a motivación das

resolucións pode fundamentarse nos argumentos e consideracións expostos nos informes ditados durante a instrución do procedemento,

isto esixe que o contido destes sexan incorporados á resolución mesma (artigo 89.5 da Lei 30/1992). E é que a resolución que

no seu día se dite será a que efectivamente sexa obxecto dos eventuais recursos que se interpoñan, e no seu contido deberán

atoparse os razoamentos sostidos pola administración para xustificar a súa decisión. En íntima relación co anterior, debe

lembrarse a estreita relación que existe entre unha axeitada motivación e os principios de seguridade xurídica e interdición

da indefensión do administrado.

Sentadas estas premisas cómpre agora analizar as importantes diferenzas cuantitativas que veñen sendo sostidas por ambas partes. De conformidade co antes exposto, sobre a valoración que deba facerse

en relación con informes contraditorios entre si, é doutrina consolidada do Tribunal Supremo (sentenzas do 6 de maio de 1993

e do 2 de abril de 1998, entre outras), que:

"a) Ha de atenderse, en primer lugar, a la fuerza convincente de los razonamientos que contienen los dictámenes, pues lo esencial no son sus conclusiones, sino la línea argumental que a ellas

conduce, dado que la fundamentación es la que proporciona la fuerza convincente del informe y un informe no razonado es una

mera opinión sin fuerza probatoria alguna.

b) Debe tenerse en cuenta la mayor o menor imparcialidad presumible en el perito y ha de darse preferencia a los informes emitidos por los Servicios Técnicos Municipales y, en su caso, por los peritos

procesales, puesto que éstos gozan de las garantías de imparcialidad superiores a cuantos otros dictámenes hayan sido formulados

por técnicos designados por los interesados.

(?)

c) Un tercer criterio que debe ser tenido en cuenta es la necesaria armonía de las conclusiones contenidas en los informes periciales con el resto de los elementos probatorios, cuales pueden ser, entre

otros, las diversas pruebas documentales practicadas en las actuaciones?.

Mais recentemente, pero con conclusións semellantes, a Audiencia Provincial da Coruña sintetizou, con base nos criterios apuntados polo Tribunal Supremo, na súa sentenza do 03.02.2006:

?Es obvio que la cuestión a resolver, en el caso presente, requiere contar con conocimientos especializados propios de la ciencia de la arquitectura, que los profanos en la materia, como somos los operadores

jurídicos, carecemos de ellos, de ahí la importancia que en casos como el presente alcanza la prueba pericial, cuya valoración

nos compete, según las "reglas de la sana crítica" (art. 348 LEC), que no son en realidad otra cosa que meras máximas de experiencia

no codificadas (STS de 10 de junio de 1986, 7 de noviembre de 1994, 27 de febrero de 2001 entre otras) o las más elementales

directrices de la lógica humana (STS de 13 de febrero de 1990, 29 de enero, 20 de febrero y 25 de noviembre de 1991, 16 de

marzo de 1999 entre otras muchas).

No obstante, las dificultades valorativas se alzapriman cuando se trata de la apreciación de pruebas periciales contradictorias, en las que los diversos técnicos discrepan en sus conclusiones sobre puntos

o extremos trascendentes para la resolución de la litis, cual acontece en el caso que nos ocupa. En supuestos como el presente

parecen elementales criterios lógico valorativos los derivados de la ponderación de factores tales como:

A) La cualificación de quien prestó los informes, y, por lo tanto, su especialización sobre el tema a informar

(...)

B) El método observado. La sentencia del Tribunal Supremo de 11 marzo 1985 indica que la fuerza probatoria de los dictámenes radica, en su mayor o menor

fundamentación y razón de ciencia, debiendo de tener, por tanto, como prevalentes en principio aquellas afirmaciones o conclusiones

que vengan dotadas de una superior explicación racional.

(...)

C) Las condiciones de observación o reconocimiento del perito (...).

D) La vinculación del perito con las partes. En este sentido, la sentencia del Supremo de 31 de marzo de 1997 señala: "Es más, ante la disparidad de los criterios expuestos entre peritos de titulación

semejante se debe dar preferencia a los emitidos por los designados por el Juzgado por coincidir en ellos una presunción de

mayor objetividad (sentencia de la Sala Quinta de 5 abril 1982)".

(...)

E) El criterio de la mayoría coincidente, conforme al cual el dictamen conteste de varios técnicos es racional que prevalezca sobre el contradictorio de uno de ellos. En este sentido, podemos citar la sentencia

del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1981 que dispone: "debiendo tener por tanto como prevalentes en principio aquellas afirmaciones

o conclusiones que vengan dotadas de una superior explicación racional, sin olvidar otros criterios auxiliares como el de

la mayoría coincidente".

Así, tendo en conta estas premisas e sen que isto signifique optar por teses maximalistas ou predeterminadas, valorando as circunstancias do caso concreto, e tendo en conta a argumentación dos informes

concorrentes, este Consello Consultivo debe amosar a súa conformidade coa valoración efectuada polo Concello de Ourense. A

razón deste proceder non se basea exclusivamente nos criterios expostos, senón que boa parte dos gastos reclamados foron abordados

por este Consello noutros ditames -especialmente no caso da anulación do PXOM que nos ocupa-, chegando á conclusión parcialmente

coincidente cos razoamentos esgrimidos polos técnicos municipais.

En concreto, e en relación con algunha das partidas reclamadas debemos recordar o importancia, a efectos de determinar a súa indemnizabilidade, do exame da concreta situación de feito na que se atopa o

que reclama, pois a mera anulación dun acto e a subseguinte obriga de indemnizar está condicionada ao efectivo padecemento

dun dano real e efectivo.

E resulta así que unha parte das partidas reclamadas, como poden ser os gastos derivados da licenza comercial ou de beneficio industrial reclamados -neste último caso, sobre as ganancias hipotéticas ou

futuras, a STS do 28 de xaneiro de 1999- que non poden, no presente momento, e cos datos obrantes no expediente, ser obxecto

de indemnización neste intre. Para isto poden traerse a colación os argumentos utilizados por este Consello no seu ditame

94/15, en relación coa imposibilidade de acreditarse, no momento presente, a inutilidade de moitas destas partidas, adoecendo,

polo tanto, do carácter de dano efectivo. Dicíamos nese ditame, o seguinte:

?En relación coa efectividade do dano tense pronunciado o propio Tribunal Supremo examinando un suposto de anulación por revisión

de oficio dun Plan Parcial, en sentenza do 17 de outubro de 1988, na que se indica que ?En definitiva no en todos los supuestos

de anulación de un Plan Parcial se desencadena una responsabilidad de la Administración Pública sino sólo en aquellos que

confiando en su vigencia y legalidad -apariencia provocada por la Administración- se hayan desarrollado actividades y gastos

que devengan inútiles por la anulación?.

É dicir, o dereito á indemnización non xurde polo simple feito da anulación do Plan, senón que é preciso, dunha banda, que o interesado teña efectuado gastos confiando na vixencia e legalidade do plan,

e doutra que estes gastos deveñan inútiles.

Respecto do primeiro dos requisitos, consta no expediente a realización de determinados gastos derivados da aprobación tanto do Plan parcial como do proxecto de compensación e do proxecto de urbanización,

anulados por diferentes sentenzas do TSXG do 19.07.2012 e do 15.11.2012. Mais, e tal e como ten sinalado este Consello Consultivo

noutras ocasións (por todos ditame 671/2013), á marxe de que se acredite o carácter de estritamente necesarios para ese fin

de todos eles, o certo é que a súa resarcibilidade viría condicionada á circunstancia de que estes deviñeran inútiles, requisito

que, neste momento, non semella se cumpran.

Así, tal e como se recoñece no escrito de reclamación, no momento actual estase a tramitar un novo planeamento municipal,o que permitiría que os terreos teñan novamente a consideración recoñecida no plan

anulado e poidan proseguir as actuacións de urbanización. É dicir, en tanto non finalice a tramitación do novo planeamento

non será posible determinar definitivamente se os referidos gastos resultan ou non inútiles, o que impide considerar que ata

ese momento o dano teña o carácter de real e efectivo, xa que a aprobación definitiva de ese novo instrumento de planeamento

rematará o proceso ordenador e permitirá determinar se se xeraron danos que a Xunta de Compensación non teña a obriga de soportar.

Respecto de esta situación o Concello de Ourense admite a posibilidade, naquel momento, de ter que afrontar novos gastos que tiveran que asumir os reclamantes prexudicados, pero só no momento en que se

aprobe o novo planeamento poderán chegar a coñecerse?.

Tamén no seu ditame 594/2012 este Consello manifestou, en relación cos gastos de adquisición de terreos, que:

?Porén, tal e como recolle a proposta de resolución sometida a ditame, na medida en que no momento actual se está a tramitar

un novo Plan de Ordenación Municipal, que daría nova cobertura legal ao Plan Parcial anulado, non existiría, na actualidade,

unha concreción do dano, e non tratándose dun dano real e efectivo non podería considerarse lesión indemnizable.

(?)

En canto ao segundo dos requisitos, que estes gastos resulten inútiles, non parece que neste momento se cumpra, polas razóns expostas da tramitación dun novo planeamento municipal que permitiría que

os terreos teñan novamente a consideración de urbanizables.

É dicir, en tanto non finalice a tramitación do novo planeamento non será posible determinar se os gastos efectuados na adquisición de terreos resultan ou non inútiles, o que impide considerar que

ata ese momento o dano teña o carácter de real e efectivo?.

Deste xeito, este Órgano Consultivo amosa a súa conformidade coa valoración efectuada pola entidade local, en tanto que no momento actual non pode estarse na certeza de que boa parte dos danos que se

reclaman deveñan inútiles, de tal xeito que unha estimación das pretensións da actora suporía recoñecer como danos partidas

e actuacións de cuxa inutilidade non se ten, no momento actual, a certeza necesaria para o seu abono. Neste sentido, a sentenza

do Tribunal Supremo do 4 de xuño de 2010 indica que: ?En cuanto a los gastos de urbanización que reclama y acredita en autos, éstos devendrán o no inútiles dependiendo del planeamiento

que está en marcha, anulando el que dio cobertura al Plan Especial y ejecución posterior? las hipotéticas modificaciones,

legalidad o ilegalidad de las obras y la consiguiente inutilidad de los gastos efectuados hasta el momento dependerán, efectivamente,

de dicha futura planificación?.

Respecto o momento actual, debe lembrarse tamén a vixencia actual do Decreto 187/2011, do 29 de setembro, polo que se suspende parcialmente a vixencia do Plan Xeral de Ordenación Urbana do Concello de

Ourense e se aproba a ordenación urbanística provisional ata a entrada en vigor do novo planeamento.

De acordo co exposto, no momento de resolver o presente expediente, non pode declararse a inutilidade de boa parte dos gastos reclamados ao non poder entenderse de xeito indubitado que parte dos danos

polos que se reclama sexan reais e efectivos, por canto a súa determinación depende dunha situación futura, a aprobación do

planeamento en tramitación e que no momento actual, coa vixencia do Decreto 187/2011, non pode sosterse probada a existencia

de responsabilidade demandada.

En definitiva, o exame do actuado permite apreciar a existencia dun dano efectivamente soportado pola reclamante, pero tan só na medida en que eses gastos están realizados e deveñen inútiles, mais

non aqueles que se atopan inmersos nun proceso non liquidado que impide apreciar a súa inutilidade definitiva.

En calquera caso, o importe desta indemnización, ao seren tomados para a súa cuantificación facturas e demais documentos contables, deberá actualizarse á data en que se poña fin ao procedemento de responsabilidade,

conforme ao previsto no artigo 141.3 da Lei 30/1992, do 26 de novembro.

Quinta.-

En relación coa cuestión proposta polo concello relativa á posible responsabilidade solidaria da Administración autonómica, cómpre sinalar que a mesma deberá ser obxecto de solución en expediente

independente, por afectar ás relacións internas entre as dúas administracións, mais non a efectos externos da súa relación

co reclamante, cuestión polo tanto que deberá ser dilucidada en expediente alleo ao que se ventila.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade de todos os seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución á que o presente expediente se refire, coa salvidade do sinalado na consideración quinta?.