Dictamen de Consejo de Estado 137/2019 de 11 de abril de 2019

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de abril de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de 21 de febrero de 2019, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias.

El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo único, una disposición adicional, seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres finales. El preámbulo cita el artículo 12.5 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, que dispone que los reglamentos de seguridad industrial de ámbito estatal se aprobarán por el Gobierno de la Nación, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de industria puedan introducir requisitos adicionales sobre las mismas materias cuando se trate de instalaciones radicadas en su territorio.

Sobre la base de esta habilitación legal, se aprobó el vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias, mediante Real Decreto 138/2011, de 4 de febrero. Según afirma el preámbulo, el Reglamento de 2011 "ha contribuido en gran medida a potenciar y fomentar la seguridad en las instalaciones frigoríficas, normalmente destinadas a proporcionar de forma segura y eficaz los servicios de frío y climatización necesarios para atender las condiciones higrotérmicas e higiénicas exigibles en los procesos industriales, así como los requisitos de bienestar higrotérmico y de sanidad en las edificaciones".

Desde entonces, un hito importante ha sido la aprobación del Reglamento (UE) n.º 517/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre gases fluorados de efecto invernadero y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 842/2006 (en adelante, "Reglamento sobre gases fluorados de efecto invernadero"), que obliga a reducir las cantidades de hidrofluorocarburos (HFC) que las empresas pueden comercializar en la Unión Europea a través de la importación o de la producción. Esta obligación de reducción comenzó a aplicarse en 2015 y se prevé que alcance el 79% en el año 2030, en comparación con los niveles del periodo 2009-2012.

En la reglamentación actual, las instalaciones de climatización para el bienestar térmico de las personas en edificación deben utilizar refrigerantes de alta seguridad, clasificados como de grupo 1 (L1). La mayoría de estos refrigerantes, sin embargo, son sustancias que agotan la capa de ozono y, en consecuencia, su uso está prohibido por el Reglamento (CE) nº 1.005/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre las sustancias que agotan la capa de ozono. En el resto de casos, se emplean mayoritariamente gases fluorados con alto potencial de calentamiento atmosférico, con lo que su comercialización está, o bien prohibida, o bien limitada por el Reglamento sobre gases fluorados de efecto invernadero.

En este contexto, la norma UNE-EN 378 sobre requisitos de seguridad y medioambientales que han de cumplir los sistemas de refrigeración y bombas de calor, ha venido a introducir, en el ámbito de la normalización europea, una nueva clasificación de los refrigerantes en función de su inflamabilidad: grupos 1, 2L, 2 y 3. Con ello, se ha venido a añadir una nueva categoría de inflamabilidad -la correspondiente al grupo 2L- a las otras tres que ya estaban presentes en la regulación española. El reglamento proyectado incorpora ahora esta nueva categoría de refrigerantes.

En fin, la evolución técnica y la experiencia acumulada en los últimos ocho años, aconsejan -según explica el preámbulo- reelaborar las instrucciones técnicas complementarias en materia de seguridad de instalaciones frigoríficas para adaptarlas al progreso técnico.

En virtud de lo anterior, se aprueba un nuevo reglamento que sustituirá al anterior de 2011. El preámbulo explica que la norma proyectada complementa el Reglamento europeo sobre gases fluorados de efecto invernadero y, además, su aprobación resulta oportuna, en cuanto el Real Decreto-ley 20/2018, de 7 de diciembre, de medidas urgentes para el impulso de la competitividad económica en el sector de la industria y comercio en España, ha venido a establecer, por razones de urgencia, las condiciones de aplicación a las instalaciones que contengan refrigerantes del grupo A2L - gases refrigerantes con baja toxicidad y ligera inflamabilidad-, que se aplicarán hasta que se apruebe, mediante Real Decreto, el nuevo Reglamento de seguridad de instalaciones frigoríficas (disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 20/2018).

En fin, la parte expositiva concluye que la norma proyectada es un reglamento de seguridad industrial que se dicta en ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución; se ajusta a los principios de buena regulación conforme a los cuales deben actuar las Administraciones públicas en el ejercicio de la potestad reglamentaria, según el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y ha cumplido todas las exigencias de procedimiento (incluyendo la consulta a las Comunidades Autónomas, a las entidades más representativas del sector, al Consejo de Coordinación de Seguridad Industrial y a la Comisión Europea y demás estados miembros de la Unión Europea).

La parte articulada del proyecto de Real Decreto tiene el siguiente contenido:

El artículo único aprueba el Reglamento de seguridad industrial para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias.

La disposición adicional única señala que el órgano competente en materia de seguridad industrial del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo elaborará y mantendrá actualizada una guía técnica de carácter no vinculante para la aplicación práctica del reglamento y sus instrucciones técnicas complementarias, que podrá aclarar conceptos de carácter general.

La disposición transitoria primera establece las normas aplicables a las instalaciones existentes a la fecha de entrada en vigor del proyecto de Real Decreto. Indica que, a las que estén inscritas en el correspondiente registro de las Comunidades Autónomas en materia de industria, se les aplicará lo establecido en el capítulo IV del vigente Reglamento de seguridad de instalaciones frigoríficas en lo que se refiere al mantenimiento, reparación, funcionamiento, control de fugas, recuperación y reutilización de refrigerantes y gestión de residuos.

En cambio, las instalaciones que no figuren inscritas (se citan diversos motivos por los que pudieran no estarlo, tales como antigüedad de la instalación o la pérdida de la documentación, entre otros) dispondrán de un plazo de tres años para presentar ante el órgano territorial correspondiente la documentación que se indica, según se trate de instalaciones de nivel 1 o de nivel 2. En caso de no presentar esta documentación en el plazo indicado, la omisión será considerada una infracción de las previstas en el artículo 31.2.b) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

La disposición transitoria segunda regula las revisiones e inspecciones periódicas de las instalaciones existentes a la entrada en vigor del Real Decreto proyectado. Señala que la revisión e inspección se hará de acuerdo con las exigencias de las instrucciones técnicas complementarias según las cuales fueron realizadas, si bien añade que la periodicidad y los criterios para realizar las revisiones e inspecciones serán los indicados en las ITC IF-14 e IF-17 del proyecto de reglamento. El plazo para la primera revisión e inspección se contará a partir de la última inspección periódica realizada; en su defecto, desde la puesta en servicio de la instalación frigorífica correspondiente.

La disposición transitoria tercera establece reglas especiales para las instalaciones que se encuentren en ejecución a la fecha de entrada en vigor del proyecto de Real Decreto. En primer lugar, exige acreditar esta situación mediante la aportación de la correspondiente solicitud de licencia de obras, la licencia de obras ya concedida o el proyecto de ejecución visado. Una vez acreditado lo anterior, los titulares dispondrán de un plazo de dos años para poner en servicio las instalaciones y durante este plazo se regirán por las "anteriores disposiciones". Sin perjuicio de ello, podrán también acogerse a las disposiciones establecidas en el Real Decreto proyectado desde el momento de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

La disposición transitoria cuarta se refiere a los organismos de control habilitados de acuerdo con lo previsto en el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011, e indica que podrán seguir desarrollando las actividades para las que estén habilitados durante el plazo de dieciocho meses desde la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto. Transcurrido este plazo, deberán estar acreditados y habilitados con arreglo al nuevo Real Decreto y, en su caso, a sus disposiciones de desarrollo.

La disposición transitoria quinta indica que las empresas frigoristas, así como las que se rigen por el Reglamento de instalaciones térmicas en edificios (RITE) que estén habilitadas a la fecha de entrada en vigor del proyecto de Real Decreto podrán continuar con su actividad sin obligación de presentar la declaración responsable prevista en el capítulo III del nuevo reglamento, si bien dispondrán del plazo de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto proyectado para adaptarse a los nuevos requisitos impuestos por el artículo 12.

La disposición transitoria sexta se refiere a los instaladores frigoristas habilitados en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto. Dispone que podrán desarrollar la actividad para la cual fueron habilitados siempre y cuando no se les retire esta por sanción o por otra causa justificada.

La disposición derogatoria abroga el Real Decreto 138/2011, de 4 de febrero, por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el Real Decreto proyectado.

La disposición final primera declara que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación de la actividad económica.

La disposición final segunda aclara que lo dispuesto en el Real Decreto no implicará incremento alguno del gasto público, "incluyendo cualesquiera dotaciones, retribuciones, dietas u otros gastos de personal".

La disposición final tercera señala la fecha de entrada en vigor: con carácter general, las disposiciones del nuevo Real Decreto entrarán en vigor el 1 de julio de 2019, a excepción de las nuevas instalaciones con carga inferior a 2,5 kg que utilicen refrigerantes A2L para su uso en climatización de bienestar. Las disposiciones que regulan estas últimas instalaciones entrarán en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

A continuación, se incorpora el Reglamento de seguridad de instalaciones frigoríficas que, a su vez, se compone de 31 artículos - agrupados en seis capítulos- y cuatro disposiciones adicionales.

El capítulo I contiene las disposiciones generales. El artículo 1 define el objeto del reglamento proyectado como "el establecimiento de las condiciones que deben cumplir las instalaciones frigoríficas en orden a garantizar la seguridad de las personas y los bienes, así como la protección del medioambiente".

El artículo 2 detalla las instalaciones a las que la norma resulta de aplicación: instalaciones frigoríficas de nueva construcción, así como las ampliaciones, modificaciones y mantenimiento de las existentes. Se enumeran también las instalaciones parcialmente exentas (instalaciones por absorción que utilizan BrLi-Agua y sistemas de refrigeración no compactos con cargas inferiores a las que se señalan en el artículo, sujetas exclusivamente a lo dispuesto en el artículo 21.6 del reglamento proyectado) y las excluidas del ámbito de aplicación de la norma (instalaciones correspondientes a medios de transporte, sistemas secundarios utilizados en instalaciones de climatización para bienestar térmico de las personas en los edificios y sistemas de refrigeración compactos con cargas inferiores a las que se señalan).

El artículo 3 remite a la instrucción técnica complementaria IF- 01 (y, en su caso, al resto de instrucciones técnicas complementarias) la definición de los términos y expresiones incluidos en el proyecto de Real Decreto.

El Capítulo II está dedicado a los refrigerantes, fluidos secundarios, sistemas de refrigeración, locales de emplazamiento e instalaciones frigoríficas. El artículo 4 regula la denominación y clasificación de los refrigerantes, y el artículo 5, la clasificación y criterios de utilización de los fluidos secundarios. Los artículos 6 a 8 establecen, respectivamente, sendas clasificaciones de los sistemas de refrigeración, los locales y las instalaciones frigoríficas.

En el capítulo III se desarrollan los requisitos que deben reunir los profesionales frigoristas habilitados (artículo 9) y las empresas frigoristas (artículo 10). Además, el artículo 11 establece el ámbito de actuación de las empresas frigoristas, y los artículos 12 y 13 regulan los requisitos y obligaciones que estas empresas deben cumplir. El artículo 14 detalla las obligaciones específicas de las empresas habilitadas por el RITE; el artículo 15, la responsabilidad de las empresas frigoristas; y el artículo 16, la actualización de las garantías. El capítulo IV establece el régimen aplicable a los titulares y a las instalaciones frigoríficas. En él se desarrollan los requisitos que deben cumplir los titulares de instalaciones frigoríficas (artículo 17) y sus obligaciones (artículo 18). Además, se regulan los requisitos mínimos de las instalaciones (artículo 19), las exigencias de diseño y ejecución (artículo 20), la comunicación de instalaciones (artículo 21) y las obligaciones de mantenimiento (artículo 22), reparación (artículo 23) y modificación (artículo 24) de las instalaciones. Por último, se establecen normas para el fin de vida y desmantelamiento de la instalación (artículo 25), requisitos de control periódico (artículo 26), régimen de almacenamientos permitidos en la sala de máquinas (artículo 27) y exigencias de señalización (artículo 28).

El capítulo V, bajo la rúbrica "Otras disposiciones", agrupa los artículos relacionados con las obligaciones de información en caso de accidente (artículo 29) y normas técnicas aplicables (artículo 30).

El capítulo VI, que consta de un único artículo (el 31), regula el régimen sancionador aplicable a las infracciones cometidas contra lo dispuesto en el proyecto de reglamento.

Por último, se incluye una parte final, integrada por cuatro disposiciones adicionales que regulan, respectivamente: la aceptación de documentos de otros Estados miembros a efectos de acreditación del cumplimiento de los requisitos exigidos a las empresas frigoristas (disposición adicional primera), el establecimiento de modelos de declaración responsable por las Comunidades Autónomas (disposición adicional segunda), la cobertura de pólizas de seguro contratadas en otro Estado miembro (disposición adicional tercera) y la tramitación electrónica de procedimientos (disposición adicional cuarta).

Por último, la norma incorpora 21 instrucciones técnicas complementarias, precedidas de un índice. Las instrucciones regulan la terminología aplicable (IF-01); la clasificación de los refrigerantes (IF-02) y de los sistemas de refrigeración (IF-03); la utilización de los diferentes tipos de refrigerantes (IF-04); el diseño, la construcción, los materiales y el aislamiento empleados en los componentes frigoríficos (IF-05); los componentes de las instalaciones (IF-06); las salas de máquinas especiales y sus requisitos de diseño y construcción (IF-07); la protección de las instalaciones contra sobrepresiones (IF-08); los ensayos, pruebas y revisiones previos a la puesta en servicio (IF-09); las exigencias de marcado y documentación (IF-10); las cámaras frigoríficas, cámaras de atmósfera artificial y locales refrigerados para proceso (IF-11); las instalaciones eléctricas (IF-12); los medios técnicos mínimos requeridos para la habilitación como empresa frigorista (IF-13); el mantenimiento, revisiones e inspecciones periódicas de las instalaciones frigoríficas (IF-14); la puesta en servicio de las instalaciones frigoríficas (IF- 15); las medidas de prevención y de protección personal (IF-16); la manipulación de refrigerantes y la reducción de fugas en las instalaciones frigoríficas (IF-17); la identificación de tuberías y símbolos en los esquemas de instalaciones frigoríficas (IF-18); las competencias básicas de los profesionales frigoristas que deben certificar las entidades acreditadas para la certificación de personas (IF-19); las instalaciones térmicas en los edificios con circuitos primarios en equipos compactos que utilizan refrigerantes de los grupos 2 y 3 en condiciones especiales (IF-20) y la relación de normas UNE de referencia (IF-21).

SEGUNDO.- El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo.

Después del correspondiente resumen ejecutivo, la memoria examina los aspectos fundamentales de la reforma proyectada. En primer lugar, se refiere a la oportunidad de la propuesta en términos similares a los del preámbulo y concluye que la aprobación de un nuevo reglamento de seguridad resulta fundamental para incluir la nueva categoría de refrigerantes 2L, de baja toxicidad y ligera inflamabilidad, además de para adaptar las instrucciones técnicas complementarias a la evolución de la técnica. De esta manera, el objetivo es permitir "utilizar, en aparatos de aire acondicionado, refrigerantes de bajo potencial de calentamiento atmosférico (R-32 y HFO) y de ligera inflamabilidad, y mejorar la reglamentación teniendo en cuenta la evolución de la técnica y la experiencia que se ha ido acumulando con la aplicación de la misma".

Se examinan a continuación el contenido de la norma proyectada, su fundamento legal en la Ley de Industria y la adecuación de su rango normativo (el mismo que el de la norma que se deroga).

En la descripción de la tramitación, se indica que el procedimiento normativo se inició el 5 de diciembre de 2016, con la autorización del Secretario General de Industria. El 23 de diciembre de 2016 se sustanció la consulta pública previa en los términos previstos por el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con la apertura de un plazo que finalizó el 16 de enero de 2017. Además, se formuló una consulta específica a las Comunidades Autónomas y a las principales entidades representativas del sector.

Después de recabar los correspondientes informes de la Abogacía del Estado y las conformidades internas de las diferentes Secretarías de Estado del entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, se abrió trámite de audiencia pública según lo establecido en el artículo 26.6 de la Ley del Gobierno. Tanto el proyecto normativo como la memoria del análisis de impacto normativo se publicaron en la página web del Ministerio el 23 de abril de 2018 y se abrió un plazo para la presentación de observaciones hasta el 21 de mayo de 2018. Además, se comunicó específicamente a las Comunidades Autónomas y a las entidades representativas del sector. En la memoria se hace constar la relación de todos los escritos recibidos, tanto en fase de consulta previa como en trámite de audiencia, con un resumen de las principales observaciones formuladas y de la respuesta del centro proponente a cada una de ellas.

El proyecto ha sido comunicado a la Comisión Europea y a los demás Estados miembros de la Unión Europea, de acuerdo con lo previsto en elReal Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, en aplicación de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. El 4 de febrero de 2019, el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación certificó que había concluido el procedimiento de comunicación establecido por la citada Directiva (UE) 2015/1535.

El anexo I de la memoria analiza con detalle la adecuación del proyecto al Derecho de la Unión Europea y da cuenta de la incorporación de las observaciones formuladas por la Comisión. En el anexo II se resumen las distintas alegaciones formuladas en trámite de audiencia y la respuesta del centro proponente a cada una de ellas.

Se han obtenido, en fin, los informes favorables de la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno) y del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial [artículo 2.d) del Real Decreto 251/1997, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Coordinación y Seguridad Industrial].

En el apartado relativo al análisis de impactos, se indica que se prevé un efecto positivo de ahorro para los consumidores. En concreto, la memoria indica que, con la normativa actualmente vigente, la instalación de equipos con refrigerante de la categoría A2L hasta 30 kW requiere proyecto e instalación por empresa de nivel 2, además de que el titular debe suscribir una póliza de seguro con cobertura de hasta 500.000 euros. En cambio, con la reforma proyectada, las exigencias se reducen a la aportación de una memoria técnica y a la instalación por una empresa de nivel 1, sin obligación para el titular de contratar una póliza de seguro. Sobre la base de una estimación de instalación de 1.059.300 unidades de equipos de climatización de hasta 30 kW con refrigerantes A2L (sobre todo, R-32), se calcula que el cambio normativo conllevará un ahorro para los consumidores de alrededor de 846 millones de euros, lo que supone un ahorro medio ponderado por unidad instalada de 798,69 euros.

En cuanto a la disposición transitoria primera del proyecto de Real Decreto, que exige a los organismos de control acreditarse y habilitarse para cumplir con las exigencias del nuevo reglamento, se estima que "el coste va a ser prácticamente despreciable, dado que el Organismo puede aprovechar la auditoría de ENAC, que debe realizar cada 18 meses, para adaptar su acreditación a la nueva normativa".

Por otro lado, la memoria considera que la reforma no va a introducir restricciones en la competencia, ni por el número de agentes en el mercado ni en cuanto a la capacidad e incentivos para competir; antes bien, estima que la introducción de una nueva categoría de refrigerantes permitirá instalar nuevos equipos, lo que aumentará la competencia en el sector. Además, se indica que "esteReal Decreto cumple con el principio de unidad de mercado evitando cualquier fragmentación en el mercado español" y se adecua a las exigencias de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Otros impactos relevantes se calculan en relación con las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y con la reducción de cargas administrativas. Para valorar los efectos sobre las PYMES, el estudio se basa en los criterios de la Guía metodológica para la elaboración de la memoria del análisis de impacto normativo. Concluye que, dado que la nueva norma no modifica los procedimientos administrativos actualmente aplicables ni añade nuevas cargas, no conllevará efecto económico relevante alguno sobre este sector. En cambio, se estima que la nueva regulación para la instalación de equipos con refrigerante de la categoría A2L, en la que se elimina la exigencia de comunicación previa a las Comunidades Autónomas, implicará un ahorro total de 14.711.040 euros por reducción de cargas administrativas.

Por último, se prevé que la norma no tenga impacto presupuestario alguno; ni por razón de género; ni en la infancia, la adolescencia y la familia; ni, en fin, en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.

TERCERO.- Se ha remitido al Consejo de Estado el expediente instruido para la elaboración de la norma, en el que constan los siguientes documentos:

a) Inicio del expediente

El 5 de diciembre de 2016, la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, del entonces Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, autorizó el inicio del expediente normativo.

Consta una ficha resumen del proyecto, elaborado por la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, con fecha de 28 de noviembre de 2016, en el que se sintetizan los principales aspectos de la reforma proyectada

b) Consulta pública previa

De conformidad con las exigencias del artículo 26.2 de la Ley del Gobierno, el 19 de diciembre de 2016 se publicó en el portal web del Ministerio de Economía, industria y Competitividad la consulta pública sobre la iniciativa normativa y se abrió un plazo para la remisión de propuestas que finalizó el 16 de enero de 2017.

Además, el 23 de diciembre se comunicó a las Comunidades Autónomas y a las empresas más representativas del sector la apertura de este trámite de consulta previa.

En esta primera fase se recibieron escritos del Gobierno Vasco, la Asociación de Fabricantes de Equipos de Climatización (AFEC), la Asociación Técnica Española de Climatización y Refrigeración (ATECYR) y el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales (CGCOII). En general, todos manifestaron su conformidad con los objetivos de la reforma, tanto en cuanto a la incorporación de la nueva categoría de refrigerantes como en relación con la adaptación de las instrucciones técnicas complementarias a los avances técnicos. Las consideraciones se dirigieron, fundamentalmente, a la regulación de los requisitos de mantenimiento de las instalaciones que utilicen esta nueva categoría de refrigerantes (exigencias de seguridad y cualificación técnica del personal encargado de su manejo) y a cuestiones técnicas relacionadas con la inspección de las instalaciones. c) Informe de la Abogacía del Estado

El informe, fechado el 14 de marzo de 2018, formulaba varias observaciones al régimen transitorio (consideraba excesivamente dilatado el plazo de tres años), la entrada en vigor de la norma (que debía ajustarse a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley del Gobierno), los requisitos exigidos a las empresas frigoristas que tengan naturaleza de personas jurídicas (en concreto, exigencias de cualificación profesional de sus socios o partícipes), las cobertura de las pólizas de seguro (que consideraba insuficientes) y las garantías exigibles y empresas automantenedoras. Además, subrayaba la necesidad de precisar conceptos jurídicos y homogeneizar la terminología aplicable y recomendaba mejorar la redacción de algunos preceptos.

d) Trámite de audiencia pública

El 23 de abril de 2018 se publicaron en el portal web del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad el proyecto normativo y la memoria del análisis de impacto normativo, y se abrió un plazo para la presentación de alegaciones que finalizó el día 21 de mayo siguiente.

Además, el Ministerio comunicó expresamente la apertura de este trámite a las Comunidades Autónomas, a la Oficina Española de Cambio Climático y a las entidades representativas del sector.

Por parte de los entes públicos, remitieron observaciones la Oficina Española de Cambio Climático (OECC), el Gobierno Vasco, la Junta de Andalucía y el Gobierno de Aragón.

En cuanto a las entidades representativas del sector, se recibieron las alegaciones de las siguientes asociaciones y empresas: la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC); la Asociación Española de Normalización (UNE); la Confederación Nacional de Instaladores y Mantenedores (CNI); la Asociación de Empresas de Frío y sus Tecnologías (AEFYT); la Asociación Española de Certificadores y Verificadores de Evaluación de la Conformidad (ACERTES); la Confederación Nacional de Instaladores y Fluidos (CONAIF); la Asociación de Empresas del Sector de las Instalaciones y la Energía (AGREMIA); la Asociación de Fabricantes de Equipos de Climatización (AFEC); la Asociación Técnica Española de Climatización y Refrigeración (ATECYR); la Federación de Asociaciones de Mantenedores de Instalaciones de Calor y Frío (AMICYF); SGS Inspecciones Reglamentarias, S. A.; Carrier España, UTC Clima Servicio y Controles, S. L.; Kimikal, S. L.; Mitsubishi Electric Europe, B. V., sucursal en España; AKO Electromecánica, S. A. L.; Vaillant Saunier Duval Ibérica, S. L. U.; Robert Bosch España, S. L. U; y Bureau Veritas, S. A.

En general, la propuesta de reforma fue acogida favorablemente, tanto por las Comunidades Autónomas como por las empresas del sector. Se formularon, no obstante, algunas observaciones de detalle. Muchas de ellas estaban centradas en cuestiones de carácter técnico (terminología aplicable, instalación de sistemas y equipos compactos o medidas de protección); otras se referían a cuestiones normativas del Real Decreto aprobatorio (régimen transitorio y entrada en vigor de la norma); un tercer grupo se centraba en los requisitos exigidos a los profesionales y empresas frigoristas en el nuevo reglamento (cobertura de los seguros de responsabilidad civil, instaladores habilitados, certificaciones) y, en fin, otras se referían a la regulación de la comunicación de las instalaciones y a las exigencias de mantenimiento, inspección y control. Además, en algunos escritos de alegaciones, se puso de manifiesto la problemática de la coexistencia de distintas normas jurídicas en la regulación de la refrigeración, singularmente el Reglamento de seguridad de instalaciones frigoríficas y el Reglamento de instalaciones térmicas en edificios (RITE).

e) Comunicación a la Comisión Europea

El 17 de julio de 2018, el proyecto fue notificado a la Comisión Europea, según el procedimiento previsto en la citada Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.

La Comisión envió sus comentarios el 17 de diciembre de 2018. En primer lugar, manifestaba acoger "con satisfacción la iniciativa española destinada, entre otras cosas, a reducir los obstáculos a la utilización de alternativas a los gases fluorados de efecto invernadero". Sus observaciones se referían a la necesidad de evitar la reproducción de partes de los reglamentos europeos, que -recordaba- son directamente aplicables en cada uno de los Estados miembros. Señalaba la Comisión que, en algunos casos, las instrucciones técnicas complementarias parafraseaban definiciones y requisitos establecidos en el Reglamento sobre gases fluorados de efecto invernadero sin citarlo expresamente; en otros casos, las disposiciones técnicas contenían duplicidades engañosas o erróneas. Además, solicitaba ajustar el proyecto a la nueva versión de la norma IEC para la refrigeración de uso comercial (IEC 60335-2-89), de relevancia internacional, cuya votación se anunciaba para finales de 2019 y que se preveía que aumentaría la carga para refrigerantes A3 a 500 gramos.

Todas las observaciones fueron acogidas por el centro proponente y recogidas en la versión final del texto, según se refleja en un informe elaborado por la Subdirección General de Calidad y Seguridad Industrial del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. El contenido de este informe se ha incorporado como anexo I a la memoria del análisis de impacto normativo.

f) Informes de otros ministerios

Durante la tramitación del expediente, se recabaron los informes de los siguientes departamentos ministeriales, según lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno:

- El Ministerio para la Transición Ecológica: que remitió los informes de la Oficina Española de Cambio Climático (con observaciones al régimen transitorio y a la entrada en vigor de la norma), la Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental (con observaciones en relación con la gestión de residuos, las obligaciones de información en caso de incumplimiento y la clasificación de los refrigerantes por sus efectos sobre el medioambiente) y la Secretaría General Técnica (con observaciones a la parte expositiva de la norma y a la memoria del análisis de impacto normativo).

- El Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social: que, a través de su Secretaría General Técnica, manifestó que no formulaba observaciones al proyecto.

- El Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social: cuya Secretaría General Técnica formuló varias observaciones en relación con aspectos laborales regulados en el proyecto de reglamento (régimen de jornadas de trabajo, formación en materia de prevención de riesgos laborales, denominación correcta de los "equipos de protección individual" y referencia al texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto e inclusión de mejoras técnicas) y recomendó incluir algunas precisiones terminológicas en las instrucciones técnicas complementarias.

g) Informe del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial

El informe recogía varias observaciones remitidas por los vocales representantes de los Ministerios de Fomento; Trabajo, Migraciones y Seguridad Social y Transición Ecológica. Buena parte de estas observaciones eran reproducción de otras remitidas anteriormente y el Consejo las aceptó en su mayoría.

h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo

De conformidad con el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, el 31 de enero de 2019 emitió informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente. El informe formulaba varias observaciones al Real Decreto aprobatorio (sobre el preámbulo y la parte final), al reglamento (en relación con la ausencia de potestad reglamentaria de los directores generales) y a la memoria del análisis de impacto normativo (en cuanto a la cuantificación de las cargas administrativas). En lo que respecta a las instrucciones técnicas complementarias, destacaba que su contenido es esencialmente técnico y se encuentra bajo la garantía técnica de los órganos técnicos españoles y de la Unión Europea. Todas las observaciones fueron aceptadas y trasladadas a la versión final del proyecto.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I

Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias.

II

El expediente se ha tramitado de conformidad con las exigencias del artículo 26 de la Ley del Gobierno. La iniciativa normativa se sometió al trámite de consulta pública previa (artículo 26.2 de la Ley del Gobierno) y, posteriormente, el texto de la norma y la memoria del análisis de impacto normativo fueron sometidos a la consideración de la generalidad de los ciudadanos, las Comunidades Autónomas y las entidades representativas del sector de las instalaciones frigoríficas, a través del preceptivo trámite de audiencia pública (artículo 26.6 de la Ley del Gobierno).

Con las modificaciones que resultaron de acoger muchas de las observaciones recibidas en este trámite de audiencia, el texto de la norma fue comunicado a la Comisión Europea, de acuerdo con el procedimiento previsto en la Directiva 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información. Los comentarios de la Comisión han dado lugar a las oportunas correcciones en el texto final de la norma y a la incorporación de un anexo explicativo a la memoria del análisis de impacto normativo.

En fin, el proyecto se ha sometido al informe preceptivo del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial (artículo 2 del Real Decreto 251/1997, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial) y se han recabado los informes de otros departamentos ministeriales para asegurar el acierto y oportunidad de la norma (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).

El resultado de cada uno de estos trámites se refleja detalladamente en la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al proyecto. Por lo demás, la memoria cumple con las exigencias del artículo 26.3 de la Ley del Gobierno en cuanto explica las razones de oportunidad de la propuesta y las alternativas de regulación estudiadas; examina el contenido de la norma y su análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea; analiza la adecuación del proyecto al orden de distribución de competencias; y estudia los impactos económicos y presupuestarios de la norma (en particular, con referencia a las pequeñas y medianas empresas), las cargas administrativas y otros impactos. Por último, contiene un análisis exhaustivo y sistemático de las distintas observaciones recibidas y de la respuesta dada por el centro proponente a cada una de ellas.

A la luz de lo anterior, debe concluirse que la tramitación de la norma ha sido la adecuada y que procede examinar su contenido.

III

El proyecto sometido a consulta tiene por finalidad aprobar un nuevo Reglamento de seguridad de instalaciones frigoríficas que sustituya al vigente texto de 2011, con el fin de adaptarlo a los avances técnicos y a las normas europeas que inciden sobre la materia.

Estos dos motores de la reforma -progreso técnico y adaptación al Derecho de la Unión Europea- impulsaron también la aprobación del anterior Reglamento de 2011. Como explicaba el dictamen del Consejo de Estado número 2.444/2010, de 13 de enero, emitido con ocasión de su tramitación, no solo resulta imprescindible en este campo "acomodar el régimen de seguridad industrial de las instalaciones frigoríficas a los avances técnicos", sino que, además, "la pertenencia de nuestro país a la Unión Europea hace necesario tener en cuenta las previsiones del Derecho comunitario en el ámbito de la seguridad industrial, la protección del medio ambiente y el uso racional de la energía".

En materia de protección del medioambiente, el Derecho de la Unión Europea ha avanzado mucho en la regulación de las sustancias que pueden ser empleadas como refrigerantes. En un primer momento, el objetivo fue evitar el uso de las sustancias que agotasen la capa de ozono: los conocidos como CFC (clorofluorocarbonos) y HCFC (hidroclorofluorocarbonos). En cumplimiento de las obligaciones contraídas en el ámbito del Derecho internacional (Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, de 22 de marzo de 1985, y Protocolo de Montreal, de 16 de septiembre de 1987), se aprobó el Reglamento (CE) n.º 1005/2009, de 16 de septiembre de 2009, sobre las sustancias que agotan la capa de ozono, todavía vigente.

Con la restricción del uso de estas sustancias, en la década de los 90 empezaron a utilizarse como alternativa los gases fluorados. En el sector de la refrigeración, los principales fueron los hidrofluorocarbonos (HFC) -el grupo más común, usado como sustancia refrigerante en sistemas de refrigeración y aire acondicionado- y los perfluorocarbonos (PFC) -en menor medida, usados en combinación con otros gases-. En España, el entonces vigente Reglamento de Seguridad para Plantas e Instalaciones Frigoríficas, aprobado porReal Decreto 3099/1977, de 8 de septiembre, fue modificado a través de sucesivas órdenes ministeriales para regular el uso de estas nuevas sustancias alternativas (ver, en este sentido, los dictámenes del Consejo de Estado números 1.698/2001, de 13 de septiembre, y 2.289/2002, de 24 de octubre).

Sucede, sin embargo, que los gases fluorados, al igual que las sustancias que agotan la capa de ozono, tienen un elevado potencial de calentamiento atmosférico y larga permanencia en la atmósfera, por lo que contribuyen al efecto invernadero y agravan los efectos del cambio climático. Debido a esto, fueron incluidas en el Protocolo de Kioto, de 11 de diciembre de 1997, y los distintos países comenzaron a trabajar en colaboración con los sectores para encontrar productos sustitutivos.

En el Derecho de la Unión Europea, la regulación sobre el empleo de estos gases se encuentra en el citado Reglamento sobre gases fluorados de efecto invernadero de 2014. En particular -y por lo que respecta al sector de las instalaciones frigoríficas-, este Reglamento europeo establece las condiciones de comercialización de los productos y aparatos que contengan gases fluorados de efecto invernadero y regula aspectos diversos de su funcionamiento, tales como la prevención, detección y control de fugas; los requisitos de certificación de los profesionales encargados de la instalación, revisión, mantenimiento, reparación o desmontaje de los aparatos de refrigeración y aire acondicionado; y las restricciones a la comercialización (sea producción o importación) de los sistemas y equipos que contienen estos gases.

Para dar cumplimiento al Reglamento sobre gases fluorados de efecto invernadero y adaptar el ordenamiento jurídico español a sus exigencias, se aprobó el Real Decreto 115/2017, de 17 de febrero, por el que se regula la comercialización y manipulación de gases fluorados y equipos basados en los mismos, así como la certificación de los profesionales que los utilizan y por el que se establecen los requisitos técnicos para las instalaciones que desarrollen actividades que emitan gases fluorados (que fue objeto del dictamen del Consejo de Estado número 776/2015, de 3 de diciembre). El Real Decreto 115/2017 regula cuestiones como la comercialización y manipulación de los equipos que contengan gases fluorados de efecto invernadero, las exigencias de certificación de los profesionales que los utilizan o los requisitos técnicos exigibles a las instalaciones. Este Real Decreto, a su vez, acometió una reforma del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011 para adecuarlo a las exigencias de la norma europea.

Entretanto, en el proceso de búsqueda de sustancias refrigerantes respetuosas con el medioambiente, el Comité Técnico de Normalización europeo especializado en instalaciones, equipos y componentes de climatización (CTN-100), aprobó la norma UNE-EN 378 sobre requisitos de seguridad y medioambientales que han de cumplir los sistemas de refrigeración y bombas de calor. Esta norma introdujo una nueva categoría de refrigerantes 2L, de baja toxicidad y ligera inflamabilidad, que vino a añadirse a la clasificación en tres grupos que se aplicaba en los Estados miembros.

La aplicación de esta nueva categoría de refrigerantes se encontraba, sin embargo, con un obstáculo en nuestro país, porque el vigente Reglamento de seguridad de instalaciones frigoríficas de 2011 solo contempla tres clases de refrigerantes en atención a criterios de seguridad (toxicidad e inflamabilidad): grupo de alta seguridad (L-1), grupo de media seguridad (L-2) y grupo de baja seguridad (L-3). La nueva categoría A2L incluida en el ámbito de la normalización europea no cumplía las condiciones para ser incluida en el grupo de alta seguridad, lo que obligaba a englobarla en el segundo grupo, con las consiguientes dificultades para su uso ordinario en los sistemas e instalaciones de refrigeración. Por este motivo, el Gobierno inició el procedimiento para la reforma del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas.

Estando en curso la tramitación del expediente normativo, el 7 de diciembre de 2018 se aprobó el Real Decreto-ley 20/2018, de medidas urgentes para el impulso de la competitividad económica en el sector de la industria y el comercio en España, cuya disposición transitoria segunda regula las "condiciones para las instalaciones que contengan refrigerantes del grupo A2L". Las razones de esta regulación se explican en el preámbulo del Real Decreto-ley 20/2018 en los siguientes términos:

"El Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias, aprobado por Real Decreto 138/2011, de 4 de febrero, impone una serie de requisitos administrativos que hacen que, en la práctica, el coste de una instalación con gas refrigerante de categoría 2- L sea inviable, a pesar de ser conforme a la normativa comunitaria y tener menor potencial de calentamiento atmosférico, lo que significa una reducción de la contribución de este tipo de gases refrigerantes al cambio climático.

El Gobierno, consciente de la traba que ello supone, ha iniciado el trámite de aprobación de un nuevo Real Decreto que actualice los requisitos del Real Decreto 138/2011, de 4 de febrero, entre otras cosas, en los aspectos referidos a los equipos con refrigerante de la categoría 2-L.

Los trámites procedimentales necesarios para realizar esta reforma reglamentaria hacen que no sea posible su aprobación hasta mediados del año 2019. Es necesario y urgente, por tanto, llevar a cabo una actuación de carácter transitorio que evite una rotura de stocks de estos equipos, ya que los fabricantes están actualmente iniciando su fabricación para el año 2019 y necesitan, de forma urgente, seguridad jurídica sobre la aceptación en España de estos equipos con refrigerantes de categoría 2-L, eliminando unos trámites y requisitos tan exigentes como los que recoge la actual reglamentación, a la vez que se garantiza la seguridad de los aparatos".

En consecuencia, la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 20/2018, de 7 de diciembre, ha venido a establecer una regulación transitoria para las instalaciones que empleen esta categoría de refrigerantes hasta la aprobación del nuevo Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias. Esta regulación se asienta, de forma resumida, sobre los siguientes pilares:

1.º Los sistemas de refrigeración compactos (por ejemplo, sistemas de acondicionamiento de aire portátiles, frigoríficos o congeladores domésticos) que contengan refrigerantes de clase A2L con carga de refrigerante inferior a las cantidades que resulten de aplicar los factores de cálculo que se indican en la norma, no estarán sujetos al cumplimiento de los requisitos del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011 ni de la propia disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 20/2018, de 7 de diciembre.

2.º A los sistemas no compactos que contengan refrigerantes de clase A2L, con carga de refrigerante inferior a las mismas cantidades indicadas en el supuesto anterior, solo se les exigirá que la ejecución, mantenimiento, reparación, modificación y desmantelamiento de estas instalaciones se realice por empresas frigoristas de nivel 1 o por las empresas instaladoras que se establecen en el RITE. La empresa instaladora deberá entregar al titular de la instalación o sistema un certificado (con información acerca de la empresa instaladora, el fabricante, modelo, año, número de fabricación, carga, denominación y grupo del refrigerante empleado, así como las actuaciones realizadas) y un manual de instrucciones.

3.º El titular de instalaciones que utilicen refrigerantes pertenecientes a la clase A2L que no sobrepasen determinados límites máximos de carga y no requieran medidas de protección, estará exento de contratar un seguro de responsabilidad civil con cuantía mínima de 500.000 euros.

4.º Las empresas frigoristas de nivel 1 o las empresas definidas en el RITE podrán ejecutar instalaciones que utilicen fluidos pertenecientes a la clase de seguridad A2L "que no tengan ningún sistema con una potencia eléctrica instalada en los compresores superior a 30 kW, o la suma total de las potencias eléctricas instaladas en los compresores frigoríficos, de todos los sistemas, no excede de 100 kW y que no enfríen ninguna cámara de atmósfera artificial".

5.º Por último, las instalaciones que superen los niveles de carga de refrigerante incluidas en la norma y no superen la potencia indicada en el apartado anterior, deberán remitir a las Comunidades Autónomas la información que se indica en la norma (memoria técnica de la instalación, análisis de riesgo cuando se sobrepase la carga máxima de refrigerante que se indica, certificado de la instalación frigorífica y de la instalación eléctrica, declaraciones de conformidad y contrato de mantenimiento).

La disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 20/2018, de 7 de diciembre, tiene vigencia temporal hasta que se apruebe "mediante real decreto, el nuevo Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias, en el que se establezcan medidas específicas para las instalaciones con refrigerantes de la clase A2L, según norma UNE-EN 378-1:2017". Sin embargo, la norma proyectada incorpora todas sus exigencias para las instalaciones que utilicen refrigerantes de la categoría A2L, por lo que no hay discrepancia en este punto entre el reglamento proyectado y la norma con rango de ley [así, en los artículos 2.2, letra b); 2.3, letra c); 18, letras d) y p); 20.2, letra b) y 21.3 del reglamento proyectado].

Por lo demás, el proyecto sometido a consulta no lleva a cabo una ejecución del Derecho europeo, aunque utilice "parámetros y clasificaciones presentes en otras normas" europeas (dictamen número 1.132/2016, de 23 de febrero de 2017), en este caso en el ámbito de la normalización técnica. El Reglamento sobre gases fluorados de efecto invernadero es -como resalta el informe de la Comisión Europea- directamente aplicable en todos los Estados miembros de la Unión Europea y, además, el ordenamiento jurídico español ya se adaptó a sus exigencias por medio del citado Real Decreto 115/2017, de 17 de febrero. En todo caso, las observaciones de carácter técnico formuladas por la Comisión han sido debidamente estudiadas por el centro proponente y han llevado a una corrección de las instrucciones técnicas complementarias.

En fin, de la tramitación normativa se desprende que la reforma cuenta con un amplio consenso, tanto entre las Comunidades Autónomas como en el sector. Unas y otros han intervenido en el expediente y la mayor parte de sus observaciones han sido incorporadas al texto final de la norma.

Por lo demás, la norma propuesta presenta un marcado carácter técnico y, en este aspecto, el Consejo de Estado considera que el proyecto se encuentra bajo la garantía técnica de los órganos, tanto nacionales (en particular, el Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial) como de la Unión Europea, a cuya consulta ha sido sometido el texto.

A la vista de todo lo anterior, el Consejo de Estado valora positivamente la norma proyectada, que avanza en el cumplimiento de los objetivos medioambientales exigidos por la Unión Europea y da respuesta a las necesidades del sector, adaptándose al progreso técnico. Sin perjuicio de ello, se formularán a continuación algunas observaciones al texto.

IV

Antes de exponer las distintas observaciones de detalle, resulta obligado hacer una consideración general de técnica normativa. De la lectura atenta del proyecto de Real Decreto, así como del reglamento que se aprueba, el Consejo de Estado ha podido advertir que abundan en el articulado los incisos de carácter explicativo o, incluso, justificativo del sentido de algunos preceptos. Así sucede cuando, al definir el ámbito de aplicación de la norma, se indica que los niveles máximos de carga establecidos para los sistemas que utilicen refrigerantes de la clase A2L se establecen "en reconocimiento de que estos refrigerantes tienen una velocidad de combustión inferior, lo que conlleva una reducida probabilidad de ignición" [artículo 2.2.b) y 2.3.c) del reglamento]. De manera similar, al establecer las exigencias de diseño y ejecución de las instalaciones frigoríficas, el artículo 20 del reglamento justifica la excepción a la regla general aplicable a las empresas de nivel 2 en los siguientes términos:

"...Como excepción, debido al menor riesgo que representan, las instalaciones con refrigerantes de la clase A2L que puedan ser realizadas por empresas instaladoras de Nivel 1 sólo precisarán una memoria y la documentación detallada en el artículo 21".

En otros casos, los artículos ilustran el sentido del precepto con ejemplos concretos. Así sucede en el artículo 7 del proyecto de reglamento, que establece la clasificación de los locales según su accesibilidad, o en el artículo 15, letra g), que incluye ejemplos de trabajos que corresponden a la empresa frigorista ("por ejemplo, prever accesos y espacios que permitan acceder con seguridad al equipo para efectuar los controles y tratamientos pertinentes"). Otros artículos incluyen enumeraciones y listas abiertas, que terminan con un "etcétera" (disposición transitoria primera del Real Decreto aprobatorio y artículos 2, 8 y 21 del reglamento).

El Consejo de Estado comprende que, en una norma de tan marcado carácter técnico, el uso de estos recursos puede resultar en muchos casos útil para el sector e, incluso, para las propias Administraciones públicas encargadas de su aplicación (en este sentido, el artículo 7, en los mismos términos del vigente Reglamento de 2011, ilustra las distintas categorías de locales con ejemplos concretos). Sin embargo, es preciso recordar que, en buena técnica normativa, los textos legales y reglamentarios deben definir en abstracto el supuesto de hecho y establecer la consecuencia jurídica aplicable, sin incluir otros contenidos que no tengan carácter normativo. Como señalaba recientemente el dictamen del Consejo de Estado número 59/2019, de 7 de febrero, "las normas jurídicas deben limitarse a contener mandatos, reglas o instrucciones (directriz núm. 30 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005) y no incluir explicaciones acerca de su sentido o finalidad". Tales explicaciones deben ceñirse a la memoria del análisis de impacto normativo o a la parte expositiva de la norma. Incluso, en reglamentos de seguridad industrial como el proyectado, pueden tener acomodo en las instrucciones técnicas complementarias. Sin embargo, es preciso evitar su utilización en el articulado de la norma.

En este caso, además, el propio Real Decreto aprobatorio prevé, en su disposición adicional única, la elaboración por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de una guía técnica para la aplicación del reglamento y sus instrucciones técnicas complementarias para las "aclaraciones de conceptos de carácter general". A juicio del Consejo de Estado, este instrumento resulta idóneo para desarrollar las explicaciones y clarificaciones que resulten procedentes, así como para incluir ejemplos que permitan concretar el sentido de las normas.

El texto reglamentario, en cambio, debe limitarse a establecer mandatos o instrucciones concretas aplicables a esas situaciones, prescindiendo, en la medida de lo posible, de otros contenidos accesorios que no tengan carácter normativo.

V

Además de la anterior consideración general, se formulan en este apartado algunas observaciones concretas al Real Decreto aprobatorio y al reglamento proyectado.

A) Real Decreto aprobatorio

Disposición transitoria primera. Instalaciones existentes

Esta disposición establece las normas que resultan de aplicación a las instalaciones frigoríficas existentes en la fecha en que entre en vigor el Real Decreto proyectado y obliga a los titulares de instalaciones no inscritas a aportar determinados documentos ante el órgano competente en materia de industria de la Comunidad Autónoma correspondiente. Los dos primeros párrafos de esta disposición establecen lo siguiente:

"A las instalaciones existentes en la fecha de entrada en vigor del presente real decreto, se les aplicara´ lo establecido en el capítulo IV del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas sobre el mantenimiento, reparación, funcionamiento, control de fugas, recuperación y reutilización de refrigerantes, así como gestión de residuos. Estas instalaciones son las que figuren inscritas en el correspondiente registro de los órganos competentes, de las Comunidades Autónomas, en materia de industria.

Los titulares de instalaciones que, por diversos motivos, como antigüedad y pérdida de la documentación, inscripción en registros de agricultura sin haber sido trasladadas al de industria, inscripción en antiguos censos de industria sin accesibilidad al mismo, etc., no estuvieran inscritas en los registros del Órgano Territorial competente en materia de Industria de las respectivas Comunidades Autónomas, dispondrán, desde la entrada en vigor del presente Real Decreto, de tres años para presentar ante el citado Órgano la siguiente documentación...".

El precepto transcrito merece ser observado en varios puntos. En primer lugar, es preciso incluir la cita completa del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011. Aunque -como se dirá posteriormente en la observación final del dictamen- la cita de las normas reglamentarias no siempre es uniforme en el texto proyectado, en la disposición transcrita resulta imprescindible delimitar con precisión la norma aplicable a las situaciones transitorias que en ella se definen.

En segundo lugar, la disposición se refiere a los titulares de las instalaciones que no figuren inscritas en los registros correspondientes y enumera una serie de supuestos de falta de inscripción por antigüedad de la instalación, pérdida de la documentación e inscripción en registros de agricultura o en los antiguos censos de industria. Sin embargo, el precepto deja abierta la lista de supuestos que pueden encajar en la norma, en cuanto termina con un "etcétera" que remite a otras posibilidades no contempladas.

Esta disposición ha sido objetada por varias entidades durante la tramitación del expediente, si bien por considerar excesivamente dilatado el plazo de tres años (así, en los escritos de la Abogacía del Estado, la Junta de Andalucía o la Confederación Nacional de Instaladores y Mantenedores). Sin cuestionar este plazo -que el centro proponente ha considerado oportuno mantener después de estudiar las observaciones recibidas-, el Consejo de Estado entiende que la norma proyectada debe ser reconsiderada por otros motivos.

En primer lugar, la indefinición del supuesto de hecho contrasta con la gravedad de las consecuencias asociadas a su incumplimiento, ya que el párrafo final de la misma disposición indica que la falta de aportación de la documentación exigida en el plazo previsto "será considerada una infracción de las previstas en el artículo 31.2.b) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria". La referencia al régimen sancionador fue introducida para dar respuesta a la observación de la Abogacía del Estado, que entendía que la norma debía prever algún tipo de consecuencia para el incumplimiento de las obligaciones de aportación documental que en ella se establecen. Sin embargo, ha sido objetada por la Junta de Andalucía, que considera que la conducta de los titulares de instalaciones que no las hayan inscrito en los registros autonómicos correspondientes ya sería sancionable con arreglo a la Ley de Industria, por lo que la disposición carecería de sentido.

A juicio del Consejo de Estado, el problema se plantea por la falta de precisión del supuesto de hecho en la norma proyectada. Como dice la Junta de Andalucía, es evidente que el incumplimiento por el titular de la obligación de comunicar los datos de la instalación a la Comunidad Autónoma es sancionable con base en la Ley de Industria. El artículo 23.1 de esta ley obliga a los titulares de instalaciones a "comunicar a la Administración competente en materia de industria, en el territorio o territorios en que ejerzan su actividad, los datos básicos relacionados en [el artículo 22.1 de la Ley de Industria] y los complementarios cuya obligatoriedad se establezca reglamentariamente, así como las variaciones que se produzcan en los mismos y, en su caso, el cese de la actividad".

Consciente de esta circunstancia, la norma proyectada enuncia una serie de supuestos que tienen como denominador común la falta de culpa del sujeto obligado, sea por antigüedad de la instalación, desaparición del censo o inscripción en otro registro. El objetivo sería, por tanto, regularizar la situación de estas instalaciones y asegurar su acceso al registro autonómico correspondiente. Sin embargo, al referirse a ejemplos concretos y dejar abierta la lista, plantea la duda de si la disposición resulta de aplicación a todas las instalaciones que no figuren inscritas o solo a algunas de ellas.

Por otro lado, la remisión al artículo 31.2, letra b), de la Ley de Industria resulta incorrecta, ya que lo que este precepto legal tipifica como infracción grave es "la puesta en funcionamiento de instalaciones careciendo de la correspondiente autorización, cuando ésta sea preceptiva de acuerdo con la correspondiente disposición legal o reglamentaria". En la norma proyectada, al igual que en el vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011, la puesta en funcionamiento de instalaciones frigoríficas no se sujeta a autorización previa sino, únicamente, a la presentación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos ante la Comunidad Autónoma correspondiente. Así lo especifica el artículo 18, letra b), del proyecto de reglamento, que hace responsable al titular de la instalación de:

"No poner en funcionamiento la instalación sin haber recibido la documentación indicada en artículo 20.2 de este reglamento y sin haber presentado ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma la documentación indicada en el artículo 21".

Por este motivo, entiende el Consejo de Estado que la norma proyectada no debe remitir a la letra b) del artículo 31.2 de la Ley de Industria, sino a la letra c) de ese mismo artículo, que tipifica como infracción grave:

"La ocultación o alteración dolosa de los datos a que se refieren los artículos 22 y 23 de esta Ley, así como la resistencia o reiterada demora en proporcionarlos siempre que éstas no se justifiquen debidamente".

A la luz de todo lo anterior, el Consejo de Estado considera que debe reformularse la redacción de la disposición transitoria primera en el Real Decreto proyectado para evitar que se confundan los supuestos en los que el titular de la instalación haya incumplido "dolosamente" sus obligaciones con aquellos otros en que la falta de inscripción no sea imputable al interesado. En relación con estos últimos, la disposición transitoria primera, con una formulación general (y no por referencia a una lista abierta de ejemplos), puede establecer un periodo transitorio de tres años para que los titulares aporten la documentación requerida y advertir de que el incumplimiento de esta obligación será sancionable con base en la Ley de Industria. Sin embargo, la remisión al régimen sancionador debe hacerse con la cita de la disposición legal aplicable que, en este caso, es el artículo 31.2, letra c), por ocultación de los datos que deben ser comunicados al órgano competente de la Comunidad Autónoma en virtud de la Ley de Industria y -por remisión de esta- del reglamento proyectado.

Disposición transitoria tercera. Instalaciones en ejecución

Esta disposición determina el régimen jurídico aplicable a las instalaciones frigoríficas que se encuentren en fase de ejecución a la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto en los siguientes términos:

"Las instalaciones frigoríficas, que se encuentren en ejecución en la fecha de entrada en vigor del este Real Decreto (que deberán acreditarlo poseyendo en esa fecha una solicitud de licencia de obras, la licencia de obras o el proyecto de ejecución visado), dispondrán de un plazo máximo de dos años durante los cuales se podrán poner en servicio rigiéndose por las anteriores disposiciones.

No obstante lo anterior, los titulares de las instalaciones podrán acogerse a las prescripciones establecidas en este Real Decreto, desde el momento de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"".

Al igual que en la observación anterior, la disposición transcrita debe precisar cuáles son las normas por las que pueden continuar rigiéndose las instalaciones que se encuentren en ejecución; esto es, debe incluir una referencia expresa al Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011 -el único que será aplicable a las instalaciones que no hayan sido aún puestas en servicio- y suprimir la remisión a "anteriores disposiciones", que resulta confusa e indeterminada.

B) Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas

Artículo 2. Ámbito de aplicación

Como se ha señalado en la consideración general formulada en el apartado IV del presente dictamen, deben evitarse las explicaciones acerca de la justificación de reglas especiales para los refrigerantes de la categoría A2L. Por ello, se sugiere revisar la redacción del artículo 2 (apartados 2 y 3) para suprimir los incisos en que se indica que las excepciones previstas se establecen "en reconocimiento de que estos refrigerantes tienen una velocidad de combustión inferior, lo que conlleva una reducida probabilidad de ignición".

En esta misma línea, se recomienda también suprimir los ejemplos que figuran en el apartado 4:

"4. La exclusión de los sistemas, mencionada en los apartados 2b) y 3c), no significa que el conjunto de la instalación este´ excluido de la aplicación de este Reglamento en cuanto a las condiciones de diseño, seguridad y comunicación a la administración (cámaras, componentes complementarios, uso de refrigerantes, etc...)".

Por último, es conveniente revisar la redacción del apartado 5, incluido a instancias del Gobierno Vasco, para clarificar su sentido. El precepto dispone lo siguiente:

"5. No obstante lo anterior, la instalación de sistemas indirectos cerrados cuyo circuito primario este´ formado por equipos compactos, entendidos como tal aquellos que según la definición indicada en el apartado 3.1.3 de la IF-01 y cuyo circuito secundario utiliza únicamente agua como fluido caloportador sin que el instalador manipule, para su instalación, el circuito refrigerante, se regirán según la IF- 20".

Una redacción alternativa podría expresarse en términos similares a los siguientes:

"5. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, se aplicará lo dispuesto en la IF-20 a la instalación de sistemas indirectos cerrados cuyo circuito primario esté formado por equipos compactos (según la definición del apartado 3.1.3 de la IF-01) y cuyo circuito secundario utilice únicamente agua como fluido caloportador, siempre que el instalador no manipule el circuito refrigerante para la instalación".

Artículo 6. Clasificación de los sistemas de refrigeración

El apartado 2 de este artículo establece una nueva clasificación de los sistemas de refrigeración en función de su nivel de seguridad. Tiene el siguiente tenor literal:

"2. Atendiendo a criterios de seguridad, los sistemas de refrigeración se clasifican en los siguientes tipos, según cuál sea su emplazamiento:

Tipo 1: Sistema de refrigeración con todas las partes del mismo que contienen refrigerante situados en un espacio ocupado.

Tipo 2: Sistema de refrigeración con los compresores y recipientes situados en una sala de máquinas no ocupada o al aire libre. Enfriadores, tuberías y las válvulas pueden estar situados en espacios ocupados.

Tipo 3: Sistema de refrigeración con todas las partes que contienen refrigerante situadas en una sala de máquinas no ocupada o al aire libre.

Tipo 4: Sistema de refrigeración en el que todas las partes que contienen refrigerante están situadas en el interior de una envolvente ventilada".

A juicio del Consejo de Estado, la redacción de este precepto debería revisarse. En los tipos 1, 2 y 3 se habla de "espacio ocupado" pero no se especifica que deba estar ocupado por personas, como dice el vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011. Además, en las definiciones de los tipos 1 y 3 sería preferible reproducir la estructura de la definición del tipo 4: "Sistema de refrigeración en el que todas las partes que contengan refrigerante estén situadas...". En fin, en el último inciso de la definición del tipo 2 debe adecuarse la utilización de determinantes: "Los enfriadores, las tuberías y las válvulas podrán estar situados en espacios ocupados".

Artículo 7. Clasificación de los locales según su accesibilidad

Al igual que en la observación al artículo anterior, se sugiere revisar la terminología empleada por este precepto. En la categoría B (locales de acceso supervisado) se incluyen los locales en los que trabajan personas. A juicio del Consejo de Estado esta expresión resulta imprecisa, por lo que sería preferible mantener la expresión "lugares de trabajo" que figura en el vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011.

Artículo 8. Clasificación de las instalaciones frigoríficas

El artículo 8 reproduce la estructura del artículo equivalente en el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011 y añade nuevos incisos para clarificar las instalaciones frigoríficas que deben considerarse de nivel 1 y 2, en función de su riesgo potencial. En la nueva redacción, el artículo 8 define las instalaciones de nivel 2 en los siguientes términos:

"Nivel 2. Instalaciones formadas por uno o varios sistemas frigoríficos independientes entre si´ con una potencia eléctrica instalada en los compresores superior a 30 kW en alguno de los sistemas, o que la suma total de las potencias eléctricas instaladas en los compresores frigoríficos exceda de 100 kW, o que enfríen cámaras de atmósfera artificial, o que utilicen refrigerantes de media y baja seguridad (L2 y L3).

Con el fin de facilitar la aplicación de estos criterios y adoptando la definición de instalación del apartado 3.4.1 de la IF-01, seguidamente se definen los conceptos que permitan dilucidar cuando se trata de una sola o de dos instalaciones distintas, para la misma propiedad, con igual o distinta aplicación.

Diferentes sistemas de refrigeración configuran la misma instalación frigorífica cuando tienen en común alguno de los siguientes elementos o componentes:

a) Equipos ubicados en una misma sala de máquinas o que atienden a un mismo espacio, como cámaras frigoríficas, salas de proceso, etc.

b) Circuito de condensación.

Si alguno de estos conceptos es común a varios sistemas, entonces estos sistemas forman una "instalación".

En consecuencia, y según el apartado a) anterior si varios sistemas independientes entre si´, están destinados al mantenimiento de la temperatura en un mismo local, constituirán una única instalación.

Cuando para la condensación de un sistema, empleado en baja temperatura, se utilice un fluido refrigerado por otro sistema diferente que trabaja a más alta temperatura, se considerara´ que todo el conjunto constituye una única instalación funcional independientemente de los refrigerantes utilizados. Por consiguiente, los sistemas que trabajen en cascada forman una sola instalación.

No obstante lo anterior, las instalaciones formadas por sistemas indirectos cuyo circuito primario este´ formado por equipos compactos, sea cual sea el refrigerante utilizado, se considerarán de Nivel 1 en cuanto a los requisitos que deben cumplirse para su instalación y estarán regidas por la IF- 20".

Los nuevos párrafos pretenden aclarar dudas interpretativas en la aplicación de los criterios de clasificación de instalaciones frigoríficas. Sin embargo, en línea con la observación general de técnica normativa, parece al Consejo de Estado que los términos en que se formulan resultan excesivamente explicativos, más propios de la memoria del análisis de impacto normativo que de una norma jurídica. Se sugiere, por ello, revisar la redacción de este precepto de forma que se limite a enunciar los criterios que permiten clasificar una instalación como de nivel 1 o de nivel 2 y, dentro de esta última, los supuestos en los que pueda entenderse que varios sistemas de refrigeración forman una misma instalación frigorífica. En cambio, deberían suprimirse las partes en las que el precepto parece extraer deducciones y consecuencias de las reglas anteriores, sin añadir un contenido normativo preciso. Nuevamente aquí, se sugiere trasladar las aclaraciones y explicaciones a la guía técnica o, en su caso, a las instrucciones técnicas complementarias, pero no al articulado del proyecto.

Artículo 9. Profesionales habilitados

El artículo 9 define al instalador frigorista como "la persona física que, en virtud de poseer conocimientos teórico-prácticos de la tecnología de la industria del frío y de su normativa, está capacitado para realizar, poner en marcha, mantener, reparar, modificar y desmantelar instalaciones frigoríficas". Para poder actuar como instalador frigorista, el reglamento proyectado exige, con carácter general, dos tipos de requisitos:

- desarrollar su actividad en el seno de una empresa frigorista; y - tener una competencia teórico-práctica reconocida, sea en virtud de un título académico o de formación profesional, del reconocimiento de su experiencia laboral o de la certificación otorgada por una entidad acreditada para la certificación de personas.

Como regla de cierre de estos dos requisitos, el apartado 1 in fine añade la siguiente previsión:

"De acuerdo con la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, el personal habilitado por una Comunidad Autónoma podrá ejecutar esta actividad dentro de una empresa instaladora en todo el territorio español, sin que puedan imponerse requisitos o condiciones adicionales".

Sin objetar el contenido de esta última previsión, considera el Consejo de Estado que debería también incluirse en el artículo 10, dedicado a la regulación de las empresas frigoristas, y no solo en el artículo 9. Habida cuenta de que los instaladores no pueden desarrollar esta actividad sino en el seno de una empresa frigorista (artículo 9) y de que la competencia para habilitar a las empresas frigoristas es de las Comunidades Autónomas (artículo 10), la regla de eficacia nacional de la habilitación debería establecerse también de forma expresa en relación con las empresas frigoristas.

Artículo 10. Empresas frigoristas

El artículo 10 del proyecto desarrolla el concepto y requisitos previos para el ejercicio de su actividad por las empresas frigoristas. En su apartado 4, el artículo -que reproduce en este punto la redacción del precepto equivalente del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011-, señala lo siguiente:

"Las Comunidades Autónomas deberán posibilitar que la declaración responsable sea realizada por vía electrónica".

La vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula en su artículo 14 el derecho y obligación de los administrados de relacionarse electrónicamente con las Administraciones públicas. Este artículo establece lo siguiente:

"1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento

2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios".

En la medida en que las empresas frigoristas pueden ser personas jurídicas (artículo 10.1 del proyecto) y que, en todo caso, cuando sean personas físicas reunirán los requisitos de capacidad económica, técnica, dedicación profesional a los que se refiere el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, considera el Consejo de Estado que la redacción del artículo 10.4 del proyecto de Real Decreto debe modificarse para establecer la obligación de las empresas frigoristas de relacionarse por medios electrónicos con la Administración autonómica.

Artículo 11. Ámbito de actuación de las empresas frigoristas

El contenido del artículo 11 del proyecto de reglamento es una novedad y no tiene equivalente en el vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011. Su tenor literal es el siguiente:

"1. La ejecución, mantenimiento, reparación, modificación y desmantelamiento de las instalaciones a las que se refiere este reglamento se realizara´ por empresas frigoristas debidamente habilitadas ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que se declara el inicio de la actividad como empresa frigorista, o como empresa instaladora de Instalaciones Térmicas de Edificios que cumpla además con el artículo 14. Obligaciones específicas de las empresas inscritas por el RITE.

Las empresas frigoristas solo podrán actuar en instalaciones correspondientes al nivel para el que se encuentren habilitadas o instalaciones de un nivel inferior.

2. Como excepción, dado el inferior nivel de riesgo que comportan en relación con los restantes refrigerantes del Grupo de Seguridad L2, los equipos que utilicen fluidos pertenecientes a la clase de seguridad A2L podrán ser instalados, mantenidos y desmontados por empresas frigoristas de nivel 1 y, en el caso de instalaciones frigoríficas que formen parte de una instalación térmica incluida en el ámbito de aplicación del RITE, por empresas instaladoras o mantenedoras de instalaciones térmicas en edificios, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

a) La instalación no tiene ningún sistema con una potencia eléctrica instalada en los compresores superior a 30 kW, o la suma total de las potencias eléctricas instaladas en los compresores frigoríficos, de todos los sistemas, no excede de 100 kW y no enfría ninguna cámara de atmosfera artificial.

b) Disponer de los medios técnicos necesarios y especificados en la IF-13 para este grupo de refrigerantes".

La redacción de este precepto debe ser revisada en varios aspectos. En primer lugar, debe eliminarse del párrafo primero la referencia a la rúbrica del artículo 14 ("Obligaciones específicas de las empresas inscritas por el RITE") que no resulta necesaria. En cuanto al párrafo segundo, procede reiterar las consideraciones a propósito de la necesidad de evitar las justificaciones del sentido de la excepción ("dado el menor riesgo que comportan..."). Por último, se recomienda revisar la redacción de las letras a) y b) del apartado 2, para emplear como tiempo verbal el presente de subjuntivo, que resulta más apropiado para una norma jurídica ("que la instalación no tenga... o que la suma no exceda..."; "que disponga de los medios...").

Artículo 12. Requisitos de las empresas frigoristas

El artículo 12 diferencia entre las empresas frigoristas de nivel 1 y nivel 2 y regula los requisitos exigibles a cada una de ellas. Tales requisitos, que se desarrollan en el apartado 1, pueden resumirse en los siguientes:

- Sean de uno u otro tipo, las empresas deben disponer de la documentación que las identifique como empresas frigoristas y, en el caso de ser personas jurídicas, estar constituidas legalmente. - Además, se exige que, a lo largo de toda su vida, la empresa disponga, como mínimo, de un instalador frigorista habilitado. Las empresas frigoristas de nivel 2 deberán también tener en plantilla al menos un "técnico titulado competente". Para las empresas automantenedoras, las exigencias se reducen a contar con un instalador frigorista habilitado y, en su caso, un técnico titulado competente, con un contrato a tiempo parcial de un 50% de la jornada. - En fin, ambos tipos de empresas frigoríficas deberán tener suscrito un seguro de responsabilidad civil profesional o garantía equivalente que cubra los posibles daños derivados de su actividad (por importe de 300.000 euros en el caso de las empresas de nivel 1 y de 900.000 euros en el caso de empresas de nivel 2); disponer de un plan de gestión de residuos y reunir los medios técnicos que se especifican en la instrucción técnica complementaria IF-13.

Como se ve, el precepto diferencia entre los requisitos que exige a las empresas frigoristas y a las empresas automantenedoras, para las que solo exige que el instalador habilitado tenga un contrato a tiempo parcial del 50% de la jornada. Esta diferencia constituye una novedad con respecto al vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011, que no establece distinción alguna. Además, la nueva redacción del artículo 12 obliga a que los instaladores tengan una participación en la empresa:

"A los efectos de los párrafos anteriores, se considerara´ que se cumple el requisito [de contar en la plantilla con un instalador frigorista habilitado] cuando, en el caso de las personas jurídicas y demás entidades que ostenten la condición de empresas frigoristas, la titularidad de la cualificación individual, la ostente uno de los socios o participe de la organización, siempre que este tenga, como mínimo, el 50% del capital y de los derechos de voto, o la mayoría del patrimonio social y del número de socios en las sociedades no capitalistas".

La versión inicial del proyecto se limitaba a exigir que "la titularidad de la cualificación individual, la ostente uno de los socios de la organización" y establecía la regla contraria para las empresas automantenedoras, al equipararlas expresamente a las demás empresas frigoristas ("Las empresas automantenedoras cumplirán los mismos requisitos que las empresas frigoristas del nivel correspondiente a las instalaciones que vayan a mantener").

El cambio de redacción responde a las observaciones formuladas en el informe de la Abogacía del Estado. En primer lugar, se decía que la empresa frigorista no tenía por qué tener forma de sociedad, por lo que el artículo debía hacer referencia no solo a socios sino también a partícipes, así como contemplar la posibilidad de empresas sin personalidad jurídica. En segundo lugar, la Abogacía del Estado afirmaba que resultaba insuficiente exigir la cualificación profesional solo a uno de los socios, razón por la cual, por analogía con lo dispuesto en la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, sugería ampliar las exigencias de participación en el capital o patrimonio de la sociedad, en los derechos de voto y en el órgano de administración. En tercer lugar, señalaba que debía hacerse referencia a los supuestos en que la empresa estuviera participada por otra entidad o persona jurídica. Por último, en relación con las reglas de participación, afirmaba que "quizá sea preciso establecer una regla especial para el caso de las empresas automantenedoras, para las cuales posiblemente no tenga sentido exigir el mismo grado de participación por personal habilitado que en el caso de las empresas frigoristas".

Estas observaciones dieron lugar a que la norma incluyera nuevas exigencias de participación en la empresa frigorista y diferenciara el régimen de jornada de los instaladores que figuren en la plantilla de las empresas automantenedoras. La nueva versión del texto, sometida a audiencia pública, fue, sin embargo, objetada por la Junta de Andalucía, la Confederación Nacional de Instaladores y Fluidos y la Confederación Nacional de Instaladores y Mantenedores (en relación con la determinación de los requisitos de jornada laboral de los instaladores), además de por la Asociación de Empresas del Sector de las Instalaciones y la Energía (que cuestionó la regulación del nivel de participación de los socios o partícipes en la empresa).

En relación con esta cuestión, el Consejo de Estado considera que el centro proponente debe suprimir del artículo 12 las referencias a la jornada de trabajo y limitarse a exigir -en los mismos términos del vigente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011- que la empresa frigorista cuente en su plantilla con un instalador habilitado (y, en su caso, con un técnico titulado), sin establecer regla especial alguna para las empresas automantenedoras. Por los términos en que estaba formulada, la observación de la Abogacía del Estado parece referirse a las exigencias de participación de los socios o partícipes en la empresa y no tanto al régimen de jornada de sus trabajadores. En todo caso, en la redacción propuesta, el artículo 12 puede generar dificultades en su aplicación práctica, sin aportar ventaja evidente alguna. La previsión de un requisito mínimo de jornada laboral para las empresas automantenedoras suscita el interrogante de si, sensu contrario, la contratación a tiempo parcial no resulta suficiente en el resto de empresas frigoristas. Como manifestó la Confederación Nacional de Instaladores y Mantenedores en relación con la versión anterior del precepto -que sí exigía jornada completa para el resto de empresas-, una imposición de esta naturaleza, carente de justificación expresa, podría resultar contraria a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que modificó la Ley de Industria para reconocer "la libertad de establecimiento para la instalación, ampliación y traslado de las actividades industriales" y prohibir la imposición de requisitos desproporcionados o discriminatorios. Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que debe suprimirse la regla especial para las empresas automantenedoras que figura en el artículo 12.

De manera similar, la autoridad consultante podría valorar la oportunidad de eliminar del proyecto las exigencias de participación en las empresas frigoristas que sean personas jurídicas. La redacción actual, como ya se ha dicho, da respuesta a una observación de la Abogacía del Estado que sugería aplicar por analogía la Ley de sociedades profesionales. Sin embargo, parece a este Consejo que la fórmula resultante es excesivamente compleja, toda vez que obliga a comprobar en cada caso si el socio o partícipe con habilitación profesional ostenta un "50% del capital y de los derechos de voto, o la mayoría del patrimonio social y del número de socios en las sociedades no capitalistas". Como se desprende del expediente - tanto del análisis de la memoria como de los distintos escritos recibidos en trámite de audiencia-, la mayoría de empresas del sector tienen la naturaleza de pequeñas y medianas empresas y la comprobación en cada caso de los requisitos citados puede resultar compleja, sin aportar mayor seguridad ni ningún otro beneficio aparente. Por ello, una alternativa sería volver a la propuesta inicial de exigir, como mínimo, un instalador habilitado en plantilla para, a continuación, añadir la regla interpretativa: se entenderá cumplido este requisito cuando, en las empresas que sean personas jurídicas, la habilitación la ostente uno de los socios o partícipes.

Artículo 15. Responsabilidad de la empresa frigorista

Este artículo, que también reproduce en buena medida el contenido del vigente artículo 15 del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011, incluye, sin embargo, una aclaración en su apartado 2, letra g). Según este precepto, "[l]a empresa frigorista, en relación con el mantenimiento de las instalaciones frigoríficas, es responsable de:

(...)

g) Cuando el sistema de condensación de la instalación frigorífica esté equipado con torres de refrigeración de agua o condensadores evaporativos, deberá facilitar, mediante la ejecución de los trabajos que le correspondan (por ejemplo prever accesos y espacios que permitan acceder con seguridad al equipo para efectuar los controles y tratamientos pertinentes) y, la aplicación de los tratamientos prescritos en el Real Decreto 865/2003, de 4 de julio, por el que se establecen los criterios higiénico-sanitarios para la prevención y control de la legionelosis".

El sentido de este precepto no es claro. Además de lo ya dicho en el apartado IV del presente dictamen a propósito del uso de ejemplos, considera el Consejo de Estado que se debe revisar la redacción del precepto citado para aclarar su significado y especificar con mayor claridad qué es lo que debe facilitar la empresa frigorista en estos supuestos.

Artículo 28. Señalizaciones

El apartado 3 de este artículo tiene el siguiente tenor literal:

"Los sistemas frigoríficos que contengan más de 10 kg de refrigerantes de las clases de seguridad A3 y B3 situados al aire libre deberán estar claramente marcados en las entradas de la zona restringida, junto con la advertencia de que personas no autorizadas no entrarán y que fumar, la presencia de llamas y otras fuentes potenciales de ignición están prohibidas".

Sin objetar su contenido, considera el Consejo de Estado que la redacción de este precepto es susceptible de mejora, en particular el segundo inciso de la frase, que debería decir -en términos similares a los siguientes-: "junto con la advertencia de que las personas no autorizadas no podrán entrar y de que está prohibido fumar, encender llamas o manejar otras fuentes potenciales de ignición".

Artículo 29. Accidentes

En la redacción actual, el párrafo primero del artículo 29 del Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011 establece las siguientes obligaciones de información cuando se produzca un accidente:

"A efectos estadísticos, sin perjuicio de otras comunicaciones sobre el accidente a las autoridades laborales previstas en la normativa laboral, cuando se produzca un accidente que ocasione daños importantes o víctimas, el titular de la instalación deberá notificarlo lo antes posible y, en todo caso, en un plazo no superior a veinticuatro horas al órgano competente de la Comunidad Autónoma, el cual llevará a cabo las actuaciones que considere oportunas para esclarecer las causas del mismo".

El artículo equivalente del proyecto concreta y amplía estas obligaciones de información para incluir, además de los daños personales, los ocasionados al medioambiente y a la propia instalación:

"A efectos estadísticos, sin perjuicio de otras comunicaciones sobre el accidente a las autoridades laborales previstas en la normativa laboral, cuando se produzca un accidente que ocasione daños a las personas que requieran asistencia médica, al medio ambiente o a la propia instalación, si este produce una parada de la instalación superior a una semana, el titular de la instalación deberá notificarlo lo antes posible y, en todo caso, en un plazo no superior a veinticuatro horas al órgano competente en materia de industria de la Comunidad Autónoma, el cual llevará a cabo las actuaciones que considere oportunas para esclarecer las causas del mismo".

Al margen de los nuevos supuestos que se incluyen -daños al medioambiente y a la instalación-, resulta llamativo que la nueva redacción limite la obligación de notificación a los supuestos en que el accidente ocasione daños a las personas que requieran asistencia médica, pero suprima la referencia a los supuestos en que haya víctimas. Aunque el término "víctimas" es muy amplio, cabe interpretar que, en su redacción vigente, el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas de 2011 se refiere a víctimas mortales (por oposición a "daños importantes"). Como es posible que un accidente cause la muerte a personas que no hayan podido recibir asistencia médica, se sugiere precisar, en este sentido, que hay también obligación de comunicación cuando el accidente ocasione víctimas mortales.

Disposición adicional cuarta. Tramitación electrónica

La disposición adicional cuarta del proyecto de reglamento se refiere a la tramitación electrónica de los procedimientos administrativos y tiene el siguiente tenor literal:

"1. Los interesados podrán tramitar los procedimientos que se deriven de esta norma por vía electrónica, en los términos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas, y demás normativa aplicable.

2. En el caso de que los interesados sean alguno de los sujetos de los indicados en el artículo 14.2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, deberán tramitar los procedimientos que se deriven de esta norma por vía electrónica".

En coherencia con la observación formulada anteriormente al artículo 10.4, se sugiere eliminar esta disposición adicional cuarta del proyecto de reglamento para regular de manera uniforme, en el articulado del proyecto y no en la parte final, la tramitación electrónica de los procedimientos administrativos, todo ello de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 39/2015.

C) Observación final: terminología y citas

Como observación final, se sugiere hacer una lectura detenida del texto para corregir erratas y defectos de puntuación , así como para revisar la acentuación de algunas palabras.

Por otro lado, es necesario unificar la terminología empleada a lo largo del texto, tanto en el Real Decreto aprobatorio como en el reglamento. Así, por ejemplo, para referirse a los órganos de las Comunidades Autónomas, la norma habla indistintamente de "órganos competentes, de las Comunidades Autónomas, en materia de industria", "Órgano Territorial competente en materia de Industria de las respectivas Comunidades Autónomas" (ambos en la disposición transitoria primera del Real Decreto aprobatorio) y "órgano competente de la Comunidad Autónoma en materia de industria" (artículos 10, 11, 12, 13, 18, 19, 21, 23, 25 y 29).

Lo mismo puede decirse de la cita de otras disposiciones reglamentarias, que no es uniforme en el texto proyectado. Con carácter general, la primera cita, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva, debe hacerse con referencia al título completo de la norma, incluyendo su número y año de aprobación, la fecha y el nombre de la disposición (directrices números 73 y 80 de las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005). En el resto de referencias, puede abreviarse la cita señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha (directriz 80).

Sin ánimo exhaustivo, se han advertido los siguientes:

- En el artículo 5 in fine, sobra una coma al final de la cita del Reglamento (CE) nº 1272/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008. - En el artículo 21.1, letra e), el verbo "aplicar" se debe utilizar como transitivo ("cuando se aplique el Real Decreto...") o bien sustituirse por la expresión "cuando resulte de aplicación". Debe evitarse la expresión "cuando aplique", que es una traducción del inglés. - En el mismo artículo 21, apartado 5, la expresión "Comunidad Autónoma responsable del RITE" resulta imprecisa.

Aunque en la norma citada se hace referencia al "RITE" en reiteradas ocasiones, el Consejo de Estado no objeta la utilización del acrónimo, dada la generalización de su uso en el sector. Sin embargo, debe definirse correctamente la primera vez que se emplee en la norma (vid. disposición transitoria quinta del Real Decreto aprobatorio y artículo 2.2 del reglamento) y, a partir de ahí, utilizarse de forma homogénea a lo largo del texto.

No cabe decir lo mismo de las menciones al "RSIF" que figuran en el texto. Además de que ese acrónimo designa al propio reglamento que se aprueba con el Real Decreto proyectado, las referencias no son uniformes a lo largo del articulado: en unas ocasiones se hace referencia al "presente reglamento", con minúscula inicial (en la disposición transitoria primera del Real Decreto aprobatorio y en la mayoría de los artículos del reglamento); en otras, al "presente Reglamento", con mayúscula inicial (disposición transitoria primera del Real Decreto aprobatorio y artículo 2 del reglamento); un tercer grupo se refiere al "presente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas" o al "presente Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias" (artículos 9, 10, 11 y disposición adicional tercera del reglamento) y, en fin, otras al "RSIF" (definido por primera vez en el artículo 21 y empleado solo en ese artículo).

Por último, aunque la referencia a las Comunidades Autónomas se hace generalmente con mayúscula inicial, en ocasiones aparece con minúsculas (artículo 21 e instrucciones técnicas complementarias). Además, en ocasiones se alude a "otro Estado miembro", sin precisar que se trata de la Unión Europea, algo que conviene aclarar, por ejemplo, en la disposición adicional tercera del reglamento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban el Reglamento de seguridad para instalaciones frigoríficas y sus instrucciones técnicas complementarias".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de abril de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO.