Dictamen de Consejo de Estado 1032/2012 de 04 de octubre de 2012
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Dictamen de Consejo de Estado 1032/2012 de 04 de octubre de 2012

Tiempo de lectura: 43 min

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 04/10/2012

Num. Resolución: 1032/2012

Tiempo de lectura: 43 min


Cuestión

Recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 8.3, 49, 50 y 55 de la Ley del País Vasco 15/2012, de 28 de junio, de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Euskadi.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de octubre de 2012, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 18 de septiembre de 2012, con registro de entrada el día 21 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado con carácter urgente el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 8.3, 49, 50 y 55 de la Ley del País Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- En el Boletín Oficial del País Vasco de 6 de julio de 2012 fue publicada la Ley 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi. Consta de una exposición de motivos, 67 artículos distribuidos en cinco títulos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y una final.

La exposición de motivos señala que la Ley tiene por objeto configurar el sistema de seguridad pública de Euskadi participado por las diferentes Administraciones públicas y basado en los principios de complementariedad, cooperación, coordinación, colaboración, información recíproca y lealtad institucional, entendiendo la seguridad pública desde una perspectiva sistemática e integral. Recuerda que la Comunidad Autónoma de Euskadi tiene, de conformidad con el artículo 17 de su Estatuto de Autonomía, competencia en materia de orden y seguridad pública y que, al amparo de dicha competencia y de otros títulos específicos con conexión con ella, se ha dotado de un ordenamiento específico en la materia integrado, entre otras, por la Ley 4/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco; la Ley 1/1996, de 3 de abril, de gestión de emergencias; la Ley 4/1995, de 10 de noviembre, de espectáculos públicos y actividades recreativas; o la Ley 4/1991, de 8 de noviembre, reguladora del juego en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

La experiencia adquirida con el transcurso del tiempo ha puesto de manifiesto la necesidad de proceder a una reordenación del sistema normativo de la seguridad pública en Euskadi partiendo de una concepción de la materia como algo que engloba varios subsistemas conectados por unos elementos, principios y fines comunes. En particular, el sistema de seguridad pública comprende el de policía y seguridad ciudadana y el de emergencias y protección civil, así como otros ámbitos de la actuación administrativa como son los relacionados con el tráfico y la seguridad vial, con el juego, los espectáculos y las actividades recreativas o con el sector de la seguridad privada. La nueva Ley articula dentro de un sistema común esos diversos subsistemas que, a pesar del distinto tratamiento que han recibido, tienden a una finalidad última y habilitante común: la seguridad pública. De este modo, la nueva Ley aspira a integrar en un mismo texto esa variedad de subsistemas, convirtiéndose en la norma troncal del ordenamiento vasco en materia de seguridad pública.

Seguidamente, la exposición de motivos resume la estructura y contenido de la Ley que, tal y como se ha indicado, cuenta con 67 artículos, organizados en cinco títulos. El título I, que regula "el sistema de seguridad pública", se divide en cuatro capítulos, el primero de los cuales recoge las "disposiciones generales" en las que se definen el objeto de la Ley y el concepto de sistema de seguridad pública de Euskadi, se enuncian los principios comunes a este sistema y se determina quiénes son las autoridades públicas en materia de seguridad, enumerándose también las funciones que corresponden al departamento competente en materia de seguridad pública y estableciéndose la forma en que los Municipios y los Territorios Históricos participan en el mantenimiento de la seguridad pública (artículos 1 a 7). El capítulo II se dedica a los "órganos de participación y de coordinación del sistema de seguridad pública", que son el Consejo de Seguridad Pública de Euskadi (artículo 8) y los Consejos locales de participación en la seguridad ciudadana (artículo 9), mientras que el capítulo III, que incluye los artículos 10 a 13, tiene por objeto la "planificación de la seguridad"; por último, el capítulo IV establece las "medidas para la racionalización del sistema", que incluyen el sistema integral de coordinación de los servicios del sistema de seguridad pública (artículo 14), el teléfono de emergencias (artículo 15), la oficina de iniciativas ciudadanas para mejorar el sistema de seguridad pública (artículo 16), los planes y programas de informatización y los sistemas de comunicación en el sector público autonómico (artículo 17), la racionalización de la contratación administrativa en el ámbito de la seguridad pública en el sector público autonómico (artículo 18) y la innovación y desarrollo de técnicas de seguridad pública del sector público autonómico (artículo 19).

El título II (artículos 20 a 34, distribuidos en tres capítulos) engloba las disposiciones aplicables a "la Academia Vasca de Policía y Emergencias", estableciendo en su capítulo I (artículos 20 a 23) las "disposiciones generales" relativas a la creación de este órgano y a su objeto y finalidad, a su adscripción y normativa aplicable y a su sede y sus funciones, y dedicando el capítulo II al régimen de "gobierno, organización y funcionamiento" (artículos 24 a 28) y el capítulo III al "régimen jurídico y económico" (artículos 29 a 34).

El título III (artículos 35 a 57) tiene por objeto la "coordinación de los servicios de la Policía del País Vasco e integración de las actividades complementarias". Se divide en cinco capítulos que, precedidos por el artículo 35 ("integración y coordinación") regulan, respectivamente, la "coordinación de Policías Locales", la "colaboración y cooperación policial", el "centro de elaboración de datos de la Policía del País Vasco", la "colaboración intermunicipal" y la "integración de las actividades complementarias con la Policía y seguridad ciudadana". El título IV (artículos 58 a 61) se ocupa del "sistema vasco de atención de emergencias y protección civil", definido en el artículo 58, señalando los elementos que pretenden protegerse a través de este sistema, los servicios básicos y complementarios que lo integran, el régimen aplicable a la gestión de emergencias y la aplicación de dicho régimen a las emergencias provocadas con intención criminal o que provoquen múltiples víctimas.

Por último, el título V contiene las normas aplicables a "otras políticas sectoriales"; en sus cuatro capítulos establece, respectivamente, las "medidas en materia de seguridad vial" (capítulo I, artículos 63 y 64); las "medidas de seguridad en espectáculos y actividades recreativas" (capítulo II, artículo 65); los "planes territoriales, urbanísticos y grandes infraestructuras" (capítulo III, artículo 66); y la "lucha frente a la violencia ejercida contra las mujeres" (capítulo IV, artículo 67).

En cuanto a la parte final, las disposiciones adicionales, cuatro en total, hacen referencia, respectivamente, a la actualización de las menciones que en el ordenamiento vigente se hacen a la Academia de Policía del País Vasco; a la sustitución de este órgano por la Academia Vasca de Policía y Emergencias regulada en el título II de la Ley; a la determinación de las autoridades autonómicas competentes en materia de seguridad ciudadana; y a la modificación de la Ley de Tasas y Precios Púbicos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La disposición transitoria prevé que se mantengan en funcionamiento para atender llamadas de urgencia otros teléfonos distintos del de emergencias regulado en el artículo 15; la disposición derogatoria declara derogadas las normas que se opongan a la presente Ley y, en concreto, deroga determinados artículos de la Ley 4/1992, de 17 julio, de Policía del País Vasco. Por último, la disposición final prevé la entrada en vigor de la Ley el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco.

SEGUNDO.- Consta en el expediente la propuesta de Acuerdo por el que el Consejo de Ministros solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad para la impugnación de los artículos 8.3, 49, 50 y 55 de la Ley 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la referida Ley Orgánica, a efectos de que se produzca la suspensión de los mencionados preceptos de dicha Ley.

La propuesta explica que la Ley vasca tiene por objeto la ordenación de las competencias de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad pública, especialmente en los ámbitos de policía y seguridad ciudadana, así como la integración en un sistema general de seguridad propio de las distintas actividades o materias relacionadas con aquella.

Señala a continuación que esta Ley debe enmarcarse, desde el punto de vista de la distribución constitucional de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma, dentro del artículo 149.1.29 de la Constitución, que reconoce la competencia estatal exclusiva en materia de seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación por las Comunidades Autónomas de sus propias Policías autonómicas. Asimismo, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 17 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, cuyo apartado 1 previene que "corresponderá a las instituciones del País Vasco el régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, quedando reservados en todo caso a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado los servicios policiales de carácter extracomunitario y supracomunitario..." ; añade el apartado 4 de este precepto que para la coordinación entre la Policía Autónoma y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado existirá una Junta de Seguridad formada en número igual por representantes del Estado y de la Comunidad Autónoma. Finalmente, la propuesta cita la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuya disposición final primera establece que lo dispuesto en esta norma "no será de aplicación a la competencia que el artículo 17 del Estatuto de Autonomía atribuye a las instituciones del País Vasco en materia de régimen de Policía Autonómica para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autonómico, que seguirá regulándose por dicho Estatuto", si bien en su apartado 2 añade que, "no obstante, los artículos 5, 6, 7 y 8 que contienen los principios básicos de actuación y las disposiciones estatutarias, por su carácter general, se aplicarán al régimen de la Policía Autónoma del País Vasco". En definitiva, las competencias en materia de seguridad pública del País Vasco se refieren a la creación y organización de su Policía, debiendo en todo caso respetar la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública consagrada en el artículo 149.1.29 de la Constitución, en el marco de lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, con el alcance que resulta de la disposición citada.

Sentado lo anterior y tras reproducir el contenido de algunas sentencias del Tribunal Constitucional en las que se interpreta el alcance de la referida competencia estatal (SSTC 104/1989, de 10 de junio, y 81/1993, de 8 de marzo), la propuesta expone los motivos por los que considera que los preceptos cuestionados vulneran el orden constitucional de distribución de competencias.

En primer lugar y por lo que se refiere al artículo 8.3 de la Ley autonómica, que regula la composición del Consejo de Seguridad Pública de Euskadi, la propuesta entiende que contraviene el principio de autoorganización del Estado, ya que impone que en él se integran representantes de la Administración General del Estado.

En segundo término pretende impugnarse el artículo 49, que permite que los municipios vascos limítrofes se asocien para la prestación de servicios policiales cuando concurran determinados requisitos y siempre que cuenten con la previa autorización del departamento competente en seguridad pública (apartado 1), exigiendo además que los acuerdos de asociación precisen, al menos, los aspectos señalados en el apartado 2 de este precepto. A juicio de la propuesta, esta previsión contraviene lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, cuya disposición adicional quinta exige que los convenios respeten las condiciones determinadas por el Ministerio del Interior. Tales condiciones se encuentran reguladas en la Orden INT/2944/2010, de 10 de diciembre, aprobada al amparo de la competencia exclusiva que al Estado reconoce el ya mencionado artículo 149.1.29 de la Constitución; de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 de esta norma, la autorización del acuerdo de colaboración que en ella se regula corresponde a las Comunidades Autónomas con competencias en la materia, que no pueden en cambio determinar las condiciones de esa asociación, por corresponder tal determinación al Estado.

El tercero de los preceptos controvertidos es el artículo 50 ("regulación"), que establece que "el Gobierno Vasco desarrollará reglamentariamente, en el marco definido por la legislación estatal sobre seguridad pública y privada y lo dispuesto en la presente ley, los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación en Euskadi, así como las medidas de seguridad que deban adoptar las empresas o establecimientos con el fin de prevenir la comisión de actos delictivos". La propuesta recuerda que, según dispone el artículo 1 de la Ley estatal 23/1992, de 30 julio, de Seguridad Privada, esta materia tiene la consideración, a efectos de su encuadramiento constitucional, de actividad complementaria y subordinada respecto de la seguridad pública. Ello implica que, desde una perspectiva competencial, la seguridad privada se encuentra enmarcada dentro del artículo 149.1.29 de la Constitución, debiendo por ello limitarse las Comunidades Autónomas a ejercer competencias de ejecución y cumplimiento de la normativa estatal. En consecuencia, concluye que el precepto es inconstitucional, ya que el País Vasco carece de competencias normativas en materia de seguridad privada.

El último de los preceptos cuya constitucionalidad se cuestiona es el artículo 55, a cuyo tenor:

"Corresponde al departamento competente en seguridad pública la ejecución de la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada, para lo cual ejerce las siguientes atribuciones:

a) La autorización de las empresas de seguridad privada que tengan su domicilio social en Euskadi cuando su ámbito de actuación no supere el territorio de Euskadi. b) La inspección y la sanción de las actividades de seguridad privada que se presten en Euskadi. c) La autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada. d) La coordinación de los servicios de seguridad e investigación privada con la Ertzaintza y las policías locales".

Entiende la propuesta que la referencia a la existencia de una legislación de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada va más allá de las competencias meramente ejecutivas que el País Vasco tiene en este ámbito. Además, considera que la previsión contenida en la letra b) incurre en un exceso competencial, toda vez que la Comunidad Autónoma únicamente posee competencias de inspección y sanción respecto de las actividades de seguridad privada que lleven a cabo las empresas con domicilio social en Euskadi. Finalmente, pone de manifiesto la falta de competencia del País Vasco para otorgar la autorización a los centros de formación del personal de seguridad privada mencionada en la letra c), ya que se trata de una competencia que no ha sido asumida estatutariamente, lo que determina que, en relación con este aspecto concreto de la seguridad privada, deberá estarse a lo dispuesto en la legislación estatal, en la que la autorización de apertura de los centros de formación se configura como competencia del Ministerio del Interior, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre.

Por último, la propuesta de Acuerdo da cuenta de que la Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas examinó la Ley del País Vasco 15/2012 en su reunión de 13 de septiembre de 2012 y hace constar que la propuesta se ha elaborado de conformidad con los informes del Ministerio del Interior y de la Dirección General de Coordinación de Competencias de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

TERCERO.- Figuran también en el expediente un informe del Ministerio del Interior, de 31 de julio de 2012, y el de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 18 de septiembre de 2012. En ambos se analizan los motivos en que se sustenta la impugnación pretendida en términos coincidentes con los de la propuesta de Acuerdo a que se refiere el antecedente anterior.

Asimismo, se han incorporado una copia de la Ley vasca de referencia y una nota de presentación en la que se sintetizan las cuestiones formales y materiales que plantea el expediente; en relación con los aspectos formales se hace constar que "aunque se está estudiando adoptar la vía del artículo 33.2 LOTC es preciso solicitar en este momento dictamen del Consejo de Estado por si no fuera posible finalmente llegar a una solución que evitase la interposición del recurso de inconstitucionalidad".

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

El dictamen se solicita con carácter urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada Ley Orgánica.

La advertencia sobre una posible negociación que afecte a los términos de la propuesta es correcta, a juicio del Consejo de Estado, si bien no cubre la eventual necesidad de un dictamen sobre la propuesta final resultante de las conversaciones y negociaciones que puedan tener lugar, si los términos de esta nueva propuesta fueran distintos de los de la ahora considerada.

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley del País Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi.

En particular, pretenden impugnarse el artículo 8.3, por reputarse contrario a la potestad de autoorganización del Estado, y los artículos 49, 50 y 55, por considerarse que vulneran las competencias del Estado en materia de seguridad pública y seguridad privada, ex artículo 149.1.29 de la Constitución.

III. El primero de los preceptos incluidos en la propuesta de Acuerdo es, según se ha indicado, el artículo 8.3 de la Ley vasca 15/2012, que determina la composición del Consejo de Seguridad Pública de Euskadi, un órgano consultivo y de participación en la Comunidad Autónoma creado ex novo por la Ley "con el objetivo de intercambiar ideas y experiencias para favorecer la coherencia en las actuaciones de las diversas entidades e instituciones implicadas afectadas por la política de seguridad pública" (apartado 1) y distinto, por tanto, de la Junta de Seguridad que para la coordinación entra la Policía Autónoma y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado prevé el artículo 17.4 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. En particular, el apartado 3, establece lo siguiente:

"Formarán parte de dicho consejo, al menos, representantes de:

a) La Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, cuya representación integra necesariamente al departamento competente en seguridad pública. b) Administración General del Estado. c) Administración local. d) Administración foral. e) Administración de Justicia en el País Vasco".

Como se ha indicado, la propuesta considera que la integración en un órgano autonómico de representantes de la Administración General del Estado no puede ser imperativamente establecida por una ley autonómica, pues ello atenta contra la potestad de autoorganización de la Administración estatal. Así pues, lo que se objeta no es la creación por parte de la Comunidad Autónoma de un órgano como el que regula este precepto -esto es, consultivo y de participación-, sino la concreta composición que la Ley vasca prevé para dicho órgano, al incluir como miembros del mismo a un número indeterminado de representantes de la Administración General del Estado. Y es que, en efecto, la creación del Consejo de Seguridad Pública de Euskadi encuentra amparo no solo en la potestad de autoorganización de la Comunidad Autónoma, sino también y sobre todo en las competencias autonómicas propias en materia de seguridad pública, derivadas, como después se verá, de lo dispuesto en el artículo 149.1.29 de la Constitución y en el propio Estatuto de Autonomía del País Vasco (artículo 17). Así se desprende de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, a este respecto, ha declarado (Sentencias 35/1982, 165/1986, 13/1988, 227/1988 y 50/1999) que la instauración de órganos por una Comunidad Autónoma para la ejecución de determinadas competencias y su desarrollo y control no puede encuadrarse únicamente en su indiscutible potestad de autoorganización, sino en las facultades implícitas e inherentes a la titularidad de ciertas competencias -en este caso, las relativas a la seguridad pública-. Consecuencia lógica de ello es que esa facultad de creación de órganos propios solo pueda producirse dentro del ámbito en que pueden ejercerse las competencias propias y con respeto a los límites que resultan de las competencias de otras Administraciones, tanto en lo que a la composición de tales órganos se refiere como en lo que hace a sus funciones. Precisamente por ello debe concluirse que, aun cuando la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia para crear un órgano consultivo y de participación como es el Consejo de Seguridad Pública de Euskadi, no puede en cambio, en virtud de dicha competencia y en ejercicio de su potestad de autoorganización, atraer por sí misma a la Administración General del Estado a su entramado institucional, es decir, disponer unilateralmente de los medios personales integrados en la organización del Estado y dependientes de ella. No hay duda de que la inclusión por parte de las Comunidades Autónomas de representantes de la Administración General del Estado en sus órganos de asesoramiento constituye una técnica de colaboración deseable entre las Administraciones públicas y ningún problema plantearía si se formulasen en términos dispositivos para el Estado, invitándole a participar en tales órganos, pero tal inclusión no puede venir impuesta por la Comunidad Autónoma, pues ello desborda el ámbito de autoorganización propia de esa concreta Comunidad Autónoma. Desde esta perspectiva, ha de considerarse que existe fundamento para impugnar el artículo 8.3.b) no tanto porque su contenido vulnere la potestad de autoorganización del Estado, cuanto porque excede del ámbito propio de la libre organización de la Administración autonómica.

IV. Por otro lado y según ya se ha indicado, se cuestiona la compatibilidad con el orden constitucional de distribución de competencias de los artículos 49, 50 y 55, por incurrir en una posible vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública consagrada en el artículo 149.1.29 de la Constitución, que debe entenderse "sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica", concretamente la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (LOFCS), que aparece también aludida en el artículo 104.2 de la Constitución ("una Ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad").

El alcance de la referida competencia estatal ha sido definido por el Tribunal Constitucional partiendo de una concepción de la seguridad pública como la "actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadanos" (SSTC 33/1982, FJ 3; 117/1984, FJ 4; 104/1989, FJ 3; 148/2000, entre otras).

Así entendida, la seguridad pública es una competencia exclusiva del Estado que, no obstante, coexiste con ciertas competencias autonómicas, siempre que sean asumidas estatutariamente. En efecto, según ha indicado el Tribunal Constitucional, "en materia de seguridad pública al Estado le corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a que se refiere el artículo 149.1.29 de la Constitución. Esta última competencia incluye una doble dimensión orgánica y funcional respecto de los correspondientes servicios policiales y también la actividad administrativa que les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad" (STC 154/2005, FJ 5). Y es que, ciertamente, "parece evidente que, dentro del concepto de la seguridad pública y como uno de sus instrumentos, la Constitución permite a las Comunidades Autónomas, como una de las competencias eventualmente asumibles, no solo "la vigilancia y protección de sus edificios" sino también "la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una Ley Orgánica (artículo 148.1 22ª)" (STC 25/1993, FJ 1). Se trata, en definitiva, de una competencia estatal que "no admite más excepción que la que derive de la creación de policías autónomas (...). Es en orden a la organización de aquella policía autónoma y a los correspondientes "servicios policiales" no estatales respecto de los cuales la Comunidad (...) ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación a otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública ya que, ni es posible extender esa competencia más allá de lo que claramente se desprende de los términos con que se regula en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, ni puede ser aceptada la tesis conforme a la cual existe en nuestro derecho un principio general expansivo de ejecución autonómica, por algunas Comunidades Autónomas, de la legislación estatal, con escasas y contadas excepciones" (Sentencia 104/1989, de 8 de junio).

En cuanto a la delimitación de tal competencia autonómica por la regulación de la Ley Orgánica 2/1986, resulta elocuente la jurisprudencia constitucional cuando afirma que "en el ámbito de las Policías Locales el bloque de la constitucionalidad sólo atribuye a la Comunidad Autónoma las actividades de coordinación. El resto de la materia corresponde al Estado, a quien el artículo 149.1.29ª de la Constitución ha reservado la competencia exclusiva sobre "seguridad pública". En ejercicio de su competencia el Estado ha dictado la LOFCS en la que, entre otras cuestiones, se regulan diversos aspectos fundamentales de la organización y las funciones de las Policías Locales. Pues bien, estos preceptos condicionan sin duda el ejercicio de la competencia autonómica sobre coordinación de Policías Locales y, en consecuencia, actúan como parámetro de su validez" (STC 81/1993, F J 2). En esta misma línea, el Tribunal ha declarado que "esta Ley Orgánica forma parte del grupo normativo que ha de ser utilizado para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución" de los preceptos que establecen las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de seguridad pública, integrándola de este modo dentro del llamado "bloque de constitucionalidad" (STC 25/1993, FJ 1). De lo hasta aquí expuesto y a reserva de lo que más adelante se expondrá en relación con la seguridad privada, se desprende que las competencias que las Comunidades Autónomas ostentan en materia de seguridad pública son únicamente las relativas a la creación de sus propias policías autonómicas y las competencias de coordinación de las policías locales, competencias que, en todo caso, habrán de ejercerse con respeto a la competencia exclusiva del Estado y en el marco de lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Pues bien, a la luz de las consideraciones jurisprudenciales mencionadas es preciso examinar si los preceptos autonómicos cuestionados incurren o no en el vicio de inconstitucionalidad que se les imputa.

V. El primero de ellos es el artículo 49 de la Ley vasca, que regula la "asociación para prestar servicios policiales" en los siguientes términos:

"1. Los municipios vascos limítrofes podrán asociarse, previa autorización del departamento competente en seguridad pública, para la prestación de servicios policiales cuando no dispongan separadamente de recursos suficientes, ninguno de los asociados tenga más de 20.000 habitantes o en conjunto no sumen más de 50.000 habitantes, y respeten el resto de condiciones que se determinen reglamentariamente.

2. Los acuerdos de asociación deberán precisar, al menos, los siguientes aspectos:

a) Órgano unipersonal que ejercerá la jefatura del cuerpo. b) Uniformidad de la prestación del servicio en cada uno de los municipios asociados. c) Ubicación de la jefatura y dependencias del servicio. d) Régimen de funcionamiento y financiación, así como órganos municipales que asuman los servicios auxiliares de apoyo. e) Procedimiento de disolución de la asociación. f) Otros aspectos relacionados con la organización, funcionamiento y desarrollo de la asociación". De conformidad con la doctrina jurisprudencial extractada en el apartado anterior, la regulación prevista en este precepto ha de ponerse en conexión, a la hora de enjuiciar su conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias, además de con lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, con lo establecido en la LOFCS. A este respecto debe tenerse presente que la propia Ley Orgánica establece en su disposición final primera, según se ha apuntado, que la Ley "no será de aplicación a la competencia que el artículo 17 del Estatuto de Autonomía atribuye a las instituciones del País Vasco en materia de régimen de la policía autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, que seguirá regulándose por dicho Estatuto en la forma en que se determina por el mismo", si bien declara aplicables al régimen de la Policía Autónoma del País Vasco las previsiones de los artículos 5 a 8 de la norma estatal. De este modo, las disposiciones de la Ley Orgánica que con carácter general establecen el régimen de organización y funcionamiento de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y aquellas que, de modo particular, se refieren a las Policías Autónomas no resultan de aplicación en el País Vasco, en el que habrá de estarse a lo que su Estatuto de Autonomía establezca en materia de organización y funcionamiento de su propia Policía.

Ahora bien, junto a esas normas que determinan el régimen comunmente aplicable a las Policías Autónomas y del que el País Vasco queda sustraído, la LOFCS contiene otro tipo de previsiones conectadas con las competencias de coordinación que en la materia corresponden al Estado, entre las que destaca la disposición adicional quinta, añadida por la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, que regula la "colaboración para la prestación de servicios de policía local", estableciendo lo siguiente: "En los supuestos en los que dos o más municipios limítrofes, pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma, no dispongan separadamente de recursos suficientes para la prestación de los servicios de policía local, podrán asociarse para la ejecución de las funciones asignadas a dichas policías en esta Ley.

En todo caso, el acuerdo de colaboración para la prestación de servicios por los Cuerpos de Policía Local dependientes de los respectivos municipios respetará las condiciones que se determinen por el Ministerio del Interior y contará con la autorización de éste o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente con arreglo a lo que disponga su respectivo Estatuto de Autonomía".

Así pues, la Ley estatal, tras admitir la asociación de municipios limítrofes para la prestación de servicios de Policía Local cuando carezcan por sí solos de los recursos necesarios, remite la determinación de las condiciones que deben regir la referida asociación y que han de quedar fijadas en el correspondiente acuerdo de colaboración a lo que disponga por orden el Ministro del Interior, habilitando así a una autoridad estatal a llevar a cabo la regulación concreta del contenido de los referidos acuerdos. En la medida en que se trata de una previsión que no se conecta de manera directa con el régimen organizativo y funcional de las Policías Autónomas, no le afecta la salvedad contenida en la disposición final primera antes citada y, por ende, debe ser observada en todo el territorio del Estado, sin excepción alguna.

Pues bien, en uso de esta habilitación y con invocación expresa del título competencial consagrado en el artículo 149.1.29 de la Constitución a favor del Estado en materia de seguridad pública, se dictó la vigente Orden INT/2944/2010, de 10 de diciembre, por la que se determinan las condiciones para la Asociación de Municipios con la finalidad de prestar servicios de Policía Local. Tras definir en el artículo 1 su objeto -que no es otro que el que se desprende del título de la norma-, el artículo 2 determina los concretos requisitos que se exigen para que tal asociación pueda efectivamente llevarse a cabo:

"Para que los municipios a los que les es de aplicación esta Orden puedan asociarse para prestar los servicios de policía local previstos en el artículo 1, deberán cumplir los siguientes extremos:

a. Ser municipios limítrofes y pertenecientes a una misma Comunidad Autónoma. b. No disponer separadamente de recursos suficientes para la prestación de servicios de policía local. c. Que la suma de las poblaciones de los municipios asociados no supere la cifra de 40.000 habitantes".

Y añade en su artículo 3 que "para la prestación conjunta de los servicios de policía local previstos en esta Orden los municipios interesados deberán suscribir el oportuno acuerdo de colaboración", exigiendo que en él consten "entre otros, los siguientes aspectos:

a. Identificación de los municipios que suscriben el Acuerdo. b. Causas que justifican la asociación para la prestación de servicios de policía local (...). c. Determinación del órgano encargado de coordinar el funcionamiento de los servicios de policía local, así como la composición y funciones, en su caso, de la Comisión Mixta encargada de velar por el seguimiento del Acuerdo (...). d. Vigencia del Acuerdo".

De los términos en que está redactado el artículo 2 se desprende que las condiciones en él mencionadas son numerus clausus, es decir, son las únicas que justifican la posible asociación entre varios municipios, debiendo ser respetadas en todo el territorio del Estado, que es el que ha determinado tales requisitos en ejercicio de su competencia exclusiva en la materia mediante esta Orden Ministerial que, por lo demás, no consta que haya sido impugnada por ninguna Comunidad Autónoma. Siendo ello así, no parece correcto desde el punto de vista de su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias que la Ley vasca establezca la posibilidad de que la asociación la lleven a cabo varios municipios que "en conjunto no sumen más de 50.000 habitantes", pues el establecimiento de ese requisito vulnera el límite máximo de habitantes previsto en la norma estatal (40.000). Tampoco se considera adecuada la regla autonómica contenida en el artículo 49.1 que impone el cumplimiento del "resto de condiciones que se determinen reglamentariamente", habida cuenta de que el artículo 2 de la norma estatal no deja margen alguno para que las Comunidades Autónomas desplieguen en este ámbito -el de la identificación de los presupuestos necesarios para que sea admisible la asociación- su potestad reglamentaria. Por consiguiente, considerando que lo dispuesto en la Orden Ministerial citada resulta de aplicación en todo el territorio del Estado, por desarrollar un aspecto que no queda incluido expresamente en la competencia que al País Vasco reconoce el artículo 17 de su Estatuto de Autonomía, procede concluir que existe fundamento jurídico suficiente para impugnar el apartado 1 del artículo 49 de la Ley vasca 15/2012.

No obstante, el hecho de que la norma supuestamente vulnerada no sea la propia LOFCS -que es el parámetro de validez reconocido por el Tribunal Constitucional- sino una norma de desarrollo de esta con rango de Orden Ministerial que, por lo demás, regula una cuestión no prevista en el articulado de la Ley Orgánica, sino en una disposición final, dificulta una fundamentación inconcusa de la inconstitucionalidad de la norma del País Vasco.

En todo caso y con las reservas expuestas, siendo evidente la contradicción señalada entre la norma autonómica y la norma estatal dictada al amparo del artículo 149.1.29ª de la Constitución (cuya validez, ha de insistirse, no consta que haya sido impugnada), puede resultar oportuno el pronunciamiento del Tribunal Constitucional para delimitar el correcto alcance de la competencia cuestionada y depurar el ordenamiento jurídico de la norma que eventualmente no se aprecie ajustada a la Constitución.

Por lo demás, frente a la rigidez del tenor literal del artículo 2 de la Orden, ha de hacerse notar que el artículo 3, al precisar el contenido que deben comprender en todo caso los acuerdos de colaboración, sí admite implícitamente el establecimiento de contenidos adicionales por parte de las Comunidades Autónomas, tal y como se deduce de la expresión "entre otros" que el precepto emplea. En consecuencia, cabe entender que las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en la materia pueden precisar en una norma esos contenidos complementarios, siempre que respeten el mínimo previsto en la norma estatal citada. En este caso concreto, ese mínimo no se ve afectado por el régimen contenido en el artículo 49.2 de la Ley vasca, que exige incluir en los acuerdos de asociación determinados aspectos del régimen de colaboración ajenos al núcleo intangible determinado con alcance general por la norma estatal. Por ello, se considera que no concurren motivos suficientes para la impugnación del apartado 2 del precepto autonómico analizado.

VI. El segundo de los preceptos que pretenden impugnarse con base en la vulneración de la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública es el artículo 50 que, tal y como se ha indicado, contiene una habilitación reglamentaria a favor del Gobierno vasco para desarrollar "en el marco definido por la legislación estatal sobre seguridad pública y privada" y por la propia Ley 15/2012 los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación en el País Vasco y las medidas de seguridad que deban adoptar las empresas y establecimientos para prevenir la comisión de delitos.

La impugnación se fundamenta, en este caso, en la ausencia de competencias autonómicas ejecutivas en materia de seguridad privada que permitan reconocer a la Comunidad Autónoma potestad reglamentaria para regular las referidas cuestiones.

A este respecto, cumple recordar que, como ha sido indicado con anterioridad, el Tribunal Constitucional ha considerado que en materia de seguridad pública al Estado le corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el artículo 149.1.29 de la Constitución, competencia esta última que incluye una doble dimensión orgánica y funcional respecto de los correspondientes servicios policiales, así como la actividad administrativa que les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad. En una precisión adicional, el Tribunal ha considerado que a una Comunidad Autónoma pueden corresponderle las referidas funciones ejecutivas si guardan una vinculación específica significativa con la competencia autonómica derivada de la creación de su propia policía de seguridad, que es la única excepción que el artículo 149.1.29 de la Constitución contempla a la competencia exclusiva del Estado en materia de "seguridad pública" (STC 154/2005). Con arreglo a este planteamiento y refiriéndose ya de forma concreta a la delimitación competencial en materia de seguridad privada -entendida a efectos de su encuadramiento constitucional como actividad complementaria y subordinada respecto de la seguridad pública (artículo 1 de la Ley estatal 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada)-, el Tribunal Constitucional consideró que los preceptos del Reglamento estatal de seguridad privada (aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre) que establecían los requisitos que deben cumplir en todo el territorio del Estado quienes pretendan obtener la habilitación como personal de seguridad privada en cualquiera de sus modalidades no vulneraban las competencias autonómicas, toda vez que regulaban "actuaciones administrativas que no constituyen propiamente actividad policial, ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial, ya que es obvio que el contenido y finalidad de estos artículos se dirigen simplemente a la obtención de una habilitación como personal de seguridad privada y de un diploma de detective privado, actividades independientes y separadas de la propiamente policial, único ámbito sobre el que, en relación con la seguridad pública, han asumido competencias ciertas Comunidades Autónomas" (STC 154/2005). En definitiva, "en materia de seguridad pública, las actuaciones administrativas relativas a la habilitación de seguridad privada corresponden al Estado ex artículo 149.1.29 de la Constitución".

De lo anterior se sigue que las Comunidades Autónomas, aun habiendo asumido estatutariamente la competencia de creación de una policía propia, carecen de una potestad normativa reglamentaria general en la materia que exceda de los ámbitos estrictamente relacionados con la doble dimensión orgánica y funcional a que antes se ha hecho referencia.

A la luz de esta delimitación de competencias, ha de valorarse el contenido del artículo 50 de la Ley 15/2012. Según resulta del propio precepto, la habilitación reglamentaria no se constriñe a la regulación de aquellas cuestiones que derivan de la competencia del País Vasco sobre el "régimen de policía", en su doble faz orgánica y funcional. Antes bien, la atribución de esa potestad reglamentaria se dirige a permitir la regulación de extremos relacionados con el ejercicio de funciones de seguridad e investigación por personas físicas y jurídicas privadas. Es decir, que la Ley 15/2012 habilita al Gobierno Vasco para establecer los requisitos y condiciones que han de reunir tales sujetos para poder ejercer funciones de seguridad privada en el territorio de la Comunidad Autónoma, cuestiones que, por no estar estrictamente conectadas con las competencias vascas relativas a la creación de la policía autonómica y a su coordinación con la policía local, pueden ser determinadas únicamente por el Estado. Precisamente por ello debe concluirse que la habilitación contenida en el precepto analizado excede de los concretos límites competenciales que ostenta la Comunidad Autónoma del País Vasco en la materia, lo que conduce a apreciar la existencia de fundamento suficiente para proceder a su impugnación.

VII. Finalmente, se cuestiona el artículo 55, que atribuye al departamento competente en materia de seguridad pública la competencia de "ejecución de la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de seguridad privada", con identificación de las concretas atribuciones que en este ámbito se reconocen al referido departamento: autorización de las empresas de seguridad privada que tengan su domicilio social en Euskadi cuando su ámbito de actuación no supere el territorio de Euskadi; inspección y sanción de las actividades de seguridad privada que se presten en Euskadi; autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada; y coordinación de los servicios de seguridad e investigación privada con la Ertzaintza y las Policías locales.

Las consideraciones realizadas en el apartado anterior resultan aplicables al análisis de este precepto y ponen de relieve la ausencia de una competencia legislativa autonómica en materia de seguridad privada, competencia que, sin embargo, la Ley vasca 15/2012 parece presumir al hacer referencia a ella en el primer párrafo del artículo examinado. En consecuencia, y sin necesidad de abundar más en el carácter exclusivo de la competencia estatal en materia de seguridad pública y privada, debe concluirse que la atribución, siquiera indirecta, que de tal competencia legislativa realiza el artículo 55 a la Comunidad Autónoma no se ajusta a la delimitación competencial existente en la materia. Este exceso determina por sí solo que concurran motivos para la impugnación pretendida.

Ahora bien, al margen de esa exorbitante referencia a la legislación "de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada", debe también examinarse la adecuación al referido esquema competencial del resto del contenido del artículo 55. En particular, es preciso dilucidar si la Comunidad Autónoma tiene competencias para ejecutar la legislación estatal -la única que cabe en este ámbito- en los términos previstos en este precepto que, según se ha señalado, atribuye al País Vasco el ejercicio de determinadas funciones de autorización, inspección, sanción y coordinación.

Pues bien, para valorar cabalmente la adecuación de este precepto al esquema de distribución de competencias ya expuesto, es necesario tener presente que la Ley estatal 23/1992 previene en el apartado 1 de su disposición adicional que "las Comunidades Autónomas con competencias para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, con arreglo a lo dispuesto en los correspondientes Estatutos y, en su caso, con lo previsto en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, podrán desarrollar las facultades de autorización, inspección y sanción de las empresas de seguridad que tengan su domicilio social en la propia Comunidad Autónoma y el ámbito de actuación limitado a la misma". Se permite, pues, que las Comunidades Autónomas con competencias estatutariamente asumidas en materia de seguridad pública puedan, en el marco de la legislación que el Estado adopte, ejercer las referidas facultades, siempre que se proyecten exclusivamente sobre las empresas que, estando domiciliadas en una concreta Comunidad Autónoma, limiten su actuación al territorio de la misma. De este modo y dado que el Estatuto de Autonomía del País Vasco prevé expresamente en su artículo 17.1 la competencia autonómica para establecer "el régimen de la Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público", no resulta problemática la atribución de competencias ejecutivas prevista en la letra a) del artículo examinado, pues se refiere a la autorización de empresas con domicilio social en Euskadi y ámbito de actuación limitado a su territorio. Sí objeta la propuesta de Acuerdo, en cambio, la atribución realizada en la letra b), concerniente a "la inspección y la sanción de las actividades de seguridad que se presten en Euskadi". Y ello porque, tal y como resulta de lo dispuesto en la norma estatal citada, para que tales facultades puedan corresponder a una Comunidad Autónoma no basta con que las actividades se realicen en su territorio, sino que además se exige que quien las lleve a cabo sea una empresa domiciliada en aquella. En ausencia de alguno de estos requisitos, debe concluirse que las facultades de autorización, inspección y sanción corresponden al Estado.

En cuanto a la problemática que plantea el artículo 55.c) en relación con "la autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada", es evidente que no se trata de una atribución que guarde conexión directa con la competencia autonómica de creación de su propia Policía, por lo que, con arreglo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional antes expuesta, no puede considerase como una facultad de ejecución inherente a tal competencia. Tampoco se trata de una atribución que, de conformidad con la Ley estatal 23/1992, pueda deducirse automáticamente de las competencias autonómicas estatutariamente asumidas en materia de protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público. Antes bien, y dada su falta de conexión directa con las aludidas competencias autonómicas en materia de seguridad pública, este tipo de atribución ha de estar expresamente previsto en el correspondiente Estatuto de Autonomía, de modo tal que una falta de asunción por la Comunidad Autónoma de la facultad de autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada implica que tal facultad haya de corresponder al Estado. Y sucede que el Estatuto de Autonomía del País Vasco, a diferencia de otros (así, por ejemplo, el de Cataluña en su artículo 163) no incluye ninguna previsión relativa a esta cuestión que, en consecuencia, debe entenderse como una facultad que compete al Estado al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.29 de la Constitución. Así pues, en ausencia de soporte constitucional suficiente, debe considerarse que existen fundamentos para impugnar el artículo 55 en su conjunto y, en particular, la atribución de las facultades contenidas en sus letras b) y c).

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 8.3.b), 49.1, 50 y 55 de la Ley 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de octubre de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

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