Dictamen de Consejo de Estado 1287/2012 de 10 de enero de 2013

Cuestión

Acuerdo sobre una zona de aviación común entre la Unión Europea y sus Estados Miembros y la República de Moldavia, hecho en Bruselas el 26 de junio de 2012.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de enero de 2013, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden de V. E. de 16 de noviembre de 2012, con registro de entrada el día 19 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Acuerdo sobre una zona de aviación común entre la Unión Europea y sus Estados miembros y la República de Moldavia, hecho en Bruselas el 26 de junio de 2012.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El Acuerdo de referencia consta de un preámbulo, 29 artículos y cuatro anexos.

En el preámbulo, encabezado por una referencia al Acuerdo de colaboración y de cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República del Moldavia, por otra, hecho en Bruselas el 28 de noviembre de 1994, las Partes manifiestan su deseo de crear una Zona Común de Aviación (en adelante, ZCA) con la que abrir el acceso a los mercados de las Partes en condiciones de competencia equitativa y en observancia de las mismas normas, así como su deseo de facilitar la expansión de las oportunidades de transporte aéreo, imprescindible para fomentar el comercio, el turismo y la inversión. Teniendo presente el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, abierto a la firma en Chicago el 7 de diciembre de 1944, las Partes convienen en que las normas de la ZCA deben basarse en la legislación vigente en la Unión Europea y expresan su deseo de brindar a las compañías aéreas la posibilidad de ofrecer a los viajeros y expedidores precios y servicios competitivos en mercados abiertos y de lograr que todos los ámbitos del sector del transporte aéreo se beneficien de un acuerdo de liberalización, garantizando el más alto grado de seguridad y protección del transporte aéreo internacional y unas condiciones de competencia equitativas para todos las compañías aéreas, que les permitan operar en condiciones de igualdad. Las Partes reconocen que las subvenciones públicas pueden afectar negativamente a la competencia entre compañías aéreas y poner en peligro los objetivos básicos del Acuerdo. Y recuerdan, finalmente, la importancia de la protección del medio ambiente en el desarrollo y aplicación de la política de aviación internacional y la relevancia de la protección de los consumidores.

El artículo 1 contiene las definiciones de algunos términos o expresiones relevantes a efectos del Acuerdo como son, por ejemplo, "servicios acordados", "transporte aéreo", "autoridades competentes", "coste íntegro", "licencia de explotación", "tarifas aéreas" o "tasas de usuario", entre otros.

Los artículos 2 a 13 integran el título I, en el que se recogen las "disposiciones económicas". En particular, el artículo 2 ("concesión de derechos") establece que cada Parte concederá con carácter recíproco a las compañías aéreas de la otra Parte el derecho a sobrevolar su territorio sin aterrizar, el derecho a hacer escalas en dicho territorio para fines no comerciales y el derecho a hacer escala en su territorio para embarcar y desembarcar pasajeros, carga o correo, por separado o de forma combinada, así como los demás derechos especificados en el Acuerdo. El artículo 3 contiene el régimen de reconocimiento mutuo de autorizaciones de explotación y el artículo 4 el de reconocimiento recíproco de resoluciones normativas en relación con la aptitud, la propiedad y el control de las compañías aéreas, enumerándose en el artículo 5 los supuestos en que las autorizaciones de explotación podrán ser denegadas, revocadas o suspendidas. El artículo 6 ("inversiones") reconoce la posibilidad de que la propiedad mayoritaria o el control efectivo de una compañía aérea de la República del Moldavia correspondan a los Estados miembros de la Unión Europea o a sus nacionales y a la inversa. El artículo 7 garantiza la observancia por las compañías aéreas de una de las Partes que entren, salgan o permanezcan en el territorio de la otra de las disposiciones legales y reglamentarias de esta, especialmente de las normas relativas a la entrada y salida del territorio, el control de pasaportes, el régimen de aduanas y los trámites migratorios o de cuarentena, entre otras. El artículo 8 establece diversas reglas orientadas a asegurar un entorno comercial competitivo y a garantizar el principio de no discriminación por razón de nacionalidad entre las Partes, prohibiendo las ayudas estatales que falseen o conduzcan al falseamiento de la competencia. El artículo 9 regula las "oportunidades comerciales" imponiendo a las Partes el compromiso de adoptar medidas para reducir los obstáculos empresariales, mientras que el artículo 10 ("derechos de aduana y fiscalidad") detalla los servicios que quedarán exentos en condiciones de reciprocidad de restricciones a la importación, impuestos sobre propiedad y capital, derechos de aduanas e impuestos especiales. El artículo 11, por su parte, se ocupa de las "tasas de usuarios de los aeropuertos e infraestructuras y servicios aeroportuarios" y el artículo 12 preceptúa que los precios serán fijados libremente por las compañías aéreas en condiciones de competencia libre y leal. Finalmente, el artículo 13 obliga a las Partes a facilitarse recíprocamente los datos estadísticos exigidos por las disposiciones aplicables y aquellos que razonablemente permitan revisar la explotación de los servicios aéreos.

El título II tiene por objeto la "cooperación en materia de reglamentación", a la que se dedican los artículos 14 a 20, que se refieren a las siguientes cuestiones, respectivamente: seguridad aérea; protección de la aviación; gestión del tránsito aéreo; medio ambiente; protección de los consumidores; sistemas informatizados de reserva; y aspectos sociales.

Finalmente, el título III, que comprende los artículos 21 a 29, agrupa las "disposiciones institucionales". El artículo 21 se refiere a la "interpretación y cumplimiento" del Acuerdo. El artículo 22 prevé la creación de un Comité Mixto compuesto por representantes de las Partes y que se hace responsable de la administración del Acuerdo y de garantizar su correcta aplicación; le corresponde, de conformidad con el artículo 23, conocer mediante consultas formuladas por las Partes de las controversias que surjan entre ellas en relación con la interpretación o aplicación del Acuerdo, controversias que, en caso de no ser solucionadas por esa vía, habrán de someterse a una comisión de arbitraje compuesta por tres árbitros. El artículo 24 establece diversas "medidas de salvaguardia" y el artículo 25 ("relación con otros acuerdos") declara la prevalencia del Acuerdo respecto de los acuerdos bilaterales de servicios aéreos vigentes entre las Partes, que no obstante podrán seguir aplicándose en ámbitos no regulados en el Acuerdo. El artículo 26 reconoce a las Partes la posibilidad de modificar las disposiciones del Acuerdo, notificando su decisión al Comité Mixto y observando las reglas contenidas en ese precepto. Cualquiera de las Partes podrá, además, notificar a la otra su decisión de poner término al Acuerdo, que quedará sin efecto con arreglo a lo dispuesto en el artículo 27. El artículo 28 obliga a registrar el Acuerdo y todas sus modificaciones en la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) de la Secretaría de las Naciones Unidas. Por último, el artículo 29 dispone que el Acuerdo entrará en vigor un mes después de la fecha de la última nota del canje de notas diplomáticas entre las Partes que confirme la finalización de todos los procedimientos necesarios a tal fin, si bien se aplicará provisionalmente a partir de la fecha de su firma.

Forman parte integrante del Acuerdo sus cuatro anexos, en los que se regulan, respectivamente, las siguientes cuestiones: servicios acordados y rutas especificadas; disposiciones transitorias; normas aplicables a la aviación civil; y lista de los demás Estados a que se refieren los artículos 3 y 4 del Acuerdo y su anexo I (países del Espacio Económico Europeo y Suiza).

SEGUNDO.- Figuran en el expediente los siguientes documentos:

a) Informe favorable de la Subdirección General de Europa Oriental y Asia Central del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, de 20 de septiembre de 2012.

b) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de 23 de agosto de 2012. No formula observaciones.

c) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de 29 de agosto de 2012, sin observaciones.

d) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de 12 de septiembre de 2012.

e) Informe de la Secretaría de Estado del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 14 de septiembre de 2012. Analiza el contenido del artículo 10 del Acuerdo, que regula los "derechos de aduana" y el régimen de "fiscalidad", y llega a la conclusión de que resulta conforme con las previsiones de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre, relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), advirtiendo no obstante que su interpretación quedará sujeta a las directrices que dicte la Unión Europea en este ámbito.

f) Informe de conformidad de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 20 de septiembre de 2012.

g) Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad, de 26 de septiembre de 2012.

TERCERO.- La División de Tratados Internacionales y Acuerdos No Normativos del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación formuló el 16 de noviembre de 2012 su informe-propuesta acerca del Acuerdo a que se refiere el expediente. Explica que las relaciones de la Unión Europea con la República de Moldavia se integran en la Política Europea de Vecindad (PEV) relativa a los vecinos orientales (Partenariado Oriental), en el marco de lo dispuesto en el artículo 8 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que impone a la Unión Europea la obligación política de establecer relaciones privilegiadas con sus vecinos. Esta política incluye el fortalecimiento de la cooperación sectorial, que se extiende al ámbito del transporte. En consecuencia, el Acuerdo se integra plenamente en esta estrategia, sin que la situación en la región de Transnistria sea obstáculo para ello, toda vez que sus disposiciones se aplican a las áreas terrestres y las aguas territoriales adyacentes a ellas que se encuentren bajo la soberanía, dominio, protección o mandato de Moldavia (artículo 1.21). Además, el Acuerdo favorecerá el incremento del tráfico aéreo entre España y la República de Moldavia, que hasta la fecha ha sido muy reducido.

Considera que es necesaria la previa autorización de las Cortes Generales, toda vez que el Acuerdo regula materias que en el ordenamiento español están reservadas a la ley, recayendo así en el ámbito de aplicación del artículo 94.1.e) de la Constitución.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

El Consejo de Estado informa en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

La consulta se refiere a la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado español para obligarse mediante el Acuerdo sobre una zona de aviación común entre la Unión Europea y sus Estados miembros y la República del Moldavia, hecho en Bruselas el 16 de junio de 2012.

Dicho Acuerdo se inscribe, según se ha indicado en antecedentes, en el marco de la Política Europea de Vecindad (PEV), que ha sido renovada tras la Comunicación "una nueva respuesta a una vecindad en cambio" de 25 de mayo de 2011, en la que se propone fortalecer la cooperación sectorial en diversos ámbitos entre los que destaca el del transporte y, dentro de él, el de la aviación comercial.

Se trata de un Acuerdo de carácter mixto ya que, por razón de los diversos ámbitos de regulación que comprende, recae bajo la competencia de la Unión Europea o de sus Estados miembros, según el caso. Por ello ha de someterse también a los procesos de conclusión establecidos por la legislación interna de cada uno de los Estados miembros.

Por lo que se refiere a su contenido, el Acuerdo incide sobre materias reguladas por ley en el ordenamiento jurídico español (en particular, por las Leyes 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, y 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea), tales como la gestión del tránsito aéreo o la protección de la aviación. También las disposiciones relativas a impuestos, tasas, derechos aduaneros y otros gravámenes (artículo 10) afectan a materias reservadas a la ley en el Derecho español. En consecuencia, procede concluir que el Acuerdo objeto de dictamen está comprendido en el supuesto previsto en el artículo 94.1.e) de la Constitución y requiere, por tanto, la autorización de las Cortes Generales con carácter previo a su ratificación.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio del Acuerdo sobre una zona de aviación común entre la Unión Europea y sus Estados miembros y la República del Moldavia, hecho en Bruselas el 26 de junio de 2012, requiere la previa autorización de las Cortes Generales."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de enero de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES Y DE COOPERACIÓN.