Dictamen de Consejo de Estado 1538/1992 de 17 de diciembre de 1992

Cuestión

Recurso extra. revisión interpuesto por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La comisión permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día

de la fecha, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 5 de noviembre de 1992, recibida el día 17 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al recurso extraordinario de revisión interpuesto por ...... en su calidad de titular del Vídeo Club ...... de Albatera (Alicante), contra resolución de la Subsecretaría de Cultura, en uso de facultades delegadas, de 12 de abril de 1990, que le sanciona con multa de doscientas mil pesetas por incumplir la normativa entonces vigente en materia audiovisual.

Resulta de antecedentes:

1. Mediante providencia de 4 de septiembre de 1989, del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales del Ministerio de Cultura, se incoa expediente sancionador a ...... , propietario del Vídeo Club ...... en Albatera, Alicante, al haber sido halladas en su establecimiento un gran número de videocassettes que incumplen las normas establecidas por el Real Decreto 2332/1983, de 1 de septiembre, por no corresponder las carátulas a las características establecidas por dicha norma y, en ciertos casos determinados, a la película correspondiente.

2. Comparece en el expediente el interesado formulando pliego de descargos en 20 de octubre de 1989, alegando que las citadas cintas de vídeo, si bien se encontraban en el interior del establecimiento, no estaban expuestas al público para su venta ni para su alquiler, por lo que, a su juicio, no puede entenderse que fueren para su comercialización, lo que comportaría la inaplicabilidad de la sanción prevista.

3. Mediante resolución de 12 de abril de 1990 se concluye el expediente imponiendo al interesado sanción de multa de doscientas mil pesetas, resolución que deviene firme al no ser recurrida.

4. Los referidos hechos dieron lugar a la apertura del procedimiento abreviado 203/1989 ante el Juzgado de Instrucción número 2 de Elche, y juicio oral 164/1990 ante el Juzgado de lo Penal núm. 7 de Alicante, constituido en Elche, que concluye mediante Sentencia de este Juzgado, número 137, de 28 de junio de 1990, condenando al interesado como autor de un delito de infracción de los derechos de autor a la pena de un mes y un día de arresto mayor y accesorias y multa de doscientas mil pesetas. En la referida Sentencia se declara como hechos probados la tenencia en el establecimiento para su distribución por el interesado de doscientas treinta y una películas de vídeo con su carátula y cuarenta y dos carátulas sin la correspondiente película, sin contener el signo reglamentario de identificación para garantizar los derechos de autor conforme a la Ley de Propiedad Intelectual. En dicha Sentencia se aprecia la realización por parte del interesado del tipo penal de los artículos 534 bis.a) y b) del Código Penal en razón precisamente de la comercialización de tales videocassettes sin el signo reglamentario de identificación con arreglo a la Orden de 14 de enero de 1984 (dictada en ejecución del Real Decreto 2332/1983, de 1 de septiembre).

5. Al recibir el interesado comunicación de 18 de agosto de 1992 para el pago de la multa impuesta en el procedimiento sancionador administrativo, eleva escrito de 5 de octubre de 1992 que denomina recurso de revisión, invocando el apartado segundo del artículo 127 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la jurisprudencia que estable el principio "ne bis in idem". Alega al efecto que los hechos por los cuales se impone la sanción administrativa son los mismos que determinan la condena penal, y que no cabe, en consecuencia, su sanción administrativa una vez cumplida la condena.

6. Tramitado el correspondiente expediente, se eleva propuesta desestimatoria por la Oficialía Mayor del Ministerio en razón de tratarse de documentos (la sentencia penal) de fecha posterior a la resolución sancionadora (28 de junio y 12 de abril de 1990 respectivamente) y haberse formalizado el recurso, presumiblemente, una vez transcurrido el plazo de tres meses del artículo 128 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

7. Se completa el expediente con el incoado para el procedimiento sancionador seguido.

En tal estado, se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado conforme exige el artículo 22.8 de su Ley Orgánica al tratarse de un recurso extraordinario de revisión.

A la vista de tales antecedentes, procede hacer las siguientes consideraciones:

1. El expediente ha sido correctamente tramitado, sin que en el mismo se planteen problemas de legitimación.

2. El interesado formaliza recurso extraordinario de revisión contra la resolución sancionadora del Ministerio de Cultura de 12 de abril de 1990, alegando sustancialmente que la Sentencia del Juzgado de lo Penal número 7 de Alicante, constituido en Elche, de 28 de junio de 1990, le condena por los mismos hechos a una pena privativa de libertad y otra de multa por igual cuantía que la impuesta en el procedimiento administrativo. A tal efecto, invoca el artículo 127.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, reputando como documento nuevo de valor esencial para la resolución la sentencia condenatoria penal.

3. Los órganos preinformantes consideran, sin entrar propiamente en la discusión acerca del alcance y consecuencia del principio "ne bis in idem", que el cauce estricto del recurso extraordinario de revisión no permite estimar la petición del interesado dado que el artículo 127.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo presupone que los documentos nuevos han de ser de fecha anterior a la resolución sancionadora, pues de contrario resultaría que no cabría el requisito establecido por dicho precepto de ser ignorados al dictarse la resolución o de imposible aportación entonces al expediente. Como la Sentencia penal condenatoria es de fecha posterior a la de la resolución administrativa firme no se da, se afirma, el presupuesto de aplicación del artículo 127.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Sin embargo, no es preciso examinar tal supuesto porque procede la revocación, que puede hacer la Administración, de oficio, al tratarse de un acto gravamen contrario al Ordenamiento jurídico. Efectivamente, el Ordenamiento jurídico español acoge como principio general del Derecho (con la eficacia normativa que le atribuye el artículo 1 del Código Civil a dicha fuente de producción jurídica) el de "non bis in idem" que, como ha sentado el Tribunal Constitucional en Sentencia de 22 de abril de 1991, proscribe la duplicidad de sanciones, administrativa y penal, en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración que justifique el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales de Justicia y, a la vez, el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, principio que el Tribunal Constitucional encuentra vinculado a los de legalidad y tipicidad de las infracciones penales y administrativas acogidos por el artículo 25 de la Constitución. En el presente caso, resulta de los hechos determinados en el procedimiento sancionador y de los declarados probados en el proceso penal, una identidad fáctica que se completa con una identidad en el fundamento de la sanción, por cuanto la realización del tipo penal viene precisamente anudada al incumplimiento de las prescripciones administrativas que garantizan el derecho de autor. Si, por tanto, el Real Decreto 2332/1983, de 1 de septiembre, sanciona los hechos aludidos en base precisamente a la relación de supremacía general del administrado con la Administración Pública para la garantía por ésta del orden público, y es la realización de tales y los mismos hechos la que permite denotar la conducta penalmente sancionada, una vez apreciada por el Juzgado, además, la concurrencia de la intención criminal en tales hechos, resulta aquí que a una misma conducta y sujeto se le impone una doble sanción, administrativa y penal, por igual fundamento, lo que conculca el principio non bis in idem.

7. Así, pues, y conforme a lo expuesto, debe tenerse en cuenta que tratándose de un acto de gravamen puede revocarlo la Administración Pública en cualquier tiempo, siempre que aprecie su disconformidad con el Ordenamiento jurídico. Tal es la doctrina que resulta a contrario de la regulación establecida para la revisión de oficio de los actos administrativos, y que es expresamente dispuesta (con algunas matizaciones) por la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común de 26 de noviembre de 1992, en su artículo 105.1 (aún no producida su entrada en vigor conforme a su disposición final). Al constituir la resolución recurrida un acto de gravamen y resultar contrario a Derecho, como ha quedado esclarecido, procedería en todo caso su revocación.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede anular y dejar sin efecto la resolución sancionadora del Ministerio de Cultura de 12 de abril de 1990 que impone una sanción de multa de doscientas mil pesetas a ...... en su calidad de titular del Vídeo Club ...... de Albatera, Alicante."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de diciembre de 1992.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE CULTURA.