Dictamen de Consejo de Estado 1597/2022 de 27 de octubre de 2022

Cuestión

Proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 27 de octubre de 2022, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V. E. de 10 de octubre de 2022, registrada de entrada el día 11 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, remitido con carácter urgente.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario (en adelante, el "Proyecto").

Consta de un preámbulo, un artículo, una disposición transitoria y una disposición final.

El preámbulo se abre señalando que el fomento de la integración de las entidades asociativas agroalimentarias es una de las principales herramientas para favorecer la competitividad, modernización e internacionalización del sector agroalimentario español, caracterizado por una notable atomización. A tal efecto, la Ley 13/2013, de 2 de agosto, creó la figura de la Entidad Asociativa Prioritaria (en adelante, "EAP"), desarrollada por el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias. Posteriormente, ese real decreto fue reformado por el Real Decreto 161/2019, de 22 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario.

La finalidad del Proyecto es adaptar los volúmenes de facturación previstos en el anexo I (rubricado "Volúmenes mínimos de facturación requeridos para el reconocimiento") del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, a la evolución del sector producida desde 2014 y la necesidad de incentivar nuevos reconocimientos de EAP con el fin de continuar aumentando el grado de integración del sector.

Continúa citando la habilitación reglamentaria para dictar la Orden ministerial proyectada, residenciada en la disposición final segunda del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, y justificando su conformidad con los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

El artículo único modifica el anexo I del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, relativo a los "Volúmenes mínimos de facturación requeridos para el reconocimiento", dividido en un apartado a) rubricado "Volúmenes mínimos para el reconocimiento por producto", un apartado b) titulado "Volúmenes mínimos para un reconocimiento genérico" y un apartado c) titulado "Volúmenes mínimos para las integraciones verticales en el reconocimiento por producto".

La disposición transitoria única recoge una cláusula de reconocimiento automático respecto de entidades asociativas que obtuvieron el reconocimiento a partir de volúmenes mínimos de facturación requeridos en un sector no incluido en el artículo único del Proyecto.

La disposición final única prevé la entrada en vigor del Proyecto el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segunda.- La memoria del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo fechada el 6 de octubre de 2022 (en adelante, la "Memoria"), estructurada en diez apartados, precedidos de un resumen ejecutivo.

I.- El apartado primero recoge una introducción que expone que la tramitación de la Orden ministerial proyectada se inició el 13 de mayo de 2022 y que la misma se rige por el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

II.- El apartado segundo pondera la oportunidad del Proyecto. Se abre resumiendo la historia normativa de la EAP en términos similares, si bien más detallados, que el preámbulo.

Señala los objetivos y fines del Proyecto recordando la larga tradición del cooperativismo español, cuyo fomento encomienda a los poderes públicos el artículo 129.2 de la Constitución Española y recoge numerosos datos sobre la importancia cualitativa y cuantitativa de las cooperativas agroalimentarias, así como sobre su evolución desde 2014. Entre otros, expone que se ha reducido en un 2,5 % el número de cooperativas, pero su facturación ha crecido un 16 % y el empleo directo generado por las mismas se ha incrementado un 15 %. Estos datos proceden del estudio OSCAE 2020 (datos de 2019) mencionado en la Memoria, pero que no obra en el expediente. Asimismo, la experiencia de gestión adquirida por las Administraciones públicas desde entonces revelan la necesidad de actualizar el anexo I del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, para adecuar sus requisitos de facturación a la realidad presente del sector.

La nueva regulación propuesta tiene por fines: (i) eliminar el sesgo retrospectivo que producen las cifras de reconocimiento de 2014; (ii) rebajar la facturación mínima para permitir el reconocimiento como EAP de un mayor número de entidades que no pueden obtener dicho reconocimiento con el marco normativo actual; (iii) establecer el reconocimiento genérico (por volumen total de facturación) como sistema general; y (iv) mantener el reconocimiento por producto (por volúmenes de facturación de productos o categorías de productos) para aquellos sectores donde existe una clara especialización.

Continua la Memoria justificando la conformidad del Proyecto con los principios de buena regulación en términos muy similares a los del preámbulo.

En cuanto al análisis de alternativas regulatorias, concluye: "Asimismo, no existen alternativas no regulatorias para lograr los fines perseguidos.".

Termina este apartado señalando que al tratarse de un proyecto de orden ministerial no está contemplado en el Plan Anual Normativo para 2022.

III.- El apartado tercero sintetiza el contenido y realiza el análisis jurídico del Proyecto.

En primer lugar y en cuanto al contenido de la norma propuesta, señala que: (i) el sistema de reconocimiento genérico pasa a ser la regla general; (ii) se ha rebajado el volumen mínimo de facturación del anexo I de 750 millones de euros a 150 millones de euros en el sistema de reconocimiento genérico; (iii) se suprimen ciertas categorías de productos (que pasan de 40 a 19); y (iv) ajuste a la baja de los volúmenes mínimos de facturación en el reconocimiento por productos.

En segundo lugar y en cuanto al análisis jurídico, la Memoria señala que el Proyecto tiene su fundamento en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, cuya disposición final quinta habilitaba al Gobierno para dictar las normas de desarrollo que fuesen necesarias, habilitación empleada para dictar el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio. A su vez, la disposición final segunda de dicho real decreto habilita al titular del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para modificar mediante orden ministerial el anexo I del real decreto citado.

Añade que el Proyecto no constituye trasposición ni desarrollo de las normas de la Unión Europea en materia de la Política Agraria Común.

En cuanto a la entrada en vigor, señala que no es aplicable la regla especial residenciada en el artículo 23 de la Ley del Gobierno, pues el Proyecto no genera nuevas obligaciones para los ciudadanos en el desempeño de sus actividades económicas o profesionales. Justifica la entrada en vigor inmediata: "Por otra parte, con el objeto de que los solicitantes puedan disfrutar de dichas modificaciones cuanto antes, se hace necesario comenzar con la tramitación de este borrador de orden ministerial".

IV.- El apartado cuarto justifica la adecuación del Proyecto al orden constitucional de reparto de competencias, dictándose a partir del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española. Cita abundante jurisprudencia constitucional que interpreta este título competencial.

V.- Los apartados quinto a octavo recogen el análisis de impactos en diversos dominios, concluyendo que el Proyecto:

- Tendrá un efecto positivo en la economía en general y en el sector agroalimentario en particular, al favorecer la creación de nuevas EAP, generando una serie de efectos beneficiosos (reducir la atomización del sector, incrementar su competitividad, mejorar la capacidad de negociación de los eslabones más débiles de la cadena alimentaria, etc.).

- No tendrá impacto en la unidad de mercado ni en la competencia.

- No tendrá impacto presupuestario.

- No supondrá creación ni incremento de cargas administrativas para los particulares.

- Es nulo el impacto por razón de género, en la familia, en el medioambiente, en el ámbito social, en materia de igualdad de oportunidades, discriminación o en las personas con discapacidad.

VI.- El apartado IX describe la tramitación de la norma.

VII.- El apartado X se refiere a la evaluación ex post de la norma, concluyendo que no procede al no darse ninguno de los supuestos previstos para ello en el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa.

Tercero.- Expediente remitido

Junto el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

1.- El certificado que acredita que se sustanció el trámite de consulta pública previa entre el 20 de diciembre de 2021 y el 20 de enero de 2022, habiendo presentado alegaciones la entidad Cooperativas Agroalimentarias de España.

2.- El certificado que acredita que se sustanció el trámite de información pública y consulta a las comunidades autónomas y entidades representativas del sector entre el 13 de mayo y el 6 de junio de 2022 y las alegaciones que, en su seno, presentaron:

- País Vasco.

- Cooperativas Agroalimentarias de España.

- ÚNICA GROUP S. C. A.

- OVIARAGON S. C. L.

- Fundación Grupo AN.

- Un particular.

Algunas entidades representativas del sector expresaron su desacuerdo respecto de la rebaja del volumen mínimo de facturación del apartado b) del anexo I (un 80 %), por entender que facilitar tanto el reconocimiento de nuevas EAP no permitiría alcanzar el objetivo de aumentar la concentración del sector. Por ejemplo, ÚNICA GROUP, S. C. A. proponía una reducción del 20 % o del 30 %.

3.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación fechado el 30 de junio de 2022, sin observaciones.

4.- Informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial de 5 de octubre de 2022. No formula observaciones de carácter competencial.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación fechado el 6 de octubre de 2022, dando cuenta de la tramitación del expediente.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

CONSIDERACIONES

I.- Objeto de consulta y carácter del dictamen

Versa la presente consulta sobre el proyecto de Orden por la que se modifica el anexo I del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario.

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refiere a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, el carácter urgente de la consulta a efectos de lo establecido en el artículo 19.1 de la mencionada ley orgánica, por lo que el presente dictamen se evacúa en el plazo de quince días.

II.- Procedimiento de elaboración de la norma

La tramitación del Proyecto ha seguido los trámites preceptuados por el artículo 26 de la Ley del Gobierno: consulta pública previa a la redacción del primer borrador del proyecto; se ha redactado una memoria del análisis de impacto normativo; se ha consultado directamente a las comunidades autónomas y entidades representativas del sector; se han recogido sus alegaciones y se han recabado los correspondientes informes preceptivos.

Sin perjuicio de lo anterior, sería deseable una mayor justificación en la Memoria de las modificaciones introducidas por el Proyecto. En primer lugar, se pasa de 40 a 19 categorías de productos y de 77 a 32 códigos CNAE sin que se especifique si esta reducción obedece a una modificación de la normativa tributaria del CNAE o a consideraciones estrictamente agroalimentarias. En segundo lugar, sería conveniente explicar las razones que han llevado a rebajar sustancialmente el volumen mínimo de facturación del apartado b), de 750 a 150 millones de euros, y cómo dicha reducción permitirá combatir la característica atomización del sector, que es el objetivo principal del Proyecto (especialmente teniendo en cuenta que algunas entidades representativas del sector han manifestado sus dudas al respecto, como se recoge en el antecedente tercero del presente dictamen). En tercer lugar, la Memoria resalta que el sector agroalimentario español presenta un grado de atomización superior al de los otros países de la UE, pero no ofrece datos al respecto que permitan apreciar la entidad de esa diferencia, lo que sería muy deseable para cuantificar el objetivo de concentración a alcanzar.

III.- Marco normativo

Como ya se ha avanzado en antecedentes, la finalidad de la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario, es favorecer la creación y aumento del tamaño de las entidades asociativas agroalimentarias, que a pesar de su importancia en la economía española han adolecido tradicionalmente de un elevado grado de atomización, carácter que limita su competitividad, modernización e internacionalización.

La medida clave de fomento es la creación de la figura de la Entidad Asociativa Prioritaria (EAP), cuyo reconocimiento lleva aparejado una serie de beneficios conforme al artículo 4 de la citada ley, gozando de preferencia en distintas convocatorias de subvenciones y ayudas públicas (v.gr. actividades formativas, internacionalización, líneas ICO, programas de desarrollo rural).

Para obtener ese reconocimiento como EAP deben cumplirse los requisitos establecidos por el artículo 3.1 de la ley desarrollados por el Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, por el que se desarrollan los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento de las Entidades Asociativas Prioritarias y para su inscripción y baja en el Registro Nacional de Entidades Asociativas Prioritarias, previsto en la Ley 13/2013, de 2 de agosto, de fomento de la integración de cooperativas y de otras entidades asociativas de carácter agroalimentario. Su artículo 2.2 exige superar los umbrales de facturación contenidos en el anexo I del citado real decreto, dividido en tres apartados. El apartado a) recoge los volúmenes mínimos para el reconocimiento por producto, asociando a 40 categorías de productos (v.gr. arroz, apícola, carne de conejo) el número y la descripción correspondiente de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE) y un umbral mínimo de facturación en millones de euros (que en la redacción vigente del real decreto va de los 8 a los 650 millones de euros). El apartado b) recoge los volúmenes mínimos para un reconocimiento genérico, que tiene en cuenta la facturación global de la EAP sin distinguir por productos, fijado actualmente en 750 millones de euros. Finalmente, el apartado c) establece los volúmenes mínimos para los casos de entidades que comercialicen distintos productos listados en el apartado a) y además lleven a cabo una integración vertical de la cadena de suministro, exigiendo al menos el 50 % de la facturación establecida por los distintos subsectores para los que se solicita el reconocimiento.

Pues bien, el Proyecto modifica a la baja los volúmenes de facturación contenidos en el anexo I para adaptarlos a la evolución del sector agroalimentario experimentada desde 2014 y para reflejar la experiencia administrativa de gestión acumulada en dicho sector. La finalidad de esta rebaja es aumentar el número de cooperativas que pueden acceder al reconocimiento de EAP, permitiendo una mayor integración del sector. De este modo, el apartado a) pasa a tener 19 categorías de productos y la horquilla de volúmenes mantiene el mínimo de 8 millones de euros, pero el máximo se rebaja a 100 millones de euros, con reducciones en prácticamente todas las categorías y casi todas ellas muy sustanciales (por ejemplo, los productos apícolas pasan de 20 a 10 millones de euros). En el apartado b) el volumen mínimo se rebaja a 150 millones de euros y el apartado c) conserva la redacción actualmente vigente.

IV.- Habilitación normativa, rango normativo y cobertura competencial

A.- Habilitación normativa

El Proyecto es una norma reglamentaria que desarrolla la Ley 13/2013, de 2 de agosto, tal y como refleja la Memoria en su apartado III y se reseña en el antecedente segundo del presente dictamen.

Específicamente, el Proyecto se articula al amparo de la habilitación contenida en la disposición final segunda del Real Decreto 550/2014, de 27 de junio, que dispone:

"Se faculta a la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para modificar los volúmenes de facturación a los que se hace referencia el anexo I del presente real decreto.".

Esta habilitación es suficiente para dictar la norma proyectada.

B.- Rango normativo.

La norma proyectada tiene rango reglamentario, toda vez que no se aprecia una reserva de ley en esta materia; satisface las facultades y habilitaciones otorgadas en el ordenamiento jurídico y modifica una norma de igual rango. Por tanto, su rango es suficiente.

C.- Cobertura competencial

De acuerdo con la Memoria, el Proyecto se dicta a partir del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que recoge la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

El Proyecto no menciona este título competencial en el preámbulo ni tampoco en sus disposiciones finales. No obstante, como señala el informe del Ministerio de Política Territorial: "Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el punto Primero de los "Directrices para la adecuación de la producción normativa estatal al vigente orden constitucional de distribución de competencias", resulta procedente no exigir la invocación expresa de títulos competenciales en las disposiciones modificativas, sobre la premisa de que el fundamento de la norma estatal no podrá ser diferente al de la disposición modificada".

En efecto, el apartado IV, 2.a) de la guía metodológica de la memoria del análisis de impacto normativo establece que: "No será necesario identificar los títulos competenciales específicos de aplicación respecto de preceptos que tengan carácter de ley orgánica, o carácter puramente modificativo de normas que incluyeron el correspondiente título competencial si el mismo no ha de modificarse [...]". En este caso, la disposición final primera del real decreto modificado citaba expresamente el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española.

V.- Observaciones

Se valora favorablemente el Proyecto. En cuanto al fondo y además de lo ya señalado respecto de la Memoria, debería mencionarse en el preámbulo que el apartado c) del anexo I no se modifica y conserva su redacción actual. Asimismo, en caso de atenderse las observaciones relativas a la justificación de la Memoria y de añadirse a la misma más datos, podría ponderarse reflejar alguno de los más importantes en el preámbulo.

Asimismo, cabe realizar algunas observaciones formales:

- El preámbulo se abre con la frase: "El fomento de la integración de entidades asociativas agroalimentarias, constituye una de las principales herramientas para favorecer la competitividad [...]", sobrando la coma marcada en negrita.

- En la disposición transitoria única se utiliza la locución "en base a", cuando debería emplearse "sobre la base de", como recomienda expresamente el Diccionario panhispánico de dudas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 27 de octubre de 2022

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE A. I.,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.

- 1 -