Dictamen de Consejo de Estado 1218/2014 de 22 de enero de 2015

Cuestión

Reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial 24/14, formulada por don ...... ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de enero de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 2 de diciembre de 2014, cuya entrada se registró el siguiente día 3, el Consejo de Estado ha examinado la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formulada por D. ...... ...... .

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El 13 de agosto de 2014, D. ...... ...... , de nacionalidad española, presentó reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración por la demora de más de tres años en la inscripción de su matrimonio con D.ª ...... ...... , ciudadana de la República Dominicana.

A consecuencia de dicha demora -dice el reclamante- se han visto obligados a vivir separados, lo cual le ha ocasionado diversos daños y perjuicios que cuantifica en 54.447,50 euros y desglosa como sigue: 16.564 euros por envíos de dinero a su cónyuge; 5.393,50 euros por viajes; 2.500 euros por gastos de teléfono; y 30.000 euros por daños morales.

Solicita, por ello, una indemnización equivalente al importe en que cifra tales daños y perjuicios.

SEGUNDO.- Al expediente se ha incorporado la documentación relativa a las actuaciones de que trae causa la presente reclamación:

i) El 3 de febrero de 2011, el Cónsul Adjunto de España en Santo Domingo, Encargado del Registro Civil Consular, resolvió denegar la inscripción del matrimonio celebrado el 18 de enero de 2010 entre D. ...... y D.ª ...... por "inexistencia de relaciones previas", por "desconocimiento y contradicción, por parte de ambos contrayentes, de datos personales básicos y/o familiares del otro, según se desprende de la contestación de los mencionados en las audiencias reservadas a ellos practicadas", por "existir serias dudas de que ambos contrayentes vayan a convivir como pareja una vez que el nacional dominicano se encuentre en España" y por "la convicción moral del Encargado que suscribe y las razones avaladas por las audiencias reservadas efectuadas". Con base en estas consideraciones, la denegación -se dijo en dicha resolución- "tiene como causa (...) evitar dar apariencias de solidez jurídica a lo que es un negocio jurídico simulado, posiblemente con finalidad migratoria o económica de carácter irregular". Por ello, "en aplicación de la doctrina del fraude de Ley y a efectos de conseguir que la realidad registral corresponda a la verdad objetiva", se rechazó la inscripción solicitada.

Contra dicha resolución, el Sr. ...... interpuso recurso ante la Dirección General de los Registros y del Notariado, que fue desestimado por resolución de 15 de julio de 2013.

ii) El 12 de agosto de 2013, D.ª ...... presentó nueva solicitud de inscripción de matrimonio ante el Registro Civil Consular de España en Santo Domingo, que fue aprobada el día 15 del mismo mes y año.

El 28 de noviembre siguiente viajó a España con un visado de 90 días y, al llegar, solicitó el permiso de residencia como familiar de ciudadano de la Unión Europea, que le fue expedido con validez hasta el 28 de noviembre de 2018.

TERCERO.- Durante la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial se han evacuado los siguientes informes:

- El 22 de septiembre de 2014, el Subdirector General de Nacionalidad y Estado Civil hizo relación de los antecedentes del caso y, a la vista de ellos, concluyó que "no cabe acceder a la indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración".

El 6 de octubre de 2014, el Cónsul Adjunto de España en Santo Domingo, en respuesta a una consulta previamente efectuada por el órgano instructor, se pronunció acerca de las razones que habían llevado a rectificar la resolución inicial de no inscribir el matrimonio del ahora reclamante.

Concretamente, en la comunicación remitida al efecto por correo electrónico, se dice que "el Encargado del Registro Civil del Consulado cesó en sus funciones el pasado 31 de julio de 2014" y que en el expediente "no aparecen documentados los motivos que le permitieron reconsiderar la decisión de inscribir el matrimonio".

No obstante, se recuerda a renglón seguido que "la normativa relativa a las inscripciones matrimoniales no pone impedimento alguno para reiniciar los trámites de la inscripción de un matrimonio que hubiera sido denegado con anterioridad, una vez resueltos los correspondientes recursos", de donde "cabe presumir que las razones en las que se fundó la nueva decisión son, por un lado, la persistencia en la actitud de los interesados, y, por otro, la permanencia en el tiempo del matrimonio (tres años desde que se promueve la primera inscripción hasta que se resuelve el recurso)".

CUARTO.- El 28 de octubre de 2014, con ocasión del trámite de audiencia, D. ...... presentó escrito de alegaciones en el que ratifica la pretensión indemnizatoria formulada en su reclamación inicial.

QUINTO.- En fecha que no consta, la Subsecretaria del Ministerio de Justicia ha propuesto la desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formulada por D. ...... .

Se razona en la propuesta que la inscripción del matrimonio no es requisito necesario para la reagrupación familiar, de acuerdo con la legislación de extranjería. En tal sentido, se cita el artículo 17 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que reconoce el derecho a la reagrupación familiar del extranjero residente en España con su cónyuge (apartado 1.a)) y prevé que "la persona que mantenga con el extranjero residente una relación de afectividad análoga a la conyugal se equiparará al cónyuge a todos los efectos previstos en este capítulo, siempre que dicha relación esté debidamente acreditada y reúna los requisitos necesarios para producir efectos en España" (apartado 4). Asimismo, se invoca el artículo 53.b) del Reglamento de la citada Ley Orgánica, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, según el cual: "Existe relación de análoga afectividad a la conyugal cuando: 1.º Dicha relación se encuentre inscrita en un registro público establecido a esos efectos, y no se haya cancelado dicha inscripción; o 2.º Se acredite la vigencia de una relación no registrada, constituida con carácter previo al inicio de la residencia del reagrupante en España. A dichos efectos, sin perjuicio de la posible utilización de cualquier medio de prueba admitido en Derecho, tendrán prevalencia los documentos emitidos por una autoridad pública".

A la vista de estos preceptos, que permiten la reagrupación familiar de los extranjeros residentes en España con las personas con quienes mantengan una relación de afectividad análoga a la conyugal, se concluye en la propuesta que la demora de la inscripción del matrimonio no ha sido la causa determinante del retraso en la reagrupación familiar y que, por ello, procede desestimar la reclamación presentada por el Sr. ...... ...... .

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I

Se somete a consulta la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formulada por D. ...... , de nacionalidad española, a consecuencia de los daños y perjuicios que dice sufridos por la demora en la inscripción de su matrimonio con D.ª ...... , ciudadana de la República Dominicana.

II

La reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado se presentó el 13 de agosto de 2014, dentro del plazo legal de prescripción de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a contar desde el 15 de agosto de 2013, fecha en que la inscripción de matrimonio fue finalmente practicada.

III

En la tramitación del expediente se han respetado todas las exigencias legalmente establecidas en el artículo 142 de la Ley 30/1992 y en el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Así, se ha incorporado el informe del servicio que se dice causante del daño (concretamente, de la Subdirección General de Estado Civil y Nacionalidad), se ha otorgado audiencia al reclamante y se ha formulado propuesta de resolución, antes de la remisión del expediente a este Consejo de Estado.

IV

En cuanto al fondo del asunto, considera el reclamante que la demora en la inscripción de su matrimonio con una ciudadana dominicana durante más de tres años les ha impedido vivir juntos durante ese tiempo, ocasionándole una serie de daños y perjuicios derivados de esa situación, cuya indemnización solicita a título de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, por entender que son imputables al Ministerio de Justicia.

El órgano instructor ha propuesto la desestimación de la reclamación, por considerar que la inscripción del matrimonio no era requisito necesario para que D. ...... pudiera ejercer su derecho de reagrupación familiar con D.ª ...... : en tal sentido, se citan en la propuesta de resolución el artículo 17, apartados 1.a) y 4, de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y el artículo 53.b) del Reglamento de dicha Ley Orgánica, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, que permiten al extranjero ejercer su derecho de reagrupación familiar con la persona con quien mantenga una relación de afectividad análoga a la conyugal que pueda acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.

Tales preceptos no son, directamente, aplicables al presente caso, dado que el referido derecho de reagrupación familiar se reconoce a los extranjeros residentes en España, mientras que D. ...... tiene nacionalidad española. Sin embargo, el artículo único, apartado 2, del Real Decreto 557/2011 prevé que sus normas "se aplicarán con carácter supletorio, o a los efectos que pudieran ser más favorables, a los nacionales de los Estados miembros -entre los que se encuentra el ahora reclamante- y a las demás personas incluidas en el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo". Los familiares de ciudadanos de la Unión Europea pueden obtener un permiso de residencia en España y, entre tales familiares, se menciona a "la pareja con la que mantenga una unión análoga a la conyugal" (artículo 8.1.b), en relación con el artículo 2, del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo).

Se considera que existe relación de análoga afectividad, de acuerdo con el artículo 53.b).2º del Real Decreto 557/2011, cuando se acredite la vigencia de una relación incluso "no registrada", para lo cual, "sin perjuicio de la posible utilización de cualquier medio de prueba admitido en Derecho, tendrán prevalencia los documentos emitidos por una autoridad pública".

En comunicación dirigida al interesado el 10 de julio de 2011, el Cónsul de España en la República Dominicana le manifestó la existencia de este procedimiento y se prestó a dar testimonio ante las autoridades españolas competentes de la relación de afectividad existente entre el ahora reclamante y su pareja.

Por tanto, ante la falta de inscripción del matrimonio, D.ª ...... , ciudadana dominicana, pudo solicitar un permiso de residencia en España como familiar de D. ...... , ciudadano de la Unión Europea, sin que conste que lo hiciera.

En tales circunstancias, es obligado concluir que la inscripción del matrimonio celebrado en la República Dominicana no era condición indispensable para que D. ...... y Dª. ...... pudieran vivir juntos. Además, la primera denegación de la inscripción del matrimonio no se puede considerar errónea en atención a las circunstancias del momento en que fue dictada; en este punto, cabe observar que tal resolución denegatoria no ha sido anulada. Por tales razones, los daños y perjuicios que el reclamante dice sufridos por la demora en la inscripción de su matrimonio no son imputables al funcionamiento del servicio público registral y, en consecuencia, debe desestimarse su reclamación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado formulada por D. ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de enero de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE JUSTICIA.