Dictamen de Consejo de Estado 1139/2012 de 08 de noviembre de 2012

Cuestión

Revisión de oficio de actos nulos, en materia de Seguridad Social (interesado ...... ).

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de noviembre de 2012, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 8 de octubre de 2012, con registro de entrada el día 10 de octubre siguiente, ha examinado un expediente relativo a revisión de oficio de actos nulos en materia de Seguridad Social, incoado a instancia de ...... , en nombre y representación de la mercantil ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- En el procedimiento de apremio seguido por la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social en Madrid frente a la mercantil ...... , por deudas de Seguridad Social, se dictó, con fecha 15 de septiembre de 2003, diligencia de embargo de bienes inmuebles de la finca urbana, vivienda sita en Madrid, calle ...... .

El 5 de abril de 2005 se practicó la correspondiente anotación preventiva de embargo sobre la finca ...... , y el 11 de abril de 2005 el Registrador expidió certificación de dominio y cargas en la que consta la finca registral ...... inscrita a favor de la sociedad ...... , según resultaba de su inscripción 1ª y única de dominio; como cargas vigentes, en dicha certificación únicamente figuraba el ya citado embargo anotado a favor de la Tesorería General de la Seguridad Social. Por otra parte, en la referida certificación se señalaba que, con esa misma fecha habían sido canceladas por caducidad legal otras tres anotaciones preventivas de embargo de la misma finca y que no aparecía presentado y pendiente de despacho en el Libro Diario de operaciones documento alguno que contradijera lo relacionado.

Segundo.- El 30 de marzo de 2006 se dictó providencia de subasta de la referida finca. Celebrada esta el 6 de junio de 2006, el bien resultó adjudicado a ...... , como mejor postor, por un importe de adjudicación de 305.000 euros. El citado adjudicatario ejercitó su derecho de ceder el remate a favor de la mercantil ...... .

De dicha subasta resultó un sobrante de 266.436,31 euros, que fueron consignados en la cuenta restringida de la Unidad de Recaudación ejecutiva que tuvo a su cargo el expediente de apremio.

Emitido informe favorable por el Servicio Jurídico Delegado Provincial a los efectos prevenidos en el artículo 122.2 del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, el 1 de agosto de 2006 la Directora General de la Tesorería General expidió la certificación sobre la adjudicación de bienes inmuebles para la inscripción o inmatriculación de la adquisición a favor del adjudicatario.

Tercero.- Con fecha 27 de febrero de 2007, ...... , en nombre y representación de ...... , presentó escrito por el que formulaba solicitud de revisión de oficio del acuerdo de la Tesorería General de la Seguridad Social por el que se adjudicó la propiedad de la finca urbana, vivienda sita en Madrid, calle ...... , a la entidad ...... .

En fundamento de su pretensión revisora, ...... exponía que el inmueble subastado era de su propiedad, pues lo adquirió de la mercantil ...... en 1990 por medio de contrato privado de compraventa. A este respecto, precisaba que su propiedad se declaró por sentencia firme de 28 de septiembre de 2004, dictada por el Juzgado de Primera Instancia nº 39 de los de Madrid en el juicio de tercería de dominio nº 134/2000, y que, expedido mandamiento para la inscripción de su dominio en el Registro de la Propiedad, el 15 de julio de 2005 se practicó el correspondiente asiento de presentación.

Mediante escrito de fecha 8 de junio de 2008, la entidad reiteró su anterior solicitud de revisión de oficio.

Cuarto.- Paralelamente, el 21 de noviembre de 2008 ...... formuló reclamación de indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la ejecución de la finca litigiosa, reclamación que fue desestimada con fecha 7 de abril de 2011. El Consejo de Estado emitió el dictamen nº 2.651/2010 en el referido expediente de responsabilidad patrimonial en sentido desestimatorio, entendiendo que el perjuicio invocado no podía imputarse al funcionamiento de la Tesorería General de la Seguridad Social, sino que había sido consecuencia de la aplicación de la legislación hipotecaria y de la consiguiente actuación del Registro de la Propiedad, en relación con la actuación de la propia reclamante.

Quinto.- ...... ejercitó también acción declarativa de dominio ante la jurisdicción civil, en relación con la cual la Audiencia Provincial de Madrid dictó en apelación, el 29 de marzo de 2010, sentencia estimatoria declarando que la actora era propietaria de la vivienda, así como la nulidad de las inscripciones practicadas en el Registro de la Propiedad que se opusiesen a dicha declaración, y ordenando la cancelación de los asientos respectivos. De acuerdo con la referida sentencia de la Audiencia Provincial, la cuestión consistía en "determinar si la demandada rematante, pese a haberse adjudicado un bien que no era del deudor, lo ha hecho de forma irreivindicable, en este caso, la demandada actual registral adquirió mediante título oneroso (venta en subasta judicial), de quien según el Registro aparecía con facultades para transmitirla, y hay que decir que con anterioridad a ello la realidad es que la sociedad actora presentó al Registro su título, produciendo el asiento de presentación y el denominado cierre registral (...), obtuvo la calificación desfavorable del Registrador, recurrió y finalmente la Dirección General de Registros confirmó su adquisición y derecho. Ello debe llevarnos a razonar que la parte que obtuvo la primera inscripción a los efectos de decidir la doble venta a su favor, a efectos civiles conforme el art. 1473 del C.c., es la actora, con independencia de que el Registrador al remitir la certificación de cargas no la mencionara y no cerrara el Registro a cualquier documento que suponía alterar el dominio cuestionado".

En virtud de esta sentencia, el 4 de mayo de 2011 se practicó inscripción del dominio sobre la finca a nombre de ...... .

Sexto.- La solicitud de revisión de oficio, por su parte, fue inadmitida a trámite por resolución de fecha 22 de septiembre de 2008. ...... presentó recurso de alzada contra dicha resolución, manifestando que el hecho de que la finca objeto del procedimiento de apremio no pertenecía al deudor era conocido por la Administración ejecutante, toda vez que el 29 de junio de 2005, esto es, un año antes de la adjudicación, la recurrente presentó escrito en el que se ponían tales hechos en conocimiento de la Tesorería General de la Seguridad Social.

Desestimado el recurso de alzada, la interesada interpuso recurso contencioso-administrativo, que resultó estimado por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 3 de junio de 2011, cuyo fallo anuló la resolución de 22 de septiembre de 2008, por la que se inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio, declarando que "procede acceder, por la Tesorería General de la Seguridad Social, a la revisión de oficio de actos nulos solicitada por ...... que deberá tramitarse conforme a lo previsto en el artículo 102 de la LPAC, dando audiencia a la mercantil ...... y recabando el dictamen del Consejo de Estado u organismo consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, tras lo que por la T.G.S.S. se procederá a dictar la Resolución que proceda".

Séptimo.- Admitida a trámite, en virtud del referido mandato judicial, la solicitud de revisión de oficio formulada por ...... , se ha dado trámite de audiencia a la mercantil ...... , que no ha formulado alegaciones; a ...... , que ha reiterado su condición de propietaria de la finca objeto de apremio, propiedad declarada por sentencia firme de la Audiencia Provincial de Madrid de 29 de marzo de 2010; y a ...... , en su condición de adjudicataria del acto administrativo cuya revisión se plantea. En su escrito de alegaciones, esta última entidad manifiesta que el 2 de diciembre de 2008 vendió la finca litigiosa a la mercantil ...... , habiendo quedado la inscripción registral correspondiente a dicha compraventa como consecuencia de la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 29 de marzo de 2010, por lo que, a su entender, existen en el expediente dos perjudicados, concluyendo que la Tesorería General de la Seguridad debería abonar la cantidad de 360.607,26 euros (precio de la venta a ...... ).

Octavo.- En su propuesta de resolución, la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad Social considera que procede desestimar la solicitud de nulidad de pleno derecho.

Por una parte, la propuesta afirma que la Tesorería General "no niega que ...... " fuera titular del bien controvertido desde el 28 de noviembre de 2004, con protección registral de dicha adquisición desde el 15 de julio de 2005, pero (...) tal adquisición lo fue con la carga que el embargo decretado el 15 de septiembre de 2003 suponía, gravamen igualmente favorecido de protección registral desde el 18 de marzo de 2005".

Por otra parte, en relación con la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 29 de marzo de 2010, la propuesta señala que "nos encontramos ante una sentencia del orden civil, dictada en una acción declarativa de dominio, tras un procedimiento en el que no fue parte esta Tesorería General de la Seguridad Social y cuyo fallo, como no podía ser de otra manera, se limita a declarar el dominio y la cancelación de las inscripciones registrales que se opongan a dicha declaración". Por ello, entiende que de dicho fallo no puede derivarse la consecuencia de la nulidad del acto de adjudicación, y que de accederse "a la pretensión de nulidad planteada, ello conllevaría la reactivación de la deuda de la Seguridad Social contraída en su día por la mercantil ...... , para cuyo pago se inició y sustanció dicho procedimiento ejecutivo, de tal manera que, con ello, en última instancia, se estaría haciendo recaer sobre los intereses públicos por los que debe velar esta Tesorería General, por mandato legal, las consecuencias negativas de la actuación de terceros ajenos a dicho procedimiento en el que recayó el acto de enajenación forzosa".

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

La consulta versa sobre el procedimiento de revisión de oficio del acuerdo de la Tesorería General de la Seguridad Social por el que, en el expediente administrativo de apremio tramitado contra ...... , se adjudicó la propiedad de una finca urbana a la entidad ...... El problema deriva de que la finca embargada y posteriormente adjudicada por subasta figuraba inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre de la entidad deudora, pero en realidad era propiedad de ...... , según quedó judicialmente declarado en las sentencias de tercería de 28 de septiembre de 2004, primero, y de 29 de marzo de 2010, después de la adjudicación.

Como consta en antecedentes, ...... ha utilizado una pluralidad de vías, judiciales y administrativas, para la defensa de sus derechos.

Así, la interesada obtendría una primera satisfacción de sus pretensiones en la vía judicial civil de la tercería de dominio. Por sentencia de 29 de marzo de 2010 la Audiencia Provincial de Madrid declaró que ...... era propietaria de la vivienda y, en particular, que su titularidad debía haber quedado protegida a partir del asiento de presentación extendido por el Registrador el 15 de julio de 2005 (ya en ejecución de una anterior sentencia de tercería), por lo que debían cancelarse los asientos que resultasen contradictorios con esa declaración de propiedad.

Pero, antes de que recayera esta sentencia, ...... acudió también, paralelamente, a dos vías de reclamación administrativa: por una parte, presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial, que fue desestimada con fecha 7 de abril de 2011; por otra parte, formuló dos escritos instando la revisión de oficio del acuerdo de adjudicación de referencia, escritos de los que trae causa el procedimiento que ahora se dictamina.

Esta solicitud de revisión de oficio fue inicialmente inadmitida a trámite por resolución de 22 de septiembre de 2008, pero el Tribunal Superior de Justicia de Madrid anuló esta decisión en su sentencia de 3 de junio de 2011, declarando que la inadmisión a trámite no se ajustó a las condiciones exigidas en el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 y ordenando el reinicio del procedimiento de revisión de oficio.

En ejecución de esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia, la Administración ha reanudado la tramitación de la solicitud de revisión de oficio formulada en 2007 por ...... , mediante la práctica del correspondiente trámite de alegaciones y la solicitud del dictamen del Consejo de Estado.

Ciertamente, los efectos que para ...... podría producir la eventual revisión de oficio y declaración de nulidad del acuerdo de adjudicación de la finca de referencia se han conseguido ya en la vía judicial civil: como se ha indicado, la sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 29 de marzo de 2010 afirmó que la citada entidad es propietaria de la vivienda y declaró la nulidad de las inscripciones practicadas en el Registro de la Propiedad que se opusiesen a tal titularidad, ordenando la cancelación de los asientos respectivos. En ejecución de dicha sentencia del orden jurisdiccional civil, la propiedad de la finca fue inscrita a nombre de ...... con fecha 4 de mayo de 2011, y consta en el expediente que se cancelaron los asientos registrales correspondientes a la adjudicación de la finca a ...... (inscripción de fecha 8 de noviembre de 2006) y a su posterior adquisición por la mercantil ...... (inscripción de fecha 9 de enero de 2008).

De lo anterior podría deducirse que la solicitud de revisión de oficio planteada en su día por ...... ha perdido su objeto, al menos en relación con los intereses de la solicitante. Pese a ello, el Consejo de Estado entiende que no procede en este caso acordar el archivo del expediente.

El procedimiento de revisión de oficio no podrá ya modificar la situación jurídica y los derechos de la solicitante inicial; sin embargo, hay que tener en cuenta que esta revisión se opera en un plano distinto e independiente al de la vía judicial civil.

Por esta razón, el Consejo de Estado entiende que el presente procedimiento de revisión de oficio no ha perdido completamente y en términos generales su objeto. A este respecto cabe afirmar que, al igual que un interesado que renunció a los recursos administrativos ordinarios puede acudir a la revisión de oficio siempre que alegue uno de los vicios de nulidad de pleno derecho tasados en la Ley (véanse, entre otros, dictámenes 166/97, de 3 de abril, y 1.058/99, de 6 de mayo), la Administración podrá continuar tramitando un procedimiento de revisión de oficio aun cuando el mismo carezca ya de objeto para el solicitante.

En este caso, además, el procedimiento, aunque iniciado a instancia de parte, se ha reanudado en ejecución de una sentencia judicial. Si bien es probable que esta no se hiciera eco de la resolución judicial del proceso de tercería simplemente porque ninguna de las partes trajo ese dato al proceso, la existencia de ese último pronunciamiento judicial constituye un elemento para, sin necesidad de entrar a valorar el controvertido problema de la obligatoriedad para la Administración de revisar sus actos viciados, fundar cuando menos su obligación de continuar la tramitación del presente procedimiento.

Efectuadas estas precisiones iniciales, ha de pasarse, pues, al análisis del fondo de la cuestión.

En fundamento de su pretensión revisora, ...... invocaba en su escrito el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992, de acuerdo con el cual son nulos de pleno derecho los actos que "lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional", aunque identificándolo, probablemente por error, con el contenido de la causa de nulidad contemplada en la letra f) de ese mismo artículo, referida a los "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

Ninguna de las dos causas de nulidad citadas concurren en el presente caso. Por lo que respecta a la consagrada en la letra a), aunque el acto de adjudicación pudiera eventualmente considerarse como una lesión del derecho de propiedad que sobre la finca tenía la solicitante, hay que recordar que tal derecho no está contemplado entre los "derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional" de la Sección 1ª del Capítulo II, Título Primero, de la Constitución. En cuanto a la causa de nulidad contemplada en la letra f), el Consejo de Estado ha afirmado que la falta de requisitos esenciales para la adquisición de un derecho es un requisito subjetivo que ha de verificarse en el beneficiario del acto de adquisición de derechos (véase, entre otros, dictamen 1.530/2002, de 18 de julio), circunstancia que no concurre en este supuesto, pues el elemento que, en su caso, viciaría el acto de adjudicación de la finca no es apreciable en la empresa adjudicataria, sino en el objeto de la adjudicación.

Tampoco sería aplicable, a juicio del Consejo de Estado, la letra c) del referido artículo 62.1, que declara nulos de pleno derecho los actos "que tengan un contenido imposible". La adjudicación podría, en su caso, adolecer de una simple "imposibilidad jurídica" que, conforme a consolidada doctrina de este Alto Cuerpo Consultivo, no encaja en la referida causa de nulidad (dictamen 2.202/2008, de 18 de marzo de 2009).

A la vista de todo lo anterior, cabe concluir que no concurre ninguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, por lo que procede desestimar la solicitud de revisión de oficio del acto de adjudicación del inmueble de referencia.

Esta conclusión, no obstante, se ciñe estrictamente a la cuestión consultada (esto es, a la procedencia o no de revisar de oficio el acto de adjudicación de referencia) y es, por tanto, independiente de las acciones que pudieran ejercitarse para la resolución de otras cuestiones pendientes, como la eventual situación deudora de ...... frente a la Seguridad Social o la posible responsabilidad de esta o de otras entidades respecto a quienes se estimen perjudicados, por ejemplo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede declarar la nulidad del acuerdo de la Tesorería General de la Seguridad Social por el que, en el procedimiento de apremio seguido contra ...... , se adjudicó la propiedad de una finca a la entidad ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de noviembre de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.