Dictamen de Consejo de Estado 1740/2000 de 11 de mayo de 2000

Cuestión

Carta Social Europea (revisada).

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 11 de mayo de 2000, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 24 de abril de 2000, con registro de entrada el día 25 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996.

De antecedentes resulta:

Primero.- La Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996, consta de un preámbulo, seis partes y un Anexo.

En el preámbulo los Gobiernos signatarios, miembros del Consejo de Europa, recuerdan que la Conferencia Ministerial sobre los derechos del hombre, celebrada en Roma el 5 de noviembre de 1990, subrayó la necesidad, por un lado, de preservar el carácter indivisible de todos los derechos humanos, sean civiles políticos, económicos, sociales o culturales y, por otro lado, de dotar a la Carta Social Europea de un nuevo impulso. Asimismo expresan su resolución, como se decidió en la Conferencia Ministerial celebrada en Turín los días 21 y 22 de octubre de 1991, de actualizar y adaptar el contenido material de dicha Carta con el fin de tener en cuenta los cambios sociales fundamentales que se han producido con posterioridad a su adopción en 1961.

La parte I de la Carta Social Europea revisada enumera los derechos y principios que las Partes reconocen como objetivo de su política en el ámbito a que se refiere y que habrán de seguirse por todos los medios adecuados, tanto de carácter nacional como internacional, con el fin de que se establezcan las condiciones en que puedan hacerse efectivos.

En virtud de la parte II de la Carta las Partes se compromenten a considerarse vinculadas, en la forma dispuesta en la parte III, por las obligaciones establecidas en los artículos que la integran y que versan, entre otros, sobre: el derecho al trabajo y a unas condiciones de trabajo equitativas; el derecho a la seguridad e higiene en el trabajo así como a una remuneración equitativa; los derechos sindicales y de negociación colectiva; el derecho de los niños y adolescentes a protección; el derecho de las trabajadoras a la protección de la maternidad; los derechos a la orientación y formación profesional; los derechos a la seguridad social y a la asistencia social y médica; el derecho de las personas minusválidas a la autonomía, a la integración social y a la participación en la vida de la comunidad; los derechos de la familia y de los niños y adolescentes a protección social, jurídica y económica; los derechos de los trabajadores migrantes y sus familias a protección y asistencia; el derecho a la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y de profesión, sin discriminación por razón de sexo; el derecho de las personas de edad avanzada a protección social; los derechos a protección en caso de despido y a la tutela de los créditos de los trabajadores en caso de insolvencia de su empleador; el derecho a la dignidad en el trabajo; el derecho de los trabajadores con responsabilidades familiares a la igualdad de oportunidades y de trato; los derechos de los representantes de los trabajadores a protección en la empresa y determinadas facilidades que se les deberán conceder; los derechos a protección contra la pobreza y la exclusión social y el derecho a la vivienda.

La parte III regula las obligaciones de las Partes respecto de los derechos reconocidos en la Carta. Así, el artículo A de esta parte establece en su apartado 1 que, con sujeción a las disposiciones del siguiente artículo B, cada una de las Partes se compromete:

a) a considerar la parte I de la Carta como una declaración de los objetivos que tratará de alcanzar por todos los medios adecuados, conforme a lo dispuesto en el párrafo de introducción de dicha parte;

b) a considerarse obligada por al menos seis de los nueve artículos siguientes de la parte II de la Carta: artículos 1, 5, 6, 7, 13, 16, 19 y 20;

c) a considerarse obligada por un número adicional de artículos o párrafos numerados de la parte II de la Carta que ella elija, siempre que el número total de los artículos y de los párrafos numerados a los que quedará obligada no sea inferior a dieciséis artículos o a sesenta y tres párrafos numerados.

En el artículo B de la parte III se especifican los vínculos con la Carta Social Europea y el Protocolo Adicional de 1988. Así, la aceptación de las obligaciones de cualquier disposición de la nueva Carta revisada tendrá como consecuencia que, a partir de la fecha de entrada en vigor de esas obligaciones para la Parte interesada, la disposición correspondiente de la Carta Social Europea y, en su caso, de su Protocolo Adicional de 1988 dejará de aplicarse a la Parte interesada en el caso de que dicha Parte esté obligada por el primero de dichos instrumentos o por ambos instrumentos.

Más adelante la parte IV (artículos C y D) establece la continuidad del régimen actual de supervisión de la Carta Social Europea al cumplimiento de las obligaciones jurídicas derivadas de la Carta revisada y extiende el sistema de reclamaciones colectivas previsto en el Protocolo Adicional a la Carta Social Europea respecto de las obligaciones contraídas en aplicación de la nueva para los Estados que hayan ratificado el citado Protocolo y para los que no lo hayan hecho prevé la posibilidad de su aceptación.

La parte V consagra el principio de no discriminación (artículo E), prevé el derecho de las Partes a la suspensión de obligaciones en caso de guerra o de peligro público (artículo F) y determina la imposibilidad de aplicar restricciones o limitaciones a los derechos y principios de la parte I, una vez llevados a la práctica, salvo las establecidas por la ley y que sean necesarias en una sociedad democrática para garantizar el respeto de los derechos y libertades de terceros o para proteger el orden público, la seguridad nacional, la salud pública o las buenas costumbres (artículo G). También regula las relaciones entre la Carta y el derecho interno o los acuerdos internacionales ya suscritos por las Partes, preservando el régimen más favorable a las personas protegidas (artículo H) y especifica los medios de aplicación de los compromisos adquiridos, particularmente leyes o reglamentos o acuerdos concertados entre los empleadores o las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores, o una combinación de ambos, admitiendo también "otros medios apropiados" (artículo I). Los compromisos derivados de una serie de artículos y párrafos enumerados en el artículo I.2 "se considerarán cumplidos siempre que las disposiciones se apliquen, de conformidad con el párrafo 1 del presente artículo, a la gran mayoría de los trabajadores interesados". El último artículo de la parte V detalla el régimen aplicable a las enmiendas.

Por último, en la parte VI (artículos K a O) se recogen las disposiciones relativas a: la firma, ratificación y entrada en vigor de la Carta Social Europea revisada; a su aplicación territorial; a su denuncia; se declara que el Anexo a la Carta forma parte integrante de la misma y se regulan las notificaciones preceptivas que el Secretario General del Consejo de Europa deberá realizar a los Estados miembros del Consejo y al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo.

El Anexo a la Carta Social Europea revisada contiene especificaciones al ámbito de aplicación de ésta en lo que se refiere a personas protegidas y a la aplicación de diversos párrafos de varias de sus partes.

Segundo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales ha elaborado el 26 de noviembre de 1999 informe sobre la Carta Social Europea revisada.

Indica que el Consejo de Europa ha mostrado tradicionalmente su interés en que los Estados miembros ratifiquen los distintos instrumentos jurídicos adoptados y que este año, con ocasión del cincuenta aniversario de dicho organismo, la Asamblea Parlamentaria ha animado a los Gobiernos a realizar un examen de aquellos tratados que pudieran ser ratificados y, en especial, de la Carta Social revisada.

Atendiendo a esta recomendación, tras su estudio en España, se ha propuesto -y se encuentran en fase de tramitación parlamentaria- la ratificación del Protocolo de Enmienda a la Carta Social Europea, hecho en Turín el 21 de octubre de 1991, y del Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, hecho en Estrasburgo el 5 de mayo de 1988.

"Por otra parte, y a excepción de los artículos 2.3 y 3.4, el reconocimiento a nivel supranacional de nuevos derechos y, por tanto, nuestra aceptación, en principio no plantea problemas de aplicación en nuestro país, ya que concuerda con nuestro derecho interno, por lo que su ratificación no implicaría la necesidad de modificar nuestra legislación".

"Sin embargo, en relación al artículo 2.3 sobre vacaciones anuales pagadas, no existe previsión en nuestro ordenamiento jurídico que garantice el disfrute completo de las vacaciones anuales cuando durante este período se produzca una situación de incapacidad temporal. La razón estriba en que los distintos supuestos de incapacidad temporal son manifestaciones del caso fortuito contemplado por el artículo 1105 del Código Civil, que debe sufrirlo el trabajador y no el empresario".

"En el artículo 3.4 sobre la obligación de establecer progresivamente servicios de salud en el trabajo con funciones preventivas y de consejo, nuestra legislación regula unos servicios cuyo contenido es distinto del previsto por este artículo de la Carta".

Finalmente se señala que existe cierta reticencia entre los Estados miembros, especialmente los pertenecientes a la Unión Europea, a ratificar este texto, si bien la mayoría de ellos lo han firmado. Ello es debido a que se incluyen más obligaciones que en el texto vigente, y a la interpretación que de la mismas y de su alcance realiza el Comité de Expertos Independientes.

Tercero.- El Gabinete de Tratados del Ministerio de Asuntos Exteriores ha emitido el 24 de abril de 2000 informe con propuesta de resolución sobre el Tratado de referencia. Respecto del trámite parlamentario que debe seguirse para su ratificación, dicho Gabinete opina que es necesaria la autorización previa de las Cortes Generales ya que está incurso en el artículo 94.1 de la Constitución.

Y, en tal estado el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

La consulta versa sobre la eventual necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado para obligarse mediante la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996.

El Consejo de Estado ha emitido recientemente dictamen respecto de otros Instrumentos conexos con la Carta Social Europea y que, con motivo del 50º aniversario del Consejo de Europa y gracias al impulso previo dado a la materia por las Conferencias Ministeriales sobre los derechos del hombre, la celebrada en Roma en 1990 y la celebrada en Turín en 1991, están actualmente abiertos a la ratificación de los Estados miembros. Tales nuevos Instrumentos elevan el nivel de protección de los derechos económicos y sociales establecido en la originaria Carta de Turín de 1961 o bien representan modificaciones orgánicas y funcionales que perfeccionan los mecanismos de cooperación y control. El Consejo de Estado ha observado, teniendo en cuenta la importancia política de la Carta matriz en el ámbito de los derechos mencionados, que ha de considerarse que los Protocolos y Convenios subsiguientes se sitúan en su mismo plano de trascendencia política, quedando así comprendidos en el párrafo a) del artículo 94.1 de la Constitución (vid. dictamen 346/99 al Protocolo de Enmienda a la Carta Social Europea, hecho en Turín el 21 de octubre de 1991).

De otro lado, al igual que se dijo respecto del Protocolo Adicional a la Carta Social Europea, hecho en Estrasburgo el 5 de mayo de 1988 (dictamen 348/99), la ratificación de la Carta Social Europea revisada no sólo no plantea problemas de aplicación en España sino que concuerda en buena medida con las previsiones y objetivos del Derecho interno, de modo que su ratificación no implicará la necesidad de modificar la legislación vigente. Ciertamente existen algunas previsiones (así las contenidas en los artículos 2.3 y 3.4) no asumidas por el Derecho interno aún, si bien, por otra parte, no son de necesaria aceptación a tenor de lo dispuesto en el artículo A.1 de la propia Carta Social Europea revisada. En todo caso, teniendo en cuenta que se está ante un tratado internacional que incide sobre derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I de la Constitución (artículos 14, 35, 37, 40 y 50) y que recae sobre materias reguladas por Ley en el ordenamiento español, ha de estimarse comprendido en los párrafos c) y e) del artículo 94.1 de la Constitución, con el consiguiente requerimiento de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a su conclusión.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que la prestación del consentimiento del Estado para obligarse mediante la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996, requiere la previa autorización de las Cortes Generales".

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de mayo de 2000

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ASUNTOS EXTERIORES.