Dictamen de Consejo de Estado 1290/2008 de 16 de octubre de 2008

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Inspección Aeronáutica.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de octubre de 2008, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Inspección Aeronáutica, remitido por V. E. el 22 de julio de 2008 (entrada en este Cuerpo Consultivo el 23 de julio).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto consta de:

- Preámbulo. En él, se expresa que la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, reforzó las potestades públicas de intervención sobre el tránsito y el transporte aéreo, dotando a la Autoridad aeronáutica nacional de los instrumentos jurídicos y organizativos necesarios para asegurar la debida aplicación de la normativa nacional e internacional. Añade que el régimen jurídico de la inspección aeronáutica está contenido en el título III de la citada ley y que la Agencia Estatal de Seguridad Aérea ha asumido las competencias en la materia. Manifiesta que la Ley 21/2003 ha cambiado el concepto de inspección aeronáutica toda vez que ha rebasado el tradicional concepto de control del cumplimiento de la normativa administrativa al incluir también las funciones de colaboración técnica con los particulares; que ello justifica que, en el reglamento proyectado, se articulen dos procedimientos distintos, uno que termina con un acta de inspección y otro, que tiene por objeto la supervisión de los elementos necesarios para la obtención, mantenimiento, renovación o revocación de los documentos oficiales habilitantes y que concluye con la emisión de un dictamen técnico que sirve de fundamento para dictar el acto administrativo de concesión, renovación o revocación.

Tras mencionar que las actuaciones aeronáuticas se regulan sobre la base del procedimiento administrativo regulado en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, declara que "al igual que sucede en otros ámbitos sectoriales del transporte, la inspección aeronáutica no se configura como un auténtico procedimiento, sino como una serie de actuaciones previas al inicio de un procedimiento o subsumidas en la tramitación de otros procedimientos, que permiten justificar su iniciación, en el primer caso, y fundamentar la resolución que se adopte en ellos. Al comprender el ejercicio de las potestades administrativas sobre el inspeccionado, la inspección se rodea de una serie de garantías procedimentales para salvaguardar sus derechos. Estas no alcanzan, sin embargo, a la impugnación de los actos con que concluyen las actuaciones de inspección, ya que de las actas y dictámenes técnicos no se deriva ninguna consecuencia jurídica inmediata para el inspeccionado. En efecto, las actas y dictámenes técnicos tan solo pueden dar pie a la formulación de una propuesta de inicio de un procedimiento sancionador o de limitación, suspensión o revocación de un título, certificado y licencia, o a una propuesta de resolución de un procedimiento de autorización o revocación de títulos, certificados y licencias, si la inspección es de supervisión".

- Artículo único ("Aprobación del Reglamento de inspección aeronáutica").

- Disposición adicional única ("Uso obligatorio de medios electrónicos").

- Disposición transitoria única. ("Actuaciones").

- Disposición derogatoria ("Derogación normativa").

- Disposición final primera ("Títulos competenciales").

- Disposición final segunda ("Desarrollo normativo y medidas de aplicación y ejecución")

- Disposición final tercera ("Entrada en vigor").

Al real decreto se acompaña el Reglamento de inspección aeronáutica que tiene la siguiente estructura:

- Título I ("Disposiciones generales") que agrupa los artículos 1 ("Objeto"), 2 ("Definiciones"), 3 ("Ámbito de aplicación"), 4 ("Objeto de la inspección aeronáutica"), 5 ("Alcance de la inspección aeronáutica") y 6 ("Normas aplicables").

- Título II ("Organización de la inspección") que incluye los artículos 7 ("Atribución de las funciones de inspección aeronáutica"), 8 ("Designación del personal para el ejercicio de la actuaciones de inspección"), 9 ("Facultades del personal actuario"), 10 ("Obligaciones del personal"), 11 ("Ordenación de las actuaciones de inspección aeronáutica"), 12 ("Acreditación del personal actuario frente a terceros") y 13 ("Tratamiento de la información").

- Título III ("Aspectos generales de la inspección aeronáutica"). Consta de Capítulo I ("Actuaciones de la inspección aeronáutica") que incluye los artículos 14 ("Modalidades de actuaciones de inspección aeronáutica"), 15 ("Tiempo de las actuaciones") y 16 ("Otros aspectos de las actuaciones inspectoras"); Capítulo II ("Interesados en las actuaciones de inspección"), que agrupa los artículos 17 ("De los interesados en las actuaciones de inspección"), 18 ("Presencia del inspeccionado en las actuaciones inspectoras"), 19 ("Representación voluntaria"); Capítulo III ("Tramitación de las actuaciones de inspección"), que incluye los artículos 20 ("Inicio de la función inspectora"), 21 ("Resistencia a la actuación inspectora") 22 ("Alegaciones y pruebas en el procedimiento de inspección"), 23 ("Trámite de audiencia"), 24 ("Suspensión del plazo de las actuaciones de inspección") y 25 ("Utilización de datos dimanantes de una inspección aeronáutica"); y Capítulo IV ("Documentación de las actuaciones inspectoras") que incluye los artículos 26 ("Normas generales"), 27 ("Comunicaciones o requerimientos"), 28 ("Diligencias") 29 ("Informes"), 30 ("Partes técnicos"), 31 ("Tramitación de los partes técnicos"), 32 ("Actas de inspección y dictámenes técnicos") y 33 ("Valor de la documentación").

- Título IV ("Tipos de actuaciones de inspección aeronáutica") que incluye: Capítulo I ("Actuaciones inspectoras de control normativo") que comprende el artículo 34 ("Concepto y objeto"), 35 ("Iniciación de oficio"), 36 ("Iniciación de las actuaciones inspectoras"), 37 ("Alcance de las actuaciones de inspección"), 38 ("Duración de las actuaciones"), 39 ("Medidas provisionales"), 40 ("Terminación de las actuaciones"), 41 ("Subsanación en las actas con deficiencias"); Capítulo II ("Actuaciones inspectoras de supervisión") que agrupa los artículos 42 ("Concepto y naturaleza"), 43 ("Iniciación de las actuaciones inspectoras"), 44 ("Duración y medidas provisionales"), 45 ("Terminación de las actuaciones inspectoras de supervisión"), 46 ("Tramitación de los dictámenes técnicos") y 47 ("Subsanación de deficiencias, irregularidades o incumplimientos"); y Capítulo III ("Medidas extraordinarias") que comprende el artículo 48 ("Medidas extraordinarias").

Segundo.- Al proyecto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración en el que obra:

a) Texto inicial del proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Inspección Aeronáutica

b) Oficios de remisión del proyecto a la Aircraft Owners and Pilots Association, al Presidente de la Asociación Española de Pilotos Civiles Comerciales, al Sindicato Español de Pilotos de Líneas Aéreas de España, al Presidente de Iberia, al Presidente de la Asociación Española de Compañías Aéreas, al Decano del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España, al Decano del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos de España, al Secretario General de la Federación de Comunicación y Transporte de CC. OO., al Secretario General de la Federación Estatal de Transportes y Telecomunicaciones de UGT, al Presidente de la Confederación Sindical Independiente, al Presidente de la Unión Sindical de Controladores Aéreos, al Presidente de la Asociación de Líneas Aéreas, al Presidente de la Asociación Sindical de Pilotos de Aviación, al Decano del Colegio Oficial de Pilotos de Aviación Comercial, al Presidente de la Asociación Española de Pilotos de Líneas Aéreas, al Presidente del Sindicato Español de Oficiales Técnicos de Vuelo, al Presidente de la Asociación Profesional de Pilotos y Técnicos de Mantenimiento de Helicópteros, a la Federación de Sindicatos Aeronáuticos Independientes EADS-CASA, al Presidente de la Sociedad Española de Medicina Aeroespacial, a la Agrupación de Escuelas de Formación Aeronáutica, a la Asociación de Compañías Españolas de Transporte Aéreo, a la Asociación de Compañías Aéreas en España y Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

c) Escritos de alegaciones presentadas por Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, Sindicato de Pilotos de Líneas Aéreas, Asociación de Compañías Españolas de Transporte Aéreo, Unión Sindical de Controladores Aéreos, Asociación Española de Compañías Aéreas, Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos de España y Colegio Oficial de Pilotos de la Aviación Comercial.

d) Informe de la Dirección General de Aviación Civil sobre las observaciones formuladas por las entidades oídas en el trámite de información pública.

e) Texto del proyecto de Real Decreto de 30 de julio de 2007 en el que se recogen diversas observaciones formuladas por las entidades oídas en el trámite de información pública.

f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento de 30 de octubre de 2007 en el que se formulan diversas observaciones de redacción al texto remitido, señalando que el procedimiento debe sujetarse especificamente a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

g) Informe de la Dirección General de Aviación Civil sobre el informe de la Secretaría General Técnica. En él, se dice que las actuaciones inspectoras no participan de la naturaleza del procedimiento administrativo, siendo incardinables dentro de las actuaciones previas a él de tal manera que no le resultan de aplicación los criterios y principios rectores de aquél.

h) Texto del proyecto de Real Decreto de 6 de febrero de 2008 que recoge algunas de las observaciones formuladas por la Secretaría General Técnica.

i) Informe del Ministerio de Administraciones Públicas de 11 de marzo de 2008 en el que se formulan diversas observaciones al texto elaborado.

j) Aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas de 10 de julio de 2008, a efectos del artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

k) Sucinta memoria del proyecto que da cuenta de su contenido.

l) Memoria económica e informe de impacto de género.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I.- Cuestiones procedimentales, competenciales y de rango

El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Inspección Aeronáutica sometido a consulta desarrolla el Título III de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, y el artículo 44 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional.

En lo tocante al procedimiento, se ha observado en términos generales el legalmente establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a la hora de elaborar el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, constando en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento (Ley 50/1997, de 27 de noviembre, artículo 24.2).

Se ha recabado, por otra parte, el parecer de las organizaciones y entidades interesadas, habiéndose acogido la mayor parte de las observaciones y sugerencias formuladas por éstas.

El proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias y encuentra su fundamento en el número 20 del artículo 149.1 de la Constitución, puesto que establece reglas atinentes al control del tránsito y transporte aéreo, todo ello conforme al Título III de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

El rango de la norma se considera adecuado.

II.- Observaciones generales al contenido de la norma proyectada

1. La seguridad aérea constituye uno de los principios básicos del derecho aéreo, según declara el preámbulo del Convenio de Chicago sobre Aviación Civil Internacional de 7 de diciembre de 1944 y recoge la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. La seguridad operacional tiene una doble proyección por cuanto comprende, de un lado, el cumplimiento de los requisitos exigidos en relación con los elementos que permiten el desarrollo de la navegación aérea y, en particular, a las aeronaves y su personal y, de otra parte, la observancia de las reglas tendentes a garantizar las operaciones de las aeronaves, su aeronavegabilidad y el adecuado funcionamiento de los servicios y actividades aeronáuticos.

La actividad inspectora constituye el instrumento básico que tienen las Autoridades aeronáuticas para controlar el efectivo cumplimiento de las normas y condiciones de seguridad de las aeronaves y sistemas de navegación. En la ordenación normal de las cosas, a la actividad inspectora con verificación de incumplimiento o apreciación de falta de requisitos sigue un procedimiento bien sancionador, bien revocatorio de los títulos habilitantes para el desarrollo de la actividad aeronáutica.

2. La inspección aeronáutica estaba encomendada en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, al Ministerio de Fomento a través de la Dirección General de Aviación Civil. La creación de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea por Real Decreto 184/2008, de 8 de febrero, en virtud de la autorización contenida en la disposición adicional tercera de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, comporta la asuncion por ésta de las potestades contempladas en la citada Ley 21/2003, de 7 de julio, en materia inspectora y sancionadora aeronáutica, con excepción de las competencias atribuidas expresamente al Ministro de Fomento.

3. El proyecto de reglamento sometido a consulta se ciñe a regular el procedimiento de la actividad administrativa de inspección y los instrumentos de documentación de las actuaciones inspectoras, dejando fuera de su regulación las actuaciones posteriores que pueden derivarse del procedimiento de inspección: bien las actuaciones sancionadoras, bien las actuaciones revocatorias de licencias y demás títulos habilitantes en materia aeronáutica. Toma como modelo el procedimiento de inspección tributaria, en el que la Administración comprueba e investiga, correspondiendo al procedimiento de gestión las tareas de liquidación, que son independientes de aquéllas.

La adopción del citado modelo y su aplicación al ámbito aeronáutico sin un fundamento legal claro -frente a lo que sucede en el ámbito tributario donde encuentra amparo en la Ley General Tributaria- lleva a una situación singular. En efecto, el proyecto de reglamento parte de la idea, afirmada por la Dirección General de Aviación Civil, órgano que lo ha elaborado, de que las actuaciones inspectoras en materia aeronáutica no constituyen un procedimiento administrativo y que tienen su encaje en el artículo 69.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que previene que "con anterioridad al acuerdo de iniciación podrá el órgano competente abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento".

El Consejo discrepa del planteamiento expuesto. La actividad de inspección es la encaminada a comprobar la existencia de hechos y situaciones y a verificar el cumplimiento de deberes y obligaciones. Es una actividad plenamente administrativa y como tal está sujeta a las reglas de procedimiento especificas y generales. No se incardina en el artículo 69.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre -aunque lo hiciera estaría sujeta a las reglas del procedimiento administrativo-, sino que tiene sustantividad propia y por consiguiente se sujeta a las reglas generales del procedimiento. El hecho de que el procedimiento de inspección aeronáutica no haya de provocar de manera inmediata un efecto directo sobre los interesados no quiere decir que no tenga una naturaleza administrativa, pues el procedimiento es una exigencia constitucional predicable de todas las Administraciones públicas. Además, la propia regulación legal de la inspección aeronáutica (artículo 28.1 de la Ley de Seguridad Aérea) contempla la producción natural por la misma, de efectos jurídicos a terceros.

III.- Observación general de técnica normativa

Desde una perspectiva general, es preciso llamar la atención sobre el hecho de que algunos preceptos de la norma consultada se limitan a reproducir, no siempre con las mismas palabras, previsiones contenidas en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, sin dejar constancia de ello. Así, por ejemplo, el artículo 1 II del reglamento proyectado recoge el contenido del artículo 20.1 de la ley de procedencia, el artículo 5.2 el del 20.2, el artículo 9.1 el del 25.2, el artículo 17.4 el del 25.4, el artículo 26.1 II el del 28.1 o el artículo 32.2 y 3 el del 28.2 y 3.

A este respecto, conviene recordar que este Consejo de Estado ha mantenido en ocasiones una posición favorable a admitir la posibilidad de transcribir preceptos de la norma legal cuyo desarrollo se pretende, siempre que se advierta tal circunstancia y que dicha transcripción sea literal. En este sentido, puede citarse el dictamen 1.221/97, de 13 de marzo (cuya doctrina ha sido reiterada, entre otros, en los dictámenes 3.359/98, 1.897/2004 y 1.564/2006), de conformidad con el cual "la transcripción literal de los preceptos de la ley en una norma reglamentaria de desarrollo únicamente debe utilizarse en la medida en que sea imprescindible para que la norma reglamentaria alcance un grado de comprensión suficiente. En estos casos, cuando se opta por advertir que efectivamente se está transcribiendo un precepto legal, dicha transcripción deberá ser literal, no siendo admisible en ningún caso que, a pesar de advertir dicha transcripción a través de la cita del precepto legal correspondiente, se altere, aunque sea mínimamente, su dicción literal".

Atendiendo al criterio expuesto de técnica normativa, resulta censurable, por una parte, la reproducción de previsiones legales cuando ello no sea necesario para facilitar la comprensión y manejo de la norma reglamentaria, y por otra, la inobservancia en el empleo de este método de las dos condiciones señaladas (la advertencia de la transcripción y su literalidad). Por ello, debería revisarse el texto completo del reglamento con el fin de observar estas dos condiciones cuando, por estimarse preciso, se inserten en el mismo artículos de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. Asimismo convendría, al mencionar la regulación de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, no citar el real decreto de su creación, ya modificado, y que previsiblemente será objeto de otros cambios en el futuro.

IV.- Atribución de funciones de inspección aeronáutica

El modelo diseñado por el proyecto de reglamento respecto de quienes ejercen funciones de inspección parece estar inspirado en el tradicional de la inspección de tributos, cuyo funcionamiento se pretende trasladar al ámbito aeronáutico. Se articula la inspección sobre la base de equipos de inspección, al frente del cual se sitúa un "funcionario responsable" y que se integra por otro personal al que se le encomiendan funciones inspectoras.

El Consejo de Estado considera que el diseño hecho por el proyecto de reglamento plantea dificultades, dado que no es posible trasladar a la inspección aeronáutica el esquema de funcionamiento propio de la Inspección de tributos, en el que, en los equipos actuarios, se integra personal de distinta índole, pero todo él investido por la ley de competencias inspectoras. Y es que, en relación con la inspección aeronáutica, no todo el personal que se integra en los equipos actuarios tiene atribuidas las mismas competencias y funciones.

En efecto, conforme al artículo 25 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, las "actuaciones de inspección aeronáutica se realizarán por los funcionarios que desempeñen los correspondientes puestos de trabajo en los órganos con competencias inspectoras de la Dirección General de Aviación Civil. No obstante, podrá encomendarse a otros funcionarios o empleados públicos destinados en dichos órganos la realización de tareas o actividades auxiliares o de apoyo administrativo de las anteriores". Además, conforme a la disposición adicional cuarta del mismo cuerpo legal, se reconoce la posibilidad de que el Ministerio de Fomento encargue "a organismos públicos y a sociedades mercantiles estatales que tengan la condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado y de sus organismos y entidades de derecho público", la ejecución de determinadas "actuaciones materiales propias de la inspección aeronáutica de carácter técnico o especializado".

De la simple lectura de las previsiones legales transcritas se evidencia que las actuaciones inspectoras propiamente dichas sólo se pueden realizar por funcionarios que prestan sus servicios en los correspondientes órganos de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea. Los otros funcionarios que presten sus servicios en la Dirección General de Aviación Civil -o en la Agencia Estatal de Seguridad Aérea cuando se constituya- pueden realizar tareas o actividades auxiliares o de apoyo administrativo a la inspección (artículo 25.1), y el personal de organismos públicos y sociedades mercantiles estatales que tengan la condición de medio propio de la Administración General del Estado puede ejecutar actuaciones materiales propias de la inspección (artículo 26.1). Pero ni las labores auxiliares o de apoyo ni las meramente materiales constituyen actuaciones de inspección en sentido propio.

Frente a este esquema legal, el proyecto de reglamento parte de una definición de las "actuaciones de inspección aeronáutica" que engloba cualquier actividad con una función inspectora, "ya sean de carácter material o jurídico, principal o auxiliar" (artículo 2.a), para a continuación configurar las "actividades auxiliares o de apoyo" y las "actuaciones materiales" como tareas integrantes de la propia inspección aeronáutica (artículo 2.b y c). El texto consultado previene más adelante que las actuaciones de inspección aeronáutica -sin más distingos- podrán ser ejercidas por los funcionarios responsables que desempeñen los puestos de trabajo de los órganos con competencias inspectoras (artículo 7.1.a), por aquellos otros funcionarios o empleados públicos destinados en los órganos con competencias inspectoras de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea a los que se les encomiende la realización de tareas o actividades auxiliares (artículo 7.1.b) o de apoyo de las actuaciones de inspección aeronáutica y el personal de los organismos, de la sociedad estatal "Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica S.A." y otras sociedades mercantiles estatales que tengan la condición de medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración General del Estado y de sus organismos y entidades de derecho público, que sea designado para la ejecución de las actuaciones materiales de carácter técnico o especializado (artículo 7.1.c). A todo este personal, lo califica de personal actuario (artículo 7.2).

Por lo tanto, en el reglamento en preparación se desdibujan los contornos del concepto legal de "actuaciones de inspección aeronáutica" y se permite que su ejecución sea asumida genéricamente por cualquiera de las personas incluidas en el artículo 7.1. Dicho de otro modo, escudándose en una definición excesivamente amplia de las actuaciones de inspección aeronáutica, el artículo 7.1 del proyecto de reglamento atribuye indebidamente la competencia para ejercerlas al personal enumerado en los apartados b) y c). Particularmente, en el caso de SENASA se estaría precisamente en el supuesto de colaboración contemplado en el artículo 26.1 de la Ley de Seguridad Aérea, expresamente excluido de su desarrollo mediante la norma proyectada.

En definitiva, dado que no es posible atribuir a todo el personal actuario las funciones inspectoras, sino sólo a los funcionarios responsables, conviene modificar los siguientes preceptos proyectados: * el artículo 2 a), b) y c) para distinguir los tres ámbitos de trabajo indicados, evidenciando que ni las actuaciones de inspección aeronáutica incluyen cualquier actividad con una función inspectora ni las labores de apoyo o las materiales integran propiamente la inspección aeronáutica; y * el artículo 7.1 para establecer que "las actuaciones de inspección aeronáutica serán ejercidas por los funcionarios responsables que desempeñen los puestos de trabajo de los órganos con competencias inspectoras a los que se les asigne la realización de inspección aeronáutica", y que el resto del personal mencionado realizará, respectivamente, actividades auxiliares o de apoyo o actuaciones materiales de carácter técnico o especializado pero sin calificarlas de "actividades de inspección", por cuanto la ley no les habilita para realizar estas últimas.

Las observaciones a estos dos artículos ponen de relieve la necesidad de discernir entre la natural inspección aeronáutica diseñada por la ley y la pura actividad material de inspección técnica que se hace en la práctica.

Además, ceñido el ámbito de la actuación inspectora a quienes la tienen atribuida por la ley -los funcionarios responsables-, es preciso realizar los correspondientes ajustes a lo largo de todo el texto del reglamento a fin de delimitar lo que son actividades materiales y auxiliares o de apoyo de lo que son actuaciones inspectoras estrictamente. Así, se indicarán más adelante las connotaciones que dicha delimitación tiene en relación con la documentación de las actuaciones inspectoras.

V.- Tramitación de las actuaciones inspectoras y sus tipos

El Capítulo III del Título III del reglamento en preparación está dedicado a la tramitación de las actuaciones de inspección; en él se abordan, entre otras cuestiones, el inicio de la función inspectora o los trámites de alegaciones, prueba y audiencia. Por su parte, los dos primeros capítulos del Título IV regulan, respectivamente, las actuaciones inspectoras de control normativo y las de supervisión.

En opinión del Consejo de Estado, aunque la distinción entre estas dos modalidades de actuación tiene apoyo en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea y, en concreto, en la noción de función de inspección aeronáutica que ofrece el artículo 20.1 de la misma, resulta discutible que sea conveniente (y, mucho más, que sea necesario) llevar tal distinción a los extremos que el reglamento propone. Primero, porque ello contribuye a hacer el texto confuso o redundante en algunas cuestiones y, segundo, porque da lugar a determinadas contradicciones internas.

Como ejemplo de las reiteraciones, pueden citarse los artículos 41 y 47 del texto consultado, que regulan la subsanación de las deficiencias advertidas, bien en las actas resultantes de la inspección de control normativo (artículo 41), bien en los dictámenes técnicos emitidos tras las actuaciones inspectoras de supervisión (artículo 47), y lo hacen en un sentido casi idéntico, lo que no es de extrañar si se tiene en cuenta que el artículo 29 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, regula esta cuestión sin hacer distinciones entre ambos supuestos. Tampoco se ha encontrado justificación al hecho de que se duplique la regulación de las medidas provisionales en los artículos 39 y 44.2 del reglamento. En segundo lugar, muestra de las contradicciones que genera la opción normativa escogida en este ámbito, es la regulación de la incoación de la actuación inspectora, que se contiene -en un sentido no coincidente- en los artículos 20, 35 y 43 del proyecto; así, mientras que el artículo 20 dispone que el inicio de cualquier actuación ha de estar amparado por el correspondiente plan de inspección aeronáutica y la pertinente orden de actuación inspectora o, en su defecto, por una orden específica de actuación dictada por el Director de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, el artículo 35.1 también menciona la posibilidad de que la incoación se produzca "en virtud de denuncia" (aunque el mismo precepto previene en su apartado 3 que dicha denuncia ha de traducirse en una orden específica de actuación) y el artículo 43 parte de la base de que la inspección ha de comenzar cuando el interesado solicite la obtención o renovación del título habilitante para la realización de alguna actividad aeronáutica.

En atención a estas circunstancias, el Consejo de Estado sugiere que se valore la posibilidad de sustituir los Capítulos I y II del Título IV por una regulación más detallada de la tramitación de las actuaciones de inspección en el Capítulo III del Título III, estableciendo diferencias en cuestiones concretas entre las actuaciones dirigidas al control normativo y las de supervisión cuando tales diferencias estén justificadas.

VI.- Documentación de las actuaciones inspectoras

1. El artículo 28.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, referido a esta cuestión, previene que "las actuaciones en que se concrete el ejercicio de la función de la inspección aeronáutica que tengan efectos jurídicos frente a terceros o carácter preceptivo, se documentarán en diligencias, comunicaciones dictámenes técnicos, informes y actas".

El Reglamento de inspección aeronáutica regula minuciosamente la documentación de las actuaciones inspectoras en el Capítulo IV del Título III, que se inicia con el artículo 26, cuyo primer apartado dispone:

"Todas las actuaciones llevadas a cabo en el curso de una inspección aeronáutica quedarán reflejadas documentalmente en la forma prevista en este capítulo. Las actuaciones de la inspección aeronáuticas llevadas a cabo por los funcionarios responsables con efectos jurídicos frente a terceros o carácter preceptivo se documentarán en comunicaciones, diligencias, requerimientos, dictámenes técnicos y actas. El resto de actuaciones de inspección aeronáutica llevadas a cabo por el personal actuario se documentará mediante comunicaciones, informes, diligencias o partes técnicos".

Lo primero que se advierte en la lectura del artículo proyectado es que se trata de uno de los casos en los que el texto consultado inserta un precepto legal (el artículo 28.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio), sin citarlo y sin respetar su tenor literal; en efecto, el párrafo segundo del artículo 26.1 del reglamento examinado recoge dicha previsión legal con distintas palabras y, en concreto, omitiendo la mención a los informes y añadiendo la de los requerimientos (que después son equiparados con las comunicaciones). Y lo segundo que puede apreciarse es la confusión que, como consecuencia del concepto excesivamente amplio de las labores de inspección aeronáutica del que parte el reglamento, provoca la distinción entre la documentación de las actuaciones de los funcionarios responsables y del resto del personal actuario.

Por lo que se refiere a esta segunda cuestión y de acuerdo con lo antes expuesto, en la medida en que el ejercicio de la función de la inspección aeronáutica en sentido estricto sólo puede ser asumido por los funcionarios responsables que desempeñen los puestos de trabajo de los órganos con competencias inspectoras, corresponde a éstos la elaboración de diligencias, comunicaciones, dictámenes técnicos, informes y actas. Ello no obsta para que, de la forma prevista en el artículo 30.1 del reglamento, el resto del personal actuario formalice sus actuaciones de apoyo o materiales en partes técnicos, como categoría documental distinta a las anteriores.

En suma, debe revisarse la dicción del artículo 26.1 proyectado con el fin de corregir el defecto de técnica normativa apreciado, al tiempo que se aclara que las actuaciones auxiliares o de apoyo y las materiales han de documentarse en partes técnicos o en cualquier instrumento que no sea reflejo de las actuaciones de inspección aeronáutica propiamente dichas. Esta revisión habrá de ir acompañada de los ajustes correspondientes en el Capítulo IV del Título III. Así, las peticiones de colaboración y las comunicaciones a realizar en las inspecciones sin previo aviso a que se refiere el artículo 27.5 del proyecto no pueden ser formuladas por lo que el reglamento denomina personal actuario sino sólo por funcionarios responsables, ya que caen de lleno en la función inspectora. Y tampoco es dable que quienes no son funcionarios responsables puedan extender diligencias, como presupone el artículo 28 del reglamento, o emitir los informes previstos en el artículo 29.1 cuando no son preceptivos, pues la emisión de tales informes excede de los conceptos de actuaciones auxiliares o de apoyo o de actuaciones materiales para quedar comprendidas también en la noción de actuaciones inspectoras.

2. El artículo 32.5 del proyecto de reglamento dispone que "las actas y dictámenes técnicos no son susceptibles de recurso".

La Dirección General de Aviación Civil ha informado que las actuaciones de inspección aeronáutica no constituyen un procedimiento en sentido estricto, pues el acta o dictamen con los que concluyen no son resoluciones pues no reconocen un derecho ni imponen una obligación o sanción al interesado. Por eso, justifica la previsión transcrita en que, habida cuenta de la naturaleza de la inspección aeronáutica, los actos documentados en las citadas actas y dictámenes no son actos de trámite cualificados, según el artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, pues consisten en una mera constatación de hechos que, más allá de su valor como prueba iuris tantum (artículo 28.6 de la Ley 21/2003, de 7 de julio), no producen ninguna consecuencia jurídica para el interesado.

El Consejo de Estado entiende, por su parte, que el artículo 32.5 del proyecto de reglamento debería ser reconsiderado. Aunque, en principio y a los efectos del artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, los actos de certificación son actos de trámite no cualificados por cuanto ni afectan de manera inmediata a los interesados, ni causan lesión directa a éstos, ni, de ordinario, deciden sobre el fondo de un ulterior procedimiento que ha de sustanciarse, no resulta adecuado incluir una previsión como la prevista. Y ello porque, de una parte, no se trata de una previsión legalmente establecida para las actas y dictámenes técnicos de inspección aeronáutica; y, de otra, porque en los actos de comprobación o constancia de hechos pueden apreciarse, en determinados casos, las circunstancias anteriormente señaladas que los hacen susceptibles de recurso administrativo o contencioso-administrativo según ha declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo en diversos pronunciamientos. En ocasiones, las operaciones tendentes a comprobar o verificar hechos no son siempre operaciones objetivas, automáticas, de simple constatación, sino que, a veces, exigen valoraciones que pueden ser objeto de control por los tribunales; en otras, los actos de comprobación -las certificaciones y actas- producen efectos inmediatos sobre los interesados y, en fin, en alguna ocasión predeterminan directa o indirectamente el fondo de la resolución del procedimiento al que son incorporados, de tal suerte que quedan comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y, por ende, que sean susceptibles de impugnación. En resumen, debería ajustarse el texto proyectado al tenor del artículo 107 de la Ley 30/1992. 3. Por último, el Consejo de Estado observa que el artículo 33.2 del reglamento debe ser igualmente reconsiderado, para adecuar mejor su contenido a las previsiones generales de nuestro ordenamiento jurídico. Previene dicho precepto que "los hechos consignados en cualquier documento de inspección manifestados o aceptados por los interesados se presumen ciertos y sólo podrán rectificarse por éstos mediante prueba de que incurrieron en error de hecho". Una previsión en tal sentido plantea dificultades en atención a las siguientes consideraciones:

a) De un lado, cabe atender a la presunción de certeza que opera respecto de los hechos constatados por funcionarios públicos a los que se les reconoce la condición de autoridad en documento público observando los requisitos legales pertinentes (Ley 30/1992, artículo 137.3).

b) De otro lado, se observa que la limitación de que los hechos manifestados o aceptados sólo pueden rectificarse mediante prueba de que incurrieron en error de hecho carece de fundamento legal. En nuestro ordenamiento jurídico, los hechos reconocidos por una parte como tales sólo se consideran ciertos, si no los contradice el resultado de las demás pruebas que pudieren practicarse (artículo 316 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y que pueden versar sobre cualquier objeto o contenido.

c) Finalmente, supondría atraer a este ámbito la virtualidad que antes tuvo el juramento decisorio, lo que difícilmente tiene cabida en el procedimiento administrativo.

VII.- Medidas provisionales y extraordinarias

1. Las medidas extraordinarias están previstas en el artículo 30 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, cuyo apartado 1 establece la posibilidad de que se acuerde "de oficio, como consecuencia de una denuncia o a propuesta motivada de los inspectores aeronáuticos, la inmovilización de una aeronave o la limitación o suspensión temporal de la eficacia de los certificados, aprobaciones, autorizaciones, licencias o habilitaciones previamente otorgados, cuando se hayan constatado irregularidades que afecten de forma cierta, grave e inmediata a la seguridad aérea".

El Reglamento de inspección aérea contempla las medidas extraordinarias en el artículo 48, en tanto que regula las medidas provisionales en los artículos 39 y 44.2, el primero referido a las adoptadas a raíz de una inspección de control normativo y el segundo atinente a las actuaciones inspectoras de supervisión. Entiende el Consejo de Estado que esta regulación tiende a perturbar la distinción entre los dos tipos de medidas, además de adolecer de algunos de los problemas que se han expuesto en otros apartados de este dictamen.

2. El artículo 39.1 del texto remitido en consulta establece lo siguiente:

"Iniciada la actividad de inspección y en cualquier momento de ésta, el funcionario responsable, de oficio o instancia motivada del personal actuario, adoptará cuantas medidas de precaución y garantía juzgue adecuadas para garantizar el buen fin del procedimiento o para impedir que desaparezcan, se destruyan o alteren pruebas, así como para impedir que se mantengan los efectos de las infracciones que se hayan podido advertir en su transcurso. No obstante lo anterior, las medidas provisionales consistentes en la paralización de una aeronave o la suspensión cautelar de un sistema, servicio o actividad aeronáutica deberán adoptarse por los órganos con competencias inspectoras a propuesta motivada del personal actuario".

La redacción propuesta de este apartado, además de que puede suscitar dudas interpretativas -en su primer párrafo- respecto del alcance de las medidas provisionales encaminadas a impedir los efectos de las infracciones advertidas a lo largo de la inspección, configura como posibles medidas provisionales -en su segundo párrafo- la paralización de una aeronave o la suspensión de una actividad aeronáutica, cuando del artículo 30.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, resulta que tales medidas tienen carácter extraordinario y sólo pueden ser acordadas cuando se hayan constatado irregularidades que afecten a la seguridad aérea "de forma cierta, grave e inmediata". La nítida distinción entre las medidas provisionales y extraordinarias, cuyas finalidades y procedimientos de adopción difieren, es precisa para garantizar la eficacia de unas y otras.

Por consiguiente, estima este Cuerpo Consultivo que ha de completarse el artículo 39.1 II del Reglamento de inspección aeronáutica con la remisión expresa a las medidas extraordinarias, que, en realidad, pueden y deben adaptarse en aras de la seguridad aérea de modo ordinario. Con todo, sería preferible que la regulación de las medidas provisionales, en su caso, y siendo distintas de las extraordinarias, se contuviera, como antes se sugirió, en un solo precepto, esto es, sin distinguir entre las actuaciones inspectoras de control normativo y las de supervisión, regulación en la que bastaría con hacer una remisión al artículo 72 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al modo previsto en el artículo 44.2 del proyecto.

3. Finalmente, no puede dejar de señalarse que el régimen de las medidas extraordinarias contenido en el artículo 48 del texto consultado reitera en buena medida, con otras palabras, el contenido del artículo 30 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, lo que, como se ha venido diciendo a lo largo de este dictamen, debería ser evitado.

VIII.- Consideración final

Muchas de las disfunciones que han sido apreciadas en la regulación proyectada, particularmente las atinentes a la atribución de actividades inspectoras, traen causa del régimen diseñado en 2003, que se ha visto superado, de un lado, por la realidad práctica, que exige la intervención en las tareas reguladas de personas con especiales conocimientos técnicos, y, de otro, por la creación de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, que, al ser posterior a la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, no pudo ser considerada en la redacción de ésta. Por ello, tal vez fuera conveniente reexaminar el diseño legal, a fin de alcanzar una mejor adecuación con las necesidades de las situaciones sobre las que se proyecta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de octubre de 2008

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.