Dictamen de Consejo de Estado 1339/2012 de 20 de diciembre de 2012

Cuestión

Proyecto de real decreto por el que se dictan normas en relación con el seguro o la garantía financiera que sirva de cobertura a la responsabilidad civil de los transportistas por mar en caso de muerte o lesiones de los pasajeros derivadas de un accidente

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de diciembre de 2012, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 27 de noviembre de 2012, recibida el día 28 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se dictan normas en relación con el seguro o la garantía financiera que sirva de cobertura a la responsabilidad civil de los transportistas por mar en caso de muerte o lesiones de los pasajeros derivadas de un accidente.

Resulta de antecedentes:

1. La Unión Europea extendió a todo el tráfico marítimo en su interior el régimen de responsabilidad de los transportistas de pasajeros por mar en caso de accidente del Convenio de Atenas, mediante el Reglamento 392/2009, de 23 de abril. Dicha norma entra en vigor el 31 de diciembre de 2012, y para su aplicación se hace preciso regular el mecanismo de expedición del certificado de seguro o garantía financiera a efectos de cubrir dicha responsabilidad civil, que se exige a los buques para entrar o salir de un puerto español. Para ello se elabora el proyecto de Real Decreto consultado, que tiene un preámbulo, 8 artículos, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales.

2. El artículo 1 define el objeto de la norma, para regular la expedición y control de dicho certificado de seguro o garantía financiera. El artículo 2 dispone la prohibición de navegación y entrada o salida de puertos españoles de los buques que no lleven a bordo dicho certificado de seguro o garantía financiera. El artículo 3 enumera las entidades que puedan emitir tales certificados al suscribirse con ellas el seguro o garantía financiera. El artículo 4 fija los límites de la responsabilidad civil por remisión a la norma europea y las directrices de aplicación del convenio de Bruselas, y determina su cuantía en "derechos especiales de giro". El artículo 5 establece el periodo máximo de duración de la cobertura, no superior a un año y referida al horario de la España peninsular. El artículo 6 regula la solicitud y procedimiento para la emisión del certificado. El artículo 7 impone la comunicación de las variaciones del seguro o garantía financiera. Y el artículo 8 exige declarar la suscripción del seguro o garantía al realizarse el despacho del buque, pudiendo en caso de duda o denuncia exigirse por la capitanía marítima la presentación del certificado; asimismo remite en cuanto al régimen de infracciones y sanciones al general de marina mercante, y habilita a la capitanía marítima que corresponda para incoar ese procedimiento sancionador y ordenar la inmovilización del buque caso de incumplirse la obligación de llevar el certificado de seguro o garantía financiera.

3. La disposición transitoria dispone que la obligación de llevar a bordo el certificado de seguro o garantía financiera se exigirá para los buques de clase A a partir del 31 de diciembre de 2014, y para los de clase B, a partir del 31 de diciembre de 2018. La disposición final primera invoca como título competencial el artículo 149.1.20 CE; la segunda habilita al Ministro de Fomento para dictar normas de aplicación y desarrollo, y para autorizar para cubrir esa responsabilidad civil a clubes de protección e indemnización no integrados en el grupo internacional de tales clubes. La disposición final tercera habilita al Director General de la Marina Mercante para dictar resoluciones precisas para la ejecución y cumplimiento de la norma y para aprobar y modificar los modelos de formularios; y la cuarta señala como fecha de entrada en vigor el 31 de diciembre de 2012.

4. La norma se sometió a información pública, compareciendo la Asociación de Navieros Españoles (ANAVE) y la de entidades aseguradoras, UNESPA. La primera reitera su petición de posponer la aplicación como autoriza el Reglamento 329/2009 y se prevé en la norma proyectada; asimismo sugiere que se pueda expedir el certificado también por las organizaciones reconocidas tal y como permite hacerlo el artículo 4.bis.3.a) del anexo I del Reglamento europeo al objeto de agilizar la expedición; la norma proyectada no lo recoge porque se tiene previsto modificar a tal fin, por separado, el Real Decreto 877/2011 de 24 de junio, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques. Por su parte UNESPA sugiere que la obligación de comunicar las variaciones del seguro o garantía financiera se imponga solo al transportista, y no a la entidad aseguradora o el garante financiero porque es un tercero en la relación con la Administración marítima y no puede extenderse la vinculación del contrato de seguro o garantía financiera a ese extremo; dicha observación no es acogida por la norma proyectada pues es similar a la previsión existente para otros certificados de seguros obligatorios.

5. La memoria del proyecto expone su finalidad, de hacer efectiva la obligación de llevar a bordo el certificado de seguro o garantía financiera exigido por el Reglamento europeo 329/2009, estimando suficiente la habilitación legal del artículo 254 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Real Decreto Legislativo 2/2011 de 5 de septiembre), al amparo de la cual se han dictado normas similares sobre la responsabilidad civil derivada de daños por contaminación de aguas del mar por hidrocarburos (Real Decreto 1892/2004, de 10 de septiembre), o por el combustible de buques (Real Decreto 1795/2008, de 3 de noviembre). Destaca que no tiene impacto presupuestario, y recoge las observaciones hechas por las organizaciones más representativas del sector, justificando la decisión tomada al respecto.

6. Consta el informe de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones del Ministerio de Economía y Competitividad, favorable y con algunas sugerencias formales que son acogidas en el texto final de la norma. De igual modo se pronuncia el informe emitido por Puertos del Estado. Emitió un informe previo la Secretaría General Técnica de Fomento, haciendo diversas observaciones que fueron incorporadas por la Dirección General de la Marina Mercante al anteproyecto de norma. En su informe sobre la nueva redacción de la norma, dicha Secretaría General Técnica considera que tiene rango suficiente, haciendo diversas observaciones acerca de la no necesidad de incluir normas del Reglamento europeo, respecto de no ser necesario llevar a bordo el certificado (solo se impone tener el mismo por la norma europea), y advierte de que el artículo 320 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante solo permite la inmovilización del buque como medida cautelar ante infracciones graves o muy graves (por lo que estima debe rectificarse en el proyecto esa previsión y referirla solo a la infracción de esta característica de la obligación de disponer del certificado de seguro o garantía financiera). Dichas sugerencias son incorporadas excepto en punto a la exigencia de llevar a bordo el certificado, que se mantiene en el texto final de la norma. En nuevo informe, la Secretaría General Técnica entiende justificada la redacción dada a esta última versión, y eleva informe favorable.

7. Se dio la aprobación previa por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En su informe, la Secretaría General Técnica de dicho departamento sugiere que se pueda presentar la solicitud de expedición del certificado por medios electrónicos, y que se haga un análisis detallado de cargas administrativas en la memoria del proyecto. Se completó en ese sentido la memoria del proyecto en su versión final.

En tal estado, se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado conforme al artículo 22.2 de su Ley Orgánica, al tratarse de una norma reglamentaria para el cumplimiento del Reglamento (CE) 329/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009. A la vista de tales antecedentes procede hacer las siguientes:

CONSIDERACIONES

I.- Objeto y finalidad de la norma proyectada

Como se ha reflejado en antecedentes, el proyecto de Real Decreto consultado tiene por objeto disponer las medidas para hacer efectiva la obligación de disponer de un certificado de seguro o de otra garantía financiera que tienen los transportistas de pasajeros por mar para atender la responsabilidad civil en caso de accidente, que es impuesta por el Reglamento (CE) 329/2009, cuya plena aplicación se prevé a la fecha en que entre en vigor para la Comunidad el Convenio de Atenas sobre dicha responsabilidad, y en cualquier caso "no más tarde del 31 de diciembre de 2012".

En el expediente y en la memoria del proyecto se parte de la base de que esa es la fecha en que debe estar vigente la norma proyectada al considerarse que es también la de plena aplicación del Reglamento europeo, lo que, sin embargo, no es exacto, al haberse producido ya (31 de diciembre de 2011) la adhesión de la Comunidad al Protocolo (y Convenio) de Atenas.

La norma proyectada tiene suficiente cobertura en la propia norma europea así como en la internacional (que aquella asume en la versión modificada de 2002), y, de modo específico en el ordenamiento español, en el artículo 254 del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre):

"Las empresas navieras españolas estará obligadas a tener asegurada la responsabilidad civil en la que puedan incurrir en el curso de la explotación de sus buques, en los términos que reglamentariamente se determinen por el Gobierno de acuerdo con las coberturas usuales de este ramo en el mercado internacional.

Dicha reglamentación establecerá asimismo la obligatoriedad y el alcance del seguro de responsabilidad civil para la navegación de cualesquiera otros buques civiles españoles no incluidos en el párrafo anterior.

Igualmente el Gobierno determinará los supuestos en que los buques extranjeros que naveguen por la zona económica española, zona contigua, mar territorial o aguas interiores españolas deban tener asegurada la responsabilidad civil que pueda derivarse de su navegación, así como el alcance de dicha cobertura".

Hay, por tanto, habilitación legal suficiente para la norma proyectada, que se ampara en el título competencial del artículo 149.1.20 CE, relativo a la marina mercante. Tal y como se expone, la obligación de mantener esa cobertura de responsabilidad civil es impuesta por la norma no nacional (europea e internacional); el objeto del proyecto de Real Decreto es el de proporcionar efectividad a ese mandato, exigiendo la documentación formal del negocio jurídico de cobertura (el emisor del seguro o garantía deberá facilitar el título o póliza, siendo por tanto esta la forma del negocio), y la necesidad de acreditar esa cobertura a efectos marítimos (navegación y transporte) mediante un certificado administrativo (el que expide la autoridad competente tras verificar la realidad, existencia, validez y suficiencia de esa cobertura). A la vez, y como impone la Ley se precisa su "alcance", pues el cumplimiento de esa obligación determina la posibilidad de la navegación y su incumplimiento depara las consecuencias sancionadoras procedentes.

En el procedimiento de elaboración se ha dado cumplimiento a las exigencias del artículo 24 de la Ley del Gobierno 50/1997, de 2 de noviembre, y cuenta con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas a los efectos del artículo 67.4 LOFAGE. Debe destacarse que se ha dado vista para informe en el procedimiento a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, lo que es correcto, dada la materia; de igual modo y al tratarse de una norma europea peculiar, pues incorpora una reglamentación internacional (el Convenio de Atenas en su versión del Protocolo de 2002) que es asumida por la Unión Europea en una doble forma (mediante la adhesión al Convenio de la propia Comunidad y mediante la asunción en el ordenamiento jurídico europeo de esa reglamentación, que además se extiende), habría debido recabarse el informe del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (que hubiera permitido esclarecer el momento de plena aplicación del Reglamento europeo conforme a su artículo 12 a que luego se alude, así como el estado de tramitación de la ratificación por parte de España, aún pendiente al protocolo de 2002, a la fecha de 30 de noviembre de 2012 según la publicación oficial de la OMI).

II.- El régimen normativo europeo

(a) El Reglamento (CE) 329/2009

El régimen de responsabilidad civil para el transporte marítimo internacional de pasajeros fue establecido en el Convenio de Atenas de 1974 (que entró en vigor para España el 28 de abril de 1987) que sustituyó a los de Bruselas de 1961 y 1967 (sobre pasajeros y equipaje), y que ha sido objeto de tres protocolos de modificación, el de Londres de 19 de noviembre de 1976 (que entró en vigor para España el 30 de abril de 1989, publicado en el BOE de 9 de octubre de 1990), el de Londres de 29 de marzo de 1990 (cuyo instrumento de adhesión fue depositado por España el 24 de febrero de 1993) y el de 1 de noviembre de 2002 (pendiente de ratificación por España). Se estableció en el mismo el régimen de responsabilidad civil por muerte o lesiones del pasajero y por pérdida o daños de su equipaje, en el transporte marítimo internacional.

La Unión Europea se adhirió a este Convenio modificado por el Protocolo de 2002 (que forma un texto único con el mismo) mediante decisiones del Consejo de 12 de diciembre de 2011, 2012/22/UE y 2012/23/UE, con la reserva y directrices aprobadas por la Organización Marítima Internacional de 19 de octubre de 2006, en el ámbito de las competencias de la Unión, sobre las que ya se había ejercido la competencia de la misma al adoptarse el Reglamento (CE) 329/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, con la previsión de ser de plena aplicación no después del 31 de diciembre de 2012. Ambas decisiones, publicadas en el Diario Oficial de 12 de enero de 2012, contienen la declaración de adhesión de la Unión a aquel Convenio en esa fecha (12 de diciembre de 2011) y el depósito del instrumento de dicha adhesión antes del 31 de diciembre de 2011 (se hizo el 15 de diciembre de 2011).

Dicho Reglamento europeo tiene por finalidad hacer aplicación directa de ese Convenio en el ámbito de la Unión, y equiparar dentro de la Comunidad el transporte nacional al régimen del Convenio de Atenas para el transporte internacional; por ello impone que las disposiciones del Convenio de Atenas (en su actual versión modificada por el Protocolo de 2002) y las directrices de la OMI de 2006 (a las que se da carácter vinculante, en el artículo 3.2 del Reglamento) sean entendidas "en el contexto del Derecho comunitario". De entre las normas del Convenio de Atenas conviene distinguir las relativas a la jurisdicción aplicable y al sistema de reconocimiento y ejecución de fallos judiciales (artículos 17 y 17 bis) que conforme al referido Reglamento integran el acervo jurídico comunitario desde el momento de adhesión de la Comunidad al Convenio de Atenas. Se trata, por tanto, de extender aquellas normas al transporte de pasajeros por mar dentro de la Comunidad en las distintas clases de buque (relacionados en el artículo 4 de la Directiva 98/18/CE sobre normas y reglas de seguridad aplicables a los buques de pasaje, incorporada por el Real Decreto 1247/1999, de 16 de julio, modificado sucesivamente por varias normas, que distingue cuatro clases, A, B, C, y D según la lejanía a la costa durante la travesía de los buques de pasaje).

El reglamento incorpora por tanto al ordenamiento jurídico europeo las normas del Convenio de Atenas con su carácter propio (se aplica al transporte internacional y al marítimo dentro del Estado miembro en buques de clase A y B) , y añade un régimen de indemnización por equipos de ayuda a la movilidad (artículo 4), fija el límite mínimo del anticipo de la indemnización caso de muerte (21.000 euros) o lesiones (exige que sea suficiente y proporcionado para sufragar las necesidades económicas inmediatas) en su artículo 6, e impone la obligación adicional de informar al pasajero acerca de sus derechos en esta materia (artículo 7). De sus previsiones conviene llamar la atención en primer lugar acerca de la exigencia de que el anticipo a facilitar al pasajero por lesiones debe hacerse en plazo de 15 días y ser suficiente y proporcionado al daño para sufragar las necesidades económicas inmediatas (artículo 6.1 del Reglamento), lo que permite que el Estado fije una cuantía mínima para el mismo (teniendo a la vista que en el caso de muerte se establece en 21.000 euros). El proyecto de norma consultado ha optado por no variar esta disposición.

La norma que se proyecta viene principalmente a establecer el régimen de la prueba de la existencia del seguro o garantía financiera que cubre esa responsabilidad civil del transportista, el certificado acreditativo, y en este sentido es una medida necesaria para la aplicación de la norma europea, que es aplicable en los términos dispuestos por el artículo 12, párrafo dos del Reglamento, según el cual "será aplicable a partir de la fecha de entrada en vigor para la Comunidad del Convenio de Atenas y, en cualquier caso, no más tarde del 31 de diciembre de 2012". Esa entrada en vigor se ha producido al día 1 de enero de 2012, que es la fecha en que además ha entrado en vigor el Real Decreto 1616/2011 que se menciona seguidamente.

(b) El sistema europeo de aseguramiento frente a reclamaciones marítimas

De otro lado, debe tenerse en cuenta que de conformidad con el artículo 5 del Reglamento europeo se mantiene el régimen de limitación de responsabilidad por buque en el caso de las reclamaciones de Derecho marítimo dispuestas por el Convenio de 1976 enmendado por el protocolo de Londres de 2 de mayo de 1996 (B.O.E. de 28 de febrero de 2005), convenio que fue denunciado por España el 26 de octubre de 2006 (B. O. E. de 25 de enero de 2007), si bien tal sistema, de otro lado, resultó de aplicación a todos los Estados miembros en los términos de la Directiva 2009/20/CE, de 23 de abril de 2009, relativa al seguro de los propietarios de buques para reclamaciones de Derecho marítimo a partir del 1 de enero de 2012.

Dicha Directiva fue incorporada por el Real Decreto 1616/2011, de 14 de noviembre, cuya disposición adicional dejaba a salvo el régimen dispuesto por el Reglamento europeo de cuyo desarrollo se trata ahora (redactada en los términos que se sugirieron por el dictamen del Consejo de Estado 1.457/2011, de 27 de octubre).

En realidad se trata de dos regímenes distintos de responsabilidad (por eso el artículo 5.1, párrafo segundo del Reglamento europeo impone la aplicación de este régimen a falta de legislación nacional aplicable relativa a dichas reclamaciones de Derecho marítimo).

Sería conveniente hacer tal diferenciación en una disposición adicional de la norma consultada refiriéndola a dicho Convenio internacional (los Estados miembros en su Declaración sobre Seguridad Marítima de 9 de octubre de 2008 asumieron el compromiso de quedar vinculados por dicho Convenio antes del 1 de enero de 2012), y al Real Decreto 1616/2011 que incorpora la Directiva 2009/20/CE (que por eso entró en vigor el día 31 de diciembre de 2011).

La norma en elaboración ahora sigue el modelo de este Real Decreto en cuanto a la suscripción de la cobertura de responsabilidad civil y a la acreditación del aseguramiento obligatorio, y por tanto, no entra en el régimen de ese aseguramiento obligatorio, que viene dispuesto por dicho Reglamento europeo que incorpora y extiende a todo transporte marítimo en la Unión el Convenio de Atenas.

(c) La obligación europea de cobertura de responsabilidad civil

La obligación del transportista de mantener un seguro o garantía financiera (como "una garantía bancaria o de entidad financiera similar") que cubra su responsabilidad en estos casos se fija en el artículo 4 bis del Convenio de Atenas (modificado por el Protocolo de 2002) que se incorpora como anexo I al Reglamento europeo en los términos de su artículo 3. A tal fin, y para acreditar el cumplimiento de esa obligación, se impone que a cada buque "se le expedirá un certificado que atestigüe que el seguro u otra garantía financiera está en vigor de conformidad con lo dispuesto en el presente Convenio", expedición que ha de hacer la autoridad competente del Estado de matrícula, pudiendo el Estado (artículo 4bis.3.a) "autorizar a una institución o a una organización reconocida" para expedir ese certificado, el cual (artículo 4bis.5) "se llevará a bordo del buque".

Por ello corresponde al Estado de matrícula del buque, conforme al artículo 4bis.7 del Convenio, determinar "las condiciones de expedición y validez del certificado" y han de reconocer como válidos los expedidos por otros Estados parte en el Convenio aun cuando se refieran a buque no matriculado en el mismo.

Dicho certificado habilita asimismo para que la eventual reclamación de indemnización pueda realizarse directamente contra el asegurador o la persona que provea la garantía financiera (artículo 4bis.10). Y la cuantía del límite de responsabilidad se fija en el derecho especial de giro (DEG) definido por el Fondo Monetario Internacional, convirtiéndose a la moneda nacional a la fecha convenida para el pago o fijada por el fallo judicial conforme al método de evaluación del FMI (artículo 9), pudiendo fijarse entre transportista y pasajero límites superiores (artículo 10.1) y sin comprender en los mismos ni los intereses devengados por la cuantía a que asciendan los daños ni las costas judiciales (artículo 10.2).

A la vista de esta regulación, y como se ha indicado, la norma proyectada viene precisamente a dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4bis.7 del Convenio de Atenas (incorporado como anexo I al Reglamento europeo), fijando las condiciones de expedición y validez del certificado.

(d) Caracterización normativa de la obligación de garantía

Se trata de una medida normativa que ha de adoptarse para la aplicación del Reglamento europeo, teniendo en cuenta que conforme a este queda integrado en el ordenamiento jurídico comunitario el régimen del Convenio de Atenas, manteniendo sin embargo su naturaleza jurídica de norma internacional convencional aunque "en el contexto" del Derecho europeo para el transporte internacional en general, y valiendo como norma europea propia para el transporte marítimo de pasajeros dentro de la Unión Europea.

Esa doble condición de origen de la norma hace que en este caso resulte conveniente una mínima reproducción y referencia de la norma a desarrollar que es tanto la europea como la internacional, tal y como se hace en determinados preceptos, sin que con ello se induzca a ninguna posible confusión acerca del origen de la obligación jurídica que se establece. Baste con recordar al respecto que el artículo 254 de la Ley impone al Gobierno al reglamentar esta materia el establecer la "obligatoriedad y alcance" de ese sistema de responsabilidad civil, y que al hacerse así es preciso invocar expresamente la obligación existente (dispuesta por esas normas no nacionales). Por otro lado y cuando se cita en el texto dicho Reglamento conviene añadir el adjetivo, europeo, o decir de la Unión Europea, o indicar su numeración completa.

La norma jurídica que se contiene en el Reglamento europeo tiene una particularidad en la medida en que:

- De un lado se mantiene con su carácter la norma internacional del Convenio de Atenas en su versión del Protocolo de 2002, que, fuera de los preceptos recogidos en el anexo del Reglamento europeo, sigue teniendo esa sola virtualidad, de norma internacional; y a su vez esta caracterización se impone por un doble origen, pues lo es para los Estados miembros parte del Convenio, y también para los mismos porque se ha adherido a ese Convenio la Comunidad en el ámbito de sus competencias respecto de los Estados miembros. Para España, en cuanto norma internacional "per se" figura el Convenio de Atenas de 1974, con las modificaciones de sus protocolos de 1976 y 1990 (pues el de 2002 aún sigue pendiente de ratificación); en su versión del protocolo de 2002, en la parte no incorporada al Reglamento europeo, es norma internacional solo en la medida y alcance de la adhesión de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias propias.

- De otro lado se establece una norma europea propia, al extender al transporte por mar dentro de cada uno de los Estados miembros un régimen igual que el de ese Convenio con determinadas precisiones (como la que consta para la responsabilidad civil que protege los equipos de ayuda a la movilidad reducida).

- En tercer lugar, se incorpora en el núcleo de su regulación (el establecimiento de la necesaria cobertura de responsabilidad civil y el límite a la misma) la norma internacional con el doble carácter también de europea. Ahora bien se hace ello con dos variantes, pues en cuanto atañe al régimen de jurisdicción y ejecución de decisiones judiciales forma parte del acervo jurídico comunitario (al igual que el Derecho derivado), y en cuanto al resto ha de entenderse "en el contexto" del ordenamiento jurídico europeo. Ese entendimiento supone que las previsiones jurídicas así dispuestas adquieren un rango similar al de los principios jurídicos europeos que son establecidos por el Tribunal de Justicia o por la práctica de la Comisión Europea y de los Estados miembros.

Esa caracterización lleva a que el sistema normativo que se dispone en el proyecto de Real Decreto consultado tenga por un lado el significado de desarrollo de la norma europea conforme a las reglas de relación entre ese ordenamiento y el nacional, y, por otro lado, el de medida para dotar de mayor eficacia a las normas internacionales, que en España integran el ordenamiento jurídico desde su publicación oficial (artículo 96 de la Constitución, momento desde el que son de directa aplicación en España, conforme al artículo 1.5 del Código Civil).

Y en relación con todo ello, dado que se ha producido una situación singular, porque la norma europea entró en vigor ya el 1 de enero de 2012, y porque el Reino de España aún no ha ratificado por su parte el Convenio de Atenas en su versión modificada del Protocolo de 2002, sin que haya referencia alguna a esas cuestiones en el expediente, pone una vez más de relieve el Consejo de Estado la conveniencia de diseñar en la organización administrativa el mecanismo idóneo tanto para valorar adecuadamente los momentos de plena aplicación de normas vigentes, cuanto para adoptar en tiempo las medidas oportunas para su mejor integración con el ordenamiento jurídico nacional.

III.- Observaciones sobre la norma consultada

1.- Sobre el título del proyecto de Real Decreto y su artículo 1

El título de la norma es excesivamente largo. La norma europea tiene un título más sencillo, relativo a la "responsabilidad de los transportistas de pasajeros por mar caso de accidente". Convendría utilizar una expresión similar referida al objeto de la norma, que aparece descrito con precisión en su artículo 1; así podría ser su título el de proyecto de Real Decreto sobre "el certificado de seguro o garantía financiera de la responsabilidad civil en el transporte de pasajeros por mar caso de accidente".

El artículo 1 establece como finalidad de la norma la de "regular la expedición y control del certificado acreditativo del seguro o garantía financiera distinta del seguro" impuesto por la norma europea.

Sin embargo el contenido es más amplio, pues como luego se explica, el artículo 2 completa el deber del Estado de exigir ese aseguramiento obligatorio mediante la prohibición de navegar sin tener garantizada esa cobertura, y el artículo 3 viene a exigir documentar formalmente (mediante una póliza o título) la suscripción del aseguramiento o garantía. Tal y como resulta de la norma europea esa cobertura del riesgo es un negocio jurídico formal (en el sentido del artículo 1279 del Código Civil), y por ello el certificado de la autoridad marítima que acredita ese aseguramiento se expide a la vista del título que documenta aquel negocio formal; además y como peculiaridad al carácter de negocio formal, la acreditación de la existencia de ese negocio formal necesariamente ha de realizarse mediante la exhibición de un certificado (administrativo) expedido por la autoridad marítima competente. Asimismo, el artículo 4 enumera las solas entidades con las que puede suscribirse la cobertura de responsabilidad civil en cuestión.

Por ello sería adecuado añadir que igualmente cumple el proyecto otra finalidad, que es, en general, la de establecer "medidas para hacer efectiva la obligación de cobertura de la responsabilidad civil" establecida por la norma europea, como así hace, bien que teniendo como elemento nuclear de su regulación el régimen de ese certificado.

Finalmente, también podría resultar conveniente trasladar a este artículo 1 la referencia que se hace en el artículo 2 a la obligatoriedad de cobertura de la responsabilidad civil, dejando en ese precepto únicamente la medida de prohibición de navegación aparejada como consecuencia del incumplimiento de esa obligación de cobertura de la responsabilidad civil.

2.- Sobre el artículo 2 ("Cobertura de la responsabilidad civil del transportista de pasajeros por mar en caso de accidente")

El título del artículo 2 puede inducir a cierta confusión a la vista del que tiene el artículo 3 ("Cobertura de la responsabilidad civil mediante la suscripción de un seguro o mediante una garantía financiera distinta del seguro"). Es más claro, refiriéndolo a su contenido, utilizar otra expresión, como la de "Obligación de cobertura de la responsabilidad civil...", o bien, "Alcance de la obligación de cobertura...", según se escoja mantener en este precepto la referencia a la obligación de mantener esa cobertura o llevarla al artículo 1.

Aquí (artículo 2) se establece esa obligación para el transportista por mar, obligación que viene impuesta de un lado por el Convenio de Atenas (en su versión modificada por el protocolo de 2002) y ahora para todo transporte dentro de la Unión, por el Reglamento europeo. Es correcto sin embargo disponerlo así, haciéndose además, como figura en el texto del proyecto, por remisión a la regulación contenida en el Reglamento europeo, porque permite entender las medidas que seguidamente se contemplan, que tienden a garantizar que la navegación realizada por ese transportista se haga siempre existiendo la cobertura necesaria de su responsabilidad civil para con el pasajero. Se impone para ello en este artículo 2 la prohibición de navegar sin esa cobertura, y en el artículo 3 la obligación de disponer del aseguramiento mediante el título correspondiente de suscripción del mismo, porque existe la obligación legal de asegurar (ésta, establecida en el Reglamento europeo).

Así pues es correcto añadir en los apartados dos (para buques españoles) y tres (para buques extranjeros) la prohibición de navegación y la de entrada o salida de puerto a todo buque que no lleve a bordo el certificado (de seguro o garantía financiera). Esta previsión completa de modo adecuado la obligación para el Estado de imponer al transportista la cobertura de esa responsabilidad civil, cobertura que se requiere precisamente para la navegación. Y además, se ajusta, como complemento necesario de la ley, a la exigencia que el artículo 254 de la Ley impone al reglamento de ejecución, de establecer el "alcance" de ese mecanismo de cobertura obligatorio de la responsabilidad civil.

La diferencia entre buques españoles y extranjeros se hace en el proyecto porque la norma incorporada a través del Reglamento europeo es el Convenio de Atenas que distingue entre buques nacionales y extranjeros, estando entre ellos los de otros Estados miembros de la Unión; se sigue en la norma proyectada ese criterio para referir la prohibición de navegación a los buques españoles, y limitar a los extranjeros la prohibición de entrada o salida de puerto.

No parece la mejor opción. El régimen del Reglamento europeo se aplica a la navegación en el territorio marino de cada Estado miembro, y por tanto no se trata solo de la entrada o salida del puerto sino de la misma circunstancia de navegar en aguas españolas. Sería mejor por tanto aludir a ambas circunstancias y para todo buque, sea de la Unión Europea o extranjero.

Por otro lado las clases, A y B, de buques se mencionan por referencia a la norma española, Real Decreto 1247/1999, que incorpora la Directiva 98/18/CE; en el apartado dos se alude a dicho Real Decreto con su título completo, y en el apartado tres solo con su numeración; es más adecuado hacer ambas referencias con la cita de la numeración y aclarar que es la norma que incorpora dicha Directiva (teniendo igual número en la Directiva y el Real Decreto 1247/1999 el artículo que establece las clases de buques). Con carácter general, cuando se trata de desarrollar una norma europea y ha de realizarse una remisión de conformidad con la misma, si ésta lo es a una Directiva ha de citarse tanto la norma nacional cuanto la Directiva incorporada.

3.- Sobre la suscripción de seguro o garantía financiera (artículo 3)

El apartado 1 del artículo 3 recuerda de nuevo la obligación de asegurar la responsabilidad civil disponiendo que "la responsabilidad civil se cubrirá mediante la suscripción de un seguro o mediante una garantía financiera distinta del seguro", para, seguidamente establecer que "se expedirá un certificado acreditativo" cuando se emita por alguna de las entidades que se enumeran, y (apartado dos) prohibiendo esa expedición si es entidad distinta la emisora ("en el caso de que el seguro o garantía financiera distinta del seguro esté suscrito con entidades distintas de las enumeradas en el apartado 1 de este artículo, y salvo lo previsto en la disposición final tercera, no se expedirá certificado alguno").

La redacción escogida no es adecuada. En primer lugar debe decirse que se trata de la obligación de obtener el título del aseguramiento o garantía (póliza), cuya acreditación se hace mediante un certificado que ha de ser expedido (también obligatoriamente) por la autoridad competente del Estado (la Dirección General de la Marina Mercante) a la vista de ese título, emitido por la entidad con la que se suscribe el seguro o garantía financiera. Esa obligación es instrumental para garantizar la existencia de la cobertura de la responsabilidad civil impuesta por el Reglamento europeo y el Convenio de Atenas. Como se ha dicho antes póliza y certificado cumplen funciones distintas, de documentación del negocio jurídico formal la primera, de acreditación a efectos de la navegación y del transporte el segundo (certificado administrativo).

Por otro lado el término "suscripción" tiene una doble connotación. De un lado atañe a la obligación de disponer de esa cobertura del riesgo de responsabilidad civil, que no es necesario reiterar al venir ya dispuesta por la norma europea (y por la internacional). De otro lado presupone que pueda ser un tercero quien la haga efectiva. Es más correcto por eso aludir a "formalización", o término similar, aludiendo a la obligación de concertar la cobertura con una de las entidades relacionadas. Quien resulta obligado es el transportista, y es responsable objetivamente el buque (con la cualificación que los usos marítimos disponen para el mismo como objeto y como elemento material de la empresa marítima).

El transportista tiene la obligación de obtener ese certificado (administrativo) y llevarlo a bordo, y la entidad que garantiza la cobertura de expedir el título del seguro o garantía financiera que sirve de base para emitir ese certificado (porque también el damnificado puede ejercer la acción directa contra ella en caso de siniestro). Debe decirse así y en lo posible, evitando posibles confusiones, utilizar expresiones distintas para el documento emitido por la entidad con que se suscribe la cobertura (póliza, por ejemplo) y para el documento que lo acredita expedido por la autoridad marítima (el "certificado").

En el expediente consta que una de las objeciones formuladas por las empresas aseguradoras era precisamente la de no desear aparecer con mayor vinculación que la derivada del contrato de cobertura de este riesgo de responsabilidad civil. Por eso entendían que no cabía imponerles la obligación de comunicar las variaciones, como hace el proyecto en su artículo 7. Sin embargo, el régimen internacional y ahora el europeo también, configura una acción directa del pasajero siniestrado frente al asegurador o garante, y ello debe manifestarse en su doble vertiente, en la contractual (como tercero favorecido por la estipulación contractual) y en la administrativa de regulación del tráfico (navegación y transporte marítimos) al diseñar el modelo de certificado acreditativo de la existencia de esa cobertura.

De este modo, como resulta de lo expuesto, no solo ha de contemplarse la obligación formal de la entidad garante de la cobertura de documentar mediante título o póliza ese negocio jurídico, sino también la de comunicar las variaciones a que se alude en el artículo 7 del proyecto, con la obligación consecuente de devolver el certificado administrativo expedido por la autoridad marítima, que quedará caducado automáticamente y sin validez desde la pérdida de la cobertura.

Por otro lado la redacción del apartado 2 debe rectificarse. De lo que se trata es de que solo puedan asegurar o garantizar las entidades enumeradas en el apartado 1, y la salvedad a que se alude (a la disposición final tercera) no tiene sentido (la disposición final tercera habilita al Director General de la Marina Mercante para elaborar los modelos de formularios en su caso). Lo que se quiere decir es que en el caso de autorizarse a otras entidades para prestar esa garantía o aseguramiento también sea válido el certificado (mejor, el título) emitido por ellas (como se contempla en la disposición final segunda respecto de clubes de protección e indemnización no integrados en su Grupo Internacional). Es más correcto aludir aquí a otras entidades autorizadas, pues, como se explica en la memoria, se tiene a la vista la posibilidad de habilitar para tal actividad también a las organizaciones reconocidas (de inspección y reconocimiento de buques) aplicándoles un régimen específico acorde a su naturaleza y funciones.

En el apartado 1 se hace una relación de entidades aclarando que son aseguradoras solo las primeras (apartado a) y refiriéndose seguidamente, apartados b) y c) a otras entidades "autorizadas para operar en el ramo de responsabilidad civil en vehículos marítimos, lacustres y fluviales". Se pretende que estas no tengan por qué ser entidades de seguros, pues podrán facilitar una garantía financiera. Debe decirse así, aludiendo a entidades financieras o término similar.

4.- Sobre el artículo 4 (Límites de la cobertura de la responsabilidad civil)

En este precepto se reproduce la regla del Convenio de Atenas, de que la cuantía de la responsabilidad civil se calcula en derechos especiales de giro conforme se dice en el mismo, y se añade que para su conversión ha de estarse a lo previsto en el artículo 9 "del anexo I del Reglamento". Es correcta la reproducción normativa (de la regla del Convenio incorporada al ordenamiento europeo por el Reglamento de la Unión) ya que se pretende establecer en concreto el modo de pago, que surtirá efectos jurídicos (de extinción de la obligación por su cumplimiento conforme al artículo 1156 del Código Civil) al realizarse en moneda nacional (el euro) y no en otra especie (los DEG), de acuerdo con la regla del artículo 1170 del Código Civil.

La redacción, sin embargo, no es correcta. Ese artículo 9 lo es del Convenio de Atenas, incorporado como Anexo I al Reglamento europeo. Por otro lado lo que se pretende decir es cómo ha de pagarse la cantidad fijada en concepto de indemnización, para surtir los efectos jurídicos del pago y extinguir en consecuencia esa obligación. Debe decirse así, pues el pago se hará en la moneda nacional, el euro, convirtiéndose a la misma la cuantía fijada en derechos especiales de giro.

Es decir, la norma a establecer no es la de cómo ni a qué fecha haya de convertirse el DEG en la moneda nacional (ya dispuesto en el Reglamento europeo y el Convenio), sino la de que el efecto jurídico del pago se produce cuando se entrega esa moneda, el euro, convirtiéndola de la forma dispuesta en la norma europea, y concretando de este modo la posibilidad que autoriza el artículo 1170 del Código Civil. En este sentido el título del precepto sería el de "conversión en moneda nacional a efectos del pago", o similar.

5.- Sobre la expedición del certificado por la autoridad de marina mercante (artículo 6) y las variaciones de la cobertura pendiente el mismo (artículo 7)

Se regula aquí el procedimiento para la emisión por parte de la Dirección General de la Marina Mercante del certificado acreditativo del seguro o garantía financiera a la vista del título emitido para el transportista por la entidad que cubra la responsabilidad civil del mismo ("la solicitud se acompañará del documento acreditativo del seguro o garantía..." comienza el apartado 2 de este artículo 6). Para ese procedimiento se impone que la solicitud se haga al menos treinta días antes de la fecha en que haya de tener validez, y ajustándose a unos modelos de solicitud para cuya elaboración se habilita en la disposición final tercera al Director General de la Marina Mercante. Finalmente se prevé la aplicación, en lo no dispuesto expresamente, del régimen general del procedimiento administrativo.

La actuación administrativa en cuestión ha de limitarse a verificar la realidad del título y la solvencia financiera del emisor del seguro o garantía. Tratándose como se trata en la mayoría de los supuestos de entidades aseguradoras o financieras en el espacio económico europeo, cuya supervisión (también respecto de su solvencia) corresponde a otra autoridad, parece más adecuado agilizar el trámite, contemplar la posibilidad de su realización por medios electrónicos, y fijar un período breve, el preciso para la verificación de que se trata.

Por otro lado no es suficiente la previsión que se hace en el artículo 7 acerca de las variaciones de la cobertura; se impone la obligación tanto al transportista como a la entidad garante de comunicar de inmediato esa modificación, y, seguidamente, la de devolver el certificado administrativo anteriormente expedido por la autoridad marítima. Para estos casos conviene articular un mecanismo doble, de un lado el de caducidad automática caso de pérdida de la cobertura totalmente, y, en segundo lugar, el de extensión provisional de la misma a la variación (modificación) que pueda sufrir manteniéndola.

El primer supuesto, el de pérdida sobrevenida de las coberturas durante la vigencia del certificado acreditativo comporta además la necesidad de adopción de las medidas adecuadas para preservar la seguridad del pasaje y el control de la navegación que al no disponerse de cobertura estaría prohibida. El segundo, el de variación en más o menos de la cobertura, por estipularse cláusulas adicionales o cuantías distintas (son posibles al alza), habría de motivar una situación provisional (durante la travesía en curso) hasta tanto sea expedido el certificado administrativo definitivo. Ambos supuestos pueden tener una solución ágil y efectiva si se atiende a los medios electrónicos de comunicación, de que, de otra parte, necesariamente debe disponer el buque.

6.- Sobre el artículo 8 (medidas de control y régimen sancionador)

El mecanismo que se prevé (apartado 1 del artículo 8) es el de controlar la posesión del certificado mediante la declaración general del capitán o en la solicitud del despacho del buque, permitiéndose a las capitanías marítimas exigir la presentación (se entiende que física) del certificado para el despacho del buque solo en caso de "duda manifiesta o denuncia". Sería más adecuado prever la remisión por vía electrónica del certificado en todo caso, lo que facilita ese control. Por otro lado, durante su travesía, es habitual que el buque recorra espacios sujetos a distintas capitanías marítimas, siendo el control preciso no solo para el despacho del buque (entrada y salida del puerto) sino también para su navegación. Por ello conviene reformular el precepto, recurrir a los medios electrónicos de comunicación, y disponer lo adecuado para preservar en todo momento el mantenimiento de esa cobertura, pues el interés del pasaje es permanente, habida cuenta de que el siniestro puede acaecer ante cualquier riesgo de mar.

El apartado 2 del artículo 8 remite a las infracciones del artículo 307.3.c) y q) de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, relativas a la carencia (deterioro o inexactitud grave) de la documentación reglamentaria del buque o a la navegación con el certificado reglamentario caducado, disponiendo que las capitanías marítimas "podrán incoar el correspondiente expediente sancionador y ordenar la inmovilización de los buques en el supuesto de incumplimiento de la obligación de llevar el certificado del seguro o de la garantía financiera" añadiendo que esta es la infracción tipificada en aquellos preceptos de la Ley.

Debe mejorarse la redacción, pues en caso de cometerse la infracción se ha de incoar siempre el procedimiento sancionador; igualmente habrá de ordenarse la inmovilización como medida cautelar siempre que se dé ese incumplimiento habida cuenta de la prohibición de navegar recogida en el artículo 2. Y la infracción ha de definirse como incumplimiento de la obligación de llevar "a bordo" ese certificado, añadiéndose que ha de estar en vigor y que es el "reglamentariamente establecido". Es decir, se trata de la cobertura suscrita con la entidad autorizada, documentada mediante su título correspondiente, en vigor, y acreditada por la autoridad marítima mediante el "certificado" del seguro, que debe llevarse a bordo del buque tal y como se impone en el Convenio de Atenas y asume el Reglamento europeo al incorporarlo así como anexo. Y la comisión de la infracción grave descrita en los referidos apartados del artículo 307 de la Ley concurrirá cuando no se disponga a bordo de ese certificado en sus condiciones reglamentariamente establecidas.

Finalmente también ha de rectificarse alguna omisión:

- En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que el artículo 302.2.k) de la Ley de la Marina Mercante tipifica como infracción grave "el incumplimiento por los navieros, capitanes y patrones de las normas sobre... certificados del buque y de sus elementos, así como la negativa u obstrucción a ser inspeccionados...". Puede darse lugar también a dicha infracción, como resultaría cuando se incumpla el límite de responsabilidad que pueda haberse convenido superior al fijado legalmente. La omisión de dicha referencia puede provocar dificultades en la aplicación del procedimiento sancionador, y ha de corregirse. Baste al efecto con recordar que para un supuesto similar, el del seguro obligatorio frente a reclamaciones de Derecho marítimo, se contempla así también (artículo 9 del Real Decreto 1616/2011).

- Y, en segundo lugar, debe igualmente considerarse el supuesto en que el buque en cuestión haya sido objeto de una prohibición de navegar por carencia de ese certificado impuesta por una autoridad de otro Estado miembro, lo que también ha de añadirse, de igual modo como se hace para el caso del seguro frente a reclamaciones marítimas en el artículo 10 del Real Decreto 1616/2011 (aunque la medida aquí no es la de expulsión prevista por la norma europea para esos otros casos).

7.- La disposición transitoria y su insuficiencia

En esta disposición se hace uso de la posibilidad contemplada en el Reglamento europeo de posponer su aplicación para los buques de clase A hasta el 31 de diciembre de 2014, y para los de clase B hasta el 31 de diciembre de 2018.

Dicha medida se aplica exclusivamente al tránsito entre puertos españoles o puntos sujetos a la soberanía de España ("buques... que realicen viajes exclusivamente entre puertos o puntos en los que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción"). El artículo 11 del Reglamento europeo autoriza al Estado miembro a aplazar su aplicación "en el caso en que se haga transporte por mar dentro de un Estado miembro a bordo de buques..." (de la clase A o B).

La fórmula escogida es más restringida que la autorizada en la norma europea, que se refiere a todo transporte en cada Estado, pues se refiere solo a aquel cuyo origen y destino esté en territorio español. No aparece en el expediente una justificación al respecto, y puede reflexionarse sobre dicho particular, a fin de no suscitar dudas a efectos del control, máxime cuanto que España no es parte todavía del Convenio de Atenas en su modificación por el Protocolo de 2002 (sí en las anteriores).

Parece que la redacción utilizada se escoge porque quiere dejarse fuera de esa medida la aplicación del régimen del Convenio de Atenas, que es obligatorio en el ámbito de Derecho Internacional; si fuera así bastaría con decirlo (que al transporte internacional se le aplica su propio régimen aunque se aplace la medida para el transporte marítimo en el Estado miembro). Es decir, ha de distinguirse entre la norma europea que puede ser aplazada en su aplicación, y la norma internacional (que también es europea con los matices expuestos al haber sido asumida en el orden jurídico comunitario) que es de plena aplicación en todo caso para el transporte internacional. En vez, por tanto, de utilizar una fórmula que no refleja con claridad esa circunstancia, conviene decirlo expresamente al aplazarse la aplicación de la norma europea, y solo de esta.

Con independencia de lo anterior debe tenerse en cuenta que el Reglamento (CE) 392/2009 es aplicable desde el 1 de enero de 2012 (conforme a su artículo 12, párrafo segundo), puesto que el 31 de diciembre de 2011 quedó depositado el instrumento de adhesión de la Comunidad al Protocolo de Atenas (y su Convenio) por virtud de las decisiones de 12 de diciembre de 2011 antes citadas. La norma europea, por tanto, es ya aplicable desde esa fecha, y a ello obedecía precisamente la disposición adicional del Real Decreto 1616/2011 y la previsión de entrada en vigor del mismo el día 31 de diciembre de 2011.

A este respecto ha de examinarse si es posible o no el aplazamiento autorizado por el artículo 11 del Reglamento europeo. Esta pensado el mismo para que el Estado miembro posponga la aplicación de las reglas de cobertura de responsabilidad civil durante un periodo de tiempo hasta la fecha límite señalada, para el transporte por mar a que se refiere y respecto de las clases de buque aludidas. De los términos de su redacción no cabe extraer la presencia de una obligación del tipo "standstill" conforme ha sido configurada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por el contrario la finalidad de la norma europea, como resulta de las consideraciones expuestas en sus parágrafos preliminares y de sus trabajos preparatorios, resulta que pretende facilitar a los Estados el cumplimiento progresivo de la norma, en la medida de sus posibilidades, necesidades de sus flotas y organización portuaria, mediante la posibilidad de demorar la aplicación plena de la norma europea hasta las fechas fijadas. La obligación dimanante del Reglamento a este respecto, pues, tiene una fecha tope y basta con que el Estado miembro justifique su decisión de aplazamiento para que este surta efectos.

Es decir, en tanto no haya transcurrido todo ese tiempo, es posible realizar ese aplazamiento, que, por tanto, puede realizarse ahora, aun habiéndose producido ya la circunstancia contemplada en el artículo 12 del Reglamento europeo; ello significa que la previsión de la disposición transitoria ha de contemplar esta circunstancia (la de aplicación del Reglamento antes de la fecha contemplada por el proyecto, 31 de diciembre de 2012), siendo conveniente una referencia al respecto, a título de justificación, en el preámbulo, que además, y en todo caso, ha de corregirse por cuanto presupone la aplicación de la norma europea solo desde el 31 de diciembre de 2012. Por otro lado, y desde la perspectiva del régimen sancionador, el principio general de aplicación de la norma más favorable llevará a que desde la entrada en vigor de la nueva norma hayan de archivarse los procedimientos incoados en este sentido, si los hay.

Por eso es necesario que se haga en todo caso una previsión transitoria referida a los certificados en que se ha amparado la navegación de este transporte de pasajeros durante el año 2012, hasta la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto consultado; dicha previsión habrá de salvar la validez de la documentación con que se ha operado conforme al Reglamento europeo hasta la fecha, y mantenerla hasta su renovación o sustitución conforme al régimen ahora dispuesto en un plazo razonable teniendo en cuenta que el artículo 4 impone como plazo máximo de duración de la cobertura el de un año. Y deberá distinguir esos casos del propio régimen internacional, aplicable en el ámbito del ordenamiento jurídico internacional además de la eficacia que le confiere la norma europea. Esta observación, para rectificar la formulación del aplazamiento que se pretende, y a fin de disponer la adecuada inserción del régimen que se establece respecto del vigente, es esencial a los efectos del acuerdo con el Consejo de Estado. De otro modo no se preservaría la eficacia que corresponde a la norma europea.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que tenida en cuenta la observación esencial relativa a la disposición transitoria y consideradas las restantes contenidas en el cuerpo de este dictamen puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de diciembre de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE FOMENTO.