Dictamen de Consejo de Estado 1967/1994 de 17 de noviembre de 1994

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de noviembre de 1994, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 10 de octubre de 1994, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores; de cuyos antecedentes resulta lo siguiente:

PRIMERO.- La Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, del Texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, en su artículo 1.Tres, da nueva redacción al artículo 15 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores. Refiere, en su exposición de motivos, la doble dirección en que se mueve la reforma del Estatuto e indica que el objetivo de adaptabilidad y flexibilidad en las relaciones laborales tiene su primer exponente en la regulación de los mecanismos de ingreso en la empresa y, dentro de ella, en la regulación de las modalidades de contratación, arbitrando aquellas fórmulas que se adecuen más exactamente a las reales necesidades de las empresas y de los individuos. A ello se dirigen las modificaciones introducidas en el artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores en la definición de los contratos de duración determinada (cuando se contrate al trabajador para la realización de una obra o servicio determinados; las circunstancias de mercado, acumulación de tareas o excesos de pedidos que así lo exigieren, aun tratándose de la actividad normal de la empresa; se trate de sustituir a trabajadores con derecho a reserva del puesto de trabajo; y cuando se trate del lanzamiento de una nueva actividad). El número 5 del nuevo artículo 15 autoriza al Gobierno para desarrollar reglamentariamente lo previsto en dicho artículo.

SEGUNDO.- Con el fin de completar, mediante el correspondiente desarrollo reglamentario, el marco legal en el que podrán utilizarse las diferentes modalidades de contratación de duración determinada, eliminando incertidumbres, adaptando la normativa reglamentaria actual a la nueva regulación de la contratación de duración determinada, ha sido preparado un proyecto de Real Decreto, cuya redacción inicial tiene fecha de 7 de junio último, al que se ha unido una Memoria explicativa.

TERCERO.- Sometido aquel proyecto a informe de distintas Direcciones Generales del Ministerio, figura en el expediente, en primer lugar, el de la Dirección General de Trabajo (Subdirección General para la Negociación Colectiva y Condiciones de Trabajo) que formula observaciones al contrato de interinidad y de lanzamiento de nueva actividad y a otros artículos del proyecto.

Sigue el informe de la Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social que aprecia que el contenido del proyecto sistemáticamente recoge el del anterior Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre, si bien con las obligadas adaptaciones a la regulación impuesta por el nuevo artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores, por lo que se limita a realizar observaciones de carácter técnico.

El Director del Gabinete Técnico de la Secretaría General para la Seguridad Social entiende que de las modificaciones que se introducen no se deriva ningún efecto en materia de Seguridad Social que exija regulación expresa, refiriéndose a una aclaración de inclusión tal vez conveniente.

El Director General del Instituto Nacional de Empleo hace también observaciones.

La Dirección General de Empleo, en 18 de julio pasado, analiza las observaciones realizadas, que recoge conjuntamente, ordenadas por artículos, relacionando, primero, las que se aceptan y, después, las que no son acogidas favorablemente. Por último, contesta a observaciones sobre aspectos no incluidos en artículos concretos del proyecto y que se considera conveniente regular.

CUARTO.- Las variaciones introducidas en el proyecto se reflejan en una segunda versión del mismo de 18 de julio de 1994.

Sobre él expresa la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, en 27 de julio, que se ajusta a las previsiones contenidas en el nuevo artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores, significando que en la redacción de un artículo se opera el cambio que concreta con la literal del artículo 15.

La Unión General de Trabajadores formula distintas observaciones, recorriendo el articulado, proponiendo redacciones sustitutivas (informe de 27 de julio).

También en la misma fecha, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras suscita observaciones, unas más generales y otras sobre la regulación del contrato de interinidad y el de lanzamiento que le han merecido especial consideración.

ELA, en 22 del repetido julio, refiere sus observaciones sobre estos dos últimos contratos.

De nuevo la Dirección General de Empleo informa (documento nº 7 del expediente) sobre las observaciones a que se extiende este apartado de antecedentes, concretando las aceptadas y las rechazadas.

QUINTO.- De las modificaciones admitidas, resulta un tercer texto del proyecto de 7 de septiembre de 1994, informado por la Secretaría General Técnica en 29 del mismo mes, con dos observaciones.

Tras este informe se une al expediente el proyecto de 3 de octubre de 1994, que es el que somete a la consideración de este Consejo.

SEXTO.- El proyecto de Real Decreto consta de dos Capítulos, diez artículos, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El Capítulo I, relativo a los contratos de duración determinada, se compone, a su vez, de 5 artículos.

El artículo 1º recoge los cuatro supuestos de contratos de duración determinada, de conformidad con lo establecido en el número 1 del artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores.

El artículo 2º regula el contrato para obras o servicios determinados, efectuando en la definición de su objeto una remisión al convenio colectivo aplicable para la identificación de tales obras o servicios.

Resalta la Memoria que la nueva regulación suprime las referencias que contenía el Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre, a la extinción del contrato, habiéndose optado por incluir en el artículo 8 del proyecto, con carácter general, la extinción de los contratos de duración determinada, en línea con una mayor sistematización metodológica. Asimismo, se suprime la regulación del complemento de antigüedad, al haberse eliminado tal complemento del actual artículo 25 del Estatuto de los Trabajadores.

El artículo 3º se refiere al contrato eventual por circunstancias de la producción, e introduce como novedad la regulación de la duración del contrato y del período de referencia en que aquélla debe computarse. En efecto, el convenio colectivo de ámbito sectorial aplicable podrá modificar la duración máxima o el período dentro del cual se puede realizar.

El artículo 4º se ocupa del contrato de interinidad, cuyo objeto es paliar los posibles perjuicios que para una empresa pueda acarrear la suspensión de un contrato con derecho a reserva de puesto de trabajo o el desarrollo de un proceso de selección o promoción hasta que cese aquélla o termine éste. En este contrato se introducen modificaciones importantes. Así, dice la Memoria, se añade una nueva causa de celebración, reiteradamente recogida por nuestra reciente jurisprudencia, cual es la cobertura temporal de un puesto durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. "Una adecuada gestión empresarial de recursos humanos exige que se regule expresamente esta nueva causa de sustitución, dado que numerosos procesos de selección son ciertamente prolongados en atención a las especiales características y perfiles del puesto a cubrir, lo que hace necesario su cobertura provisional en tanto no culmina el proceso de selección".

El citado artículo regula en su apartado c) las causas de extinción del contrato de interinidad, que por su especificidad aparecen fuera de las referidas con carácter general en el artículo 8. Se incorporan al nuevo texto la extinción de la causa que dio lugar a la reserva del puesto de trabajo y la cobertura definitiva del puesto de trabajo o el transcurso del plazo máximo de tres meses sin que la misma se haya producido.

El artículo 5º se destina al contrato de lanzamiento de nueva actividad. La nueva regulación del contrato contenida en el proyecto, "además de dar una redacción sintácticamente más correcta al concepto de contrato de lanzamiento de nueva actividad", introduce una novedad en cuanto al cómputo de la duración del contrato, que no podrá ser inferior a seis meses ni superior a tres años, cualquiera que sea la fecha de su celebración durante el período de lanzamiento, a diferencia de la regulación anterior, según la cual el contrato no podía prolongar su vigencia más allá del período de lanzamiento de tres años.

El Capítulo II lleva por título "Disposiciones comunes", y se abre con el artículo 6º, relativo a la forma de los contratos, que tiene en cuenta también lo previsto en el artículo 8.2 del Estatuto de los Trabajadores. El número 2 de este artículo, en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 1.1 de la Ley 10/1994, de 19 de mayo, establece la obligación de registrar estos contratos en la Oficina de Empleo (así como las prórrogas expresas que las partes pudieran acordar) en el plazo de diez días siguientes a su concertación.

El artículo 7º regula la suspensión de los contratos de duración determinada en los términos previstos en los artículos 45 y 46 del Estatuto de los Trabajadores, especificando que tal suspensión no comportará la ampliación del tiempo de duración de los contratos, salvo pacto en contrario. Vuelve aquí a dejarse en manos de la negociación colectiva, o, en su ausencia, a la voluntad de las partes, la posible ampliación de la duración de estos contratos a través de la suspensión acordada de los mismos.

El artículo 8º regula de manera unitaria la extinción de los contratos de duración determinada, plazos de preaviso y efectos de su ausencia, unificando la anterior regulación de esta materia, que la detallaba por tipos contractuales y no siempre de forma homogénea.

El número 1 del artículo 9º recoge las previsiones contenidas en los artículos 8.2 y 15.2 del Estatuto de los Trabajadores, y establece una presunción "iuris tantum" del carácter indefinido del contrato, salvo que de los servicios contratados se deduzca la naturaleza temporal de los mismos, en los siguientes casos: cuando no se hubiese observado la exigencia de forma escrita, y cuando los trabajadores no hubiesen sido dados de alta en la Seguridad Social una vez transcurrido un plazo al menos igual al que legalmente se hubiera podido fijar para el período de prueba. Se suprime, por tanto, la mención al incumplimiento de las disposiciones sobre denuncia y preaviso como supuesto presuntivo del carácter indefinido del contrato.

El número 2 del artículo 9º establece, a su vez, una presunción de la naturaleza indefinida de los contratos de duración determinada celebrados en fraude de ley.

El artículo 10 se refiere a la notificación a los representantes de los trabajadores.

El proyecto se cierra con una disposición transitoria, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

La disposición transitoria prevé que los contratos celebrados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto seguirán rigiéndose por las disposiciones vigentes en el momento de su celebración.

La disposición derogatoria declara la pérdida de vigencia expresa del Real Decreto 2104/1984, de 21 de octubre, y genérica de cuantas disposiciones se opongan a lo dispuesto en el presente Real Decreto.

La disposición final primera autoriza al Ministro de Trabajo y Seguridad Social a desarrollar lo dispuesto en el presente Real Decreto. La disposición final segunda, en fin, prevé la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

En tal estado el expediente, V.E., por su Orden al principio señalada, dispuso su remisión a este Cuerpo Consultivo.

I.- Se ha seguido una tramitación en la que se observan los requisitos del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, aunque hubiese sido conveniente la intervención del Ministerio para las Administraciones Públicas dada la existencia de personal laboral de la Administración que, además, pudiera suscitar problemas específicos. En el expediente no consta esta intervención.

II.- El objeto del futuro Real Decreto es el desarrollo reglamentario del artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores tal como queda redactado por la Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la que se modifican determinados artículos de dicho Estatuto, del texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Aquel artículo establece los supuestos en que pueden celebrarse contratos de trabajo de duración determinada, sancionando también ciertos rasgos sobre los mismos, especialmente acerca de su duración y algunos efectos.

El futuro Real Decreto que sustituirá al 2104/1984, de 21 de noviembre, de contratos de trabajo de duración determinada y de trabajadores fijos discontinuos, completa el marco legal en el que pueden utilizarse las diferentes modalidades de contratación de duración determinada, materia de gran interés y constantes aplicaciones prácticas.

El preámbulo expositivo del proyecto resalta que elimina las incertidumbres que puedan condicionar la creación de empleo al permitir una correcta e inmediata aplicación de aquellas modalidades, facilitando así dicha creación de empleo, principal objetivo de la reforma del sistema de relaciones laborales llevada a cabo por la Ley antes citada.

La redacción del artículo 15 que la Ley 11/1994 ha sustituido es la dada por la Ley 32/1984, de 2 de agosto, que modificó determinados artículos del repetido Estatuto. La de 19 de mayo de 1994, a través del número 5 del nuevo artículo 15, autoriza al Gobierno para desarrollar reglamentariamente lo previsto en este artículo.

III.- El proyecto de Real Decreto está bien sistematizado, ofreciendo, con redacción clara y ajustada, lo que ha querido expresar. Ha recogido, desde la redacción original y hasta llegar a la última, múltiples observaciones que lo han mejorado, llegando a constituir un proyecto sobre cuya aceptación no gravitan sino algunos problemas que seguidamente se pasan a examinar:

A) El primero de ellos, el de mayor relevancia, está constituido por la ampliación del contrato de interinidad.

El artículo 4 del proyecto -sobre el contrato de interinidad- amplía la posibilidad de utilizar contratos interinos al supuesto de cubrir temporalmente un puesto de trabajo durante el proceso de selección o promoción para su cobertura definitiva. Invoca la Memoria como razón justificativa de tal ampliación el haber sido recogida por nuestra reciente jurisprudencia reiteradamente. A las menciones de ella que en la Memoria y en el informe de la Dirección General de Empleo de 18 de julio de 1994 se hacen, puede agregarse la terminante Sentencia de 27 de marzo de 1992, de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en recurso de casación para unificación de doctrina, que expresa que el artículo 15-1-c) del Estatuto de los Trabajadores y el art. 4 del Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre, deben ser interpretados de forma racional, teleológica y espiritualista, superando la mera literalidad de su texto, y por ello se ha de entender que dentro de los mismos, como una modalidad del contrato de interinidad, se incluye la denominada "interinidad por vacante" de las Administraciones Públicas, es decir, el contrato concertado para ocupar una vacante en tanto ésta no sea cubierta reglamentariamente por dichas Administraciones. La finalidad -prosigue la Sentencia- que estas normas persiguen, su "ratio legis", no es otra que la de permitir a empresarios y empleadores hacer frente a aquellas particulares situaciones en que un determinado puesto de trabajo de su empresa u organismo no va a ser efectivamente desempeñado, durante un período de tiempo limitado, por la persona a quien legalmente corresponde o pudiera corresponder la titularidad del mismo; y por ello, con el fin de evitar los perjuicios que al empleador se le irrogarían por el no desempeño de ese puesto o plaza durante ese lapso de tiempo, se faculta al mismo para concertar un contrato temporal de interinidad por virtud del cual un tercero va a desarrollar la actividad propia de ese puesto, en tanto no sea ocupado por el titular a quien corresponde realmente, de modo que, cuando esta incorporación se produzca, se extinguirá el contrato temporal concertado con el tercero. La repetida Sentencia destaca que, sin duda, el legislador, al redactar los preceptos, tuvo en cuenta, sobre todo, a las empresas privadas, que constituyen el ejemplo más propio y típico de empleador del Derecho Laboral; sin embargo, la contratación laboral realizada por las Administraciones Públicas presenta, a este respecto, evidentes singularidades que la Sentencia glosa, resaltando que en ellas se da con frecuencia el supuesto de desocupación temporal de plazas que en breve van a ser cubiertas de forma reglamentaria, lo que obliga a la Administración Pública a cumplir los trámites y realizar las pruebas que impone el artículo 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto. Por consecuencia, los más elementales principios de la lógica y la razón obligan a concluir -según la Sentencia- que en esos particulares supuestos relativos a las plazas de las Administraciones Públicas se debe reconocer también a éstas la posibilidad de concertar contratos de interinidad. Por último, la Sentencia recorre y puntualiza la concorde jurisprudencia preexistente sobre este extremo. Con lo expuesto en las diversas sentencias puede entenderse justificada la ampliación del contrato de interinidad para el personal laboral de las Administraciones Públicas en el proyecto recogida.

La redacción del proyecto aplica esta ampliación de modo general, comprendiendo a todos los empresarios, lo que obliga a considerar, a continuación, si es admisible para la empresa privada. La propia Sentencia de 27 de marzo de 1992 dice que en la empresa privada el supuesto fundamental y casi único de la falta de ocupación temporal de un puesto de trabajo es el de "derecho a reserva de un puesto de trabajo". Y añade que es más, si en esta área de relaciones no se impusiese la necesidad de consignar el nombre del sustituido, se abriría un amplio portillo al fraude, haciendo sumamente fácil que apareciesen como de interinidad muchos contratos en los que realmente no existe ninguna sustitución de un trabajador con derecho a reserva de plaza; mientras que en las Administraciones Públicas el hecho de que no pueda designarse la correspondiente plaza por el nombre de su titular, dado que en estos casos tal plaza se encuentra vacante, no supone un riesgo mayor de fraude, por cuanto dicha plaza puede ser identificada mediante el número que se le asigna por la Administración, en particular en relación a la Oferta de Empleo público pertinente. Por otro lado, la propia Sentencia repetida, en relación con las de 22 de octubre de 1987 y 7 de marzo de 1988, recuerda -como fundamento específico- que la interinidad en el ámbito de la función pública es definida por el art. 5-2 del Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 como la designación por razones de urgencia, para ocupar plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios de carrera.

Sin embargo, parece que las razones y fundamento explicados actúan por naturaleza en todo supuesto al que sean aplicables. La Memoria y el informe de la Dirección General de Empleo, que constituye el Documento nº7 del expediente recuerdan que el artículo 6 de la Ley 14/1944, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, permite la celebración de contratos de puesta a disposición cuando se trate de cubrir de forma temporal un puesto de trabajo permanente mientras dure el proceso de selección o promoción. Resultaría -añade el informe mencionado- carente de toda lógica obligar al empresario a que en estos casos acuda necesariamente a contratar los servicios de una empresa de trabajo temporal, prohibiéndole la contratación directa de un trabajador. Por otro lado, las dificultades de identificación del puesto de trabajo cuya cobertura definitiva se producirá tras el proceso de selección externa o promoción interna, identificación siempre obligada acerca de la cual se pronuncia el artículo 4.2 a) in fine, no son absolutas, sino superables.

B) El proyecto admite que el interino sea contratado no para ocupar el puesto de trabajo del trabajador sustituido, sino el de otro trabajador de la empresa que haya pasado a desempeñar el puesto de aquél (la sustitución en cascada), o, lo que es lo mismo, que el trabajador que tiene reserva pueda ser sustituido por otro ya ligado a la empresa, contratando ésta otro trabajador que ocupa la plaza del segundo. Previsión acertada y razonable puesto que el sustituto no tiene que serlo precisamente para la función o puesto de trabajo del sustituido, ni tal condicionamiento figura en el artículo 15.1 c) ("... siempre que en el contrato de trabajo se especifique el nombre del sustituido y la causa de sustitución"). Razones de flexibilidad y rápida respuesta a la gestión de recursos humanos -expresa el aludido documento nº 7- fundamentan la solución, máxime cuando la norma contiene todos los requisitos para salvaguardar adecuadamente los derechos de los trabajadores implicados.

C) La regulación contenida sobre la extinción de este tipo de contrato temporal en el apartado 2.c) de este artículo 4 viene a suplir vacíos del Real Decreto 2104/1984, de 21 de noviembre, evitando dudas. Se prevé expresamente ahora como causa extintiva del contrato de trabajo la extinción de la causa que dio lugar a la sustitución, evitando otras soluciones -tal vez, en principio, menos fundadas- para el caso de que, extinguida la causa determinante de la sustitución, el trabajador sustituido no se hubiere reincorporado a su puesto de trabajo.

Se ha empleado una redacción sintética y acumulativa que suscita la consideración de si queda bien cerrada la redacción en las dos últimas líneas del número 2.c) sin referencia al proceso de selección o promoción.

D) En el mismo apartado 2.b) para el supuesto de proceso de selección o promoción para la cobertura definitiva del puesto de trabajo, se dice "sin que la duración pueda ser superior a tres meses". Se guarda congruencia con el artículo 7.1 de la Ley 14/1994. Mas la complejidad de las contrataciones temporales con las Administraciones Públicas, por "juzgar normas correspondientes a distintos ordenamientos -el laboral y el administrativo- que han de ser objeto de una interpretación integradora, en ocasiones difícil, ya que las disposiciones en concurrencia obedecen a objetivos y principios inspiradores distintos e incluso contradictorios", y que en lo administrativo tienen particular manifestación en los procedimientos de selección y en sus normas peculiares (confróntese el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto), sugiere si para este personal será insuficiente el plazo referido (sobre aquellas peculiaridades, la Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1992 y las que ella menciona, con los criterios deducibles).

E) Sobre el artículo 5º del proyecto, la Memoria indica que, con su redacción, se independiza el tiempo de duración del contrato respecto del lanzamiento de la nueva actividad, permitiendo que aquél prolongue sus efectos incluso después de concluido el período de lanzamiento; atendiendo así verdaderamente a la causa determinante del contrato, el lanzamiento de la nueva actividad, a partir de la cual el pacto contractual comienza a producir efectos en el tiempo.

Se hace difícil concebir que con esta innovación se atienda más "verdaderamente" a la causa del contrato que con la que no permite rebasar el período de lanzamiento.

Es cierto que la conexión con la duración del lanzamiento de la actividad aparecía más recalcada en la anterior redacción del artículo 15, que decía: "Transcurrido un plazo de tres años desde el lanzamiento de la actividad, los trabajadores que continúen contratados lo serán por tiempo indefinido"; palabras que han desaparecido de la redacción actual. Pero la nueva redacción, y, en general, la reforma que introduce la Ley 11/1994, de 19 de mayo, no significa, como expresa su exposición de motivos, renunciar a la causalidad de la contratación temporal, que sigue ínsita en el artículo 15 del Estatuto de los Trabajadores, del cual, en cambio, desaparece como instrumento estable de determinación de la duración del contrato, la contratación no causal de fomento del empleo que había sido introducida por la reforma de 1984. La proyección de estas ideas y criterios parece que no permite desconectar la duración del contrato de trabajo de la del lanzamiento de actividad. Ha de considerarse, insistiendo en el tema, que la limitación del período de lanzamiento de la empresa no estaba recogida en la precedente redacción del artículo 15 en la manera que se hallaba formulada después en el Real Decreto 2104/1984. Es difícil admitirla, por su propia índole, si no es a los meros efectos de la temporalidad del contrato y sus consecuencias. Según la nueva redacción del artículo 15, parece más obligada la supresión de dicha limitación o su formulación exactamente a los fines de la duración del contrato. Pero ello no impide, en todo caso, que las redacciones del artículo 15 (anterior y actual) impongan expresamente el límite de tres años para la duración del contrato y que, además, la causalidad de la temporalidad propicie que el contrato no subsista cuando el lanzamiento de actividades ha concluido realmente.

Por todo lo cual, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto a que se refiere el expediente."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de noviembre de 1994.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.-