Dictamen de Consejo de Estado 2096/2000 de 13 de julio de 2000

Cuestión

Expte. de responsabilidad patrimonial promovido por D. ...... en nombre de D. ...... y 16 más.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de julio de 2000, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la Orden de V.E., de fecha 31 de mayo de 2000, el Consejo de Estado ha examinado las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por D. ...... , actuando en representación de D. ...... y dieciséis más y Doña ...... .

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Con fecha 1 de julio de 1999, D. ...... , actuando en nombre y representación de D. ...... , dirigen un escrito al Ministerio de Sanidad y Consumo en el que reclaman ser indemnizados por los daños y perjuicios que les han sido causados, y que concretan en el hecho de no haber sido remunerados durante el tiempo en que duró su formación como médicos especialistas en Estomatología, a la vez que han tenido que soportar improcedentemente el pago de tasas académicas de las que debieron estar exentos.

Aducen en su escrito que son Licenciados en Medicina y que obtuvieron plaza para cursar la Especialidad de Estomatología en las convocatorias publicadas entre los años 1986 y 1991. Concretamente, D. ...... , pertenecen a la promoción 1987-1989; D. ...... promoción 1989-1991; D. ...... a la promoción 1991-1993; y D. ...... , a la promoción 1992-1994.

Cuando tuvieron que tomar posesión de la plaza que les había correspondido para cursar la Especialidad, se vieron obligados a abonar unas tasas académicas, a la vez que se vieron privados del derecho a una remuneración durante su formación, lo cual fue discriminatorio y contrario a Derecho Comunitario, en particular según lo dispuesto en las Directivas 75/362/CEE y 75/363/CEE. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictó Sentencia en 6 de diciembre de 1994 (Asunto C-277-93), por la que declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de las citadas Directivas, al no remunerar los períodos de formación necesarios para obtener en España el Título de Estomatología.

A su vez, en 1 de julio de 1997, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia en el recurso seguido por D. ...... , en la que se declara el derecho del recurrente a ser remunerado durante el período de formación como médico especialista en Estomatología y a la exención del pago de tasas académicas.

Es cierto -continúan los reclamantes- que esta Sentencia de la Audiencia Nacional ha sido objeto de un recurso de casación en interés de Ley, habiendo dictado el Tribunal Supremo una Sentencia en la que declara que el derecho a ser remunerado durante el período de formación reconocido por el Derecho Comunitario a los médicos aspirantes a especialidades en Estomatología, no implica que éstos deban disfrutar de idéntico régimen jurídico al establecido en nuestro ordenamiento jurídico para los médicos internos y residentes (MIR) durante el período de formación, así como que el pago de tasas académicas es la contraprestación de los servicios docentes que reciben durante su formación, contraprestación prevista en el artículo 54.3.b) de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, que no prohibe la Directiva 93/16/CEE.

Sin embargo esta Sentencia ha sido recurrida en revisión por no ajustarse a la doctrina fijada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, siendo así que la Administración ha de obedecer las decisiones firmes del citado Tribunal de Justicia.

Por todo ello, solicitan una indemnización que concretan de la siguiente manera: una cantidad igual al sueldo base que percibieron los médicos en formación de otras especialidades médicas, a razón de catorce pagas anuales y referida a todo el tiempo que duró su especialidad; una cantidad igual a las tasas académicas pagadas por cada uno de los reclamantes durante los años de formación; actualización de las anteriores cantidades desde la fecha en que debieron ser pagados a la fecha en que se haga efectiva la indemnización, de acuerdo con el I.P.C.

Finalmente, y de manera subsidiaria, solicitan que la Administración les abone una cantidad igual a la percibida por los médicos estomatólogos que interpusieron el recurso 5/234/96 ante la Audiencia Nacional, cuya Sentencia se encuentra en fase de ejecución.

SEGUNDO.- Otorgado trámite de audiencia a los reclamantes, D. ...... dirige un nuevo escrito a la Administración en el que, en la representación que ostenta, reitera las pretensiones esgrimidas en su escrito anterior, si bien ahora cuantifica el importe de las tasas académicas que se reclama.

TERCERO.- En 10 de noviembre de 1999, D. ...... , actuando en nombre y representación de Doña ...... , dirige un escrito al Ministerio de Sanidad y Consumo en el que solicita una indemnización en los mismos términos formulados en sus escritos anteriores presentados en nombre de los otros reclamantes.

Igualmente, consta en el expediente que se le ha otorgado trámite de audiencia a Doña ...... , sin que conste que haya hecho uso de tal trámite.

CUARTO.- La Subdirección General de Recursos y Atención al Ciudadano (Ministerio de Sanidad y Consumo), en 10 de mayo de 2000, formula propuesta de resolución contraria a la indemnización pretendida.

Se afirma en la propuesta que se trata de reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de la inaplicación normativa del Derecho Comunitario, no tratándose, por tanto, de la reclamación de pago o devolución derivado del incumplimiento de una obligación contractual. Esta tesis viene avalada además por la conformidad de los interesados, a los que se ha notificado tal calificación dándoles vista y audiencia del expediente, quienes han formulado en su momento las alegaciones que han considerado convenientes sin manifestar nada en contra de tal calificación. Por ello, el plazo de prescripción es de un año (artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), plazo superado cuando se presentaron las reclamaciones.

Se sostiene en este sentido que en España existían fundamentalmente dos formas diferenciables de formación médica especializada: la primera a través de la prestación de servicios profesionales como médico interno residente, mediante contrato laboral, de plena dedicación e incompatible con cualquier otra actividad, suscrito con el Centro Sanitario donde el aspirante obtenía plaza y participando en las actividades formativas de la unidad docente correspondiente, en cuyo caso el médico en formación recibía la remuneración de sus servicios del Centro contratante; la segunda mediante la obtención de plaza como alumno de la Escuela Universitaria correspondiente, en cuyo caso el aspirante está únicamente sujeto a las actividades académicas, teóricas y prácticas, como alumno, recibiendo la enseñanza de la especialidad como tal y abonando, en contraprestación, las tasas académicas correspondientes.

La especialidad de Estomatología, dada la configuración de su ejercicio dentro del sistema sanitario español, se ha venido impartiendo en las Escuelas Universitarias correspondientes, por lo que al integrarse España en la Comunidad Europea, cuyas Directivas exigían la formación especializada mediante la prestación de servicios remunerados para todas las especialidades incluida la Estomatología, se ha producido un desfase normativo según constata la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 6 de diciembre de 1994, desfase que ha venido a resolver la Orden de 22 de noviembre de 1996, de forma que, a partir de 1996, la formación de la especialidad de Estomatología se realiza en régimen de alumno de la correspondiente unidad docente y prestando los servicios susceptibles de contraprestación que se establezcan al efecto.

Según consta en la documentación aportada, los reclamantes accedieron a la formación especializada en Estomatología desde 1990 hasta 1995. La formación como especialista fue realizada en régimen de alumnos de la Escuela Universitaria abonando las tasas académicas correspondientes, y no a través de un contrato como médico interno residente con alguna institución sanitaria. No celebraron, por tanto, ningún contrato de trabajo como médicos residentes, ni prestaron servicios como tales. Al finalizar sus estudios recibieron el título de especialistas, solicitando ahora, una vez transcurridos más de cinco años, el reconocimiento de su derecho a la devolución del importe de las tasas académicas ingresadas y de las remuneraciones correspondientes a los médicos internos de otras especialidades que sí prestaron sus servicios como tales durante los años de formación.

Los reclamantes -prosigue la propuesta de resolución- han formulado sus reclamaciones de manera extemporánea, pues pudieron haber formulado en plazo la oportuna reclamación, tal y como hicieron sus compañeros que reclamaron y vieron reconocido su derecho por la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 1 de julio de 1997.

En todo caso y a mayor abundamiento debe hacerse constar que la citada Sentencia de 1 de julio de 1997 ha sido casada en interés de Ley por la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1999, que reconoce como doctrina legal aplicable que el derecho a ser remunerado durante el período de formación de los aspirantes a Estomatólogos no tiene que ser igual que el del resto de especialistas en formación, y que es ajustado a derecho el pago de las tasas académicas, como contraprestación de los servicios docentes que se reciban, quedando, además, limitado los efectos del reconocimiento de derechos de la Sentencia de 1 de julio de 1997 a los recurrentes en dicho proceso, por lo que no tiene aplicación como doctrina legal o antecedente para fundamentar posteriores reclamaciones.

QUINTO.- El Servicio Jurídico del Ministerio de Sanidad y Consumo muestra su conformidad con la propuesta de resolución.

En tal estado de tramitación, el expediente ha sido remitido por V.E. a este Consejo para su consulta.

El asunto sometido a dictamen se refiere a la reclamación de daños y perjuicios formulada por D. ...... , (representados por D. ...... ) por los que aducen se les han ocasionado como consecuencia del incumplimiento por parte del Estado español de las Directivas 75/362/CEE y 75/363/CEE, posteriormente refundidas mediante la Directiva 93/16/CEE, en cuanto imponían el deber del Estado de remunerar adecuadamente, por lo que ahora interesa, a los reclamantes cuando se encontraban realizando su período de formación como médicos-estomatólogos. Igualmente, consideran que no debieron abonar importe alguno por el concepto de tasas académicas.

En efecto, mediante dos escritos de contenido similar, los reclamantes fundamentan sus pretensiones en los mismos argumentos y reclaman por los mismos hechos. Se estima correcta, por tanto, la acumulación acordada, al concurrir la identidad sustancial o íntima conexión a la que alude el artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En los citados escritos solicitan expresamente ser indemnizados por los daños y perjuicios causados, pues consideran que durante los dos años de su período de formación como médicos especialistas (Estomatología) tenían derecho, de acuerdo con el contenido de las citadas Directivas, a una remuneración adecuada, y sin embargo no percibieron cantidad alguna, sino que incluso tuvieron que hacer frente al coste de las tasas académicas. Solicitan, por ello, una indemnización equivalente al sueldo base percibido por los médicos interinos y residentes como compensación por "remuneración adecuada" no percibida, a la vez que reclaman también el importe de las tasas académicas ingresadas.

Pues bien, se ha suscitado por la Administración instructora una cuestión previa al examen de fondo, como es determinar si las reclamaciones son o no extemporáneas, cuestión que debe resolverse, obviamente, de manera previa. Consta acreditado que las reclamaciones se presentaron los días 1 de julio de 1999 y 10 de noviembre de 1999, siendo así que los cursos de formación origen de los perjuicios que ahora se reclaman corresponden a los años 1987-1989, 1989-1991, 1991-1993 y 1992-1994. El plazo para reclamar es, congruentemente con el propio planteamiento suscitado por los reclamantes, el de un año previsto en el artículo 142 de la Ley 30/1992, toda vez que sus pretensiones se han articulado y tramitado como supuestos de responsabilidad patrimonial extracontractual, a cuyo efecto fue otorgado el oportuno trámite de audiencia sin que se haya formulado objeción alguna a la tramitación dada por la Administración instructora.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha venido exigiendo la concurrencia de tres requisitos para que sea procedente la reparación con cargo al Estado miembro incumplidor del Derecho Comunitario: que la Directiva atribuya derechos a favor de los particulares, que sean identificables sobre la base de las disposiciones de la propia Directiva y, finalmente, que exista un nexo de causalidad entre la violación de la obligación del Estado miembro y el daño sufrido por el reclamante. Así lo ha sostenido el citado Tribunal, por ejemplo, en su Sentencia de 29 de noviembre de 1991 (Asunto Francovich y Bonifaci).

Sin embargo, como recordó este Consejo de Estado en su dictamen 2.339/96, de 25 de julio de 1996, ello no significa que por la sola concurrencia de los citados tres requisitos necesariamente el Estado deba reparar los perjuicios que el reclamante considere le han sido ocasionados, sino que, como admite el propio Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, la reclamación deberá resolverse en el marco del Derecho Nacional. Por ello, hay que distinguir los dos aspectos siguientes:

- Cuando la reclamación se fundamenta en un incumplimiento del Estado de sus deberes de transponer la Directivas, deben concurrir, efectivamente, los tres requisitos citados. Sin embargo, ello no excluye que, a su vez, deban concurrir también los requisitos adicionales que, de acuerdo con la legislación nacional, se establezcan para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado (plazo para reclamar, efectividad, realidad y evaluación económica del daño etc.).

- En segundo término, lo que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas limita en este aspecto es que "las condiciones, de fondo y de forma, establecidas por las diversas legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños, no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización." (Sentencia del citado Tribunal de 19 de noviembre de 1991). En otras palabras, las reclamaciones que pretendan fundamentarse en el eventual incumplimiento del Estado al no transponer una Directiva, no pueden ser tratadas de una manera más perjudicial para el reclamante que las que pretendan encontrar fundamento en otras razones o circunstancias distintas.

Así las cosas, el aludido plazo de un año debe computarse desde que los perjudicados efectivamente pudieron reclamar ("actio nata"), "dies a quo" que en este caso coincide con el momento en el que concluyeron sus estudios de formación en Estomatología, tal y como sostuvo este Consejo de Estado en su dictamen 3.428/97, de 24 de julio, al resolver un asunto similar. Las reclamaciones se presentaron en julio y noviembre de 1999, es decir, transcurrido sobradamente el aludido plazo de un año, pues los cursos de formación seguidos por los reclamantes, como ha quedado expuesto, van desde 1987 hasta -en el caso más reciente- 1994.

Por otra parte, tampoco sería viable estimar la pretensión subsidiaria articulada en los escritos de reclamación, en cuanto que razonablemente cabe deducir que se solicita la extensión a los propios reclamantes de la Sentencia de fecha 1 de julio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 5/234/96, proceso en el que no fueron parte los citados reclamantes.

Con independencia de que esta cuestión excede de lo que constituye el objeto preciso de este dictamen (que se sitúa con naturalidad en el ámbito de lo dispuesto en el artículo 22.13 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado), lo cierto es que tampoco procedería extender los efectos del citado fallo en los términos pretendidos por los reclamantes. Sin necesidad de entrar en mayores consideraciones (por ejemplo, la limitación prevista en el artículo 110.1 de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en cuanto permite exclusivamente la extensión de los efectos de una sentencia en materia tributaria "y de personal al servicio de la Administración Pública"), la doctrina establecida en la aludida Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 1 de julio de 1997 se ha visto afectada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1999, en cuanto estima un recurso de casación en interés de ley interpuesto por la Administración del Estado contra aquélla. Señala el fallo de la Sentencia del Tribunal Supremo que el derecho a ser remunerado durante el período de formación reconocido por el Derecho Comunitario a los médicos aspirantes a las especialidades de Estomatología, no implica que éstos deban disfrutar de idéntico régimen jurídico al reconocido en nuestro ordenamiento para los médicos interinos y residentes (MIR) durante el período de formación. Asimismo, establece como doctrina la legalidad de la exigencia de pago de tasas académicas que sea contraprestación de los servicios docentes que reciben durante su formación los médicos aspirantes a especialistas en Estomatología, contraprestación prevista en el artículo 54.3.b) de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, y no prohibida en la Directiva 93/16/CEE. La circunstancia aducida por los reclamantes de que esta Sentencia del Tribunal Supremo haya sido recurrida en revisión (sobre lo que no existen datos en el expediente) en nada empece para que deba ser tomada en consideración su doctrina (que contradice la de la sentencia de la Audiencia Nacional) en tanto no sea revocada.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación de daños y perjuicios formulada."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de julio de 2000

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD Y CONSUMO.