Dictamen de Consejo de Estado 1222/2010 de 27 de enero de 2011

Cuestión

Indemnización de daños y perjuicios promovida por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de enero de 2011, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E. de 22 de junio de 2010 (registro de entrada el siguiente día 24 de junio), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación de indemnización al amparo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas presentada por ...... .

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta que:

Primero. El 25 de abril de 2008, ...... dirigió al Instituto Nacional de la Seguridad Social lo que calificó de "reclamación previa" contra una resolución de la Mutua ...... , de 3 de abril de 2007, que le había sido notificada el 25 de abril de 2007, por la que anulaba un previo acuerdo de esa misma Mutua, de 21 de julio de 2006, que acordó la extinción de su prestación por incapacidad temporal con efectos desde el 5 de julio de 2006.

El interesado indicó que se encontraba en esa situación desde el 25 de enero de 2006, encargándose esa Mutua de abonarle el correspondiente subsidio, quien decidió, en la aludida fecha de 21 de julio de 2006, dejar de hacerse cargo de tal prestación económica por entender que el ahora reclamante no estaba afectado por incapacidad alguna.

El Sr. ...... sostuvo que la Mutua no estaba habilitada para extinguir esa prestación y que reclamó contra su decisión, lo que dio lugar a que la mencionada entidad reiterase, el 30 de agosto de 2006, que procedía extinguir su prestación económica por incapacidad temporal, lo que determinó que, finalmente, interpusiese al respecto la correspondiente demanda judicial, cuya tramitación correspondió al Juzgado de lo Social número 7, de los de Valencia, que fijó el juicio para el 10 de mayo de 2007, recibiendo el interesado, el 25 de abril de 2007, un acuerdo de la Mutua, por el que anulaba su previo acuerdo de 21 de julio de 2006.

Tras indicar que se vio obligado a solicitar el alta médica voluntaria el 26 de octubre de 2006, a los efectos de recabar la prestación por desempleo, el interesado entendió que la actuación de la Mutua le había causado perjuicios psicológicos y morales que cuantificó en un total de 18.000 euros. Junto a esa invocación global de perjuicios morales y psicológicos, el Sr. ...... aludió, también, a los siguientes perjuicios materiales, sin especificar su relación con la mencionada cantidad global:

- Pensión alimenticia a favor de su ex cónyuge e hijos, por importe de 197 euros mensuales.

- Suministro de agua a razón de 28,30 euros bimensuales.

- Cuotas de la Comunidad de Propietarios de 44,54 euros mensuales.

- Préstamo hipotecario con importes mensuales de 666 euros.

- Factura telefónica mensual de 91,86 euros.

- Suministro eléctrico a razón de 41,34 euros mensuales.

Segundo. La reclamación reseñada en el anterior punto de estos antecedentes fue objeto de un escrito de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de 26 de septiembre de 2008, que comunicó al Sr. ...... que procedía a incoarse el correspondiente expediente de reclamación de indemnización por una eventual responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos y que le recabó que aportase los documentos que justificasen y cuantificasen el importe demandado, así como los oportunos antecedentes acerca de las actuaciones de la referida Mutua.

Tercero. A los efectos de la presente consulta, interesa reseñar los siguientes antecedentes y actuaciones incluidos en el expediente instruido por el referido Departamento ministerial:

a) Un escrito de alegaciones que el reclamante presentó el 18 de octubre de 2008 y al que adjuntó copias de diversos justificantes relativos a los perjuicios materiales indicados en su escrito, diversas revisiones médicas e informes emitidos acerca de su salud y resoluciones y acuerdos referidos a su separación matrimonial.

Junto a ello, el escrito también vino acompañado de antecedentes referidos a sus relaciones con ...... , Mutua de Acciones de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (en adelante, ...... ) y a las actuaciones de tal entidad, que incluyen los siguientes extremos relevantes para la presente consulta:

- Un escrito de la referida Mutua, de 21 de julio de 2006, que comunicó a la empresa en la que trabajaba el ahora reclamante que, con efectos del 5 de julio siguiente y en aplicación del artículo 80 del Real Decreto 1993/1995, procedía a extinguir el derecho de este último a la prestación económica por incapacidad temporal, ya que las exploraciones que se le han practicado acreditan que no está afectado por circunstancia alguna que le impida realizar sus actividades laborales habituales.

- Un nuevo escrito de ...... , de 30 de agosto de 2006, que, tras examinar la reclamación previa deducida por el Sr. ...... , destaca que el referido artículo 80 atribuye a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales la facultad de reconocer, denegar, anular, suspender y extinguir la prestación económica por incapacidad temporal y reitera el sentido del acuerdo del previo 21 de julio.

- Un oficio de la Dirección Provincial de Valencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de 30 de agosto de 2006, que no entró a conocer una reclamación previa presentada por el interesado contra el citado acuerdo de ...... de 21 de julio de 2006, por entender que correspondía a esa Mutua el reconocimiento de la prestación discutida.

- La demanda que el ahora reclamante dedujo, el 19 de septiembre de 2006, ante los Juzgados de lo Social de Valencia y frente a ...... , en la que reiteró que esa Mutua no estaba legalmente habilitada para denegar la prestación económica que había venido abonándole, toda vez que su eventual alta médica correspondía a los servicios médicos dependientes de la Consejería de Sanidad de la Generalidad Valenciana y adujo que la actuación irregular de la demandada le estaba perjudicando dado que su condición de padre separado le obligaba a sufragar una serie de gastos, que el Sr. ...... relacionó en los mismos términos que recogió en la reclamación que ahora se dictamina.

La demanda se dirige a que se declare el derecho del ahora reclamante a percibir el mencionado subsidio y a que se reanude su pago con efectos desde el 1 de junio de 2006.

- Un auto del Juzgado de lo Social número 7 de Valencia, de 20 de septiembre de 2006, que admitió a trámite esa demanda, y al que siguió una cédula de citación, de 23 de enero de 2007, que fijó el siguiente día 10 de mayo para la celebración del juicio.

- Una resolución de la Dirección Provincial de Valencia del Servicio Público Estatal de Empleo, de 14 de noviembre de 2006, que acordó descontar de la prestación por desempleo del Sr. ...... el importe correspondiente al período en que había venido percibiendo la prestación por incapacidad temporal después de la extinción de su contrato.

- Un acuerdo de ...... , de 3 de abril de 2007, que, tras revisar el expediente del interesado, anuló el previo acuerdo de 21 de julio de 2006 y decidió reanudar el pago de la prestación por incapacidad temporal con efectos desde el 6 de julio de 2006.

b) Un informe de la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de 29 de octubre de 2009, que, dentro de las actuaciones referidas al reclamante, recoge que el mismo solicitó el alta médica voluntaria el 26 de octubre de 2006 para poder percibir la prestación por desempleo.

El informe recuerda las competencias de que es titular el Ministerio de Trabajo e Inmigración en relación con la dirección y tutela de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y señala que, en un informe de 15 de octubre de 2004, la Dirección del Servicio Jurídico del Estado entendió que, en ejercicio de tales atribuciones, el citado Departamento ministerial era competente para tramitar y resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas de las actuaciones de las Mutuas. La Subdirección General informante recordó las atribuciones que el artículo 61, número 2, del Reglamento sobre colaboración de las aludidas Mutuas, aprobado por el Real Decreto 1993/1005, de 7 de diciembre, les reconoce para expedir los partes médicos de baja, confirmación de baja y alta, así como para la declaración, denegación, suspensión, anulación y extinción del derecho al subsidio por incapacidad temporal derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional, de todo lo cual concluyó que el Instituto Nacional de la Seguridad Social no podía pronunciarse sobre los supuestos perjuicios que ...... habría causado al reclamante, ya que sus funciones de gestión y administración de las prestaciones económicas del Sistema de la Seguridad Social no incluyen la dirección y tutela de las Mutuas.

c) Un informe de ...... , de 2 de noviembre de 2009, que, con invocación del criterio que habría sentado este Consejo, entiende que la vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos no es el cauce adecuado para dilucidar los eventuales perjuicios que la actuación de esa Mutua podría haber causado al reclamante, ya que, en cuanto entidades privadas, esas Mutuas son directamente responsables de tal tipo de perjuicios, de modo que la valoración y decisión acerca de estos últimos queda fuera del ámbito de actuación del Ministerio de Trabajo e Inmigración.

Precisamente por tal criterio, el informe entiende innecesario aportar los antecedentes de las reclamaciones del Sr. ...... que le habían sido recabados por la Instrucción.

d) Un oficio de la Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica, de 17 de diciembre de 2009, que concedió audiencia al reclamante

Las actuaciones remitidas a este Consejo incluyen un escrito de alegaciones que el Sr. ...... presentó el 12 de enero de 2010, en el que señaló que tuvo que solicitar el alta médica para poder percibir la prestación por desempleo, ya que ...... extinguió su subsidio por incapacidad temporal.

El reclamante también indicó que, con independencia de cuáles fueran las exactas competencias del Instituto Nacional de la Seguridad Social respecto de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, correspondía al Estado velar por el correcto funcionamiento de tales Mutuas en cuanto entidades colaboradoras de la Seguridad Social.

Por último, el Sr. ...... señaló que había aportado al expediente una extensa documentación acreditativa de los gastos de honorarios profesionales, manutención de sus hijos, arrendamientos y otros, que no pudo sufragar en su día, lo que puso en relación con la cantidad de 18.000 euros que invocó en su día por daños morales y psicológicos.

e) La propuesta de resolución de la referida Subdirección General, de 18 de mayo de 2010, que, tras reputar competente al Ministerio de Trabajo e Inmigración para conocer y resolver la reclamación del Sr. ...... , señala que la resolución de ...... por la que anuló la que había decretado la extinción del subsidio de incapacidad temporal del reclamante se dictó el 3 de abril de 2007, sin que el interesado haya acreditado que, tal y como invoca, le fuese notificada el 25 de abril de 2007, de donde concluye que la reclamación indemnizatoria formulada el 25 de abril de 2008 es extemporánea.

En lo que se refiere al fondo de la cuestión suscitada por el interesado, la Instrucción sostiene que las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales son entidades privadas que responden directamente por los eventuales perjuicios derivados de los servicios que presten, a lo que se suma la responsabilidad mancomunada de los empresarios que estén a ellas asociados. Añadiendo que no se ha justificado que exista relación alguna entre los perjuicios invocados y las funciones de tutela y dirección que corresponden al Ministerio de Trabajo e Inmigración sobre las citadas Mutuas, la propuesta sostiene que procedería desestimar la reclamación por cuanto la responsabilidad respecto de los perjuicios invocados por el interesado corresponde a esas Mutuas.

En todo caso, el apartado que contiene la decisión propuesta se inclina por inadmitir la reclamación del Sr. ...... al ser extemporánea.

f) El informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo e Inmigración, de 26 de mayo de 2010, que considera formulada en plazo la pretensión del Sr. ...... , toda vez que ...... le notificó el 25 de abril de 2007 la decisión de abonarle la prestación por incapacidad temporal.

En lo que se refiere al fondo de esa pretensión, la Abogacía del Estado comparte el criterio de la propuesta de resolución, destacando que las funciones de gestión y administración de las prestaciones del Sistema de Seguridad Social no incluyen la de prestar asistencia sanitaria, por lo que no puede imputarse responsabilidad al Instituto Nacional de la Seguridad Social respecto de unos servicios médicos en los que no tuvo participación alguna.

El informe ahora reseñado es contrario a que se inadmita la reclamación del Sr. ...... por extemporánea y se inclina, por el contrario, por desestimarla.

Y, en tal estado el expediente, V. E. lo remite para su dictamen por este Consejo.

CONSIDERACIONES

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

Primera. El expediente remitido a este Cuerpo Consultivo se refiere a un posible caso de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por funcionamiento de sus servicios, que estarían representados, en este caso, por los que corresponden al Sistema de Seguridad Social en relación con las prestaciones por incapacidad temporal derivada de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

En consecuencia, le es básicamente de aplicación la regulación contenida en los artículos 106, número 2, de la Constitución y 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado dictamina este expediente con carácter preceptivo, en aplicación de los artículos 22, número 13, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 12 del aludido Reglamento.

Segunda. En cuanto al procedimiento, obran en el expediente:

- Los oportunos antecedentes acerca de las actuaciones administrativas practicadas a propósito de los hechos que deben ahora examinarse (apartado tercero, a), de antecedentes).

- Los informes relevantes reunidos por la Instrucción, como son los de la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del Instituto Nacional de la Seguridad Social y de la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social a cuyas actuaciones se refiere, en último término, la pretensión del Sr. ...... (apartado tercero, b) y c), de antecedentes).

- La audiencia al reclamante (apartado tercero, d), de antecedentes), que se suma a un previo trámite de alegaciones que se le concedió para que concretara los términos de su pretensión (punto segundo y apartado tercero, a), de antecedentes).

- La propuesta de resolución (apartado tercero, e), de antecedentes).

- El informe del Servicio Jurídico del Departamento actuante (apartado tercero, f), de antecedentes).

Esas actuaciones respetan sustancialmente las exigencias que nuestro ordenamiento jurídico prevé para instruir un caso del tipo del ahora examinado, de modo que puede pasarse ya a examinar los requisitos exigibles a la reclamación del Sr. ...... .

Tercera. Iniciando tal análisis por su legitimación, deriva del hecho de que su pretensión indemnizatoria se refiere a las actuaciones que se llevaron a cabo en relación con su subsidio por incapacidad temporal, lo que incidió directamente en la esfera de los derechos e intereses propios del interesado.

Centrado el expediente ahora examinado en las eventuales consecuencias lesivas del modo en que se decretó la extinción del mencionado subsidio, tampoco ofrece duda que la cuestión está referida a las competencias que corresponden al Ministerio de Trabajo e Inmigración en relación con el Sistema de Seguridad Social, de manera que resulta aplicable al caso la regla competencial de alcance general recogida en el artículo 142, número 2, de la Ley 30/1992.

En lo que se refiere a la admisibilidad temporal de la reclamación del Sr. ...... , ha de partirse de recordar que está centrada en los daños que se le causaron al declarar extinguido su derecho al subsidio por incapacidad temporal. Esa decisión fue adoptada por ...... el 21 de julio de 2006 y confirmada el 30 de agosto siguiente, lo que motivó una reclamación judicial del Sr. ...... en solicitud de que se declarase su derecho a tal prestación. Estando pendiente de decidirse ese proceso, la referida ...... rectificó su criterio y, mediante una resolución de 3 de abril de 2007, anuló su previa decisión de extinguir el referido subsidio.

Por lo tanto, los eventuales perjuicios causados por esa declaración de extinción cesaron a partir de su revisión, habiendo invocado el interesado que la resolución de 3 de abril de 2007 le fue notificada el 25 de abril siguiente.

Se ha suscitado al respecto una discrepancia de criterios entre la propuesta de resolución y la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo e Inmigración, toda vez que la primera ha entendido que la fecha de tal notificación no ha sido acreditada por el interesado, de donde extrae la conclusión de que la reclamación que dedujo el 25 de abril de 2008 sería extemporánea, por no respetar el plazo de un año previsto por el artículo 142, número 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mientras que la Abogacía del Estado ha dado por acreditada la aludida fecha de notificación y, consecuentemente, se ha mostrado contraria a esa declaración de extemporaneidad.

La exacta fecha de la aludida notificación no está probada por elemento probatorio alguno que el interesado haya aportado al expediente, pese a la extensión y detalle del material documental que el Sr. ...... ha facilitado y a la carga probatoria que sobre él pesaba el respecto.

Sin embargo, entiende este Consejo que debe también tenerse en cuenta que la Instrucción recabó de ...... los antecedentes referidos a la reclamación planteada por el ahora reclamante y que la citada Mutua no entendió necesario aportarlos a la vista del criterio que sostenía acerca de las potestades que correspondían al Ministerio de Trabajo e Inmigración a propósito de tal reclamación (apartado tercero, c), de antecedentes).

En tales circunstancias, y dado que no se cuenta con el material probatorio necesario para despejar las dudas que suscita la admisibilidad temporal de la reclamación del interesado, entiende este Consejo que, en aplicación del principio "pro actione", resulta pertinente entrar a considerar sus términos sustantivos.

Tal y como ya se ha indicado, estos se centran en los eventuales perjuicios que se habrían causado al Sr. ...... al declarar extinguido el subsidio de incapacidad temporal que venía percibiendo.

El primer núcleo argumental que el interesado ha desarrollado ha consistido en invocar que, en cuanto Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, ...... no estaría legalmente habilitada para adoptar tal decisión.

Esta primera línea argumental no tiene en cuenta que el Reglamento sobre colaboración de las aludidas Mutuas, aprobado por el Real Decreto 1993/1005, de 7 de diciembre, les atribuye competencias para expedir los partes médicos de baja, confirmación de baja y alta, así como para declarar, denegar, suspender, anular y extinguir el derecho al subsidio por incapacidad temporal derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional.

Por lo tanto, esta primera línea argumental se refiere al ejercicio de potestades que están directamente atribuidas a ...... y respecto de las que la Administración del Estado no ostenta potestades.

En ese sentido, y en lo que se refiere, en primer lugar, a la asistencia médica necesaria para apreciar la aptitud y habilidad profesionales del interesado, este Consejo ya ha tenido múltiples ocasiones de destacar que pertenece al ámbito propio de actuación de las correspondientes Mutuas, de modo que las pretensiones que los afectados tengan al respecto deben hacerse valer frente a esas entidades.

Sólo en el caso de que se plantease una cuestión relativa a la acreditación y supervisión de los medios con que deben contar las citadas Mutuas para prestar sus servicios sanitarios cabría suscitar una responsabilidad a cargo de las correspondientes Administraciones. Sin embargo, no este el caso de la pretensión del Sr. ...... , que no plantea discrepancias con tales medios y su desenvolvimiento, sino que ciñe su desacuerdo con el sentido en que los servicios médicos de ...... habrían valorado su capacidad profesional.

Y, en lo que concierne a la extinción del aludido subsidio, la eventual intervención de las Administraciones supervisoras de las atribuciones que están conferidas a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales tendría que derivar de las competencias de fiscalización y tutela que corresponden a tales Administraciones, que se desenvuelven en el plano de los medios con que las Mutuas deben contar para el ejercicio de sus atribuciones y de los procedimientos que han de observar al respecto.

De nuevo se aprecia que no es ese el plano en que está situada la pretensión del Sr. ...... , que cuestiona, en realidad, el sentido de la concreta decisión que ...... adoptó en torno al subsidio que venía abonándole.

Al igual que en el caso de la asistencia sanitaria, la discrepancia del ahora reclamante con la decisión de ...... de declarar extinguido tal subsidio debía hacerse valer frente a esa Mutua y, de hecho, así lo hizo el interesado, que presentó una reclamación previa y, ulteriormente, una demanda judicial contra ...... .

En consecuencia, puede ya concluirse que la pretensión del Sr. ...... no se refiere a las competencias de que es titular la Administración del Estado respecto de ...... , No estando, por tanto, en cuestión el modo en que se desenvolvieron los servicios públicos dependientes de esa Administración, no existen términos hábiles para acoger la pretensión indemnizatoria del interesado.

Por último, no está de más destacar que, estando el Sr. ...... disconforme con la inicial decisión de ...... , la cuestionó a través de las vías contempladas para ello en nuestro ordenamiento jurídico y, en el curso de su desenvolvimiento, obtuvo satisfacción a su pretensión. Es cierto que transcurrió un cierto tiempo en ello, pero, con independencia de que el interesado nada objeta al respecto, ha de recordarse que el tiempo requerido por esas vías es una carga general que deriva de la propia existencia y desenvolvimiento de esos cauces ordenados de resolución de las controversias que se planteen. También es de reseñar que la satisfacción de su pretensión incluyó los oportunos efectos retroactivos.

Habiendo hecho uso, pues, de los cauces que están específicamente destinados a canalizar su discrepancia, no cabe que el interesado trate de replantear, de nuevo, la cuestión para obtener una satisfacción adicional.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación a la que se refiere el expediente ahora dictaminado."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de enero de 2011

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN.