Dictamen de Consejo de Estado 181/2008 de 28 de febrero de 2008

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, de aprobación del Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de Solidaridad con las Victimas del Terrorismo.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de febrero de 2008, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V.E. de fecha 5 de febrero de 2008, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia a la necesidad de desarrollo urgente de la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las victimas del terrorismo, introducida en virtud del artículo segundo de la Ley 2/2003, de 12 de marzo. Esta ley habilita al Ministerio del Interior para conceder ayudas excepcionales a los españoles víctimas de actos de terrorismo cometidos en el extranjero por personas o grupos cuya actividad terrorista no se desarrolle principalmente en España.

Señala el preámbulo que en el texto inicial de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, no se delimitaba explícitamente su ámbito territorial de aplicación, aun cuando implícitamente permitía dar cabida a los daños sufridos por los españoles en el extranjero si las víctimas de las acciones terroristas lo habían sido por actos destinados a atentar contra el Estado español o sus intereses.

Por esta razón, se añade, solo queda por regular una importante laguna en nuestro derecho que se refiere a quienes sean víctimas en el extranjero de actos terroristas en los que no exista ese propósito de dañar los intereses españoles o vinculados a la soberanía de nuestro país, bien porque ese acto no tuviera como objetivo directo los bienes o intereses de España, bien porque los grupos no operasen en nuestro territorio nacional de forma principal.

El proyecto sometido a consulta, que tiene fecha de 3 de diciembre de 2007, pretende regular, por tanto, las ayudas que cabe conceder a las víctimas españolas de atentados indiscriminados o no dirigidos contra España o aquellos cuya autoría no se pueda atribuir a grupos terroristas que hubieran elegido nuestro país como escenario principal de su violencia organizada.

Por otra parte, el proyecto modifica el artículo 23 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, para adaptar las indemnizaciones a los baremos aprobados por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

El texto se dictará, señala el preámbulo, a propuesta del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda y de los Ministros de Justicia, del Interior y de Trabajo y Asuntos Sociales y cuenta con la aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas.

El proyecto consta de un artículo único, que modifica el Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, aprobado por Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre.

El apartado Uno propone una nueva redacción para los apartados primero y segundo del artículo 23 para remitirse al sistema de valoración de los daños previsto en el anexo del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre. La actualización del baremo tomará como base la Resolución de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en vigor en el momento de producirse los hechos, siempre y cuando los hechos terroristas hubieran sido perpetrados con posterioridad al 31 de diciembre de 2007.

En una primera redacción, el apartado Dos modificaba el artículo 25 para prever la indemnización de 12.020,24 euros en el caso de secuestro, a la que se sumará la cuantía de 180,30 euros por cada día de duración del mismo, con un máximo de 36.060,73 euros. En la versión definitiva del proyecto sometido a consulta esta previsión ha sido eliminada, de forma que el nuevo apartado Dos añade un nuevo Título V que regula las "Ayudas excepcionales a las víctimas de los delitos de terrorismo cometidos en el extranjero por personas o grupos cuya actividad no se desarrolle principalmente en España". Este nuevo Título se desarrolla a lo largo de ocho artículos, que serán los artículos 30 a 38 del Reglamento y que tienen el contenido siguiente:

* El nuevo artículo 30 define el objeto y régimen aplicable, incluyendo a "los españoles víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana, cometidos fuera del territorio nacional y que no desarrollen su actividad principalmente en España, serán destinatarios de las ayudas, prestaciones y de las indemnizaciones previstas en este Título" y, entre otras previsiones, dedica su apartado 2 a determinar que solo serán indemnizables los daños físicos y psicofísicos y el 4 a definir a las organizaciones terroristas que operan principalmente en España.

* El artículo 31 determina quiénes serán los titulares de las ayudas, mediante la remisión a otros preceptos del Reglamento vigente.

* El artículo 32 regula la posibilidad de conceder ayudas específicas para contribuir a la financiación de tratamientos médicos (apartado 1), atención psicológica a las víctimas, personas con quienes convivan y familiares en primer grado (apartado 2) y traslado de heridos y fallecidos a nuestro país y alojamiento, acompañamiento y apoyo a familiares (apartado 3), regulando además la posibilidad de abonar estas ayudas a las empresas o instituciones que hubieran prestado el servicio si este hubiera sido ordenado por la Administración.

* El artículo 33 regula el procedimiento y competencia para la solicitud y el reconocimiento de las ayudas.

* El artículo 34 se dedica a la determinación del nexo causal, determinando la preceptividad del informe de la Embajada o legación consular correspondiente al lugar donde hubieran ocurrido los hechos.

* El nuevo artículo 35 se remite al artículo 20 del Reglamento para regular el grado de la incapacidad y la forma de emisión de los dictámenes para la valoración de las lesiones y el grado de incapacidad que corresponda.

* El artículo 36 determina la cuantía de las ayudas excepcionales por fallecimiento y lesiones, remitiéndose al Anexo de la Ley 32/1999, de 8 de octubre.

* El artículo 37 regula el plazo para presentar las solicitudes de ayuda, plazo de prescripción para el que se fija un año desde el hecho causante del daño.

* El artículo 38 y último de este nuevo Título hace referencia al carácter subsidiario de las ayudas, para el supuesto en que en el Estado en que hubiera tenido lugar el hecho terrorista hubiera contemplado ayudas para las víctimas. Cabe la posibilidad de solicitar la diferencia si la indemnización es menor a la reconocida en España.

El proyecto se completa con una disposición transitoria única en la que se determina el ámbito temporal y el régimen transitorio aplicable al nuevo Título V. Dispone que las ayudas excepcionales serán aplicables a los daños causados por actos cometidos a partir del 1 de septiembre de 2001 (el plazo de presentación de las solicitudes será de un año a contar desde la entrada en vigor de la norma sometida a consulta) y una disposición adicional única que aclara que las referencias a la Subdirección General de Atención al Ciudadano y Asistencia a las Víctimas del Terrorismo han de entenderse hechas a la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo. La disposición final primera señala que "el Ministerio del Interior asumirá con cargo a sus presupuestos los créditos necesarios para hacer efectivas las modificaciones reglamentarias aprobadas por este Real Decreto", la segunda habilita al Ministerio del Interior para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y la ejecución de las modificaciones reglamentarias contenidas en este Real Decreto y la disposición final tercera prevé que la norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Contenido del informe de la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo

Junto con la versión de fecha 3 de diciembre de 2007 enviada al Consejo de Estado consta un informe sobre la regulación de las ayudas excepcionales a las víctimas de atentados terroristas en el extranjero, informe que, presentado a modo de memoria económica y justificativa, tiene fecha de noviembre de 2007.

En este documento, que consta de 99 páginas, se hace referencia al ámbito normativo aplicable a la materia, al terrorismo fundamentalista islámico en España, a los atentados terroristas o hechos violentos ocurridos en el extranjero con víctimas españolas que han sido conocidos por la Dirección General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo (diferenciando los anteriores al 1 de septiembre de 2001 y los posteriores), con referencia a las resoluciones judiciales en la materia y los dictámenes del Consejo de Estado en casos que tienen alguna relación con el supuesto que se trata de regular (páginas 3 a 91). El escrito dedica sus páginas 83 y siguientes a la memoria económica y propone una estimación de costes en función de los casos sucedidos hasta hoy. Se refiere finalmente a la propuesta normativa, con descripción del rango de la norma, las disposiciones que resultarían afectadas, los destinatarios y el carácter de las ayudas y otros aspectos, para formular, finalmente, el borrador inicial del Real Decreto que hoy se somete a consulta.

En este estudio, que arranca de los atentados terroristas contra las Torres Gemelas de Nueva York y cita expresamente los de Bali, Madrid, Egipto y Bombay, se incluyen referencias a los diferentes sistemas indemnizatorios aplicables a los atentados terroristas, es decir, al régimen general previsto por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (desarrollada por el Real Decreto 288/2003, de 7 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo), y al régimen extraordinario de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo (desarrollada por los Reales Decretos 1974/1999, que regula la Orden de Reconocimiento Civil a las víctimas del terrorismo, y 1912/1999, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la ley).

Tras el fallecimiento de una española, residente en EE UU, en el atentado de Nueva York, el sistema de indemnizaciones ha adquirido nueva complejidad, que se plasma en la modificación de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, por la Ley 2/2003, de 12 de marzo, en el Real Decreto-ley 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad, aplicable tanto a los militares y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad españoles como a los integrantes de los programas de acción para la cooperación y los periodistas españoles acreditados. A estas disposiciones se suma la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de delitos, transpuesta mediante el Real Decreto 199/2006, de 17 de febrero.

El estudio que se incluye como memoria enumera una completa relación de los casos de atentados o delitos violentos que, por diferentes vías, han sido conocidos por la Dirección General competente en la materia, con distinción entre los relacionados con hechos perpetrados antes del 1 de septiembre de 2001 y posteriores a esa fecha. El primer grupo se refiere a hechos que tuvieron lugar en Francia, Inglaterra, Italia, Portugal, Argelia, Guinea Ecuatorial, Egipto, Liberia, Marruecos, la Republica Democrática del Congo, Ruanda, el Sáhara Español, Líbano, Filipinas, Guatemala, Perú y Venezuela, desde 1973, atribuidos a ETA, GAL, tropas nómadas en el Sáhara, Tupac Amaru, Sendero Luminoso, IRA, el Frente Patriótico Ruandés o la Guerrilla Hunks. En el segundo grupo se cuentan actos terroristas de grupos fundamentalistas islámicos, las FARC, ETA o grupos no identificados y que tuvieron lugar en Georgia, Turquía, Grecia, Gran Bretaña, Francia, Ruanda, Marruecos, Egipto, Afganistán, Irak, Líbano, Colombia, Yemen y Estados Unidos.

Se citan después los pronunciamientos jurisdiccionales en la materia de los que resulta que ante la Audiencia Nacional han sido estimados cuatro recursos contencioso-administrativos y desestimados 23, asociados a los problemas de extraterritorialidad. En el Tribunal Supremo se ha planteado el asunto en una ocasión y ha sido resuelto por Sentencia de 15 de mayo de 2001, en sentido desestimatorio. El Consejo de Estado ha conocido un supuesto conexo en el Dictamen 2067/2002/801/2002, de 10 de octubre de 2002, en el que se planteó también el problema de la territorialidad de las normas.

En la parte del informe que se dedica a la memoria económica se mencionan las cuantías previstas como indemnización en la legislación vigente y se estiman los costes que han supuesto los expedientes en los que la indemnización ha sido estimada y aquellos que podrían ser revisados de oficio. La cuantía final que resulta de estos cálculos alcanza los 3.784.846,02 euros, a la que se podrían sumar, en su caso, los gastos funerarios de los ocho fallecidos en el reciente atentado de Yemen. No existe estimación acerca de los gastos que pudieran producirse por la entrada en vigor de la norma proyectada en el futuro, sino una suma que tiene en cuenta los ya producidos.

A esta memoria se ha añadido, en documento sin fecha, un informe sobre la valoración de impacto de género que señala que este impacto no existe en la norma proyectada. Tercero. Contenido del expediente

Constan entre los documentos enviados al Consejo de Estado una versión inicial del proyecto junto con la definitiva, los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia, Economía y Hacienda, Administraciones Públicas, Defensa, Asuntos Exteriores y de Cooperación y Trabajo y Asuntos Sociales y la aprobación de la Ministra de Administraciones Públicas.

Se ha incorporado igualmente una justificación de la urgencia con la que el proyecto se remite a este Consejo de Estado, en la que se hace referencia a la importancia de una norma como la que ocupa al Consejo de Estado, ya que pretende cubrir una laguna de nuestro ordenamiento en asunto de tanta trascendencia como el problema de las víctimas españolas de atentados indiscriminados o no dirigidos directamente contra España o sus intereses. Se añade, por otro lado, que la urgencia se justifica en la necesidad de desarrollo de la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, en la redacción que resulta de la Ley 2/2003, de 12 de marzo.

Una primera versión de la norma sometida a consulta fue enviada a las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios coproponentes el 10 de octubre de 2007.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa señala, el 30 de octubre de 2007, que no tiene observaciones que formular y la del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales expone, el 22 de octubre de 2007, que, para clarificar el sistema de calificación y valoración de las lesiones que darán lugar a nuevas situaciones protegidas, sería oportuna la remisión del nuevo artículo 35 al ya vigente artículo 20, que a su vez se remite a las normas que regulan el régimen general en la materia, es decir, el artículo 9 del Real Decreto 288/2003, de 7 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo. Esta observación ha sido aceptada, así como la que hacía referencia al párrafo 4 de este mismo artículo 35, que no consta en la versión enviada a este Consejo de Estado por las mismas razones de coherencia en el ordenamiento aplicable. Junto a estas consideraciones constan otras de carácter formal, igualmente aceptadas.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, en su informe de 30 de octubre de 2007, estima que no se justifica la supresión de los apartados 3 y 4 del artículo 25 que hace referencia a las ayudas por secuestros y la compatibilidad de estas ayudas con otras. Finalmente, ninguno de estos preceptos consta en la versión de la norma enviada al Consejo de Estado, ya que no se pretende modificar el artículo 25. Añade que podría resultar oportuno hacer constar en el artículo 30 el límite temporal de las ayudas, además de fijarlo en la disposición adicional, permitiendo así un mejor conocimiento de la norma a sus destinatarios. Propone, por otra parte, que el plazo de presentación de las solicitudes se fije en el artículo 37, a semejanza del sistema que sigue el Título I de la misma norma, que lo prevé en el artículo 4. Por lo que se refiere al sistema para determinar cuándo procede la aplicación del régimen general de ayudas y cuándo la aplicación de este régimen excepcional, plantea el Ministerio de Justicia que cabe enumerar las circunstancias que permiten determinar si un grupo terrorista actúa principalmente en España. Añade que la remisión que el artículo 38 hace a la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, no es correcta en esos términos, ya que la Directiva no incide en la legislación sustantiva sino que se limita a fijar un sistema de cooperación entre las autoridades de la Unión Europea. Esta consideración ha sido aceptada y el párrafo suprimido. Propone, finalmente, varias modificaciones formales para adaptar el texto a las Directrices de técnica normativa.

En el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación emitido el 16 de noviembre de 2007, tras hacer referencia a la legislación vigente en la materia, se señala que ninguna de las normas hace referencia expresa al ámbito de aplicación territorial, como se puso de manifiesto tras la muerte en septiembre de 2001 de una española residente legal en EE UU y se muestra favorable a la disposición proyectada que cierra el sistema de solidaridad. La definición que en el artículo 30 del proyecto se formula sobre organizaciones terroristas que operan principalmente en España parece correcta y semejante a la que maneja la Unión Europea para distinguir entre grupos internos y externos. En lo que se refiere al artículo 34, que regula la determinación del nexo causal, el informe propone que se redacte de forma más clara para evitar que Embajadas o consulados se vean obligados a emitir informes con valoraciones políticas delicadas que no forman parte de sus competencias y en el mismo sentido se propone que se inserte un nuevo inciso como el que sigue: "Se podrá recabar igualmente informe de otros ministerios competentes". Recuerda la Secretaría General Técnica que a estos efectos, para determinar si un acto concreto puede ser calificado de acto terrorista, se valora la inclusión del individuo o grupo en una lista terrorista internacional, como la de la Unión Europea o la del Comité Al Qaeda. Finalmente, añade el informe que será preciso informar a las Embajadas acerca de la necesidad de recabar en el país en que se encuentren la información necesaria sobre los sistemas de ayudas a las víctimas del terrorismo.

En el informe del Subsecretario del Ministerio de Administraciones Públicas de 13 de noviembre de 2007 se formulan varias observaciones sobre la estructura del proyecto sometido a consulta, entre ellas la relativa a la redacción prevista para el artículo 33 que se refiere a la posibilidad de la suspensión del procedimiento en espera de los informes necesarios para resolver los expedientes, recordando la vigencia del artículo 45.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En el informe se expone, por otra parte, una observación de carácter general: "Dado que la modificación que el proyecto contempla, implica necesariamente un incremento del gasto público, según recoge su propia memoria económica, se considera necesario recabar la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda prevista en el artículo 66.2 de la LOFAGE".

La aprobación de la Ministra de Administraciones Públicas, a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, se concedió el 19 de diciembre de 2007.

Cuarto. Contenido del informe que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda emite en cumplimiento de lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda señala que en un principio ha de entenderse que tanto el sistema de ayudas del régimen general como el sistema de ayudas del régimen extraordinario cubren los daños de las víctimas que tengan lugar en el territorio nacional, con independencia de su nacionalidad ya que, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 8 del Código Civil las normas obligan a todos los que se hallen en territorio español. La finalidad de estas normas consiste en crear un marco de solidaridad que permita indemnizar a quienes han sufrido daños por alteración de la paz y la seguridad ciudadana, que el Estado ha de garantizar en este mismo territorio. Por estas mismas razones es excepcional la extraterritorialidad de la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, en la redacción que resulta de la Ley 2/2003, de 12 de marzo, que ahora se trata de desarrollar con pretensiones de generalidad.

A estas razones se ha de sumar una consideración adicional que deriva de los criterios de la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnizaciones a las víctimas de delitos, de la que se desprende igualmente un principio de territorialidad en las normas nacionales, ya que el acceso a las indemnizaciones en supuestos transfronterizos se aplica con base en las respectivas normas nacionales y mediante un principio de reciprocidad territorial.

El Tribunal Supremo ha seguido el mismo criterio en su jurisprudencia: la Sentencia de 15 de mayo de 2001 señala que el hecho de que las normas vigentes no regulen las ayudas a las víctimas del terrorismo acaecidas fuera de nuestras fronteras no obedece a una omisión de nuestra Administración, como lo acredita que leyes posteriores circunscriban su ámbito de aplicación a delitos perpetrados dentro de nuestro territorio, "ámbito territorial de estas normas legales que específicamente responden a la obligación del Estado de garantizar la seguridad y el orden público dentro del ámbito de la soberanía".

Añade este informe que es el territorio lo que ha de considerarse como base del ejercicio de las competencias del Estado español, con las excepciones clásicas de la extraterritorialidad de las sedes diplomáticas y los buques y aeronaves, con independencia, por lo que a este caso afecta, de la nacionalidad de la víctima del terrorismo. Por ello, estima, "resulta dudoso que una disposición reglamentaria pueda fijar un criterio delimitador de las normas de referencia distinto del territorio, considerándose necesario que la Abogacía del Estado se pronuncie sobre la habilitación legal de esta propuesta, que, basándose en las indemnizaciones excepcionales de la referida disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, fija el criterio delimitador del ámbito de aplicación de las indemnizaciones ordinarias y extraordinarias atendiendo al sujeto autor de los actos terroristas".

En un momento posterior el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda dedica su atención a los "intereses españoles" y entiende que no se ha clarificado suficientemente su definición, ya que se ignora si la circunstancia de atentar contra intereses españoles resulta implícita en la condición de grupo que opera en nuestro territorio o se trata de elementos configuradores distintos o se requiere la concurrencia de ambos supuestos. Incluso, añade, parece deducirse de la exposición de motivos la posibilidad de indemnizar a quienes sufrieron atentados en el extranjero con independencia de la nacionalidad de las víctimas, si estos atentados se dirigían contra el Estado o los intereses españoles.

Por lo que se refiere al ámbito del artículo 30.1 señala el informe que de su redacción podría desprenderse la conclusión de que no serán indemnizables a su amparo más daños que los causados por delitos de terrorismo, excluyendo a las víctimas de hechos perpetrados por personas incluidas en bandas armadas y a quienes sufrieran daños a consecuencia de hechos cometidos con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadanas. Habría de precisarse su alcance.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda señala, además, que el artículo 32.3 de la norma sometida a consulta contradice el apartado 30.2 que prevé que solo serán indemnizables los daños físicos o psicofísicos. Por otra parte, precisa que el artículo 33 atribuye la competencia para resolver al Director General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, cuando el artículo 7 la atribuye al Ministro del Interior, observación esta que ha sido aceptada en la última versión de la norma.

Se plantea el Ministerio de Economía y Hacienda la diferencia entre las cuantías propuestas como indemnización para los casos que ahora se regulan y las previstas en una primera propuesta para los supuestos del régimen excepcional, diferencia que podría ser contraria a lo previsto en el artículo 6.3 de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo. Cita, en apoyo de esta argumentación unos cuantos ejemplos sobre la cuantía propuesta, de la que resulta que la indemnización que se recibe en caso de fallecimiento al amparo de la Ley 32/1999, de 8 de octubre asciende a 138.232,78 euros y la prevista por la norma sometida a consulta llega a los 222.597,58 euros. Con referencia a este mismo artículo 36 entiende la Secretaría General Técnica que es imprescindible contar con una memoria sobre la incidencia presupuestaria que en el futuro podrá tener esta nueva regulación, ya que no se justifica la desigualdad en la indemnización: la única diferencia se encuentra en que en este caso las víctimas lo son de ataques terroristas indiscriminados que no se dirigen contra el Estado español o sus intereses.

Se formularon también objeciones al apartado Dos, que redactaba de nuevo el artículo 25 para prever la indemnización de 12.020,24 euros en el caso de secuestro, a la que se sumará la cuantía de 180,30 euros por cada día de duración del mismo, con un máximo de 36.060,73 euros. Ese apartado Dos ha sido suprimido en la versión definitiva de la norma remitida a este Consejo de Estado.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda concluía, tras formular algunas observaciones formales, sin un pronunciamiento favorable.

Quinto. Elaboración de la segunda versión de la norma sometida a consulta

El nuevo texto de la norma fue enviado, el 5 de diciembre de 2007, a las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Justicia, de Trabajo y Asuntos Sociales, de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Economía y Hacienda.

Obran en el expediente los escritos de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Trabajo y Asuntos Sociales y que informan favorablemente el proyecto, el 17 y el 21 de diciembre, respectivamente.

El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia, de 19 de diciembre de 2007, se muestra igualmente favorable en cuanto las observaciones que formuló sobre la primera versión de la norma fueron atendidas en lo sustancial, con la salvedad de la propuesta de incluir entre las posibilidades la de financiar el traslado desde el extranjero de los heridos y fallecidos al lugar de residencia de la víctima o de su familia, cuando no resida en España.

Sexto. Remisión del expediente al Consejo de Estado

El expediente fue remitido a este Consejo de Estado, que entendió que era preciso incorporar el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, coproponente en el proyecto, en función de lo dispuesto en los artículos 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y 66.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, dado que el proyecto supone necesariamente un incremento en el gasto, y devolvió el expediente el 4 de enero de 2008.

Séptimo. Contenido adicional del expediente

El 10 de enero de 2008, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda presentó un segundo escrito de observaciones sobre el proyecto. A este escrito, de 10 de enero de 2008, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior respondió con un escrito de contestación y una nueva memoria económica, que tienen fecha, por lo que se desprende del expediente, de 15 de enero de 2008. En el expediente remitido al Consejo de Estado, que tuvo su entrada el 5 de febrero de 2008 no se incluía ninguno de los dos documentos.

Una memoria económica, sin fecha, ha sido incluida en el expediente remitido al Consejo de Estado, con una relación de afectados por "actos violentos" en el extranjero, sin calificar los mismos como actos terroristas, ocurridos con posterioridad al año 2001. Este listado se ha agrupado en tres bloques:

* solicitudes desestimadas: 12 casos desde diciembre de 2001, incluyendo víctimas de atentados, detenciones ilegales, daños materiales y secuestros en Colombia, Marruecos, Turquía, Londres, Egipto, Grecia y Francia. Algunas de estas víctimas no tienen la nacionalidad española y en otros casos no se ha podido acreditar la relación entre el suceso y la actuación de bandas armadas o elementos terroristas. De ellos, siete probablemente podrían ser ahora beneficiarios de ayudas en cuanto no sea preciso demostrar que el atentado tenía relación con los intereses del Estado español y teniendo en cuenta, para otros casos, que la nueva normativa ampara la detención ilegal.

* solicitudes en tramitación: se citan 10 casos de los cuales ninguno podría recibir indemnización con las nuevas normas ya que se trata de militares españoles muertos en Afganistán y Líbano, de manera que su indemnización ha de seguir el cauce del Real Decreto-ley 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad, aplicable tanto a los militares y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad españoles como a los integrantes de los programas de acción para la cooperación y los periodistas españoles acreditados. Podrían ser indemnizados, sin embargo, dos casos por detención ilegal, atribuidos a ETA y por hechos cometidos en Francia.

* casos en los que no se ha presentado solicitud: se citan 21, por hechos sucedidos en Estados Unidos, Turquía, Egipto, Yemen, Georgia y Ruanda. De ellos, 18 podrían verse amparados por la nueva regulación.

La aplicación de las cuantías propuestas por fallecimiento (138.232,78 euros), gran invalidez, incapacidad, secuestro, ayudas para tratamientos psicológicos, gastos funerarios arroja la cantidad de 1.924.861,44 euros más los costes de tratamiento psicológico y gastos funerarios. Se evalúa el hipotético coste anual de la modificación, teniendo en cuenta que los daños se han producido desde 2001, en 444.299,22 euros.

El 4 de febrero de 2008, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda responde al escrito de contestación a las observaciones de 15 de enero de 2008 que recibió de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, junto con esa nueva memoria económica, manteniendo sus dudas acerca de la posibilidad de que una norma de rango reglamentario pueda fijar un criterio delimitador del ámbito de aplicación de las normas distinto del territorio nacional y objetando las posibles desigualdades que la norma pudiera causar entre las víctimas de delitos violentos, haciendo referencia al concreto caso de ...... , herida en Londres, cuya solicitud fue en su momento desestimada por no haber presentado la documentación precisa. Manifiesta también sus dudas acerca de la regulación de los secuestros y las detenciones ilegales. No se formula un parecer favorable al proyecto.

A estas observaciones de 4 de febrero de 2008 del Ministerio de Economía y Hacienda, contestó el Ministerio del Interior en escrito, sin fecha, en el que se hace referencia a varios de los aspectos suscitados durante la tramitación del expediente, entre ellos la naturaleza de reglamento ejecutivo de la norma sometida a consulta y las posibilidades de revisión de las resoluciones desestimatorias en varios de los casos suscitados hasta ahora. Se señala, además, que la nueva redacción del artículo 25 ha sido suprimida.

Octavo. Contenido del segundo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda

El 11 de febrero de 2008 fue remitido al Consejo de Estado el segundo informe que, a los efectos previstos en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha emitido la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, departamento coproponente en la materia, con fecha 10 de enero de 2008. El informe, no favorable, reitera todas las observaciones de las que se ha dejado constancia en el antecedente cuarto de este dictamen, en particular las que se refieren al ámbito territorial de aplicación del ordenamiento jurídico y la posible desigualdad que la aplicación de la norma podría provocar.

A este informe contestó la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior el 15 de enero de 2008 señalando que el sistema trata de desarrollar una previsión legal de ayudas excepcionales, previsión que no contiene limitación alguna ni se ciñe a un tipo determinado de ayudas, de manera que el Gobierno no está contraviniendo ningún límite legislativo. Añade el informe que se ha incorporado una memoria económica que recoge los posibles gastos a los que dará lugar el proyecto de Real Decreto, computando su coste anual desde el año 2001 hasta hoy, memoria a la que se ha hecho referencia en el antecedente séptimo del expediente. Concluye el informe: "Dado que está previsto remitir cuanto antes el expediente al Consejo de Estado se ruega que, a la mayor brevedad posible, se otorgue la conformidad respecto de los costes económicos del Proyecto. Y en cuanto a las restantes observaciones formuladas que no han sido aceptadas, especialmente aquellas que precisan de un análisis más técnico-jurídico que económico, como son las que cuestionan la habilitación legal del proyecto o su ámbito territorial de aplicación, sería conveniente que sea precisamente ese Alto Cuerpo Consultivo el que se pronuncie finalmente sobre las mismas".

Noveno. Trámite de audiencia

En este estado de tramitación, solicitó audiencia ante el Consejo de Estado en el expediente la Asociación Unificada de Militares Españoles, AUME, y le fue concedida por plazo de tres días. En escrito de 14 de febrero de 2008 exponen que consideran que debe introducirse un precepto o disposición en el que de manera concreta se reconozca que los destinatarios de esta reforma podrán beneficiarse de la concesión de la Encomienda de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo. Hacen referencia en particular al caso del Sargento del Ejército ...... que sufrió, como el resto de su unidad, un ataque terrorista en Ad Diwaniyah, Iraq.

Así formado el expediente, el Consejo de Estado emite este dictamen, con carácter de urgencia.

Objeto

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo.

Su contenido normativo incluye tanto la modificación de un precepto del Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, en concreto el artículo 23, como la incorporación al texto vigente de un nuevo grupo normativo, que pasa a constituir su Título V, bajo la rúbrica, "Ayudas excepcionales a las víctimas de los delitos de terrorismo cometidos en el extranjero por personas o grupos cuya actividad no se desarrolle principalmente en España" e incluye los artículos 30 a 38. Las disposiciones transitoria, adicional y finales se refieren a este nuevo Título.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, en cuanto la norma proyectada es un reglamento ejecutivo. La consulta ha sido calificada como urgente.

Respecto de la tramitación del proyecto de Real Decreto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el Consejo de Estado ha de remitirse a su doctrina acerca del significado del procedimiento en general y del procedimiento normativo en particular, para aplicarla a la tramitación de este expediente. El Consejo de Estado ha señalado cuál es el sentido en el que ha de ser entendido el procedimiento previsto en la Ley del Gobierno, que concibe el alumbramiento de una norma como fruto de un proceso, en el que deberán recabarse cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto, recordando "que el procedimiento administrativo y, en particular, el previsto para la elaboración de las normas, no es un mero encadenamiento de trámites y plazos más o menos complejos sin más finalidad que la de incorporar a un expediente una serie de documentos. Un recto entendimiento de la institución ha de llevar aparejados conceptos materiales que excedan de la mera formalidad" (Dictamen 2941/2004, de 2 de diciembre de 2004).

En el expediente sometido a dictamen del Consejo de Estado se aprecia una finalidad digna de todo el respeto, la extensión del principio de solidaridad a algunas de las víctimas del terrorismo que hasta este momento no recibían resarcimiento alguno por los daños sufridos. El preámbulo de la norma se refiere a una laguna a cubrir, afirmación sobre la que se volverá en un momento posterior, y se encuentra dentro de las opciones normativas posibles un desarrollo con pretensión de generalidad como el propuesto para la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, en la redacción que resulta de la Ley 2/2003, de 12 de marzo, que en su disposición adicional segunda dispone: "Cuando los actos descritos en el apartado 1 del artículo 2 se hayan cometido fuera del territorio nacional, por personas o grupos cuya actividad terrorista no se desarrolle principalmente en España, el Ministerio del Interior podrá conceder ayudas excepcionales a los españoles víctimas de tales actos, en los términos que reglamentariamente se determinen. Lo previsto en esta disposición será aplicable a los actos ocurridos a partir del 1 de septiembre de 2001".

Constan en el expediente los informes de los diversos órganos administrativos que han intervenido en su elaboración: los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales, Defensa, Justicia y Asuntos Exteriores y de Cooperación. Consta también que se ha concedido la preceptiva autorización de la Ministra de Administraciones Públicas, a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, el 19 de diciembre de 2007.

Sin embargo, no se encuentra en el expediente el parecer favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, especialmente relevante por dos motivos, el primero en cuanto es uno de los departamentos coproponentes de la norma, el segundo en cuanto el proyecto sometido a consulta supone un incremento del gasto y no solo en cuanto a los acontecimientos sucedidos sino también en cuanto a los que pueden ocurrir a partir de la entrada en vigor de la norma. En efecto, el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, relativo al procedimiento de elaboración de los reglamentos, dispone: "En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos", trámite que ha sido considerado por jurisprudencia y doctrina constante como preceptivo, y, por su parte, el artículo 66.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, señala: "Corresponde al Ministro de Economía y Hacienda proponer al Gobierno, en el marco de la política general económica y presupuestaria, las directrices a que deberán ajustarse los gastos de personal de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos, así como autorizar cualquier medida relativa a la organización y al personal que pueda suponer incremento en el gasto o que requiera para su aplicación modificaciones presupuestarias que, según la Ley General Presupuestaria, excedan de la competencia de los titulares de los Departamentos ministeriales". La necesidad de esta autorización consta expresamente en el informe del Ministerio de Administraciones Públicas al que se ha hecho referencia en el antecedente tercero de este dictamen y estas mismas consideraciones dieron lugar a la petición de incorporación de estos documentos que formuló en su momento el Consejo de Estado.

Por otro lado, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta no ha sido sometido a trámite de audiencia alguno como hubiera sido lo correcto, no solo en atención a lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que, en su artículo 24.1.c), dispone: "Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. (...) Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan", sino porque todas las disposiciones vigentes en materia que despierta tanto interés lo han sido. Cabe, por citar algún caso, referirse a los antecedentes cercanos y constatar que en los Dictámenes de este Consejo de Estado 3514/99, de 10 de diciembre de 1999, en el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, y 3725/99, de 17 de diciembre de 1999, en expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las víctimas del terrorismo, se hace referencia a la audiencia concedida a las Asociación de Víctimas del Terrorismo, el Colectivo de Víctimas del Terrorismo en el País Vasco, la Fundación Gregorio Ordóñez y la Asociación Andaluza de Víctimas del Terrorismo. Tampoco obra en el expediente justificación sobre las graves razones de interés público que hubieran, en su caso, aconsejado prescindir de este trámite. Este trámite de audiencia, en el que las organizaciones y asociaciones podrían haberse pronunciado, hubiera permitido, como ya destacó este Consejo de Estado: "Conocer los verdaderos intereses en presencia y ponderar los posibles contraefectos, inconvenientes o inadaptaciones de la regulación proyectada" (entre otros, Dictamen 2941/2004, de 2 de diciembre de 2004).

El documento que se ha incorporado al expediente a modo de memoria justificativa y económica parece ser más un estudio valioso sobre los casos a los que esta nueva regulación podría resultar aplicable que una memoria entendida en el sentido al que se refiere el artículo 24 de la Ley del Gobierno. Aun en casos como este, se legisla para el futuro y no parece responder a esta previsión la memoria económica que acompaña al texto, en la que se evalúan los costes que para el presupuesto supondría indemnizar a quienes desde la fecha prevista por la disposición adicional segunda de Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, es decir, 1 de septiembre de 2001, resultaron víctimas de la violencia en distintos casos, países y situaciones. No hay ninguna estimación acerca de la probabilidad de que en el futuro este tipo de hechos sigan ocurriendo ni datos sobre las consecuencias presupuestarias de estos sucesos, sin que pueda deducirse de estos datos una evolución del impacto del proyecto en la realidad social, jurídica y económica en la que se aplicará. El Consejo de Estado ha señalado que resulta conveniente "evaluar, en la medida de lo posible, el impacto del proyecto", en casos como el sometido a consulta, ya que a lo largo de la tramitación se ha puesto de manifiesto la importancia económica de las medidas y la relevancia social del asunto que se trata (en este sentido se expresan los Dictámenes 3837/2003, de 22 de enero de 2004 y 3628/2000, de 14 de diciembre de 2000, entre otros).

Una consideración final se ha de formular acerca de la tramitación de la norma. Se ha incorporado al expediente una justificación de la urgencia con la que el proyecto se remite a este Consejo de Estado, en la que se hace referencia a la urgente necesidad de desarrollo de la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, en la redacción que resulta de la Ley 2/2003, de 12 de marzo. Resulta difícil compartir esa consideración ya que la ley fue publicada en el BOE el 13 de marzo de 2003 y la disposición adicional que incorpora su artículo segundo ha estado ayuna de desarrollo reglamentario hasta 2007.

En función de lo expuesto y de lo que se dirá a continuación, el Consejo de Estado entiende que el contenido de la norma refleja los resultados de la urgencia que se ha impuesto a la tramitación y pone de manifiesto ciertas carencias que hubieran podido subsanarse con un entendimiento sustantivo del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general. Pero, sea como fuere, lo cierto es que el dictamen del Consejo de Estado tiene, de acuerdo con lo previsto en su Ley Orgánica, carácter final, es decir, este Cuerpo Consultivo ha de pronunciarse sobre un proyecto de norma cuya tramitación haya concluido, circunstancia que no concurre en el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, en que no consta la aprobación del gasto ni la conformidad de uno de los departamentos ministeriales que lo propondrá, en su caso, al Consejo de Ministros. Así se deduce con claridad del último escrito de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, que el 15 de enero de 2008 señala: "Y en cuanto a las restantes observaciones formuladas que no han sido aceptadas, especialmente aquellas que precisan de un análisis más técnico-jurídico que económico, como son las que cuestionan la habilitación legal del proyecto o su ámbito territorial de aplicación, sería conveniente que sea precisamente ese Alto Cuerpo Consultivo el que se pronuncie finalmente sobre las mismas".

Conclusión

En otro apartado de este dictamen se han manifestado objeciones sustanciales a la tramitación de la norma sometida a consulta, ya que no consta el informe favorable de la Secretaría General Técnica de uno de los Ministerios coproponentes ni ha recaído la autorización preceptiva sobre las medidas propuestas, que suponen incremento del gasto público, trámites ambos impuestos por normas con rango de ley. Estas objeciones permiten entender que el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general al que se refiere el expediente podría no considerarse debidamente concluso.

Aun siendo lo deseable la formulación de un desarrollo general de la disposición citada, a la vista de los distintos casos particulares que se han planteado a lo largo del expediente sería posible y quizá aconsejable la alternativa de uno o varios desarrollos reglamentarios parciales en lo que se refiere al ámbito subjetivo de la norma, para aquellos grupos de víctimas en los que se ha constatado que concurren los presupuestos a los que se ha hecho referencia en este dictamen y en los que resulte oportuna y justificada la aplicación del principio de solidaridad.

Por todo lo expuesto, entiende el Consejo de Estado que el proyecto sometido a consulta podría ser reconsiderado en su conjunto, con la finalidad de, tras una tramitación completa, proceder al mejor desarrollo de la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez considerado lo que se dice en el cuerpo de este dictamen, procede elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON MIGUEL RODRIGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER AL DICTAMEN MAYORITARIO 181/2008/2/2008.

El Consejero que suscribe lamenta expresar su disconformidad con el dictamen mayoritario de la Comisión Permanente, entendiendo que la conclusión debería haber sido que en el estado actual de tramitación no procede elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, y ello no sólo por las objeciones sustanciales que en el dictamen se hacen a la tramitación de la norma sometida a consulta, sino también por unas razones sustanciales que a continuación se exponen:

Lo esencial del proyecto es la incorporación de una nueva regulación de ayudas a las víctimas de los delitos de terrorismo cometidos en el extranjero por personas o grupos cuya actividad no se desarrolle principalmente en España, que integrará un nuevo Título V, en desarrollo de la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las victimas de terrorismo, que dispone: "Cuando los actos descritos en el apartado 1 del artículo 2 se hayan cometido fuera del territorio nacional, por personas o grupos cuya actividad terrorista no se desarrolle principalmente en España, el Ministerio del Interior podrá conceder ayudas excepcionales a los españoles víctimas de tales actos, en los términos que reglamentariamente se determinen. Lo previsto en esta disposición será aplicable a los actos ocurridos a partir del 1 de septiembre de 2001".

La existencia de esta habilitación legal remite a un desarrollo reglamentario previo a la concesión de las ayudas excepcionales que pueden ser concedidas a los españoles que hubieran sido víctimas del terrorismo fuera del territorio nacional, pero no obliga a conceder estas ayudas ni conduce directamente a un reglamento de carácter general cuyo objetivo sea indemnizar a los nacionales españoles implicados en todos los sucesos violentos ocurridos fuera de nuestras fronteras desde el 1 de septiembre de 2001.

Y esto es así por varios motivos, en primer lugar porque muchos de estos desgraciados acontecimientos tienen entre sí pocas semejanzas, salvo la sinrazón de la violencia sufrida. Por lo que el desarrollo reglamentario debe tener en cuenta los criterios que han informado nuestra legislación en la materia hasta el momento, tanto en cuanto al fundamento de estas ayudas excepcionales, el principio de solidaridad, como su ámbito en relación con el principio de territorialidad.

Un tratamiento acorde y adecuado con el concepto de solidaridad impone distinguir las razones por las cuales los ciudadanos españoles se encontraban en los lugares en los que sufrieron la agresión, la vinculación con los intereses generales de estas razones, la situación política del país en el que se encontraba la víctima y sus relaciones con España y, sin duda, cuál fue el grupo terrorista o banda armada que estuvo en el origen de los daños que ahora se trata de compensar. En efecto, no es idéntica la situación de necesidad acaecida a quien se ve sorprendido por un acto terrorista mientras viaja por el extranjero que la de quien tiene establecida su residencia en un lugar en que se producen atentados. No pueden ser idénticas tampoco las situaciones en las que se encuentran los miembros de nuestras Fuerzas Armadas y los españoles que colaboran en misiones internacionales refrendadas por el Reino de España que las de aquellos turistas que, por citar el caso extremo, se sitúen en una posición de riesgo de modo voluntario y tal vez poco justificado, contraviniendo expresamente las recomendaciones para viajeros del Ministerio de Asuntos Exteriores. La delimitación de las situaciones de necesidad que pretenden atenderse con el proyecto, sin embargo, no tiene en consideración la conducta o las circunstancias de la víctima, que puede ser definitiva a la hora de enjuiciar el suceso, y, por ello, las situaciones de necesidad que deben ser soportadas por los fondos públicos españoles.

En segundo lugar, se plantean en el proyecto una serie de problemas jurídicos cuya solución merece una reflexión mas pausada. No cabe olvidar que puede suponer una afectación del principio de igualdad y también una alteración del principio de territorialidad.

No cabe olvidar la finalidad del grupo normativo que regula los resarcimientos a las víctimas, que encuentran su causa, como ha señalado este Consejo de Estado en una "finalidad asistencial y no de responsabilidad de la Ley 32/1999, de modo que no son de exigir las circunstancias cuya concurrencia es imprescindible para actuar la responsabilidad del Estado, sino otras de apreciación más discrecional derivada de criterios no compensatorios sino de solidaridad" (Dictamen 2.067/2002/801/2002, de 10 de octubre de 2002). La razón última de este sistema de solidaridad se encuentra en que la finalidad de las actuaciones terroristas no es otra que alterar la paz y la seguridad ciudadanas y subvertir el orden constitucional, es decir, el delito de terrorismo tiene por objetivo al propio Estado y solo de forma indirecta a los ciudadanos particulares. Probablemente por esta razón solo desde fechas muy recientes la legislación en la materia se ha dirigido a proteger a los ciudadanos que resulten víctimas de un delito de esta especie, sin excluir a los extranjeros residentes en nuestro territorio que resulten lesionados por actos terroristas en España. Estas normas no han tenido como finalidad convertir al Reino de España en una especie de asegurador de sus nacionales y de sus intereses, en caso de que sufran algún delito, sino de paliar las consecuencias lesivas de ciertos delitos que, en el fondo, tienen por sujeto pasivo al propio Estado. Tales delitos, incluidos en el Título XXII del Código Penal dentro de los delitos contra el orden público, en principio, se rigen por un principio de territorialidad, ya que su finalidad es "subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública", como disponen el artículo 571 y concordantes.

Así puede constatarse a la vista de la legislación en la materia. Desde 1979 hasta hoy han sido muchas las medidas arbitradas a favor de las víctimas del terrorismo, medidas que tuvieron su primera regulación en el Real Decreto-ley 3/1979, de 26 de enero, de protección de la seguridad ciudadana, cuyo artículo 7 declaró indemnizables por primera vez los daños sufridos a consecuencia del fenómeno terrorista. A la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, contra la actuación de bandas armadas y elementos terroristas, y la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, siguieron sucesivas Leyes de Presupuestos, que generalizaron la concesión de ayudas y pensiones extraordinarias, hasta llegar a la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, que mejoró cuantitativa y cualitativamente las ayudas.

El régimen general de ayudas y resarcimientos para las víctimas del terrorismo se encuentra en este momento en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, modificada por varias otras, la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre y la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, todas ellas de medidas fiscales, administrativas y del orden social. El primer desarrollo de este sistema se produjo mediante Real Decreto 1211/1997, de 18 de julio, sustituido por el Real Decreto 288/2003, de 7 de marzo, con la finalidad de aclarar e incorporar las modificaciones legales, por el que se aprueba el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo. Ambas normas fueron objeto de Dictámenes de este Consejo de Estado, la primera del Dictamen 3571/97, de 10 de julio de 1997, la segunda del Dictamen 3665/2002, de 6 de febrero de 2003.

El artículo 1 de este Reglamento dispone, en cuanto a su objeto y alcance, que "serán resarcibles por el Estado, con el alcance y condiciones previstas en este Reglamento, los daños corporales, los gastos en razón de tratamiento médico y los daños materiales causados como consecuencia o con ocasión de delitos de terrorismo cometidos tanto por bandas armadas y elementos terroristas como por persona o personas que alteren gravemente la paz y seguridad ciudadana, a quienes no fueran responsables de dichas actividades delictivas" y enumera posteriormente los daños resarcibles, incluyendo los daños corporales, tanto físicos como psíquicos, los daños materiales en viviendas, sedes o locales, los gastos de alojamiento provisional y los causados en vehículos.

Este bloque normativo, formado por sucesivas incorporaciones de conceptos resarcitorios y basado claramente en el principio de territorialidad dada su vinculación con los delitos de terrorismo, no abarca la normativa extraordinaria integrada por la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, y su reglamentación complementaria. Tampoco abarca las normas relativas al sistema de pensiones, el mecanismo de cobertura aseguradora de daños gestionado por el Consorcio de Compensación de Seguros, ni la legislación que, con medidas complementarias, han dictado algunas Comunidades Autónomas.

La Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo se ha desarrollado mediante dos normas, el Real Decreto 1974/99, que regula la Orden de Reconocimiento Civil a las víctimas del terrorismo (Dictamen 3725/99, de 17 de diciembre de 1999) y el Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley (Dictamen 3514/1999, de 19 de diciembre). Su finalidad es distinta a la de las normas citadas, a la vista de lo previsto en su artículo 1 y consiste en que el Estado "rinde testimonio de honor y reconocimiento a quienes han sufrido actos terroristas y, en consideración a ello, asume el pago de las indemnizaciones que le son debidas por los autores y demás responsables de tales actos". En atención a esta consideración, su ámbito abarca: "Las víctimas de actos de terrorismo o de hechos perpetrados por persona o personas integradas en bandas o grupos armados o que actuaran con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana tendrán derecho a ser resarcidas por el Estado, que asumirá con carácter extraordinario el abono de las correspondientes indemnizaciones, en concepto de responsabilidad civil y de acuerdo con las previsiones de la presente Ley", como dispone su artículo 2.

Se suman a estos sistemas de resarcimiento otras disposiciones de naturaleza propiamente extraterritorial, como es el caso del Real Decreto-ley 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad, que en su redacción actual, vigente desde el 23 de julio de 2007, abarca en su ámbito de aplicación, a tenor de su artículo 2, a los miembros de las Fuerzas Armadas españolas, con inclusión de aquellos que, dependientes del Ministerio de Defensa, formen parte de la tripulación de los medios de transporte en los que se realicen los desplazamientos, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que participen en estas operaciones y el personal de nacionalidad española al servicio de las Administraciones públicas, incluyendo el contratado en España a título individual por el Estado, que se desplace al territorio en que se realice la operación para participar en ella o que se encuentre destinado en dicho territorio. Estas indemnizaciones, que se limitan a los casos de muerte y daños físicos o psíquicos del personal se relacionan con "su participación en una operación de mantenimiento de la paz, de asistencia humanitaria o en otras de carácter internacional que hayan sido aprobadas específicamente por el Gobierno a estos efectos", como se dispone en el artículo 1 y tienen, se señala expresamente, carácter extraordinario.

Y, finalmente, a estos sistemas de resarcimiento se añade un régimen transfronterizo, con origen en la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de delitos. El ámbito propio de esta Directiva se encuentra en la libertad de circulación que ha de permitir facilitar la indemnización a las víctimas de delitos permitiendo el acceso de las personas físicas a la protección de los Estados de la Unión Europea en los que se encuentren, en pie de igualdad con los nacionales. De forma coherente con este planteamiento, el artículo 1 de la Directiva dispone: "Los Estados miembros garantizarán que, cuando se haya cometido un delito doloso violento en un Estado miembro distinto del Estado miembro en donde el solicitante de una indemnización tiene su residencia habitual, éste tendrá derecho a presentar la solicitud ante una autoridad o ante cualquier otro organismo de este último Estado miembro", sin que exista en esta norma mención expresa del fenómeno terrorista.

El contenido de la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, se ha visto reflejado en los artículos 44 y siguientes del Real Decreto 288/2003, de 7 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo y, con la dualidad que caracteriza a nuestro sistema, en la regulación vigente sobre ayudas y asistencia a las víctimas de delitos violentos, que tiene su norma de cabecera en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayuda y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual. En función de esta norma se dictó el Real Decreto 199/2006, de 17 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de ayudas a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, aprobado por Real Decreto 738/1997, de 23 de mayo; el Reglamento de ejecución de la Ley 32/1999, de 8 de octubre, de solidaridad con las víctimas del terrorismo, aprobado por el Real Decreto 1912/1999, de 17 de diciembre; y el Reglamento de ayudas y resarcimientos a las víctimas de delitos de terrorismo, aprobado por Real Decreto 288/2003, de 7 de marzo. Esta regulación parte de un principio evidente de territorialidad. Así lo expresa con rotundidad el artículo 2 de la Directiva: "Responsabilidad del pago de la indemnización. Abonará la indemnización la autoridad competente del Estado miembro en cuyo territorio se cometió el delito".

Como cabe apreciar en esta breve exposición de la legislación vigente, los problemas jurídicos suscitados en su aplicación así como los puntos de conexión difieren en cada uno de los regimenes resarcitorios aplicables. El territorio nacional, la vinculación de la actuación terrorista con los intereses del Estado español, la nacionalidad del perjudicado o del autor o autores responsables de los hechos, la libre circulación en la Unión Europea, la calificación de un determinado acto violento como acto terrorista e incluso, el desempeño de un puesto o una función relacionada con los intereses españoles fuera del territorio español pueden determinar el derecho al resarcimiento. En el proyecto sometido a consulta cabe apreciar cierta indefinición en la determinación de este punto de conexión, ya que incluye a las víctimas de los atentados indiscriminados cometidos en el extranjero, a las de aquellos atentados terroristas no dirigidos contra España o sus intereses y, por otra parte, las víctimas de aquellos actos cometidos por personas, bandas armadas y elementos terroristas que no hayan elegido a nuestros país como escenario de su violencia organizada.

Desde otro punto de vista, resulta indudable que el terrorismo es una lacra mundial que es preciso combatir, y cuyos efectos perversos se han de tratar de aminorar. Sin embargo, la norma proyectada, junto a las víctimas del terrorismo sitúa, en plano de igualdad, a las víctimas de "personas integradas en bandas o grupos armados" o bien a las víctimas de personas que actúen "con la finalidad de alterar gravemente la paz y seguridad ciudadana", paz y seguridad de algún Estado que no es España. El carácter disyuntivo de los tres casos es claro en el artículo 30.1 del proyecto, y ello hace que vaya mucho más allá de la configuración jurídico penal de los delitos de terrorismo en España (artículo 571 del Código Penal). Se observan, por tanto, ciertos desajustes con el grupo normativo vigente en la materia en el que, y con independencia de casos concretos, el principio de territorialidad ha marcado la legislación, por su conexión con el tipo penal relativo a los delitos de terrorismo, en principio por decisión del legislador y no por olvido o a consecuencia de una laguna en el ordenamiento.

A semejantes conclusiones en lo que al principio de territorialidad se refiere llega el Tribunal Supremo en su Sentencia de 15 de mayo de 2001 en la que expone, a los efectos de desestimar una reclamación de responsabilidad, considerando, respecto al régimen legal anterior, que, "de la letra, ni del espíritu de la referida norma derogada podía deducirse que las víctimas de atentados terroristas perpetrados fuera del territorio nacional tenían derecho a una indemnización, pues el artículo 2 de la citada Ley Orgánica 9/1984 solo otorgaba a la jurisdicción del orden penal potestad para juzgar los delitos cometidos fuera de nuestro territorio por españoles o extranjeros, si los responsables estuvieran integrados en bandas armadas, rebeldes u organizaciones terroristas que operaran en España o cooperaran o colaboraran con ellas, salvo que los responsables hubieran sido enjuiciados por los Tribunales extranjeros por los mismos hechos", refiriéndose, además, a que "tales medidas no tenían otra finalidad que por los poderes públicos se paliaran las consecuencias dañosas sufridas por las víctimas de las bandas armadas y elementos terroristas".

También este Consejo de Estado, en su Dictamen 2067/2002/801/2002, ha expresado su preocupación de que "la transformación del principio de territorialidad "en principio de nacionalidad de los autores, cooperadores o colaboradores" convertiría al Estado español en "garante y responsable, no ya del orden público en el territorio nacional, sino, asimismo, de los hechos delictivos de carácter terrorista llevados a cabo en cualquier país, bien por ciudadanos españoles, o bien por quienes no teniendo tal nacionalidad mantienen lazos de cooperación o colaboración con otras organizaciones que operen, activa o pasivamente en España".

En parecidos términos se ha expresado en el expediente el Ministerio de Economía y Hacienda, si bien desde otra perspectiva, ya que entiende que el Estado español puede, en determinadas circunstancias, convertirse en asegurador universal de los daños sufridos por los ciudadanos españoles en el extranjero, con olvido del principio de territorialidad de las leyes y posible mengua de las obligaciones que le incumben con respecto a todos cuantos residen en territorio español con independencia de su nacionalidad. A esta consideración ha de sumarse otra, entiende el Consejo de Estado, ya que podría verse lesionado el principio de igualdad si las ayudas y resarcimientos protegen de la violencia en mayor medida a un ciudadano español en el extranjero que al mismo ciudadano en nuestro territorio, sin que esta mayor protección se justifique de forma suficiente. Basta comparar el sistema de protección previsto por la legislación general en la materia, la Ley 35/1995, de 11 de diciembre, de ayuda y asistencia a las víctimas de delitos violentos y contra la libertad sexual, con la propuesta formulada en el proyecto sometido a consulta para compartir las preocupaciones a las que se ha hecho referencia, aun más si se tiene en cuenta que la excepcionalidad de las ayudas que predica la Ley 32/1999, de 8 de octubre, aparece en el Título V del Real Decreto proyectado como desarrollo bajo la forma de un sistema completo que regula el derecho a determinadas indemnizaciones.

Por todo ello, el Consejero que suscribe entiende que el proyecto sometido a consulta debería ser reconsiderado en su conjunto para, tras una tramitación completa, desarrollar de manera más adecuada, más conforme al marco constitucional y legal, la disposición adicional segunda de la Ley 32/1999, de 8 de octubre.

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V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de febrero de 2008

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.