Dictamen de Consejo de Estado 175/2014 de 17 de junio de 2014

Cuestión

Expediente nº 2.265/13 en materia de responsabilidad patrimonial promovida por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de junio de 2014, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de una Orden comunicada de V. E. de 14 de febrero de 2014 (registro de entrada el siguiente día 17), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la reclamación indemnizatoria que ...... ha formulado al amparo de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. El 17 de enero de 2013, ...... , Abogado del Colegio de Alicante, dirigió al Ministerio de Sanidad, actuando en nombre y representación de ...... , una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Central Sanitaria y de la Mutua ...... , en relación con los daños que se causaron a su representada como consecuencia de la inadecuada asistencia médica que recibió.

El solicitante empezó por indicar que, el 1 de septiembre de 2008 y cuando trabajaba en una empresa que tenía concertada las contingencias profesionales con la Mutua de Accidentes de Trabajos y Enfermedades Profesionales ...... , ...... fue dada de baja al estar afectada por un síndrome del túnel carpiano derecho y tenosinovitis ganglionar flexor del tercer dedo de la mano derecha, recibiendo la correspondiente asistencia sanitaria, incluida una intervención quirúrgica y tratamiento de rehabilitación, de los servicios de la referida mutua, y prolongándose su incapacidad profesional, por lo que fue declarada en situación de incapacidad permanente total, viendo desestimadas sus demandas para que tal situación fuese calificada de incapacidad permanente absoluta.

Sosteniendo que la situación resultante había ocasionado a la Sra. ...... un perjuicio familiar y moral que derivaba de "la innecesaria o no correctamente realizada intervención médica por la mutua" y de "la inadecuada decisión quirúrgica" de la aludida mutua, el Sr. ...... cifró la pretensión indemnizatoria de su representada en un total de 200.000 euros por analogía con otros casos similares y a la vista del grado de incapacidad reconocida.

El reclamante apoyó esa reclamación en la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y acompañó a su escrito diversa documentación, que incluye una escritura pública de 15 de junio de 2010, por la que la Sra. ...... concedió un poder general de pleitos a favor, entre otros, del Sr. ...... .

El Sr. ...... solicitó que se tuviera por aportada esa prueba documental, que se recabase el historial médico de su representada y que se admitiese la prueba testifical consistente en la declaración de los profesionales sanitarios que intervinieron en la toma de las decisiones que le afectaron.

Segundo. De la documentación que la interesada acompañó a su reclamación y de la que han reunido los órganos instructores, resultan los siguientes hechos y actuaciones relevantes:

- El 18 de septiembre de 2009 y a la vista de haberse agotado, el 31 de agosto anterior, la duración máxima de la incapacidad temporal de la Sra. ...... iniciada el 1 de septiembre de 2008, la Dirección Provincial de Alicante del Instituto Nacional de la Seguridad Social le concedió una prórroga por un plazo máximo de 6 meses.

- El 25 de marzo de 2010, esa misma Dirección Provincial acordó iniciar un expediente de incapacidad permanente de la interesada.

- El 29 de julio de 2010, la Dirección Provincial de Alicante del Instituto Nacional de la Seguridad Social declaró que el proceso de baja médica de la reclamante iniciado el 1 de septiembre de 2008 tenía su origen en una enfermedad profesional y determinó que ...... era la responsable de la gestión y control del subsidio de incapacidad temporal.

- Una resolución de la aludida Unidad provincial, de 12 de abril de 2010, declaró a la Sra. ...... en situación de incapacidad permanente total para su profesión habitual.

- Una Sentencia del Juzgado de lo Social número 7, de los de Alicante, de 26 de enero de 2012, desestimó la demanda deducida por la Sra. ...... , asistida por el Sr. ...... , frente al Instituto Nacional y la Tesorería General de la Seguridad Social, la empresa para la que trabajó e ...... , en solicitud de ser declarada en situación de incapacidad permanente absoluta por enfermedad profesional.

La sentencia analiza los documentos y datos obrantes en la causa acerca del grado de inhabilidad de la demandante y llega a la conclusión de que no alcanzan la entidad legalmente exigida para acceder a su pretensión.

- Una Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 25 de septiembre de 2012, que desestimó el recurso de suplicación que la ahora reclamante interpuso contra la sentencia de instancia anteriormente reseñada, contando con la asistencia del Sr. ...... . Esa desestimación se fundamentó en analizar el Tribunal Superior de Justicia los datos disponibles en un sentido concorde con el efectuado por el Juzgado de lo Social.

Tercero. Después de que la reclamación reseñada en el punto primero de estos antecedentes fuera remitida al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, este procedió a formar y tramitar el correspondiente expediente administrativo, obrando en él las siguientes actuaciones:

a) Un oficio de la Subdirección General de Recursos de su Secretaría General Técnica, de 2 de abril de 2013, que acusó recibo a la interesada de su reclamación, le destacó que se iniciaba un procedimiento de responsabilidad patrimonial, que se acotaría, únicamente, a la que pudiera atribuirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social, y le indicó que se remitía copia del expediente a la mutua frente a la que la interesada también reclamaba, en lo que se refiere a su eventual mala praxis sanitaria.

El oficio recabó de la Sra. ...... un desglose de los daños incluidos en la cuantía global de 200.000 euros por ella reclamada y la aportación de los documentos, originales o compulsados, que acreditasen la realidad y alcance de los daños por ella invocados.

Por último, el oficio incorporó la prueba documental aportada por la interesada, le señaló que se recabarían los documentos e informes que se estimasen relevantes y entendió improcedente la prueba testifical por ella solicitada, al tratarse de un procedimiento administrativo y no judicial.

Las actuaciones remitidas no incluyen documentos o alegaciones que la interesada presentara durante el plazo que se le concedió al efecto.

b) Un informe de la Dirección Provincial de Alicante del Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin fecha, que adjuntó parte de la documentación reseñada en el anterior punto de estos antecedentes.

c) Un informe de la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del Instituto Nacional de la Seguridad Social, de 25 de junio de 2013, que resume los hechos en que se basa la reclamación de la interesada y las actuaciones seguidas al respecto, detallando la baja médica que se le decretó, la asistencia médica y quirúrgica que recibió por parte de la mutua con la que su empresa tenía contratada la cobertura de ese tipo de contingencias, la declaración de la Sra. ...... en situación de incapacidad permanente total y las iniciativas que llevó a cabo para que se le declarase en situación de incapacidad permanente absoluta.

Partiendo de tales antecedentes y datos, la Subdirección General informante recuerda que las competencias que tiene encomendadas la Administración del Estado respecto de las mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales no se extienden a sus eventuales praxis médicas irregulares y sostiene que la reclamante no efectúa alegaciones respecto de las concretas actuaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social que pudieran determinar una responsabilidad concurrente a cargo de tal organismo.

d) Un oficio de la mencionada Subdirección General de Recursos, de 8 de julio de 2013, que reiteró a la ahora reclamante la necesidad de que desglosase las cuantías parciales que se integraban en el importe total por ella reclamado, aportase los documentos en que se apoyase su pretensión y presentase el original o copia compulsada del poder de representación de su abogado.

El expediente recoge que ese oficio fue remitido al Sr. ...... y a la Sra. ...... a diversos domicilios distintos del que figuraba en la reclamación de la interesada, con resultado infructuoso, insertándose por los Servicios de Correos indicaciones de "devuelto", "desconocido" y "dirección incorrecta".

e) Un nuevo oficio de la aludida Subdirección General de Recursos, de 7 de noviembre de 2013, notificado a la Sra. ...... el 8 de noviembre siguiente a un domicilio distinto del que figuró en su reclamación inicial, en el que se le volvieron a recabar los extremos recogidos en el oficio anteriormente reseñado, se le indicó que, de no hacerlo, el expediente sería resuelto sobre la base de la documentación que en él figura y se le concedió audiencia en el expediente.

Las actuaciones remitidas a este Consejo no incluyen documentación o alegaciones que fueran presentadas por la Sra. ...... durante el plazo que se le concedió al efecto.

f) La propuesta de resolución de la mencionada Subdirección General, de 14 de febrero de 2014, que, en primer lugar, resume los antecedentes de hecho a los que se refiere la reclamación de la Sra. ...... , la tramitación que se ha dado a su pretensión y la regulación y requisitos aplicables a la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos.

La Instrucción invoca que este Consejo de Estado tiene establecido que la eventual mala práctica y asistencia sanitaria y médica brindada por las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales genera responsabilidades a cargo de tales entidades, sin que puedan ser dirigidas hacia el actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social, ya que las funciones de dirección y tutela que corresponden a este último no se refieren a esa asistencia médica.

Aplicando esas directrices generales al presente caso, la propuesta entiende que la reclamación de la Sra. ...... se centra en la praxis de los servicios médicos de la mutua que le atendieron y reseña que ya se les ha remitido una copia entera del expediente para que tramiten y resuelvan tal reclamación, lo que le lleva a entender que, en lo que se refiere al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, procede desestimar la pretensión de la interesada.

Y, en tal estado el expediente, V. E. lo remite para su dictamen por este Consejo.

CONSIDERACIONES

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

Primera. El expediente que ahora se dictamina se refiere a una reclamación indemnizatoria que ...... formuló en relación con la asistencia médica que recibió y las actuaciones que se produjeron a raíz de un proceso de baja laboral y posterior declaración de incapacidad permanente con origen en una enfermedad profesional.

El material que obra en el expediente da cuenta de que esa asistencia médica fue brindada por los servicios de la correspondiente Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales y de que la ahora reclamante discrepa de tal asistencia y de la calificación de su incapacidad permanente, entendiendo que, en lugar de ser total para su profesión habitual, es absoluta para toda ocupación profesional.

Aunque la reclamación de la interesada se dirige, conjuntamente, contra la mutua en cuestión y lo que califica de "Administración Central Sanitaria", nada hay en ella que vincule la asistencia médica que recibió con actuaciones que dependan de la Administración del Estado, ya que, en lo que se refiere a iniciativas de índole médica, las referidas actuaciones se desenvolvieron en un plano bien distinto, cual es el de evaluar el grado de inhabilidad de la interesada para desarrollar ocupaciones profesionales y, consecuentemente, para ser eventualmente declarada en situación de incapacidad permanente y, apreciada tal condición, para graduar de qué tipo de incapacidad se trataba.

Por lo tanto, la Sra. ...... no ha desarrollado un discurso que impute a los órganos administrativos dependientes de la Administración del Estado (en este caso, al Instituto Nacional de la Seguridad Social) responsabilidad en relación con la asistencia médica que se le dispensó respecto de su enfermedad profesional, puesto que, según ha manifestado reiteradamente la interesada, esa asistencia médica le fue prestada, única y exclusivamente, por los servicios médicos de la mutua en cuestión.

De todo ello deriva que en este punto coinciden la reclamante y los órganos instructores en descartar una responsabilidad del Instituto Nacional de la Seguridad Social, lo que, por otra parte, es plenamente concorde con la doctrina que este Consejo de Estado tiene sentada y de la que se ha hecho eco la propuesta de resolución. En efecto, este Cuerpo Consultivo tiene declarado que las responsabilidades de índole patrimonial en relación con los daños y perjuicios que pueda causar la asistencia médica y sanitaria prestado por los servicios médicos de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales corresponde a tales entidades, sin que pueda, por tanto, ser exigida a los órganos administrativos que ostentan funciones de dirección, tutela y supervisión respecto de las aludidas mutuas, ya que las potestades de estos últimos no se refieren al buen orden y adecuado estándar de esa asistencia sanitaria, sino al cumplimiento y seguimiento del régimen de gestión administrativa y solvencia económica y financiera de las mutuas en cuanto entidades colaboradoras de la Seguridad Social.

En consecuencia, el presente expediente ha de centrarse en la eventual responsabilidad que pueda atribuirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social respecto de los perjuicios invocados por la Sra. ...... , procediendo, como se ha venido haciendo en previos casos, que se remita copia de la reclamación de la interesada a la mutua a la que se refiere, en orden a que sea por ella tramitada y resuelta en lo que concierne a la asistencia médica que prestó a la Sra. ...... . De hecho, en su inicial escrito, los órganos instructores ya indicaron a la ahora reclamante que se procedía a tal remisión.

Por lo mismo, ha de entenderse que la interesada ha centrado sus reproches al Instituto Nacional de la Seguridad Social en las calificaciones que sostuvo a propósito de su situación de incapacidad profesional, lo que suscita, en definitiva, un posible caso de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por funcionamiento de sus servicios, representados, en el presente supuesto, por los que están encomendados al referido Instituto.

Por eso mismo, le es básicamente de aplicación la regulación contenida en los artículos 106, número 2, de la Constitución y 139 a 144 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado dictamina este expediente con carácter preceptivo, en aplicación de los artículos 22, número 13, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 12 del aludido Reglamento.

Segunda. En cuanto al procedimiento, obran en el expediente:

- Los oportunos antecedentes acerca de las actuaciones practicadas a propósito de los hechos que deben ahora examinarse (punto segundo de antecedentes).

- El informe de los órganos incardinados dentro del organismo cuyas actuaciones cuestiona la interesada, como son la Dirección Provincial de Alicante y la Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del Instituto Nacional de la Seguridad Social (apartados tercero, b) y c), de antecedentes).

- La audiencia a la reclamante (apartado tercero, e), de antecedentes), que fue precedido de un trámite de alegaciones (apartado tercero, d), de antecedentes) en el que se recabó a la interesada que aportara diversos elementos en apoyo y especificación de su pretensión. Ese trámite resultó infructuoso por problemas de notificación y de identificación del domicilio adecuado. En todo caso, y dado que el trámite de audiencia sí fue notificado sin problemas a la Sra. ...... y reiteró esa petición, quedaron con él subsanados los problemas que fueran eventualmente achacables a los órganos instructores al notificar la aludida previa petición de documentación.

- La propuesta de resolución (apartado tercero, f), de antecedentes).

Por el contrario, las actuaciones remitidas no incluyen el habitual informe de la Abogacía del Estado en el departamento actuante, debiendo reiterarse la conveniencia de recabarlo en expedientes del tipo del que ahora se dictamina, en atención a la índole de las cuestiones que en ellos se suscita y de la utilidad que tiene contar al respecto con el autorizado criterio de la Abogacía del Estado.

Todavía en relación con la tramitación de la presente consulta, es de advertir que el primer oficio de los órganos instructores denegó una prueba testifical solicitada por la reclamante, invocando al respecto la naturaleza administrativa del presente procedimiento. Pese a que la Sra. ...... la calificó de prueba testifical, su solicitud se refirió a la declaración de los autores de unos informes médicos, lo que parece estar más cercano a la ratificación de un informe pericial que a una prueba testifical. Pero, aún en el caso de que se estuviera ante una típica prueba testifical, el hecho de solicitarla en un expediente administrativo no obsta a que pueda ser conveniente o necesaria, ya que tal extremo no depende de la naturaleza administrativa o judicial del procedimiento en cuestión sino de la naturaleza y alcance del elemento que deba acreditarse y de la eventual pertinencia de utilizar para ello una u otra forma de prueba. Así lo ha destacado ya este Consejo (por ejemplo, en un dictamen del pasado día 30 de enero, referido al expediente número 908/2013) en un criterio que conviene ahora reiterar.

En todo caso, y tal y como se recoge en el siguiente apartado de las presentes consideraciones, las cuestiones suscitadas en la presente consulta pueden adecuadamente decidirse sin que sea necesario practicar pruebas adicionales, lo que desemboca ya en la conclusión de que las actuaciones remitidas respetan las exigencias que nuestro ordenamiento jurídico prevé para instruir un caso del tipo del ahora examinado y de que puede pasarse, por tanto, a examinar los requisitos sustantivos que le son exigibles.

Tercera. Entrando en ese análisis por la legitimación de la interesada, está suficientemente acreditada por las actuaciones que obran en el expediente, que recogen que fue la destinataria de las actuaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social que cuestiona.

Los órganos instructores han recabado reiteradamente de la Sra. ...... que aportase el original o una copia compulsada del documento que recoja la representación que confirió al Sr. ...... , petición que responde, con toda probabilidad, al hecho de que el material remitido únicamente incluye una fotocopia simple del correspondiente instrumento público. No obstante, entiende este Consejo que no resulta imprescindible insistir en tal extremo, que cabe dar por suficientemente acreditado, puesto que, junto con la aludida copia, también figura en el expediente la relación de asistencia letrada a favor de la Sra. ...... por parte del Sr. ...... , que está expresamente recogida en las dos sentencias que quedaron reseñadas en el punto segundo de los antecedentes de la presente consulta.

Centrado el expediente ahora examinado en las eventuales consecuencias lesivas derivadas del modo en que se ejercitaron las potestades que corresponden al Instituto Nacional de la Seguridad Social en relación con las declaraciones de incapacidad profesional, la competencia de V. E. para resolverlo deriva de las atribuciones que están reconocidas al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en relación con el sistema de la Seguridad Social (artículo 9, número 1, del Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, de reestructuración de los departamentos ministeriales).

Por lo que hace a la admisibilidad temporal de la reclamación que la Sra. ...... formuló el 17 de enero de 2013, ha de volverse sobre el hecho de que tal reclamación se centra en las actuaciones que el Instituto Nacional de la Seguridad Social llevó a cabo respecto de la enfermedad profesional de la interesada, que se refirieron a la calificación de la incapacidad permanente que le había resultado.

Tras decantarse ese Instituto el 12 de abril de 2010 en calificar esa incapacidad como una permanente total, la Sra. ...... articuló al respecto la correspondiente impugnación en vía judicial, que concluyó con la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 25 de septiembre de 2012. Concluida en esa fecha la revisión jurisdiccional de las actuaciones del Instituto Nacional de la Seguridad Social, es a partir de ella cuando se abrió el plazo para plantear las eventuales acciones de índole indemnizatoria, de donde se desprende que la reclamación de la Sra. ...... se ajustó al plazo de un año previsto para ello por el artículo 142, número 5, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Despejados los anteriores requisitos, pasando ya a examinar los términos en que la Sra. ...... fundamenta la reclamación de responsabilidad que dirige frente al Instituto Nacional de la Seguridad Social e insistiendo en lo que quedó ya apuntado en previos apartados de esta consulta, es de notar que la interesada discrepa abiertamente de la calificación que los órganos del referido Instituto hicieron acerca del grado de incapacidad permanente que le afectaba, propugnando que, en lugar de su calificación de total, la verdaderamente procedente era la de absoluta.

La interesada llevó esa tesis a la vía judicial, recurriendo, primero ante el correspondiente Juzgado de lo Social y, luego, en suplicación ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, confirmándose en sede judicial la calificación avanzada en sede administrativa. Siendo ello así, lo que subyace en la pretensión indemnizatoria de la Sra. ...... es un intento de volver a plantear, si no directamente la revisión formal de la calificación de su incapacidad permanente, sí la de sus efectos, obteniendo, por vía indemnizatoria, la superior cantidad de las prestaciones que están establecidas en nuestro ordenamiento jurídico para la incapacidad permanente absoluta en comparación con la total. De hecho, la reclamación del Sr. ...... justifica expresamente la cuantía demandada en el grado de incapacidad reconocida a su representada.

El debate acerca de cuál era, en realidad, el grado de incapacidad que correspondía a la Sra. ...... escapa, por completo, del alcance propio de un expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos, que no es una sede hábil para discutir, frontal o incidentalmente, la corrección de una determinada resolución administrativa y, mucho menos, de unas resoluciones judiciales, puesto que su objeto propio y específico es determinar si una actuación administrativa causó a los por ella afectados una lesión antijurídica y, de alcanzarse una conclusión afirmativa al respecto, fijar la reparación a la que tienen derecho.

Por lo demás, no está de más recordar que las calificaciones administrativas efectuadas acerca del grado de incapacidad permanente que afecta a la ahora reclamante son susceptibles de ser revisadas en función de los cambios que puedan experimentar sus aptitudes y situación personal de salud. Por lo tanto, y con total independencia de que no prosperase su inicial solicitud de que se revisase el grado de incapacidad permanente (total) que se le declaró, la interesada siempre tiene abierta la puerta para volver a instar una nueva revisión de tal declaración en el caso de que se produjesen cambios que hiciesen pertinente una distinta calificación.

En consecuencia, entiende este Consejo que no existen términos hábiles para que la reclamación de la Sra. ...... pueda ser acogida al amparo de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por el funcionamiento de los servicios públicos, de modo que procede desestimar tal pretensión indemnizatoria.

CONCLUSIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación formulada por ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de junio de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.