Dictamen de Consejo de Estado 1378/2008 de 28 de agosto de 2008

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica la Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, por el que se modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de agosto de 2008, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Manzanares que se copia a continuación:

"En virtud de la comunicación de V. E. de fecha 31 de julio de 2008, con registro de entrada el 1 de agosto de 2008, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica la Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, por el que se modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia al Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 614/1995, de 21 de mayo, y recientemente modificado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.

En el apartado uno de este Real Decreto 64/2008, en que se da nueva redacción al apartado 12.1.a) del Reglamento, se eleva de catorce a quince años cumplidos la edad mínima necesaria para obtener la licencia de conducción de ciclomotores. En la Disposición Final Única del mismo Real Decreto 64/2008, se estableció la entrada en vigor de la casi totalidad de su contenido, incluido el artículo 12.1.a), para el 1 de septiembre de 2008, sin perjuicio de que según la Disposición Transitoria Primera, siempre del Real Decreto 64/2008, se previó que los titulares de las licencias ya obtenidas conservarían sus derechos adquiridos en las mismas condiciones en que los consiguieron.

El preámbulo del proyecto de Real Decreto sometido a consulta continúa señalando que "la Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas (ANESDOR) se ha dirigido al Gobierno para exponerle su preocupación por los problemas que la elevación de catorce a quince años de la edad para obtener la licencia de conducción de ciclomotores va a suponer para algunas empresas del sector que se van a ver imposibilitadas para llevar a cabo la necesaria adaptación de sus planes de producción y de sus estrategias de comercialización, debido al corto espacio de tiempo que media entre la publicación del Real Decreto 64/2008 y el plazo previsto para su entrada en vigor"

Valorada esta circunstancia y las concurrentes, señala el preámbulo, se ha considerado oportuno retrasar dos años la entrada en vigor del artículo 12.1 a) del Real Decreto, de modo que hasta el 1 de septiembre de 2010 se podrá seguir obteniendo la licencia de conducción de ciclomotores con catorce años cumplidos, como ocurre en la actualidad. Se mantiene, sin embargo, el requisito establecido en el artículo 12.2 del Reglamento General de Conductores, de tal manera que su titular no podrá llevar pasajeros hasta que no tenga dieciocho años cumplidos.

El proyecto consta de un artículo único, que modifica la redacción de la Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, que queda redactada del siguiente modo:

"Disposición Final Única. Entrada en vigor. El presente real decreto entrará en vigor el día 1 de septiembre de 2008, excepto la modificación del artículo 12.1 a) que lo hará el día 1 de septiembre de 2010 y la modificación del artículo 17.3 que lo hará el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Junto a este artículo único se incluyen una Disposición Derogatoria Única y una Disposición Final Única, que prevé la entrada en vigor de la norma para el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Contenido del expediente.

Constan entre los documentos enviados al Consejo de Estado una versión inicial y otra definitiva del proyecto, las memorias justificativa y económica, el informe de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Industria, Comercio y Turismo, de Sanidad y Consumo, de Administraciones Públicas y del Interior. Se ha solicitado también el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda.

La memoria justificativa expone que en su momento se trató mediante el Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, por el que se modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, de adoptar las medidas normativas necesarias para intentar atajar el alarmante aumento la siniestralidad de los vehículos de dos ruedas, entre las que se encuentra la de elevar a quince años cumplidos la edad necesaria para obtener esta licencia y a dieciocho años cumplidos la edad para que dicha licencia autorice a su titular a transportar pasajeros.

Sin embargo, expone la memoria -como se reflejaría después en el Preámbulo del propio proyecto de Real Decreto-, que la Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas (ANESDOR) se ha dirigido al Gobierno para exponerle su preocupación por los problemas que la elevación de catorce a quince años de la edad para obtener la licencia de conducción de ciclomotores va a suponer para algunas empresas del sector. En respuesta a esta preocupación el Ministerio del Interior entiende oportuno aplazar dos años la entrada en vigor de la modificación del artículo 12.1.a) del Reglamento General de Conductores llevada a cabo por el Real Decreto 64/2008, por la que se eleva a quince años la edad necesaria para obtener la licencia de conducción.

Se refiere posteriormente la memoria a la estructura de la norma y la tramitación que precisa la aprobación del Real Decreto ahora sometido a consulta, destacando que no es necesaria la aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas y que es preceptivo el dictamen de este Consejo de Estado.

La memoria económica constata que la modificación del Real Decreto no supone "coste económico alguno para la Administración, para los ciudadanos ni para el sector de los vehículos de dos ruedas". Obra también en el expediente el informe sobre el impacto de género, que señala que el proyecto afecta por igual a hombres y mujeres y no supone impacto de este tipo.

La primera versión de la norma, con idéntico contenido a la definitiva, fue enviada en petición de informe a las Secretarías Generales Técnicas de varios Ministerios el 17 de julio de 2008, haciendo constar expresamente la urgencia del proyecto, habida cuenta de la fecha en que la modificación habría de entrar en vigor. En atención a estas razones se señalaba que de no recibir respuesta en diez días se entendería que los informes eran favorables, a los efectos de continuar con la tramitación de la norma.

Obran en el expediente dos informes favorables de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, de 22 y 29 de julio de 2008. Se expone que se ha de compartir la valoración de la memoria económica, que señala que las medidas propuestas no supondrán coste para la Administración o los ciudadanos, pero a esa razón se ha de sumar que esta modificación puede suponer un beneficio económico para las empresas del sector.

No consta en el expediente que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda emitiera informe sobre el texto. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio ha informado favorablemente el proyecto, contando con el parecer de la Secretaría General de Industria el 24 de julio de 2008 y es también favorable el informe de 23 de julio de 2008 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad y Consumo. La Secretaria General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas hizo constar en su informe de 23 de julio de 2007 que, en atención al contenido de la norma, no era necesaria la aprobación previa del la Ministra de Administraciones Públicas.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido a este Consejo para dictamen.

I. Objeto

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica la Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, por el que se modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 614/1997, de 21 de mayo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueden considerarse atendidas las exigencias mínimas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente los informes de los diversos órganos administrativos que han intervenido en su elaboración, y en particular el informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno, así como las correspondientes memorias justificativa y económica. Se ha incorporado al expediente el informe al que se refiere el artículo 24.1.b. de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción que resulta después de la modificación producida por la Ley 30/2003, de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno.

Se ha constatado también que no es precisa la autorización de la Ministra de Administraciones Públicas, a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, ya que la materia sobre la que versa el proyecto de Real Decreto sometido a consulta no se refiere a organización, función pública, procedimientos o inspección de servicios.

Ha sido enviado el proyecto de Real Decreto a las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Industria, Turismo y Comercio, Industria, Sanidad y Consumo y Economía y Hacienda. Los tres primeros han informado favorablemente el proyecto y no se ha recibido informe del último. En aplicación de lo previsto en el artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cabe proseguir la tramitación, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento y así lo ha hecho la Administración instructora. Es oportuno señalar que los Departamentos Ministeriales ya participaron en la redacción de la norma que ahora se pretende modificar parcialmente, como se deduce del Dictamen 18/2008/2585/2007, de 17 de enero de 2008, emitido sobre el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.

Señala el artículo 5 del Real Decreto 317/2003, de 14 de marzo, por el que se regula la organización y funcionamiento del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial que "2.[El Pleno de dicho Consejo] Ejercerá las siguientes funciones: e) Informar o proponer, en su caso, los proyectos de disposiciones de carácter general, así como la normativa comunitaria y los convenios y tratados internacionales que afectan al tráfico, a la seguridad vial y a la circulación por carretera." No consta, sin embargo, que se haya sometido el proyecto acerca del cual es ahora consultado el Consejo de Estado a informe de dicho Consejo.

Aunque desde el punto de vista de la estricta legalidad, y analizada con severidad la exigencia, pudieran suscitarse dudas sobre la correcta tramitación de expediente, el proyecto de norma no presenta vicios de procedimiento. Se concedió la audiencia a los sectores interesados que establece el artículo 105.a) de la Constitución y desarrollan los artículos 24.1 c) y siguientes de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y la cuestión fue debatida por el Consejo Superior de Tráfico y Seguridad de la Circulación Vial con motivo de la elaboración del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, siendo aplicable el artículo 24.1.d) de la Ley 50/1997 según el cual "no será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b)".

Se reitera por lo demás que si en este concreto caso el Consejo de Estado estima que la tramitación de la norma es suficiente, es debido a que se tiene en cuenta la urgencia del procedimiento normativo y el hecho de que la modificación proyectada se limita a fijar de nuevo en catorce años la edad para obtener la licencia, como ha sido una constante en nuestro sistema.

Otra cosa es que no se aprecien en el expediente datos que demuestren una valoración adecuada de las circunstancias que llevan a la propuesta modificación del régimen de entrada en vigor del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, no encontrándose razón suficiente en los antecedentes para un cambio del criterio que hubo de valorarse hace pocos meses.

Aparte de observaciones que sobre técnica normativa pudieran hacerse, y a la vista de la que la norma ahora proyectada afecta a la seguridad vial, ni siquiera se alcanzan a entender las razones que justifican una propuesta que en la práctica se traduce en una sorprendente "vacatio legis" del artículo 12.1. a) de dos años y nueve meses.

En consecuencia, y aun no planteándose rigurosos problemas de legalidad la aprobación final de la norma proyectada, esta debería respaldarse en los correspondientes datos e informes que no obran el expediente remitido a este Consejo de Estado.

III. Consideraciones

El Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dispone en su artículo 60, relativo a los permisos y licencias de conducción: "1. La conducción de vehículos a motor y ciclomotores exigirá haber obtenido previamente la preceptiva autorización administrativa, que se dirigirá a verificar que los conductores tengan los requisitos de capacidad, conocimientos y habilidad necesarios para la conducción del vehículo, de acuerdo con lo que se determine reglamentariamente. Se prohíbe conducir vehículos a motor y ciclomotores sin estar en posesión de la mencionada autorización administrativa".

El desarrollo de este precepto consta en el Reglamento General de Conductores aprobado por el Real Decreto 772/1997 en la redacción procedente del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, para el artículo 12 lo siguiente:

"Artículo 12. Edad requerida para obtener licencia de conducción.

1. La edad mínima requerida para obtener licencia de conducción será la siguiente: a).Quince años cumplidos para la que autoriza a conducir ciclomotores y catorce años cumplidos para la que autoriza a conducir vehículos para personas de movilidad reducida (coches de minusválido). b).Dieciséis años cumplidos para la que autoriza a conducir vehículos especiales agrícolas autopropulsados y conjuntos de los mismos cuya masa o dimensiones máximas autorizadas no excedan de los límites establecidos para los vehículos ordinarios. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1.a anterior, las licencias que autorizan a conducir ciclomotores o vehículos para personas de movilidad reducida, hasta que sus titulares hayan cumplido dieciocho o dieciséis años, respectivamente, no autorizarán a transportar pasajeros."

Esta nueva redacción debería entrar en vigor el día 1 de septiembre de 2008, en atención a lo previsto en la disposición final única del Real Decreto 64/2008:

"El presente Real Decreto entrará en vigor el día 1 de septiembre de 2008, excepto la modificación del artículo 17.3 que lo hará el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado".

El proyecto sometido a consulta redacta de nuevo esta Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, en los siguientes términos:

"El presente real decreto entrará en vigor el día 1 de septiembre de 2008, excepto la modificación del artículo 12.1 a) que lo hará el día 1 de septiembre de 2010 y la modificación del artículo 17.3 que lo hará el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

El proyecto no suscita una valoración de legalidad desfavorable del Consejo de Estado a la vista de las razones que laten en la modificación pretendida y que han sido apreciadas tanto por el Ministerio del Interior como por el resto de los Departamentos Ministeriales. El rango previsto para la norma es el correcto y su amparo se encuentra en el sistema normativo que regula el tráfico y la seguridad vial. Cabría, no obstante, haber sopesado otras alternativas normativas, quizá mas adecuadas, como la mera derogación de la nueva redacción introducida en enero de 2008 para el artículo 12.1.a) o un periodo de vacatio diferente al propuesto.

El aplazamiento de la entrada en vigor de esta concreta medida no incide en el resto de los aspectos de la norma modificada, ya que el artículo 17.3 regula las prórrogas de licencia o permisos caducados y el resto de las normas modificadas por el Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, se refieren a las pruebas de control de conocimientos para la obtención de los permisos y licencias de conducción.

Finalmente es preciso señalar que Directiva 2006/126/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el permiso de conducción, que refunde los textos vigentes tras las sucesivas modificaciones de la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción, dispone en su artículo 4 que la edad mínima para la categoría AM (vehículo de dos o tres ruedas cuya velocidad máxima no sea superior a 45 km/h) se establece en 16 años, pero añade en el artículo 6 que "Los Estados miembros podrán elevar o rebajar la edad mínima para la expedición de un permiso de conducción: a) para la categoría AM hasta un mínimo de 14 años y un máximo de 18 años (...)". La aplicación de las medidas tendrá efecto en 2013, de manera que no existe inconveniente en mantener la edad de catorce años como el límite necesario para obtener la licencia de conducción.

El Consejo de Estado, no obstante, ha de formular dos observaciones a la norma. En primer lugar, entiende que es prudente suprimir las referencias expresas a la Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas (ANESDOR) en el preámbulo de la norma, en coherencia con lo expuesto acerca del procedimiento normativo y en particular sobre la tramitación de esta norma. Las razones económicas que subyacen en la modificación sometida a consulta han sido puestas de relieve por una parte de los agentes económicos interesados en este sector pero el procedimiento normativo no puede nunca entenderse como si hubiera sido tramitado a instancia de parte.

En segundo lugar estima este Consejo de Estado que la nueva redacción propuesta para la Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, podría dar a lugar a una cierta confusión en cuanto a la entrada en vigor de las diferentes previsiones normativas que contienen ese Real Decreto y el que ahora se tramita, sobre todo en el caso del artículo 17. Para evitarlo bastaría añadir un último inciso a la Disposición Final Única en los siguientes términos:

"El presente real decreto entrará en vigor el día 1 de septiembre de 2008, excepto la modificación del artículo 17.3 que lo hará el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado. La modificación del artículo 12.1.a) entrará en vigor el día 1 de septiembre de 2010".

No han de formularse objeciones a la Disposición Derogatoria Única ni a la Final Única, ya que se ha justificado de forma suficiente la necesidad de prescindir en este caso de la "vacatio legis".

Por estas razones el Consejo de Estado estima que procede la aprobación por el Consejo de Ministros del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, sin que pueda, a la vista de la limitada documentación que figura en el expediente, formular un juicio de oportunidad sobre el contenido de la norma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede elevarse al Consejo de Ministros Gobierno para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se modifica la Disposición Final Única del Real Decreto 64/2008, de 25 de enero, por el que se modifica el Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo."

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON JOSÉ LUIS MANZANARES SAMANIEGO AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 1.378/2008.

Con el mayor respeto para el voto de la mayoría se discrepa del mismo por varias razones.

Falta el informe - esencial para este Consejero- del Consejo Superior de Tráfico y Seguridad Social, bien entendido que tal requisito no se cumple con las manifestaciones individuales de personas o entidades cuyos intereses deben ser considerados globalmente en el seno de aquél.

No cabe argumentar que ahora se trata de una cuestión económica y no de seguridad vial. La reforma tiene, sin duda, un valor económico para la Asociación Nacional de Empresas del Sector de Dos Ruedas, pero afecta directamente a dicha seguridad, como revela el propio nombre del Reglamento General de Conductores. La vida y la integridad física de las personas debe seguir primando sobre los planes de producción y estructura de comercialización de los ciclomotores.

Por último, parece excesiva una prórroga de dos años que se sumará al tiempo inicialmente previsto en el Reglamento que ahora se reforma.

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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de agosto de 2008

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.