Dictamen de Consello Consultivo de Galicia 383 de 09 de octubre de 2019

Cuestión

Reclamación de responsabilidade patrimonial

Resumen

Reclamación de responsabilidade patrimonial interposta por D., polos danos sufridos como consecuencia da súa exclusión nun procedemento de integración voluntaria no réxime estatutario para o persoal funcionario e laboral no Sergas.

Organismo: Consellería de Sanidade (Xunta de Galicia)

Letrado: López Guizán

Propuesta: Desestimatoria

Conclusion: Favorable

Relator: Sánchez Tato

Contestacion

ANTECEDENTES

1.- O 7.7.2017 D. interpón ante a Servizo Galego de Saúde unha reclamación de responsabilidade patrimonial por mor da falta de

desenvolvemento da disposición adicional segunda do Decreto 447/1996, do 26 de decembro, polo que se establecen as bases para a homologación e integración funcional do persoal transferido á Xunta de Galicia dos

centros sanitarios das corporacións locais, de persoal pertencente ao Servizo Galego de Saúde con vínculo xurídico funcionarial

dos corpos e escalas da Administración especial sanitaria e corpos xerais e doutro persoal con vínculo laboral fixo.

En concreto, o reclamante refire que a falta de desenvolvemento desta disposición regulamentaria constitúe unha ilegalidade por omisión, que lle impediu participar no proceso de integración convocado pola

Orde do 8.10.2014, ao carecer o interesado do requisito de titulación esixido na convocatoria. Así mesmo considera que tal

actuar administrativo conculcou a confianza lexítima no desenvolvemento dunha previsión regulamentaria aprobada fai máis de

vinte anos.

Alega ademais o interesado que, por esta causa, malia ter prestado desde o ano 2000 no Hospital Montecelo idénticos servizos que os cociñeiros que teñen a condición de persoal estatutario, percibiu unhas

retribucións inferiores ás que lle corresponderían como persoal estatutario.

Tal e como se recolle no escrito reitor da súa reclamación:

?Non é unha conduta razoable que dende hai mais de vinte anos, cando foi aprobado o Decreto 447/1996, de 26 de decembro, o SERGAS non desenvolvera o réxime transitorio da disposición adicional segunda,

para o persoal da categoría funcionarial de oficial cociñeiro, en ningún dos cinco procesos de integración.

Esa omisión vulnera o principio de confianza lexítima, que é un principio xeral, non só do dereito español, senón tamén do dereito comunitario, dende a súa cita na sentenza do TXCE de 22 de marzo

de 1961 e 13 de xullo de 1965 (Asunto Lemmerz-Werk).

[?]

Ademais, supón un enriquecemento inxusto da Administración, a falta de desenvolvemento das dispensas, a partir do 1/01/2000, cando o actor pasou a prestar servizos no Hospital de Montecelo, onde

traballa só con persoal estatutario, sempre como cociñeiro, integrado no organigrama da cociña de Montecelo, cos mesmos horarios

e obrigacións pero con un salario máis baixo.

[?]

Esta falta de desenvolvemento das dispensas de titulación, provocaron que o actor non se puidera integrar e cobrase sensiblemente menos, que o persoal estatutario cociñeiro. Polo tanto, o dano resultante

son as diferenzas salariais entre o cobrado como oficial cociñeiro (RF-C2-23.1) e cociñeiro (N-C1-07), dende o 1/01/2000 ata

o momento de presentación desta responsabilidade patrimonial?.

Con base no que precede o reclamante solicita unha ?compensación económica dos prexuízos económicos, administrativos e de cotización, ocasionados á parte actora desde o 1/01/2000?, sinalando que en todo caso que esta indemnización superará os 30.000 ?.

2.- No expediente remitido consta:

- Sentenza do Xulgado do Contencioso - Administrativo nº 3 de Pontevedra do 13.5.2016,

- Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 14.11.2016,

- Informe da Dirección Xeral de Recursos Humanos do Servizo Galego de Saúde do 2.3.2018,

- Informe do xefe do Servizo de Hostalaría da EOXI de Pontevedra e o Salnés do 4.2.2019, e

- Informe da Dirección de Recursos Humanos da EOXI de Pontevedra e o Salnés do 14.5.2019.

3.- O 24.5.2019 deuse trámite de audiencia ao reclamante.

Este, o 3.7.2019, formulou alegacións nas que sinala que a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 14.11.2016 apuntou a unha ?hipotética responsabilidade patrimonial?.

4.- O 20.8.2019 ditouse unha proposta de resolución en sentido desestimatorio da reclamación presentada.

5.- O expediente de razón foi remitido, para preceptivo ditame deste Consello Consultivo de Galicia, polo señor conselleiro de

Sanidade tendo entrada neste organismo con data 30.9.2019.

6.- Os demais antecedentes dedúcense do contido do ditame.

CONSIDERACIÓNS

Primeira.

O Consello Consultivo de Galicia é competente para coñecer do expediente de reclamación de responsabilidade patrimonial das Administracións públicas ao que se fixo referencia nos antecedentes a teor

do previsto nos artigos 12.j) da Lei 3/2014, do 24 de abril, do Consello Consultivo de Galicia, e 17.a) do seu Regulamento

de organización e funcionamento, aprobado polo Decreto 91/2015, do 18 de xuño, por tratarse dunha reclamación de responsabilidade

patrimonial da administración autonómica de contía superior a 30.000,00 ?.

Segunda.

O expediente sobre o que se solicita a emisión de ditame suscita un caso de responsabilidade patrimonial das administracións públicas que, como tal suposto, vén regulado basicamente polo artigo 106.2

da Constitución española, pola Lei 39/2015, do 1 de outubro, do procedemento administrativo común das administracións públicas

(en adiante, LPAC) nos aspectos procedementais, e polos artigos 32 a 37 da Lei 40/2015, do 1 de outubro, de réxime xurídico

do sector público (en adiante, LRXSP) no que atinxe ao seu réxime substantivo.

Así, no que ao presente expediente se refire, cómpre dicir que as esixencias de orde procedemental, en xeral, foron cumpridas, sobre todo o esencial trámite de audiencia que permite aos interesados exercitar

as súas posibilidades de defensa no procedemento administrativo.

Terceira.

É reiterada a doutrina e a xurisprudencia que, partindo de que os artigos 32 e seguintes da LRXSP se inspiran no principio de responsabilidade obxectiva, considera como elemento esencial, que non único,

para que a reclamación de responsabilidade patrimonial da Administración prospere, a existencia dun nexo causal directo e

inmediato entre a actuación da Administración e a lesión producida. O dito nexo debe ser exclusivo sen interferencias estrañas

de terceiros ou do prexudicado. Por outra parte para que a lesión poida ser resarcible, ten que demostrarse a efectiva realización

dun dano, que haberá de ser avaliable economicamente e individualizado en relación cunha persoa ou grupo de persoas. En definitiva,

para que a responsabilidade se faga efectiva, esíxese a proba dunha causa concreta que determine o dano e a conexión entre

a actuación administrativa e o dano real ocasionado.

Cuarta.

Analizado o anterior, e tendo en conta os elementos técnicos da institución á que nos referimos, expostos nas consideracións precedentes, pasamos a examinar xa o fondo da reclamación presentada.

Así as cousas, o reclamante sustenta a súa pretensión indemnizatoria na ?ilegalidade por omisión? e na ?vulneración do principio de confianza lexítima? dado que resultou excluído do proceso de integración de persoal convocado por Orde do 8.10.2014, ao non ter desenvolvido

o Servizo Galego de Saúde as previsións contidas na disposición adicional segunda do Decreto 447/1996, do 26 de decembro,

polo que se establecen as bases para a homologación e integración funcional do persoal transferido á Xunta de Galicia dos

centros sanitarios das corporacións locais, de persoal pertencente ao Servizo Galego de Saúde con vínculo xurídico funcionarial

dos corpos e escalas da Administración especial sanitaria e corpos xerais e doutro persoal con vínculo laboral fixo.

De acordo con esta disposición adicional segunda:

?O persoal funcionario de carreira ou laboral fixo que non dispoña da titulación esixida pola normativa vixente de carácter

estatutario para poder homologarse á categoría equivalente de persoal estatutario que corresponda á súa orixinaria, poderá

acollerse, sempre que reúna os requisitos precisos, ás situacións transitorias previstas nas disposicións que regulen as homologacións

profesionais. Deste xeito, en virtude de tal homologación, poderán integrarse na categoría estatutaria apropiada do respectivo

estatuto?.

A este respecto é preciso sinalar que a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 14.11.2016, desbotou a tese da ilegalidade por omisión ou a creba do principio de confianza lexítima

por non ter desenvolvido a Orde do 8.10.2014 tal disposición adicional, debendo salientarse ademais que este pronunciamento

xudicial tivo lugar con ocasión do axuizamento da exclusión do agora reclamante do procedemento de integración convocado:

?Por sugestiva y bien fundada que pueda resultar la tesis recogida en la sentencia apelada, sobre la base de una supuesta "ilegalidad

por omisión'', para sustentar en ella un pronunciamiento estimatorio de la demanda en su día promovida, lo cierto es que

dicha posición no es compartida por este Tribunal. Nadie discute ni pone en duda la laxitud de la Administración a la

hora de desarrollar el régimen de transitoriedad antes apuntado, habiendo sido convocados hasta cinco procesos de integración.

Si censurable es esa actitud por parte de la Administración, no por ello cabe colegir de esa pasividad la consecuencia que

extrae la Juez de instancia , ni cabe argumentar en favor de esa decisión la previsibilidad o confianza legítima, por parte

del actor, en una futura integración amparada en el desarrollo de aquel régimen de transitoriedad hasta ahora omitido. Otras

consecuencias, distintas de la ?ilegalidad por omisión, podrían derivarse de la situación referenciada, entre otras, una hipotética

responsabilidad patrimonial?.

Neste punto, e aínda que referida sentenza alude a ?una hipotética responsabilidad patrimonial?, debe considerarse que o Tribunal Superior de Xustiza a configura como unha mera hipótese, sen sentar ningún tipo de conclusión

ao respecto, en contra do referido polo reclamante nos seus escritos de reclamación e alegacións. E isto porque, como ben

é sabido, a eventual responsabilidade patrimonial da Administración actuante esixe a existencia dunha serie de requisitos

cales son a existencia dun dano que o particular non teña o deber xurídico de soportar, un deficiente funcionamento do servizo

público e a realidade dun nexo causal entre os danos e aquel deficiente funcionamento.

Pois ben, no que atinxe aos danos ocasionados ao agora reclamante o informe da Dirección de Recursos Humanos da EOXI de Pontevedra e o Salnés do 14.5.2019 acredita a existencia de diferenzas retributivas

entre o percibido polo interesado no seu posto de oficial cociñeiro funcionario e o que percibiría na categoría de persoal

estatutario, resultando unha contía sensiblemente superior nesta última categoría. É certo que a proposta de resolución remitida

alude á circunstancia de que o persoal funcionario non integrado goza dunhas vantaxes que non ten o estatutario no que atinxe

a permisos ou licenzas, ou mesmo acción social, pero tamén o é que debe respectarse a particular ponderación do reclamante

entre uns e outros beneficios (o que, de feito, o levou a intentar participar no procedemento de integración convocado no

ano 2014), debendo, xa que logo, admitirse a configuración daquela mingua retributiva como un dano susceptible de indemnización.

Con todo, a antedita mingua nas retribucións non pode pretender esixirse, como argumenta o interesado, desde a data na que comezou a prestar servizos no Hospital Montecelo (o 1.1.2000), senón desde a data

na que o reclamante tería tomado posesión como persoal estatutario, de ter sido integrado como tal no procedemento convocado

pola Orde do 8.10.2014 (e do que finalmente resultou excluído por non reunir os requisitos de titulación esixidos). Advírtase

que foi este o primeiro e único proceso de integración no que o Sr. D. intentou participar, sendo así que con anterioridade

foran convocados ata catro procesos de integración antes (2003, 2005, 2006 e 2008).

Así mesmo tampouco pode admitirse a pretensión indemnizatoria do reclamante no que atinxe aos prexuízos na súa carreira administrativa ou de cotización. Verbo dos primeiros, o informe da Dirección de Recursos

Humanos da EOXI de Pontevedra e o Salnés refire que o traballador, xubilado desde o 7.7.2017, non tería perfeccionado, desde

a súa eventual integración como persoal estatutario, ningún trienio nin se lle tería recoñecido ningún grao na súa carreira

profesional, de acordo do previsto na Lei 9/2009, do 23 de decembro, de orzamentos xerais da Comunidade Autónoma de Galicia.

E, polo que atinxe aos prexuízos derivados da cotización, cómpre sinalar que estes danos non constan acreditados polo reclamante,

sendo así que a realidade dunha inferior prestación a cargo da Seguridade Social por mor dunha eventual infracotización durante

aquel curto período (desde a data da eventual toma de posesión como persoal estatutario ata a xubilación) tampouco é un dato

que, en principio, estea en poder da Administración actuante.

Feitas estas consideracións e circunscrito o dano indemnizable á precitada mingua retributiva, é preciso xa examinar se a falta de desenvolvemento das dispensas de titulación previstas na disposición

adicional segunda do Decreto 447/2016, do 26 de decembro, pode cualificarse, ou non, como un deficiente funcionamento do servizo.

Neste punto é preciso recoñecer que a Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia do 14.11.2016 recoñeceu ?la laxitud de la Administración a la hora de desarrollar el régimen de transitoriedad antes apuntado?, cualificando, mesmo, tal proceder como ?censurable? (fundamento xurídico cuarto). Pois ben, aínda recoñecendo que os termos da sentenza apuntan en certa medida a un deficiente

funcionamento do servizo, tampouco esta circunstancia comporta per se e de xeito automático unha declaración de responsabilidade da Administración, pois será preciso examinar se a actuación administrativa

respondeu a pautas razoables de acordo coa doutrina da ?marxe de razoabilidade? elaborada pola xurisprudencia para o suposto de anulación de actos administrativos, e plenamente aplicable ao suposto que

agora nos ocupa, no que a xurisdición nin sequera chegou a anular a actuación administrativa impugnada.

En relación á teoría da marxe de razoabilidade na actuación administrativa poden citarse, entre outras, as sentenzas do Tribunal Supremo do 17.2.2015, 2.4.2016 ou 27.9.2017. En concreto, refire a primeira

delas:

?La responsabilidad patrimonial de las Administraciones en los supuestos de anulación de actos ha merecido una atención especial del Legislador en el artículo 142.4º de la Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que exige, por supuesto, la concurrencia de los presupuestos

generales de toda responsabilidad patrimonial, adquiriendo una especial relevancia la exigencia de la antijuridicidad de la

lesión, como antítesis del deber jurídico del perjudicado de soportar el daño ocasionado por la anulación de la actividad

administrativa a que se reprocha la lesión.

Pero esa imputación del deber de soportar el daño ha de encontrar su fundamento en un título que legalmente imponga a los ciudadanos esa carga, exigencia que, como se recuerda por la jurisprudencia ? se

deja constancia de ella en el escrito de interposición -, adquiere especial complejidad en estos supuestos de anulación de

actos. En tales supuestos la jurisprudencia viene aceptando como circunstancias que excluyen la antijuridicidad de la lesión,

el hecho de que el acto anulado generador de los perjuicios comporte el ejercicio de potestades discrecionales. Se entiende

que en tales supuestos es el propio Legislador que ha configurado esas potestades discrecionales el que ha establecido un

margen de actuación a la Administración para que decida conforme a su libre criterio dentro de los márgenes de los elementos

reglados; de ahí que siempre que en esa decisión discrecional se mantenga en los términos de lo razonable y se haya razonado,

no puede estimarse que el daño sea antijurídico, generando el derecho de resarcimiento. Es decir, sería la propia norma que

configura esas potestades discrecionales la que impondría ese deber de soportar los daños ocasionados por el acto, siempre

que la decisión adoptada fuese razonable y razonada y se atuviera a los elementos reglados que se impongan en el ejercicio

de esas potestades, por más que resulte posteriormente anulado en vía contenciosa o incluso en la misma vía administrativa.

No admitir esa posibilidad dejaría en una situación ciertamente limitada de las potestades de la Administración para poder

apreciar en cada supuesto cuál de las varias opciones admisibles, y todas válidas en Derecho, resultan más idóneas para el

interés público a que afectase el acto en cuestión.

Pero no es sólo el supuesto de ejercicio de potestades discrecionales las que permiten concluir la existencia de un supuesto de un deber de soportar el daño ocasionado con el acto anulado, como se sostiene

en los motivos del recurso que se examinan, porque como se declara por la jurisprudencia a que antes se ha hecho referencia,

?ha de extenderse a aquellos supuestos asimilables a éstos, en que la aplicación por la Administración de la norma jurídica

en caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera

de administrado, sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada,

por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución.

En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto

se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto

respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto,

faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial

de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones,

en los supuestos que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o reglamentaria remita a criterios

valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse

dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa

valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios

al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones?.

(sentencia antes citada de 21 de abril de 2005).

Como recuerda la sentencia del 26 de octubre de 2011 (recurso de casación 188/2009), en relación con los actos que no tengan carácter discrecional, ?habrá que discernir entre aquellas actuaciones

en las que la predicción agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica

de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa

posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene

la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable

y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico

derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión?.

Incluso se insiste en la mencionada sentencia que ?no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana

el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados

en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque

se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los

intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones,

tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias

concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento

de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde

a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa lleva aparejada una

interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad

que ejercita??.

Pois ben, neste punto é onde debe considerarse que o artigo 1 do Decreto 447/1996, do 26 de decembro, estableceu como os procesos de homologación se irían realizando ?coa secuencia que resulte axeitada?, engadindo a disposición adicional terceira que a súa realización tamén tería lugar ?con suxeición ás dispoñibilidades orzamentarias existentes no capítulo I do orzamento de gastos do respectivo centro de xestión

do Sergas?.

Polo tanto, tal e como argumenta a proposta de resolución do 20.8.2019, os procesos de integración tiveron lugar de xeito secuenciado (ata o de agora con cinco convocatorias), e desde o ano 2009 ata

o ano 2014 nun contexto de contención orzamentaria, sen chegar a regular as ordes das respectivas convocatorias as dispensas

de titulación para todas as categorías no ben entendido de que o artigo 1 e a disposición adicional terceira do Decreto 447/1996,

do 26 de decembro, así o permitían, quedando a súa regulación diferida para ulteriores convocatorias.

Considerando todo o que precede, debe concluírse, cando menos, na razoabilidade da actuación desenvolvida pola Administración, que optou, con base na literalidade do Decreto 447/1996, do 26 de decembro,

por non esgotar a regulación das dispensas de titulación nunha única convocatoria, procedendo á súa regulación dun xeito secuenciado

e en sucesivas convocatorias.

Esta opción, como xa se sinalou, amparada nunha interpretación razoable e razoada da norma, xerou os prexuízos antes sinalados ao agora reclamante, se ben, como tamén se apuntou neste ditame, a circunstancia

da razoabilidade da actuación administrativa exclúe a responsabilidade da Administración actuante.

Atendendo ao que precede, o xuízo deste órgano consultivo debe ser favorable á desestimación da reclamación presentada.

CONCLUSIÓN

Por todo o anteriormente exposto, a Sección de Ditames do Consello Consultivo de Galicia, por unanimidade dos seus membros, ditamina:

?Que informa favorablemente a proposta de resolución desestimación á que o presente expediente se refire?.