Dictamen de Consejo de Estado 1941/2005 de 01 de diciembre de 2005

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se adapta la normativa sobre ayudas a la construcción naval a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 2005, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 11 de noviembre de 2005, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se adapta la normativa sobre ayudas a la construcción naval a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

De antecedentes resulta:

I / El preámbulo del proyecto señala que las ayudas al sector de la construcción naval se han venido aplicando en la Unión Europea con anterioridad al acceso de nuestro país, teniendo por objeto paliar los efectos de la competencia internacional sobre los Estados miembros.

El Real Decreto 442/1994, de 11 de marzo, sobre primas y financiación a la construcción naval, ha sido objeto de modificación en varias ocasiones para adaptarlo a la normativa comunitaria, resultando que la sobrevenida Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, hace necesario ahora su ajuste a dicha norma legal, lo que enlaza con la previsión de su disposición transitoria primera.

La especial naturaleza de las ayudas a la construcción naval obliga a que les sea de aplicación el artículo 22.2.c) de la Ley General de Subvenciones relativo a las ayudas en régimen de concesión directa, siendo preciso que una norma reglamentaria como la presente apruebe las normas especiales de dichas subvenciones.

El proyecto de Real Decreto consta de nueve artículos con el siguiente detalle:

Artículo 1: Objeto.

Artículo 2: Finalidad y carácter singular de las ayudas a la construcción naval.

Artículo 3: Financiación.

Artículo 4: Beneficiarios.

Artículo 5: Modalidades de ayuda.

Artículo 6: Procedimiento de concesión.

Artículo 7: Régimen de justificación.

Artículo 8: Reintegro.

Artículo 9: Régimen jurídico aplicable.

Figuran luego una disposición transitoria (relativa a los expedientes de ayudas en tramitación, diferenciando según hayan sido solicitadas antes o a partir del 18 de febrero de 2005) y una disposición final (sobre la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado).

II / Se completa el expediente con los siguientes documentos:

A) Primer borrador del proyecto, fechado el 25 de abril de 2005, al que acompañan memoria justificativa, memoria económica e informe de impacto de género.

B) Autorización, de 11 de mayo de 2005, del Secretario General de Industria del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio para la iniciación del procedimiento de tramitación del Real Decreto.

C) Informe de 5 de mayo de 2005 de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en el que, a respuesta de una petición anterior de la Secretaría General Técnica, se señala que "las peculiaridades de las ayudas a la construcción naval pueden mantenerse sin necesidad de acudir a los procedimientos de concurrencia competitiva, amparando esta peculiaridad en el art. 22.2.c) de la LGS en los términos del proyecto de Real Decreto, por lo que la aprobación del Real Decreto al que se refiere el art. 28 de la LGS se antoja como necesaria debido a que la normativa vigente no contiene los requisitos mínimos establecidos en el punto tercero de dicho precepto...".

D) Segundo borrador del proyecto, fechado el 29 de junio de 2005 y al que acompañan, también, las correspondientes memorias justificativa, económica y de género.

E) Informe de 5 de octubre de 2005 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda sobre el texto del proyecto, en el que se señala, respecto a la forma de concesión de las subvenciones, que "no se formulan objeciones a que se lleve a cabo por el procedimiento previsto en el artículo 22.2.c) de la Ley, es decir, por el procedimiento de concesión directa". Expresa algunas sugerencias de contenido y forma sobre el proyecto y recomienda su reelaboración.

F) Tercer texto del proyecto de Real Decreto (acompañado igualmente de las memorias justificativa, económica y de género), fechado el 20 de octubre de 2005.

G) Informe favorable, fechado el 26 de octubre de 2005, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio sobre el tercer borrador del proyecto. Sin perjuicio del sentido positivo del informe, tras un detenido examen de los antecedentes de la futura nueva norma y a los efectos de mejorar la redacción, acompaña un denominado "Borrador de texto alternativo" en el que, con la forma de un nuevo documento completo, se recogen objeciones y sugerencias al texto remitido en consulta.

H) Cuarto borrador del proyecto, fechado el 4 de noviembre de 2005.

Se acompañan las memorias económica y justificativa, de 3 de noviembre de 2005, en las que -respectivamente- se analizan y detallan las razones que motivan el nuevo Real Decreto proyectado y se indica que su aplicación no supondrá ningún incremento para el gasto público.

También se elaboró un informe sobre el impacto de género a los efectos del artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, señalando que la presente disposición no contiene ninguna medida que pueda favorecer situaciones de discriminación por razón de género.

I) Nota de 4 de noviembre de 2005 sobre las diferentes observaciones formuladas en la tramitación, justificando su aceptación o no en la versión final.

Y, en tal estado de tramitación, dispuso V.E. la remisión del expediente al Consejo de Estado, en el que tuvo entrada el 11 de noviembre de 2005, calificado como urgente.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes consideraciones:

I / El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo por tratarse de un Real Decreto que se dicta en ejecución de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, resultando preceptiva dicha intervención al amparo del artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

En efecto, señala la disposición transitoria primera de la referida Ley 38/2003:

"1. En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de esta Ley se procederá a la adecuación de la normativa reguladora de las subvenciones al régimen jurídico establecido en la misma. 2. Si en el plazo señalado en el apartado anterior no se procediera a la adecuación de la normativa reguladora de las subvenciones, esta Ley será de aplicación directa".

No habiéndose procedido a una regulación completa de desarrollo de la citada norma legal en el plazo de un año, sin que su transcurso sea óbice u obstáculo al ejercicio de la potestad reglamentaria - atribuida al Gobierno con carácter general por el artículo 97 de la Constitución Española-, resulta posible proceder a un desarrollo particular y puntual para el caso de que se trata (vinculado, como luego se verá, a un régimen excepcional de la propia Ley 38/2003 y condicionado a su desarrollo reglamentario), sin perjuicio de una futura reglamentación general y común al conjunto de las subvenciones públicas.

II / El procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se ha ajustado en lo sustancial de su tramitación a las previsiones del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las memorias justificativa y económica del proyecto, de las que se deduce el alcance regulador de su contenido y la inexistente repercusión presupuestaria de la actuación a que se refiere la norma. También figura el informe de género del apartado 1.b) del referido artículo 24.

Igualmente se ha evacuado el informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente (ya sobre la penúltima versión del texto, habiendo formulado ciertas observaciones al mismo que fueron luego acogidas), la cual ha formulado posteriores notas sobre las alegaciones obrantes en el expediente y con las que se ha producido la redacción final del texto.

También constan informes de la Abogacía del Estado y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, los cuales han contribuido en gran medida a aquilatar y pulir (en las cuatro sucesivas ediciones que ha tenido) el borrador inicial.

En idéntico sentido a como indicara el Consejo de Estado en su dictamen 2.295/2004, de 21 de octubre de 2004, la utilidad y eficacia de los trámites anteriores se aprecia en los ajustes y modificaciones llevados a la última versión del proyecto. También resulta positivo el hecho de que el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio haya contestado (en un documento final) a las sugerencias de los órganos intervinientes, justificando luego la conveniencia o no de modificar, a su vista, el texto originario (que, desde luego, ha quedado profundamente retocado). Tal actuación permite apreciar la fundamentación de las observaciones y la síntesis final que resulta de las mismas.

En definitiva y por lo que a la tramitación formal corresponde, aprecia el Consejo de Estado que la misma -bien que desarrollada de modo acelerado como cabe deducir de la cronología de las actuaciones, a la que se suma la urgente emisión del presente dictamen- se ha desarrollado de modo ajustado al procedimiento administrativo general de la elaboración de normas.

III / Respecto al fondo de la cuestión consultada, la finalidad de la nueva regulación es acometer un desarrollo parcial y concreto de la Ley General de Subvenciones, interpretando y aclarando su ajuste a un ámbito específico de ayudas a la construcción naval.

Convergen en la presente norma dos situaciones peculiares (la especialidad de la situación de la construcción naval en el ámbito de la Unión Europea y la excepcionalidad del procedimiento de concesión de ayudas en régimen de gestión directa), las cuales constituyen la recíproca fundamentación de un régimen singular cuya regulación se acomete en el proyectado Real Decreto.

En efecto, de una parte resulta que la construcción de buques ha descendido notablemente a nivel mundial, debido a una importante caída de peticiones de los sectores de la pesca y la marina mercante. En el ámbito de la Unión Europea, dicha situación forzó a prorrogar la vigencia de la denominada Séptima Directiva (Directiva 90/684/CEE, de 21 de diciembre, sobre ayudas a la construcción naval) manteniendo un régimen de ayudas fundado en el entorno que afecta a este sector: exceso de capacidad, precios a la baja y falseamiento de las condiciones comerciales en el mercado mundial de la construcción naval (todo ello según informa la Secretaría General Técnica del Departamento consultante).

Con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2006, el actual "Marco Aplicable a las Ayudas Estatales a la construcción naval" (contenido en la Comunicación 2003/C 317/06) ha venido a sustituir al Reglamento (CE) nº 1540/1998, del Consejo, de 29 de junio de 1998, cuya vigencia se agotó el 31 de diciembre de 2003. El Real Decreto 442/1994, de 11 de marzo, sobre primas y financiación a la construcción naval (modificado por los Reales Decretos 1395/1995, de 4 de agosto; 1562/1997, de 10 de octubre; 2600/1998, de 4 de diciembre; 3452/2000, de 22 de diciembre; 1274/2003, de 10 de octubre y, finalmente, por el 59/2005, de 21 de enero) ha ido incorporando las adaptaciones necesarias para ajustar la regulación interna a la cambiante y compleja situación internacional.

Sentado lo anterior, se invoca en el Real Decreto remitido en consulta una situación excepcional dentro del ámbito de las subvenciones públicas, cual es la de su concesión en régimen directo, sin acudir a un procedimiento de concurrencia o competitivo, requerido como regla general.

En efecto, y ello enlaza muy directamente con la justificación última del presente Real Decreto, el artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, establece en su apartado 1:

"1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva. A efectos de esta Ley, tendrá la consideración de concurrencia competitiva el procedimiento mediante el cual la concesión de las subvenciones se realiza mediante la comparación de las solicitudes presentadas, a fin de establecer una prelación entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoración previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria, y adjudicar, con el límite fijado en la convocatoria dentro del crédito disponible, aquellas que hayan obtenido mayor valoración en aplicación de los citados criterios".

Tal es la regla general. Y las excepciones a ella vienen contenidas en el siguiente apartado del propio artículo:

"2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones: ... c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública".

La situación aquí invocada es, pues, excepcional respecto del régimen común de las subvenciones públicas, lo que demanda el mayor celo en la comprobación de los requisitos que legitiman el procedimiento especial. Y para ello está previsto que, por vía reglamentaria, se regule tan singular régimen de ayudas.

En el sentido indicado, las previsiones legales anteriores se complementan -para los supuestos de concesión directa- con las exigencias del artículo 28 de la misma Ley General de Subvenciones:

"2. El Gobierno aprobará por real decreto, a propuesta del ministro competente y previo informe del Ministerio de Hacienda, las normas especiales reguladoras de las subvenciones reguladas en el párrafo c) del apartado 2 del artículo 22 de esta Ley. 3. El Real Decreto a que se hace referencia en el apartado anterior deberá ajustarse a las previsiones contenidas en esta Ley, salvo en lo que afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia, y contendrá como mínimo los siguientes extremos: a) Definición del objeto de las subvenciones, con indicación del carácter singular de las mismas y las razones que acreditan el interés público, social, económico o humanitario y aquéllas que justifican la dificultad de su convocatoria pública. b) Régimen jurídico aplicable. c) Beneficiarios y modalidades de ayuda. d) Procedimiento de concesión y régimen de justificación de la aplicación dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras".

Y este es el marco legal obligado para el presente Real Decreto: acogiéndose a la previsión excepcional de la Ley (el otorgamiento de subvenciones en régimen de concesión directa) el Gobierno se propone hacer uso de su potestad reglamentaria para cumplir las exigencias del artículo 28 de la Ley General de Subvenciones.

Tampoco es la primera vez que esto ocurre. El Consejo de Estado expresó sus criterios en el dictamen 373/2005, de 17 de marzo de 2005, con ocasión de las subvenciones a determinadas necesidades derivadas de situaciones de emergencia, catástrofe o calamidad pública, igualmente fundadas en el régimen excepcional de concesión directa del artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003.

Estima el Consejo de Estado que se acreditan en el caso presente los requerimientos legales: consta el objeto de las subvenciones con detalle y las razones que justifican la excepcionalidad, se establece un régimen jurídico separado, se determinan los beneficiarios, las modalidades de ayuda y el procedimiento de concesión y de contratación del uso de las subvenciones, con mención expresa de los casos en que procede su reintegro.

En una consideración conjunta de lo anterior, nada aprecia el Consejo de Estado en la opción finalmente recogida en el proyecto que desborde los límites que la habilitación legal confiere al Gobierno para el desarrollo reglamentario previsto, con las sugerencias y ajustes que a continuación se indican.

Desde el punto de vista formal cabe decir que todo el texto está necesitado de una lectura sosegada que coordine sus contenidos y expresiones. Quizá no ha llegado a hacerse por la pluralidad de aportaciones acogidas y por la urgencia en la tramitación; pero lo cierto es que no se presenta bien ensamblada la versión final del texto.

El Consejo de Estado formula las siguientes indicaciones, con el propósito de contribuir a mejorar el proyecto:

- En el preámbulo, conviene una más clara mención de las normas aludidas o una redacción que supla la aparente falta de precisión con que se hacen las correspondientes invocaciones. Así, en el primer párrafo del mismo se habla de que las ayudas al sector de la construcción naval han sido reguladas "por siete Directivas y tres Reglamentos, y en la actualidad por un Marco Comunitario". Respecto a la primera parte de la formulación o se dice simplemente que han sido reguladas "por diversas normas comunitarias", con carácter general, o se enumeran y mencionan completa y correctamente tales normas. Y en lo que se refiere a "...un Marco Comunitario" debe citarse aquí el detalle completo del mismo, lo que luego se dice más adelante (en el segundo párrafo), donde (por haberse citado antes) ya se podría hablar simplemente (ahora sí) del citado Marco Comunitario.

- En las menciones de las Directivas y los Reglamentos comunitarios suele utilizarse la inicial en mayúscula. Debe, en todo caso, seguirse un criterio uniforme.

- En el tercer párrafo del preámbulo, tercera línea, se debe decir "ordenamiento" y no "encuadramiento". Ha de revisarse la redacción del párrafo completo, que no tiene la claridad expositiva que debiera. En el mismo párrafo, más adelante, ha de decirse que las subvenciones son de "concesión directa" y no de "aplicación directa".

- El Real Decreto 59/2005 debe citarse correctamente en el cuarto párrafo del preámbulo.

- En el penúltimo párrafo del preámbulo, antes de la fórmula promulgatoria, se señalan las "peculiares razones de interés público, social y económico", avanzando como tales "la antigüedad de las ayudas a la construcción naval, su regulación específica que de ellas hace el derecho comunitario", entre otros extremos. Pues bien, el hecho de la antigüedad o la regulación específica del derecho comunitario no son por sí mismas razones de interés público, social y económico, lo cual fuerza a suprimir tales menciones en este lugar, debiendo coordinarse el preámbulo con el contenido del artículo 2.2 del proyecto donde sí se habla correctamente del fundamento último de la medida, el cual se halla sobre todo en "las especiales condiciones de competencia en el mercado mundial...".

- En el artículo 1 sobra el número 1 que precede a su párrafo único.

- En el artículo 3 no parece oportuno citar exactamente las aplicaciones presupuestarias de los Presupuestos Generales del Estado en las que se incardinan las ayudas en cuestión, bastando con una referencia más genérica a las mismas (puesto que éstas pueden cambiar su identificación exacta en el futuro).

- En el artículo 5 hay que revisar el orden de los párrafos puesto que aparece dos veces el 1 y falta el 2.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, consideradas las observaciones formuladas, puede V.E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se adapta la normativa sobre ayudas a la construcción naval a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de diciembre de 2005

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO.