Dictamen de Consejo de Estado 1167/2003 de 24 de julio de 2003
Resoluciones
Dictamen de Consejo de Es...io de 2003

Última revisión

Dictamen de Consejo de Estado 1167/2003 de 24 de julio de 2003

Tiempo de lectura: 39 min

Relacionados:

Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 24/07/2003

Num. Resolución: 1167/2003

Tiempo de lectura: 39 min


Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 24 de julio de 2003, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 4 de abril de 2003, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.

Resulta de antecedentes:

1. Finalidad del proyecto. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta aprueba el Reglamento de las Escuelas Particulares de Conductores en ejecución del artículo 60.2 de la Ley de Seguridad Vial (conforme a la modificación realizada por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre). Viene a sustituir el anterior Reglamento, aprobado por Real Decreto 1753/1984, de 30 de agosto (que a su vez derogó la regulación establecida por la Orden Ministerial de 10 de julio de 1978 dictada en desarrollo del artículo 275 del Código de la Circulación de 1934). Como se pone de relieve en la memoria, con la modificación del artículo 60.2 de la Ley de Seguridad Vial hecha por la Ley de 19 de diciembre de 2001, se estableció una habilitación reglamentaria suficiente en los términos señalados por el dictamen del Consejo de Estado 982/97 de 10 de abril de 1997. Se pretende igualmente actualizar la regulación vigente, de 1984, para adaptarla a las modificaciones producidas por el Reglamento General de Conductores de 30 de mayo de 1997 (aprobado por Real Decreto 772/1997) y las Órdenes de 4 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2002. Finalmente, como pone de relieve la memoria, se trata de prever la extensión del ámbito de formación a la de los conductores profesionales (para transportes por carretera), a fin de anticiparse a la Directiva de la Unión Europea pendiente de aprobación sobre esta materia.

2. Estructura y contenido. El proyecto de Real Decreto consta de un artículo único que aprueba el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, una disposición adicional (sobre competencias de las Comunidades Autónomas), tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales (previendo la entrada en vigor a los tres meses de su publicación en el diario oficial); en la versión final esas disposiciones aparecen como del Reglamento, cuando técnicamente en realidad lo son del Real Decreto que lo aprueba. El Reglamento consta de 54 artículos, distribuidos de la siguiente manera :

- CAPITULO I. Actividades de las Escuelas Particulares de Conductores.

- Artículo 1. Actividades.

- Artículo 2. Principio de unidad.

- CAPITULO II. Elementos de las Escuelas Particulares de Conductores.

- Artículo 3. Elementos.

Sección primera. Elementos personales.

- Artículo 4. Titular.

- Artículo 5. Obligaciones del titular.

- Artículo 6. Personal directivo.

- Artículo 7. Obligaciones del personal directivo.

- Artículo 8. Personal docente.

- Artículo 9. Obligaciones de los profesores.

- Artículo 10. Personal administrativo y otros.

Sección segunda. Elementos personales mínimos.

- Artículo 11. Elementos personales mínimos.

- Artículo 12. Prohibiciones.

Sección tercera. Elementos materiales mínimos.

- Artículo 13. Locales.

- Artículo 14. Terrenos.

- Artículo 15. Vehículos.

- Artículo 16. Requisitos de los vehículos.

- Artículo 17. Agrupaciones para la utilización compartida de vehículos.

- Artículo 18. Vehículos aportados por los interesados.

- Artículo 19. Prohibiciones.

- Artículo 20. Material didáctico.

- CAPITULO III. Autorizaciones administrativas.

Sección primera. Normas generales.

- Artículo 21. Necesidad de obtener autorización administrativa previa.

Sección segunda. Autorizaciones de apertura y de funcionamiento.

- Artículo 22. Solicitud de la autorización de apertura y documentación a presentar con la misma.

- Artículo 23. Autorización de funcionamiento.

- Artículo 24. Alcance de la autorización de funcionamiento.

- Artículo 25. Autorización específica para impartir cursos para la obtención de la licencia que autoriza a conducir ciclomotores.

- Artículo 26. Modificación de las autorizaciones.

- Artículo 27. Suspensión voluntaria de la autorización.

- Artículo 28. Extinción.

- Artículo 29. Presentación de alumnos a la realización de las pruebas en distinta provincia.

- Artículo 30. Escuelas unipersonales.

Sección tercera. Autorizaciones de ejercicio del personal directivo y docente.

- Artículo 31. Solicitud de la autorización y documentos a presentar con la misma.

- Artículo 32. Concesión de las autorizaciones de ejercicio.

- Artículo 33. Alcance de las autorizaciones de ejercicio.

- Artículo 34. Suspensión de las autorizaciones de ejercicio.

Artículo 35. Modificación de la autorización de ejercicio de profesor.

Sección cuarta. Nulidad o lesividad y pérdida de vigencia de las autorizaciones de apertura y de funcionamiento y de ejercicio del personal directivo o docente.

- Artículo 36. Declaración de nulidad o lesividad.

- Artículo 37. Procedimiento para la declaración de nulidad o lesividad.

- Artículo 38. Pérdida de vigencia.

- Artículo 39. Procedimiento para la declaración de pérdida de vigencia.

- Artículo 40. Suspensión cautelar e intervención inmediata de las autorizaciones.

- - CAPITULO IV. Régimen de enseñanza.

- Artículo 41. Programación de la enseñanza.

- Artículo 42. Capacidad de enseñanza.

- Artículo 43. Enseñanzas mínimas.

- CAPITULO V. Documentación y distintivos obligatorios.

- Artículo 44. Registro de alumnos.

- Artículo 45. Fichas del alumno.

- Artículo 46. Distintivos.

- CAPITULO VI. Inspecciones.

- Artículo 47. Inspecciones.

- CAPITULO VII. Sanciones.

- Artículo 48. Sanciones.

- CAPITULO VIII. Obtención de los certificados de aptitud.

- Artículo 49. Certificados de aptitud.

- Artículo 50. Obtención del certificado de aptitud de profesor de formación vial.

- Artículo 51. Obtención del certificado de aptitud de director de escuelas de conductores.

- Artículo 52. Convocatoria de los cursos para obtener los certificados de aptitud.

- CAPITULO IX. Los registros de centros de formación de conductores y de profesionales de la enseñanza de la conducción.

- Artículo 53. Órgano competente para llevar y gestionar los registros.

- Artículo 54. Finalidad de los registros.

3. Modificaciones respecto del Reglamento de 1984. De entre las modificaciones que el Reglamento proyectado supone respecto del actualmente vigente (de 1984), cabe destacar las siguientes:

(a)

La inclusión (previa autorización) de otras actividades tales como perfeccionamiento, o actualización de conocimientos, o formación especializada para determinadas licencias.

(b)

Determinadas precisiones técnicas, tales como la supresión de la mención de no obligatoriedad de aceptar a la autoescuela como gestoría por parte del alumno, la definición del término "sección", "elemento", "principio de unidad", la aclaración de que en caso de transmisión mortis causa la titularidad de la comunidad hereditaria es "provisional", o la acomodación a la nueva regulación legal (el concepto de "pérdida de vigencia").

(c)

La alteración de ciertas obligaciones, y así se añade la del titular de dar cuenta de la alteración de los elementos de la escuela, la del director de programar los contenidos, de alcanzar un mínimo de eficacia (alumnos aprobados según la media provincial en cómputo anual), la extensión de la obligación de colaborar con la inspección al personal administrativo y subalterno, la del personal docente de estar presente en las prácticas solo cuando sea requerido (antes solo podía ausentarse con causa justificada), la de usar doble mando (no siendo necesario en circuito cerrado de prácticas), la extensión del régimen de prohibiciones (para ser personal docente) al personal al servicio de las Comunidades Autónomas en funciones de tráfico, o la supresión de la exigencia de formalizar contrato de enseñanza.

(d)

La variación de algunos requisitos, como la exigencia de que el local de la escuela no pueda dedicarse a otras actividades, la situación de los terrenos (distancia máxima del centro de población), el contenido del material didáctico (se añade también la exigencia de un maniquí para formación en primeros auxilios, y una motocicleta de seguimiento con sistema de comunicación de manos libres), la exigencia de un mínimo de horas de enseñanzas sanitarias (para la formación del personal docente), el régimen de plazos de autorización (de 3 meses entre la autorización de apertura y la de funcionamiento, en vez de 6 meses), o la posibilidad de realizar las pruebas de examen en una Jefatura de Tráfico distinta.

(e)

El régimen del certificado de aptitud para desempeñar la función de profesor de formación vial.

(f)

La regulación de las Agrupaciones para la utilización compartida de vehículos.

(g)

La atribución de todas las competencias de ejecución previstas en el Reglamento a las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas que tienen asumida competencia en materia de seguridad vial (País Vasco y Cataluña).

4. Tramitación del proyecto. En el curso del procedimiento de elaboración del Reglamento, constan los siguientes trámites:

(a)

El de audiencia de los interesados. Comparecen en el mismo la Confederación nacional de autoescuelas, la Federación española de autoescuelas, la Asociación nacional de profesores de formación vial, la Federación de autoescuelas de Cataluña, la Asociación catalana de empresarios de autoescuelas, la Unión profesional de autoescuelas de Valencia, la Asociación de autoescuelas de Tarragona, la Asociación zaragozana de autoescuelas, el RACC Club, y diversas autoescuelas particulares. En sus observaciones se realizan sugerencias en cuanto a los requisitos y obligaciones contenidos en el Reglamento proyectado, y en algunos casos se objeta que sea competencia de la Dirección General de Tráfico y Ministerio del Interior la formación y enseñanza del personal docente.

(b)

El informe de la Subdirección General de Normativa y Recursos de la Dirección General de Tráfico, y de las Jefaturas Provinciales de Tráfico de Segovia, Sevilla y Zaragoza, así como de la Secretaría General de la Dirección General de Tráfico.

(c)

El informe de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial, de la Dirección General de Tráfico (advierte que los cursos de reciclaje y relativos a las medidas reeducadoras de los artículos 67 y 72 de la Ley no deben estar reservados a las autoescuelas particulares sino que también puedan ser impartidos por otros centros, habiendo sido solicitado por las asociaciones de transportistas), de la Secretaría General de Educación y Formación del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (sugiere la exigencia de titulación de bachillerato o técnico de formación profesional en grado medio para el personal docente), de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad y Consumo (favorable), del Consejo de consumidores y usuarios (informa que "no hay alegaciones"), y el informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior.

(d)

El informe del Servicio catalán de tránsito (sugiere diversas modificaciones que son sustancialmente aceptadas), y del Departamento del Interior del Gobierno Vasco (objeta la regulación al entender que la habilitación legal es insuficiente y atenta en consecuencia a la libertad de empresa,

(e)

La aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas conforme al artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril.

(f)

Consta la memoria del proyecto, indicándose que las modificaciones que se introducen no suponen incremento de gasto público.

En tal estado, se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado conforme exige el artículo 22.3 de su Ley Orgánica al tratarse de un proyecto de norma reglamentario dictado en desarrollo del artículo 60.2 de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, y conforme a la modificación operada por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre).

A la vista de tales antecedentes, procede hacer las siguientes:

CONSIDERACIONES

A.

Sobre la cobertura legal de la norma proyectada

1. Elaboración del proyecto. La norma proyectada tiene por objeto sustituir la vigente regulación contenida en el Reglamento anterior, aprobado por Real Decreto 1753/1984, de 30 de agosto, habiendo seguido en su elaboración los requisitos exigidos por el artículo 24 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, y contando con la aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas conforme establece el artículo 67.4 de la LOFAGE 6/1997, de 14 de abril (aun cuando las variaciones organizativas son mínimas). Igualmente consta el informe preceptivo, exigido por el artículo 8.2 de la Ley de Seguridad Vial (en la redacción dada por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre), del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial (cuya organización y funcionamiento se regula por el Real Decreto 317/2003, de 14 de marzo). Se ha recabado la audiencia de las entidades interesadas, así como del Consejo de consumidores y usuarios, y de las Comunidades Autónomas con competencia en materia de seguridad vial. Se ha dado, pues, cumplimiento a las exigencias procedimentales en el curso del proceso de elaboración de la norma, habiendo sido ésta objeto de sucesivas redacciones para ajustarse a las distintas observaciones que se han realizado durante el mismo.

2. Finalidad de la norma proyectada. El nuevo Reglamento, como se pone de relieve en su memoria tiene por finalidad adaptar la regulación vigente a las modificaciones introducidas por el Reglamento General de Conductores (aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo), así como prever la extensión del ámbito de formación en las autoescuelas (al estar pendiente una Directiva de la Unión Europea sobre la materia en cuanto a los profesionales del transporte de personas y mercancías) y desarrollar la previsión legal (artículo 60.2 de la Ley de Seguridad Vial), considerándose la misma suficiente toda vez que, según se pone de relieve por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, se ha atendido con la nueva redacción dada a ese precepto por la Ley 19/2001, a las observaciones realizadas por el Consejo de Estado al dictaminar el proyecto de Reglamento General de Conductores (el actualmente vigente, de 1997), en su dictamen núm. 982/97, de 10 de abril.

3. El régimen legal vigente en 1984. Cuando se aprobó el Reglamento vigente, de 1984, el Consejo de Estado advertía (dictamen núm. 46.421, de 10 de mayo), que se trataba de reglamentar una actividad privada de interés público, conciliando las libertades de creación y elección de centros docentes (artículos 27 y 38 CE) con "el interés público de que la enseñanza sea adecuada y eficaz, no sólo en beneficio inmediato de todos los que a ella acuden, sino también desde la contemplación de la operatividad posterior de tales enseñanzas, que al incidir en el tráfico vial afectan ya a competencias estrictamente administrativas, cuales son la ordenación y seguridad de aquél"; por ello estimaba adecuado el régimen administrativo de intervención mediante la técnica autorizatoria, reglamentando "la programación de la educación, la aptitud de los profesores e idoneidad de los centros" con la consiguiente potestad sancionatoria para los casos de incumplimiento. En ese momento se trataba (sin haberse promulgado la Ley de Bases de Seguridad Vial 18/1989, de 25 de julio) de modificar la regulación contenida en la Orden Ministerial de 10 de julio de 1978 que desarrollaba el artículo 275 del Código de la Circulación de 1934, y en sus términos se estaba ante un servicio público impropio, lo que habilitaba la intervención administrativa como reguladora del mismo. La genérica habilitación legal podía en su caso hallarse en la regulación contenida en la Ley Orgánica del Estatuto de Centros Docentes 5/1980, que permitía sujetar la libertad empresarial de enseñanza al régimen de autorización e imponer un régimen mínimo de condiciones de calidad (como luego haría la Ley Orgánica del Derecho de Educación 8/1985, de 3 de julio en sus artículos 14 y 23). Se estaba, pues, ante una actividad con una configuración principal como de enseñanza, singularizada por el objetivo de la misma, la educación vial.

4. El sistema diseñado por la Ley de Seguridad Vial. Diferente es la configuración de la actividad bajo la Ley de Seguridad Vial (Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo). En su inicial redacción se imponía la sujeción de los centros de enseñanza (oficiales o privados) al régimen de autorización administrativa, y se remitía a la norma reglamentaria para establecer las condiciones de ejercicio de esa actividad. Con ello se pretendía, tras reconocer expresamente la libertad empresarial de enseñanza, regularla y habilitar un régimen administrativo con el único apoyo del requisito legal de exigirse autorización previa. Es decir se pretendió cualificar la actividad atrayendo la materia, enseñanza, al ámbito de la seguridad vial, y habilitando al Gobierno para establecer la reglamentación correspondiente, adaptando a las previsiones genéricas del bloque normativo de enseñanza las exigencias derivadas del interés público protegido en materia de seguridad vial.

5. La deslegalización realizada por la Ley de Seguridad Vial de 1990. Como ello suponía (en los términos de la STC 83/1984 de 24 de julio) una práctica deslegalización, cuando se pretendió elaborar un Reglamento sustitutivo del de 1984, el Consejo de Estado advirtió (dictamen núm. 982/97, de 10 de abril) que no se respetaba con esa remisión normativa la exigencia constitucional de regulación por ley del contenido esencial de la libertad de empresa, porque solo la ley debe fijar los elementos esenciales determinantes de "la intensidad de la intervención administrativa"; concretamente se advertía que corresponde a la ley establecer la imposición de unos elementos mínimos, personales y materiales, de la organización empresarial, y habilitar en su caso al establecimiento de tarifas, e igualmente se ponía de relieve que la minuciosidad de los requisitos reglamentarios no encajaba suficientemente en la exigencia de congruencia de toda intervención administrativa sobre la libertad de los ciudadanos, máxime a la vista del régimen sancionador previsto sin cobertura legal. Se concluía así que "con relación a actividades empresariales de interés público, la reserva en exclusiva de una actividad, la imposición de los medios personales y materiales para su ejercicio, la fijación de precios por la prestación de servicios, son decisiones reservadas al Poder legislativo". A la vista de ese dictamen, se decidió separar de la regulación del Reglamento General de Conductores la propia de autoescuelas, y el Gobierno ejerció su iniciativa para la modificación de la Ley, siendo aprobada la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, con cuya cobertura se pretende ahora dictar la norma proyectada sobre autoescuelas.

6. El sistema dispuesto por la reforma de 2001. Con esta reforma legal se pretendió soslayar la dificultad que suponía la insuficiente habilitación reglamentaria del texto de 1990, reforzando la configuración de la actividad como materia específica de seguridad vial (siendo enseñanza), y además se reforzó el mandato al poder reglamentario en vista de la configuración del sistema sancionador por dicha reforma, al introducir la previsión de medidas reeducadoras. Por ello, además de la remisión normativa específica se establecen otras previsiones. Así, además de la específica habilitación del artículo 60.2 que luego se examina, la nueva regulación legal (Ley 19/2001) contiene un mandato específico al Gobierno para modificar el Reglamento de 1984 (disposición final segunda, apartado dos), en razón de que se prevé (artículos 67 y 72.1) la posibilidad de adoptar medidas reeducadoras, cuya entrada en vigor tendrá lugar en el momento de completarse ese desarrollo reglamentario en cuanto a "los cursos de reciclaje y sensibilización en materia de seguridad vial" (disposición final cuarta, apartado dos). El proyecto de Reglamento, en su versión inicial contenía una específica previsión de que las autoescuelas podrían impartir tales cursos, "si reúnen los requisitos que se establezcan", que en la redacción actual ha pasado a ser enteramente genérica (pudiendo realizar previa autorización "cualquier otro tipo de cursos relacionados con la conducción de vehículos"); con ello se pretende habilitar esa práctica de enseñanza a través del desarrollo normativo del Reglamento. Es decir, conforme a la Ley 19/2001, el Reglamento proyectado es también una condición necesaria para la puesta en práctica de una importante innovación normativa (las medidas reeducadoras mediante cursos de formación). Así pues, a más de la concreta habilitación reglamentaria, la Ley impone al Gobierno modificar (para adaptar a sus términos) el vigente Reglamento y exige que a través de dicho Reglamento se cumpla la condición necesaria para la puesta en práctica de las medidas reeducadoras previstas en la Ley. Con ello es suficiente la cobertura legal para esos fines.

7. La habilitación legal para la reglamentación de las autoescuelas. Dicha habilitación es, además, específicamente dispuesta por el artículo 60.2 de la Ley (párrafo segundo) en su actual redacción, tras sujetarse el ejercicio de la actividad de enseñanza al régimen de autorización previa (párrafo primero del precepto): "A los fines de garantizar la seguridad vial, el Gobierno determinará los elementos personales y materiales mínimos de los centros de enseñanza.... En particular, se regulará reglamentariamente el régimen docente y de funcionamiento de los centros de enseñanza. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas que valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente y la calificación podrá ser objeto de recurso". Así se cumplen los requisitos constitucionalmente establecidos para poder disponer una intervención administrativa en esta actividad, bien que sujeta a las específicas prescripciones legales. El régimen legal, pues, se separa del general de creación de centros docentes (que ya impone la sujeción al régimen de autorización administrativa previa y la imposición reglamentaria de ciertos requisitos en garantía de la calidad de la enseñanza, que, además, ahora ha de ajustarse también al régimen general de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación) en cuanto que exige modular el ejercicio de esta actividad de enseñanza en aras del fin público perseguido, la garantía de la seguridad vial (y la protección de las vidas y bienes con ocasión de la circulación). De esta suerte, en esta materia, no se trata del ejercicio de la competencia estatal de dictar normas básicas que garanticen las obligaciones de los poderes públicos para el ejercicio de las libertades educativas (artículo 149.1.30 CE) sino de la competencia exclusiva estatal en materia de "tráfico y circulación de vehículos de motor" del artículo 149.1.21 CE. Obviamente, con ello no se elimina la materia de enseñanza; es decir, cabrá completar la regulación en su caso, en cuanto solo venga referida a esta materia de enseñanza, por parte de los poderes públicos competentes de acuerdo con la distribución constitucional y estatutaria de competencias.

8. Especificidad del régimen sancionador por razón de la materia de seguridad vial. Se parte así, legalmente, del reconocimiento del ámbito de libertad de enseñanza y empresa, previéndose la intervención administrativa a los efectos de "garantizar la seguridad vial". Debe completarse el marco legal, pues, con la previsión del régimen sancionador (el proyecto de Reglamento remite en bloque a estos efectos a la Ley , en su artículo 48). La Ley, a este respecto, en su artículo 67.2 (en la nueva redacción) prevé la sanción de multa de 94 a 1.503 euros por razón de las infracciones relativas a las "normas reguladoras de la actividad de los centros de enseñanza...", cabiendo la sanción de suspensión de hasta un año de la autorización (o su cancelación) conforme a las "graduaciones reglamentarias de los cuadros de infracciones", y, además, la prohibición de obtener nueva autorización por el tiempo de suspensión. En este sentido la Ley habilita al Reglamento para establecer un régimen sancionador (las "graduaciones reglamentarias de los cuadros de infracciones") con arreglo a sus parámetros. Con ello viene a significar que los requisitos establecidos en términos de seguridad vial tienen virtualidad suficiente para ser completados con el ejercicio de la potestad sancionadora. Es decir, la actividad de enseñanza en esta materia, en cuanto tenga repercusión sobre la seguridad vial, atrae el ejercicio de la potestad sancionadora singularizada por este título de intervención, que va más allá del general (el relativo a la enseñanza). De ello se desprende que el ejercicio de la habilitación reglamentaria del artículo 60.2 de la Ley comprende necesariamente la selección de las conductas que puedan encajar en las previsiones sancionadoras, para autoescuelas, del artículo 67.2 de la Ley (ambos en la redacción dada por la Ley 19/2001).

9. Suficiencia de la cobertura legal. Con estas consideraciones se puede concluir que la norma proyectada tiene habilitación legal suficiente, siendo además una norma necesaria para la puesta en práctica del sistema sancionador establecido por la Ley 19/2001. En este se aprecia, por ejemplo, la reincidencia (artículo 67.3) que puede comportar una sanción muy grave de revocación del permiso salvo que se realice un curso de reciclaje. La norma proyectada es pues conveniente y necesaria, máxime si se tiene en cuenta que el vigente Reglamento de 1984 no está suficientemente ajustado ni al régimen reglamentario de los conductores ni al nuevo sistema legal. En vista del nuevo sistema legal, la objeción que existía respecto de la regulación proyectada en 1997, no existe ahora, puesto que la redacción actual del artículo 60.2 permite la intervención administrativa suficiente al amparo del título de seguridad vial, que puede además completarse conforme al específico régimen sancionador previsto en el artículo 67.2, y es además necesaria para la puesta en práctica de las innovaciones en ese régimen (las medidas reeducadoras), razón por la cual no hay solo una habilitación sino también un mandato del legislador al poder ejecutivo para la elaboración del reglamento.

B. Sobre las competencias de las Comunidades Autónomas (País Vasco y Cataluña)

10. Las competencias de País Vasco y Cataluña. Debe tenerse en cuenta que en la actual redacción, el artículo 60.2 de la Ley de Seguridad Vial califica esta actividad (enseñanza de conductores en centros privados) como materia específica de seguridad vial (amparada pues, en cuanto a la distribución constitucional de competencias, por el artículo 149.1.21ª CE). Las competencias asumidas en materia de seguridad vial por las Comunidades Autónomas de País Vasco (conforme a su Estatuto de Autonomía) y Cataluña (de acuerdo con la Ley Orgánica 6/1997, de 5 de diciembre), cuyas transferencias de servicios y funciones han sido realizadas por el Real Decreto 2526/1982, de 15 de octubre (País Vasco) y Real Decreto 391/1998, de 13 de marzo (Cataluña), muestran una cierta diferencia.

11. Diferencias entre ambas Comunidades Autónomas. Para el País Vasco, las competencias transferidas se ejercerán conforme "a las normas sustantivas dictadas por el Ministerio del Interior", sin que además exista una Ley Orgánica de transferencia de facultades de ejecución amparada por el artículo 150.2 CE. En cuanto atañe a Cataluña, por el apartado B.1.i) del anexo del Real Decreto 391/1998, de 13 de marzo, sobre transferencia de funciones y servicios, dictado de conformidad con la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, se transfiere la competencia de "expedición, suspensión, intervención y revocación de los certificados de aptitud y autorizaciones que permitan acceder a la actuación profesional en materia de enseñanza de la conducción, con los requisitos y condiciones que reglamentariamente se determinen", así como "la designación de los tribunales calificadores para la expedición de dichos certificados" y la "convocatoria y desarrollo de cursos de reciclaje y de formación permanente".

12. La regulación proyectada. La disposición adicional del Real Decreto proyectado (figura como del Reglamento aun cuando técnicamente lo es del Real Decreto), prevé que las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas competentes ejerzan, en su ámbito, "las funciones de ejecución que se detallan en el presente Reglamento". Con esta redacción se rectifica la versión del Reglamento de 1984 que preveía (sólo para el País Vasco entonces) el ejercicio por la Comunidad Autónoma de las "competencias que se detallan", lo que daba lugar a entender que únicamente en caso de previsión específica podría ejercer su competencia, y motivó cierta conflictividad judicial. La redacción actual se ajusta mejor al régimen de distribución de competencias, al encomendar la totalidad de las funciones ejecutivas previstas en el Reglamento, es decir, todas cuantas supongan la adopción de medidas (normativas o administrativas) para la puesta en práctica de las disposiciones establecidas en el Reglamento (entendiéndose en el sentido de encomendar todas las funciones de ejecución y no solo aquéllas que se especifiquen). A este respecto conviene destacar que en el Reglamento únicamente se contiene una específica previsión respecto de la convocatoria de pruebas de aptitud para profesores de formación vial (artículo 52), al disponerse que lo sean por la Dirección General de Tráfico o "el órgano autonómico correspondiente". La autoridad consultante puede ponderar, ante estas reflexiones, si el término escogido se ajusta más adecuadamente o no a la atribución de funciones ejecutivas que conforme a la distribución constitucional y estatutaria de competencias viene establecida, y las consecuencias prácticas a que viene abocada la nueva redacción, cuyos términos, inicialmente, como se ha expuesto, se ajustan mejor que el anterior al régimen competencial vigente.

C. Sobre el régimen sancionador

13. La remisión legal a la "graduación reglamentaria". Como se ha puesto de relieve, en la vigente regulación, establecida por la Ley 19/2001, el artículo 67.2 remite a la norma reglamentaria a los fines de establecer la graduación correspondiente (infracciones y sanciones leves, graves y muy graves), y para acordar, como sanción, no solo la de multa sino también la de suspensión de la autorización (de 3 meses a 1 año) y la prohibición de obtener una nueva durante el período de suspensión, así como la cancelación (hasta un año) que comporta la prohibición de solicitar una nueva durante el año posterior. Ahora bien ese régimen requiere una "graduación reglamentaria de los cuadros de infracciones y sanciones" que el Reglamento proyectado no hace, puesto que el artículo 48 se limita a disponer que las infracciones a lo establecido en el mismo serán sancionadas conforme a la Ley de Seguridad Vial. La Ley establece los distintos tipos de sanciones que cabe establecer y las cuantías (respecto de las multas y del período de suspensión de la autorización) que permitan modularlas como leves, graves o muy graves, pero no fija la entidad de las posibles infracciones, que han de consistir en la vulneración de las "normas reguladoras de la actividad de los centros de enseñanza". Es, pues, complemento necesario de la Ley en este punto una norma reglamentaria que así lo haga.

14. Insuficiencia de la remisión del artículo 48 del proyecto. Es decir, en la medida en que la Ley sólo permite imponer las sanciones (concretamente la de suspensión de la actividad) cuando exista una graduación reglamentaria del cuadro general tanto de infracciones como de sanciones, la redacción del artículo 48 del Reglamento proyectado es insuficiente para cumplir el requisito legal, y, en consecuencia, supone el vaciamiento del ejercicio de la potestad sancionadora. La sanción de multa por infracción de las normas reguladoras de la actividad de estos centros de enseñanza (autoescuelas) que la Ley fija en la cuantía de 94 a 1.503 euros, requiere, para su aplicación, que la norma reglamentaria disponga algunos criterios mínimos y suficientes para ponderar la entidad y gravedad de la infracción, sin dejar al margen de apreciación de la autoridad que sanciona la decisión a este respecto. Ese margen no cabría, al exigir la Ley la previa existencia de un cuadro reglamentario de infracciones, para optar, como sanción, entre la suspensión o la cancelación de la autorización a que se refiere el artículo 67 de la Ley. El precepto (artículo 48) no se opone a la Ley, porque remite a ella. Pero tiene el efecto de, al no constituir su complemento necesario, dejar en suspenso el régimen sancionador, al omitir el cuadro de infracciones y la fijación de los criterios que autoricen a ponderar la gravedad de las infracciones para su correspondencia con la distinta entidad de las sanciones.

D. Sobre los requisitos exigidos para el ejercicio de la actividad

15. La adecuación de los requisitos del Reglamento de 1984. En general, la regulación proyectada en cuanto a tales requisitos, se ajusta al mandato legal (disposición final segunda de la Ley 19/2001), al modificar el Reglamento vigente de 1984, y adecuar sus exigencias de un modo más racional. Se atiende igualmente a ciertas circunstancias que estaban insuficientemente contempladas, como es la de agrupación de vehículos para su utilización compartida, el régimen de las secciones de autoescuelas, la presentación a examen en provincias distintas, etcétera. En términos generales, la regulación proyectada mejora sensiblemente la hasta ahora vigente. Sin embargo, conviene examinar algunas cuestiones puntuales que pueden ser reconsideradas.

16. Sobre la enseñanza objeto de medidas reeducadoras. Como se ha indicado esa previsión legal tiene gran trascendencia, puesto que articula un mecanismo especial dispuesto por el legislador para llevar a efecto su decisión en materia de seguridad vial (la posibilidad de optar por medidas reeducadoras a fin de conseguir una mayor conciencia y sensibilidad social acerca de los riesgos de la circulación). Por esta razón la disposición final segunda imponía al Gobierno un plazo de seis meses para modificar el Reglamento de 1984 de autoescuelas. Ahora el artículo 1 contiene únicamente una genérica previsión de que esos contenidos de enseñanza (para medidas reeducadoras) son posibles dentro del régimen de actividad de las autoescuelas, defiriéndose a una regulación de mínimo rango (Orden Ministerial) el detalle de sus contenidos. Sería más conveniente incluir una previsión más detallada, ya que es obvio que las autoescuelas (aunque no sea en exclusiva) podrán impartir esos cursos de formación, y, en ausencia de una previsión más específica, se encontrará la autoridad con limitaciones de legalidad para establecer requisitos a través de una Orden Ministerial. El legislador quiere que el poder ejecutivo establezca las condiciones para la puesta en práctica de esas medidas reeducadoras (disposición final cuarta de la Ley 19/2001) . En la redacción que tiene, el proyecto no lo hace. No se opone con ello a la Ley, pero conviene ponderar la conveniencia de desarrollar también esa previsión legal, ya que con la misma se persigue la eficacia de una de las innovaciones más relevantes de la reforma de 2001.

17. La obligación de alcanzar un nivel de eficacia o calidad en la enseñanza. El artículo 9.a) impone como obligación al personal docente (profesores) la de "impartir eficazmente la enseñanza", entendiendo que no lo es cuando el porcentaje de alumnos declarados aptos sea inferior en un 30% a la media provincial en cómputo anual. Pero el artículo 41.1, al exigir alcanzar un nivel de calidad adecuado a la programación de la enseñanza por la autoescuela prevé que ese porcentaje sea del 15% a los efectos de, reiterado durante tres meses, iniciar el procedimiento de pérdida de vigencia. De ambos preceptos resulta que la medida no está correctamente planteada. De un lado no es igual la obligación del profesor individual (habría de entenderse la medida respecto de quien acompañase en prácticas a la prueba de este tipo al alumno) que la de la autoescuela, y si a ésta se le exige menos no se entiende por qué razón se agrava la responsabilidad del profesor. Posiblemente esta situación se produce al haberse decidido omitir una regulación detallada del régimen sancionador en el Reglamento proyectado. Únicamente conviene llamar la atención acerca de esta circunstancia.

18. La programación de la enseñanza. De un lado debe observarse que el artículo 41 del Reglamento proyectado encomienda al Ministerio del Interior la aprobación de esa programación; con independencia de cuanto se ha dicho acerca de las competencias de las Comunidades Autónomas correspondientes (País Vasco y Cataluña), debe tenerse en cuenta que el mandato legal se refiere más al establecimiento de unos contenidos "mínimos", que al diseño de un programa completo, acabado y exhaustivamente detallado. El Reglamento debe recordar que la programación es de contenidos mínimos (baste con recordar, además, como se pone de relieve en el expediente 185/2003, que otras normas futuras como la en elaboración sobre prevención del consumo de bebidas alcohólicas, pueden añadir contenidos respetandose ese mínimo) y mantener la libertad del titular del centro (autoescuela) de añadir otros al mismo. No debe dejarse de lado que si uno de los objetivos es el de superar las pruebas de aptitud bajo la gestión de la autoridad de tráfico competente, otro de ellos es el de proporcionar una enseñanza y formación suficiente a la persona que acude al centro, que puede valorar (y escoger en régimen de libre competencia por lo tanto) la extensión e intensidad de esa enseñanza adicional. Las autoescuelas no son solo mecanismos para producir permisos de conducir a conductores aptos, sino sobre todo centros de formación para personas que, adquiriendo un contenido suficiente, pueden, además, optar por superar las pruebas de aptitud y obtener (si así lo solicitan) el permiso de conducir.

19. La prohibición de utilización para otras actividades lucrativas de los elementos materiales. El artículo 13.3 del Reglamento prohíbe que los locales de la autoescuela se destinen a ninguna otra actividad. Igualmente el artículo 19 prohíbe que los vehículos realicen ninguna otra actividad lucrativa. Esa es una medida excesiva. En efecto, el propio Reglamento prevé que los vehículos realicen otra actividad lucrativa, cuando se establezca una Agrupación o sociedad para su uso compartido (artículo 17). Asimismo el requisito de contar con doble mando lo es solo respecto de los vehículos para las prácticas de las pruebas de control de aptitudes (artículo 16.a). Y, además, cabe que haya vehículos aportados por los propios interesados (artículo 18.b), que evidentemente tendrán otro destino lucrativo. Establecer una afectación del destino de los medios materiales empleados por una organización empresarial, limitando su uso para otros fines, es una medida que en algunos casos podría llevar a una intervención excesiva en el ámbito de la libertad empresarial; parece más apropiado, por ello, exigir la suficiencia de los recursos disponibles para el centro concreto de enseñanza, con independencia de que pueda dárseles por su titular, además, otro uso, siempre que éste no impida, dificulta u obste al que precisa la autoescuela en concreto.

20. Sobre el contrato de enseñanza. En el régimen anterior, del Reglamento de 1984, se imponía la exigencia de mantener en el local copia del contrato de enseñanza, y de suscribir el mismo conteniendo los derechos y deberes respectivos (artículo 22). Ahora se suprime esa exigencia, lo que es correcto. Únicamente conviene tener presente que, tratándose como se trata de una suerte de servicio público impropio, que afecta a una gran masa de consumidores, tiene especial relevancia la vigencia de la Ley 7/1998, de 13 de abril sobre condiciones generales de la contratación, cuyos mecanismos de supervisión y control pueden en gran medida ser de utilidad en este ámbito específico de autoescuelas (al menos a la vista de algunas reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se han suscitado y han sido objeto de consulta al Consejo de Estado).

21. Las pruebas para obtener certificados de aptitud del profesorado de formación vial. Debe tenerse en cuenta a este respecto que el artículo 60.2 de la Ley de Seguridad Vial impone dos exigencias, la convocatoria periódica de las pruebas y el recurso frente a la decisión de las mismas. En el Reglamento proyectado nada se dice al respecto. Ello no impide el cumplimiento de la exigencia legal, porque en las órdenes de convocatoria puede preverse el mecanismo de recurso, y puede procederse a dichas convocatorias con periodicidad. Pero esa omisión no puede entenderse correcta en vista de la imposición legal. La función del Reglamento, al completar la Ley, es precisamente cuando hay específicas exigencias legales dar cumplida satisfacción a las mismas. El proyecto no lo hace en este punto. De conformidad con la Ley, ha de preverse una periodicidad mínima para esas pruebas de aptitud, y asimismo ha de diseñarse el mecanismo de recurso. Debe tenerse en cuenta a este respecto que la Ley no permite sustituir el recurso por la "reclamación" que es el mecanismo tradicional de objeción en el caso de concursos para acceder a plazas públicas. El recurso diseñado por la Ley lo es contra la decisión y se conecta a la exigencia, también legal, de pruebas objetivas. Al no disponer nada al respecto, el proyecto de Reglamento no se opone a la Ley, pero genera una cierta dificultad para su puesta en práctica, en la medida que habrá de respetarse por las convocatorias esa periodicidad impuesta legalmente y preverse en las mismas ese mecanismo de recurso que la Ley también exige.

E. Observación general

22. Como se ha puesto de relieve, en términos generales, el proyecto de Reglamento tiene habilitación legal suficiente, es necesario para sustituir el vigente Reglamento de 1984, inadecuado, y se ajusta mejor que éste al sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias. Sin embargo, acusa ciertas omisiones que tienen particular relevancia en cuanto se refieren al régimen sancionador, a la exigencia legal de periodicidad y establecimiento de un recurso en las pruebas para obtener certificados de aptitud del profesorado, y a la puesta en práctica de las medidas reeducadoras que constituyen un núcleo esencial de la reforma legal de 2001. Con independencia, pues, de la necesaria aprobación de esta norma para sustituir al Reglamento de 1984, la autoridad consultante valorará más adecuadamente el momento y forma de, mediante la norma reglamentaria correspondiente, dar el necesario complemento en su caso a esas previsiones de la Ley.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que una vez consideradas las observaciones que se hacen en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 24 de julio de 2003

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

LIBROS Y CURSOS RELACIONADOS

El transporte ante el desarrollo tecnológico y la globalización
Disponible

El transporte ante el desarrollo tecnológico y la globalización

V.V.A.A

59.50€

56.52€

+ Información

¿Quién quiere ser funcionario?
Disponible

¿Quién quiere ser funcionario?

Álvaro Barrio Román

6.75€

6.41€

+ Información

Régimen de autorizaciones administrativas en tráfico
Disponible

Régimen de autorizaciones administrativas en tráfico

Dpto. Documentación Iberley

6.83€

6.49€

+ Información