Dictamen de Consejo de Estado 1967/2005 de 19 de enero de 2006

Cuestión

Proyecto de Real Decreto sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos e imanes de las comunidades integradas en la Comisión Islámica de España.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de enero de 2006, señores que al margen se expresan,

emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 22 de noviembre de 2005, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos e imames de las comunidades integradas en la Comisión Islámica de España.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- Obra en el expediente un primer proyecto de Real Decreto sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos e imames de las comunidades integradas en la Comisión Islámica de España, fechado el 26 de noviembre de 2004.

Segundo.- La Tesorería General de la Seguridad Social ha informado el proyecto el 31 de marzo de 2005, realizando observaciones estilísticas o de redacción. A cada una de ellas ha contestado la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social en informe valorativo de ellas de fecha 6 de abril de 2005.

Tercero.- El informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social viene fechado en abril de 2005. Contesta a la única observación formulada (además de un error advertido) la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social el 18 de abril de 2005 justificando la no aceptación de dicha observación.

Cuarto.- El Gabinete Técnico de la Secretaría General de Empleo emite informe el 12 de mayo de 2005 sin observaciones.

Quinto.- El 24 de mayo de 2005, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales emite informe formulando una sola observación: que el proyecto precise, igual que lo hace el Acuerdo de Cooperación del Estado en la Comisión Islámica de España, que las comunidades islámicas deberán estar inscritas en el Registro de Entidades Religiosas y estar incorporadas a la Comisión Islámica de España.

La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social acepta la observación el 30 de mayo siguiente.

Sexto.- El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia finaliza en estos términos: "No se formula observación alguna al contenido del presente proyecto de Real Decreto".

Séptimo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia remite a la Dirección General instructora copia de la contestación al trámite de audiencia dada a la Comisión Islámica de España con observaciones al preámbulo, artículos 3 y 4, y propuesta de nuevas disposición adicional y transitoria. La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social contesta el 26 de octubre de 2005 aceptando la observación al preámbulo (hacer una referencia a los "dirigentes" además de a los imames), y rechazando las demás, al considerar que introducirían un tratamiento singular privilegiado a favor de este colectivo en comparación al clero diocesano de la Iglesia Católica y a los ministros de culto pertenecientes a FEREDE.

Octavo.- El Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, cinco artículos y dos disposiciones finales. Según se lee en la fórmula promulgatoria, el Real Decreto se aprobaría por el Consejo de Ministros "a propuesta conjunta de los Ministros de Justicia y de Trabajo y Asuntos Sociales".

La memoria justificativa explica que por Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, se reguló la Seguridad Social del Clero y se asimiló a trabajadores por cuenta ajena a los Clérigos diocesanos de la Iglesia Católica, procediendo a incluir a éstos en el ámbito de aplicación personal del Régimen General de la Seguridad Social. También se contemplaba, en su artículo 1, la inclusión en el mismo Régimen de los "demás Ministros de otras Iglesias y Confesiones Religiosas debidamente inscritas en el correspondiente Registro del Ministerio de Justicia", pero a diferencia de lo operado con respecto a los Clérigos diocesanos de la Iglesia Católica, la incorporación de tales otros Ministros no fue llevada a cabo por el propio Real Decreto, sino que quedó diferida a una posterior determinación reglamentaria. En el año 1992, el Ministro de Justicia suscribió diferentes Acuerdos de Cooperación con distintas confesiones, entre ellas con la Comisión Islámica de España. De acuerdo con el artículo 7.1 de la Ley Orgánica 7/1980, de 5 de julio, de Libertad Religiosa, el Acuerdo de Cooperación del Estado español con la Comisión Islámica de España, suscrito el 28 de abril de 1992, fue incluido como anexo de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre. En el artículo 5 del Acuerdo se prevé que las personas que reúnan los requisitos expresados en el artículo 3.1 del Convenio (los dirigentes religiosos y los Imanes) quedarán incluidas en el Régimen General, a tenor de lo fijado en el artículo 1 del Real Decreto 2398/1977 y, a tal fin, las personas expresadas serán asimiladas a trabajadores por cuenta ajena, vía que es coincidente a la seguida anteriormente con respecto al Clero de la Iglesia Católica (Real Decreto 2398/1977) y a los Ministros de Culto de las Iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (Real Decreto 369/1999, de 5 de marzo).

El objetivo del presente proyecto de Real Decreto es, por tanto, incluir en el Régimen General, previa su asimilación a trabajadores por cuenta ajena, a los dirigentes religiosos y a los imames de las Comunidades Islámicas integradas en la Comisión Islámica de España. Dice la memoria que como criterio general en su orientación, se ha intentado conseguir la mayor equiparación posible con relación al régimen jurídico aplicable a supuestos semejantes ya regulados; esto es, el Clero diocesano de la Iglesia Católica y los Ministros de Culto de las Iglesias Evangélicas.

Noveno.- La memoria económica parte de los datos proporcionados por la Dirección General de Asuntos Religiosos, que informa que en la actualidad hay 149 personas ejerciendo de modo específico como imam fijo y 52 de ellos han comunicado que están trabajando en el marco de la Seguridad Social bajo otros epígrafes. Después de realizar los cálculos correspondientes (de los que se excluyen a los 52 que ya están dados de alta en la Seguridad Social), el informe concluye: "Dado el escaso número de cotizantes que se incorporarán al Sistema de la Seguridad Social en el momento de la fecha de entrada en vigor del Real Decreto, no se producirá previsiblemente una incidencia en el equilibrio global del mismo, derivada de la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los dirigentes e Imames de la Comisión Islámica de España".

Décimo.- Obra en el expediente "Informe sobre impacto de género" previsto en el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada al mismo por la Ley 30/2003, de 13 de octubre. Según dicho informe, el proyecto no introduce ninguna medida o disposición que afecte o tenga incidencia alguna por razón de género.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

El artículo 1 del Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, establece que "los Clérigos de la Iglesia Católica y demás Ministros de otras Iglesias y Confesiones religiosas debidamente inscritas en el correspondiente Registro del Ministerio de Justicia quedarán incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen General de la Seguridad Social, en las condiciones que reglamentariamente se determinen". Sin embargo, el apartado segundo de ese artículo primero sólo opera la asimilación a trabajadores por cuenta ajena de los Clérigos diocesanos de la Iglesia Católica, en los términos de los siguientes artículos del Real Decreto, sin extenderlo a las otras Iglesias y Confesiones.

El artículo único de la Ley 26/1992, de 10 de noviembre, dice que "las relaciones de cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España se regirán por lo dispuesto en el Acuerdo de Cooperación que se incorpora como anexo a la presente Ley". El artículo 5 del Acuerdo es del siguiente tenor: "De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto 2398/1977, de 27 de agosto, las personas que reúnen los requisitos expresados en el número 1 del artículo 3 del presente Convenio (sic), quedarán incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, asimilados a trabajadores por cuenta ajena. Las Comunidades Islámicas respectivas asumirán los derechos y obligaciones establecidas para los empresarios en el Régimen General de la Seguridad Social". Por su parte, el artículo 3.1 del Acuerdo define a los dirigentes religiosos e Imanes de las Comunidades Islámicas como "las personas físicas dedicadas, con carácter estable, a la dirección de las Comunidades a que se refiere el artículo 1 del presente Acuerdo, a la dirección de la oración, formación y asistencia religiosa islámica y acrediten el cumplimiento de estos requisitos mediante certificación expedida por la Comunidad a que pertenezcan, con la conformidad de la Comisión Islámica de España".

La disposición final primera de la ley faculta "al Gobierno para que, a propuesta del Ministro de Justicia y, en su caso, conjuntamente con los Ministros competentes por razón de la materia, dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en la presente Ley".

Por otra parte, el artículo 97.2.k) de la Ley General de la Seguridad Social permite que por Real Decreto se acuerde la asimilación a trabajadores por cuenta ajena de "cualesquiera otras personas" por razón de su actividad. A esto añade el artículo 114.2 de la misma ley que, en el supuesto previsto en el apartado 2.k) del artículo 97, "la propia norma en la que se disponga la asimilación a trabajadores por cuenta ajena determinará el alcance de la protección acordada".

Por tanto, el Gobierno tiene habilitación legal para aprobar el Real Decreto sometido a consulta, que, por razón de la materia, es propuesto conjuntamente por el Ministro de Justicia y el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

Además del citado Real Decreto de 1977, que opera la asimilación con relación a los clérigos diocesanos de la Iglesia Católica, otros dos Reales Decretos más recientes han hecho lo propio con los Ministros de Culto de las Iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España (FEREDE) y con los clérigos de la Iglesia Ortodoxa Rusa del Patriarcado de Moscú en España: el 369/1999, de 5 de marzo, y el 822/2005, de 8 de julio, respectivamente. El Estado español ha celebrado un Acuerdo con la FEREDE y con la Comisión Islámica de España. Por esta razón, el Real Decreto 822/2005 presenta algunas leves peculiaridades, mientras que el Real Decreto ahora consultado sigue con exactitud la estructura del Real Decreto 369/1999 y se atiene literalmente a su contenido, con los debidos ajustes destinados a adaptarla a una confesión distinta.

Si en los dictámenes 1.407/1998, de 30 de abril de 1998 y 690/2005, de 11 de mayo de 2005, sobre los dos Reales Decretos mencionados, el Consejo de Estado manifestaba su parecer favorable a las asimilaciones que allí se introducían, ahora, al informar un proyecto casi idéntico al primero de ellos y muy semejante al segundo, el juicio ha de ser el mismo.

La asimilación a trabajadores por cuenta ajena es una posibilidad prevista genéricamente en el vigente ordenamiento, con la finalidad de producir la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de quienes por razón de su actividad no posean dicha calificación jurídica, pero sí requieran esa protección por ser su situación social análoga a la de los trabajadores por cuenta ajena en el sentido formal del término.

Como se decía en el dictamen 690/2005, "la asimilación a trabajadores por cuenta ajena del clero es en buena parte una ficción, porque se trata de profesionales que hacen de la actividad religiosa su forma y su medio de vida, que reciben una contraprestación por ello, pero que, por convencionalismo, y en función del carácter de la actividad, se considera que no son asalariados. Esta convención provoca la desprotección social de unas personas que, sin embargo, viven de su actividad religiosa, y la asimilación corrige esa convención, manteniendo el carácter formal de no asalariados a efectos jurídicos laborales, pero no a efectos de la protección de la Seguridad Social".

En el presente caso, como en los anteriores, no sólo se establece la asimilación de un conjunto específico de trabajadores por cuenta ajena, sino que al mismo tiempo se sigue como criterio general de orientación la equiparación al régimen jurídico aplicable a supuestos semejantes ya regulados, especialmente el caso del clero diocesano de la Iglesia Católica y los Ministros de Culto de las Iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España. Como en el real decreto citado que regula la asimilación de éstos, también aquí en el artículo 2 se excluye expresamente del ámbito personal de aplicación a los dirigentes religiosos que no se dediquen de forma estable, exclusiva y remunerada, a las funciones de culto o asistencia religiosa.

Al igual que el Real Decreto 369/1999, el artículo 4.2 del proyecto excluye de la obligación de cotizar por las contingencias excluidas de su acción protectora y respecto al Fondo de Garantía Salarial o de Formación Profesional. En el dictamen 1.407/98 este Consejo de Estado consideró aceptable esta exclusión, tanto porque el objeto del real decreto se refiere exclusivamente a la inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social, del que no forma parte el FOGASA, como porque la Directiva 80/987/CEE se ciñe a la protección de los trabajadores asalariados. Por lo que no es objetable que se prevea la exclusión de la cotización por FOGASA, a efectos de la recaudación conjunta de cotizaciones en el régimen vigente de la Seguridad Social.

El proyecto cumple los requisitos legales, en particular los artículos 3 y 5 del Acuerdo de Cooperación y artículos 97 y 114 de la Ley General de la Seguridad Social, y no hay obstáculo para su aprobación.

A modo de observaciones de carácter formal o estilístico, sería preferible que el párrafo segundo del artículo 2, donde se dice "dicha certificación deberá acompañarse de la conformidad de los Secretarios Generales de la CIE", se prescindiera de las siglas CIE y se sustituyeran por el nombre completo de la Comisión Islámica de España. Tampoco parece apropiado, en el mismo lugar, el uso del plural ("Secretarios Generales") para designar a los que deben prestar su conformidad al certificado. Se podría evitar alguna posible ambigüedad en el apartado b) del artículo 4.1 -podría pensarse que se ha omitido por error el número del artículo- si se cambiara por la siguiente redacción: "Las liquidaciones de cuotas se efectuarán de conformidad con lo determinado en la norma número 3 del mismo artículo 29 del Reglamento General referido en el párrafo anterior".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, es de dictamen:

Que puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos e imames de las comunidades integradas en la Comisión Islámica de España."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de enero de 2006

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.