Dictamen de Consejo de Estado 2107/2007 de 29 de noviembre de 2007

Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector textil y de la confección a los cambios estructurales en el comercio mundial.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 29 de noviembre de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 24 de octubre de 2007, con registro de entrada de 25 de octubre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector textil y de la confección a los cambios estructurales en el comercio mundial.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector textil y de la confección a los cambios estructurales en el comercio mundial (en adelante, el "Proyecto") viene precedido de un borrador de 24 de mayo de 2007.

SEGUNDO.- El Proyecto sometido a consulta consta de una parte expositiva, dieciséis artículos -integrados en cuatro capítulos-, siete disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

Comienza el Proyecto haciendo referencia a la apertura de mercados y a la creciente competencia a escala internacional como generadores de nuevas oportunidades en términos de "dinamismo económico, competitividad y empleo" y, al mismo tiempo, a los efectos perniciosos en aquellos sectores menos competitivos. Precisamente por ello, el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de diciembre de 2005, acordó la creación de un Fondo "destinado a ofrecer ayuda adicional a los trabajadores despedidos como consecuencia de importantes cambios estructurales en las pautas del comercio mundial y a asistirles en los esfuerzos de reciclaje y búsqueda de empleo" que entró en vigor el 1 de enero de 2007, aprobado por Reglamento 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, que tiene por objeto permitir a la Comunidad Europea prestar ayuda a los trabajadores despedidos como consecuencia de los grandes cambios estructurales en el comercio mundial provocados por la globalización.

El preámbulo del Proyecto se refiere también a las medidas que vienen aplicando las Comunidades Autónomas y, en el ámbito estatal, a la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, que autorizó al Gobierno para adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad de los sectores textil y de la confección, del calzado y del mueble para dar cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales de estos sectores, en materia de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Seguridad Social.

En aplicación de lo dispuesto en la citada Ley 30/2005, el Consejo de Ministros adoptó un Acuerdo sobre determinadas medidas financieras y sociolaborales integradas en el Plan de apoyo al sector textil y de la confección. Posteriormente, se aprobó la Orden TAS/3243/2006, de 19 de octubre, que tenía por objeto desarrollar las medidas sociolaborales en materia de formación continua y de determinados incentivos para las empresas. Y el objeto del Proyecto es -según expone su propio preámbulo- desarrollar las restantes medidas sociolaborales contenidas en el citado Plan de apoyo al sector textil y de la confección. En concreto, un conjunto de subvenciones con las que se pretende, por un lado, evitar la salida del mercado de trabajo de este colectivo de trabajadores, que implicaría una gran pérdida e infrautilización de capital humano siendo objetivo de la Estrategia de Lisboa incrementar los niveles de empleo y, por otro, hacer un esfuerzo especial para que los trabajadores de mayor edad, que tienen escasas posibilidades de reinserción laboral, se integren en el mercado de trabajo.

Por lo que se refiere a su articulado, los dieciséis artículos están agrupados en cuatro capítulos:

a) El capítulo I, bajo la rúbrica "Disposiciones generales" integra los dos primeros artículos del Proyecto. El artículo 1 determina el objeto de la norma que se proyecta ("establecer medidas para facilitar la reinserción laboral de los trabajadores excedentes en el sector textil y de la confección como consecuencia de los cambios estructurales en el comercio mundial, así como el establecimiento de ayudas especiales a aquellos trabajadores de 55 o más años que tengan problemas para encontrar empleo") y su ámbito de aplicación subjetivo. El artículo 2 se refiere a la naturaleza jurídica de las ayudas reguladas y al procedimiento de concesión con remisión, básicamente, a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

b) El capítulo II ("Medidas para facilitar la reinserción laboral en el sector textil y de la confección") integra los artículos 3 a 10 del Proyecto y distingue entre subvenciones durante el proceso de búsqueda de empleo (artículo 3), subvenciones para facilitar la movilidad geográfica (artículo 4), subvenciones para facilitar la inserción laboral de los trabajadores de 52 o más años (artículo 5), subvenciones especiales para los trabajadores de 55 o más años (artículo 6), subvenciones para promocionar el empleo autónomo (artículo 7), actuaciones de las Administraciones Públicas (artículo 8), Financiación (artículo 9) y Régimen jurídico aplicable (artículo 10).

c) El capítulo III se refiere al "Procedimiento" y regula los órganos gestores de las subvenciones que regula el Proyecto (artículo 11), la competencia de los servicios públicos de empleo (artículo 12) y la justificación por los beneficiarios de las subvenciones y el reintegro de las mismas (artículo 13).

d) El capítulo IV trata del "Libramiento de fondos a las Comunidades Autónomas, ejecución y justificación". Dentro de este capítulo se encuadran los tres últimos artículos del Proyecto: el artículo 14, relativo a la distribución de fondos que haya de realizarse a las Comunidades Autónomas; el artículo 15, sobre la justificación a remitir por las Comunidades Autónomas a la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal; y el artículo 16, que regula los remanentes.

Respecto de las disposiciones adicionales, la primera se refiere a las Comunidades Autónomas que hayan asumido el traspaso de la gestión realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, así como de los programas de apoyo al mismo. La disposición adicional segunda alude a los expedientes de regulación de empleo que incluyan a trabajadores de 55 o más años de edad. La disposición adicional tercera se refiere a los despidos por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción de trabajadores mayores de 55 años en empresas de hasta cinco trabajadores. La disposición adicional cuarta trata sobre la obligación de emitir informe de la comisión paritaria del Observatorio Industrial. La disposición adicional quinta establece la compatibilidad de las subvenciones reguladas en el Proyecto con el subsidio por desempleo. La disposición adicional sexta prevé la aplicación de otras políticas activas de empleo establecidas por las Comunidades Autónomas. Finalmente, la disposición adicional séptima regula la aplicación de la Orden TAS 3243/2006, de 19 de octubre, por la que se disponen medidas necesarias para el desarrollo parcial de lo previsto en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006, sobre determinadas medidas financieras y sociolaborales integradas en el plan de apoyo al sector textil y de la confección.

El Proyecto consta de dos disposiciones transitorias. La disposición transitoria primera señala que, durante el año 2007, los libramientos de fondos a las Comunidades Autónomas, a los que se refiere el artículo 14 del Proyecto, se tramitarán en el mes siguiente de la entrada en vigor de este real decreto, por la totalidad de la estimación realizada por cada Comunidad Autónoma. Y la disposición transitoria segunda establece una serie de normas sobre aplicación de medidas de reinserción laboral a trabajadores del sector textil y de la confección excedentes antes de la fecha de entrada en vigor del real decreto.

Concluye el Proyecto con tres disposiciones finales: la primera, relativa al título competencial (la norma proyectada "se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7ª de la Constitución), la segunda, sobre la facultad de desarrollo reglamentario y la tercera, referida a la entrada en vigor de la norma ("el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado y las medidas incluidas en el mismo serán de aplicación durante los dos años siguientes a contar desde la indicada fecha. No obstante, la aplicación de cada una de las medidas se extenderá por el periodo de tiempo previsto en cada caso").

TERCERO.- La memoria explicativa está dividida en dos bloques. El primero se refiere a la justificación de la norma proyectada con referencias no solo a la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 2006 -que autorizó al Gobierno para adoptar las medidas de apoyo y modernización del sector textil y de la confección- sino a las medidas que fueron objeto de diálogo con los interlocutores sociales en la Declaración para el diálogo social de 2004, al Acuerdo de 13 de junio de 2006 suscrito por los Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales e Industria, Turismo y Comercio y los representantes del sector del textil y de la confección y al Plan de apoyo al sector textil y al de la confección. El bloque segundo trata de la estructura y contenido del Proyecto.

CUARTO.- Obra en el expediente una memoria económica en la que, con carácter global, dispone que para la financiación de las ayudas previstas en el Proyecto se estableció en el Acuerdo de 9 de junio de 2006 una dotación presupuestaria por importe de 140 millones de euros para el período 2007-2013, si bien la citada dotación corresponde a los cuatro sectores: textil-confección, calzado, mueble y juguete.

La memoria económica ofrece a continuación una serie de datos sobre el colectivo afectado (distribución geográfica, por sexo, por edad, por nivel de estudios, número de trabajadores afectados, estimación de trabajadores excedentes durante el período junio de 2006 a diciembre de 2008, ...) y las medidas establecidas por el Proyecto, en concreto, la descripción y coste de las subvenciones.

QUINTO.- En el expediente figuran, además, los siguientes documentos e informes:

1. Informe sobre el impacto por razón de género, de 18 de octubre de 2007, que señala que el Proyecto tiene un impacto de género positivo, ya que incide en un colectivo fundamentalmente femenino, y por tanto la creación de empleo que pueda lograrse gracias a las medidas proyectadas "redundarán fundamentalmente en la creación de empleo femenino y por tanto contribuirán a aproximar la tasa de empleo masculina y femenina". Por otro lado -continúa el informe-, la norma que se proyecta tiene también otro impacto de género positivo al contribuir a disminuir la diferencia de rentas percibidas por los hombres y las mujeres en este sector. 2. Informe del Consejo Intertextil Español (CIE), FIA-UGT, FITEQA-CC OO, de 7 de octubre de 2007, que, reiterando las propuestas formuladas en el informe de 30 de mayo de 2007, reclama que se incluya dentro del ámbito de aplicación del Proyecto "a las personas excedentes por causas objetivas contempladas en el artículo 52.c del Estatuto de los Trabajadores efectuándose para ello las adaptaciones precisas". 3. Informe de CEOE, de 15 de junio de 2007, considerando igualmente la necesidad de modificar el artículo 1.3 del Proyecto para añadir el supuesto de despido individual por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción. 4. Informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas, de 21 de septiembre de 2007, en el que se hacen una serie de observaciones formales y se cuestionan diversos aspectos sobre los órganos competentes para gestionar las subvenciones. Estas observaciones han sido integradas en su mayoría en la última versión del texto, tal y como se desprende del informe del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 16 de octubre de 2007. 5. Aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas en virtud de lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. 6. Informe del Ministerio de Economía y Hacienda, de 1 de octubre de 2007, que formula diversas observaciones con carácter general en materia de aumento y capitalización de la subvención especial, ampliación del plazo para la aplicación de las medidas previstas en la Orden TAS/3243/2006, ayuda equivalente a la suscripción de un convenio especial con la Seguridad Social, gastos de alojamiento y guardería, "tope máximo del SMI", obligaciones de las CC AA, así como otras consideraciones sobre los artículos 4, 6 y 15 y disposiciones adicionales segunda y quinta. 7. Certificado de 24 de octubre de 2007, del Secretario General Técnico del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales como Secretario Permanente de la Conferencia Sectorial para Asuntos Laborales, haciendo constar que en la reunión XXXV de dicha Conferencia se sometió a consideración y debate en el Pleno el borrador del proyecto de Real Decreto examinado. 8. Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 31 de julio de 2007 -con relación a la primera versión del Proyecto- y 23 de octubre de 2007, haciendo un examen de las modificaciones habidas en la segunda de las versiones y concluyendo que informa favorablemente el nuevo texto del Proyecto. 9. "Acuerdo para el Desarrollo del Plan de Apoyo al Sector Textil y de la Confección", de 13 de junio de 2006, suscrito, de una parte, por los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Industria, Turismo y Comercio y, de otra parte, por los representantes del Consejo Intertextil Español, FIA-UGT, FITEQA-CC OO. 10. Acuerdos del Consejo de Ministros, de 9 de junio de 2006, sobre establecimiento de una dotación presupuestaria específica para facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por cambios estructurales en el comercio mundial, y sobre determinadas medidas financieras y sociolaborales integradas en el Plan de Apoyo al Sector Textil y de la Confección. 11. Informes de diversas Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Illes Balears, Castilla y León, Cataluña, Galicia, La Rioja, Murcia y Valenciana) cuyas principales consideraciones se recogen en un cuadro en el que, simultáneamente, el órgano proponente de la norma proyectada formula observaciones para justificar la aceptación o rechazo a las propuestas de las Comunidades Autónomas informantes. Con carácter general se plantea si el conjunto de medidas deben calificarse de "políticas activas de empleo" o si, por el contrario se trata de prestaciones con el fin de reparar o superar determinadas situaciones o estados de necesidad. Así, se suelen comparar algunas medidas con la renta activa de inserción que, si bien tiene una vertiente pasiva y es gestionada por el Servicio Público de Empleo Estatal, tiene una vertiente activa; frente a otras medidas que las consideran claramente pasivas. Plantean algunos de estos informes que, si el propósito del Estado es que las Comunidades Autónomas gestionen las que denominan prestaciones del Proyecto, debería existir un acuerdo bilateral sobre aspectos como financiación, medidas, etc. (vid., Informe de la Comunidad Valenciana). Las medidas son en su mayor parte un conjunto de políticas pasivas para mantener a los trabajadores durante algún tiempo sin perspectiva real de obtención de un puesto de trabajo, objetivo de las políticas activas de empleo (Informe de la Comunidad Autónoma de La Rioja). Las subvenciones son, en esencia, prestaciones por lo que la competencia correspondería a la Administración General del Estado (Comunidad Autónoma de Galicia). Respecto del artículo 6.2 del Proyecto que alude a los trabajadores que no hayan podido ser recolocados, algunas Comunidades Autónomas consideran la necesidad de concretar cómo se va a determinar la recolocación. Otra de las cuestiones planteadas es la compatibilidad de las ayudas previstas en el artículo 6 con las ayudas previas a la jubilación ordinaria. También se hacen diversas observaciones en materia de procedimiento y de reintegro de remanente, así como sobre la posibilidad de sustituir el procedimiento de reintegro por mecanismos de compensación sobre fondos que se distribuyan en el futuro. Hay varias referencias a la Comisión Paritaria del Observatorio Industrial del Convenio Colectivo General de Trabajo del sector textil y de la confección en el sentido de que debería preverse la posibilidad de que este órgano pudiera ser sustituido por otro en el ámbito autonómico e incluso algunas Comunidades Autónomas (como Aragón y Murcia) abogan por su supresión.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto del dictamen

El expediente tiene por objeto un proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector textil y de la confección a los cambios estructurales en el comercio mundial. El presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Procedimiento de elaboración y rango normativo

En la tramitación del Proyecto se han observado las prescripciones generales de procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en antecedentes.

Por lo que se refiere al rango de la disposición proyectada, es el adecuado, ya que el proyecto de Real Decreto sometido a consulta se dicta, en primer lugar, en ejercicio de la potestad reglamentaria general que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, corresponde específicamente al Gobierno. Además, la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, autorizó al Gobierno "para adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad del sector textil-confección, calzado y mueble y de cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales en los mismos, en los ámbitos de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, FOGASA y Seguridad Social. Las indicadas medidas serán objeto de diálogo con los interlocutores sociales del sector, en el marco del Diálogo Social abierto en la declaración de 8 de julio de 2004".

No obstante lo expuesto, desde el punto de vista procedimental (lo que contiene consecuencias en el orden sustantivo) únicamente llama el Consejo de Estado la atención sobre un aspecto crucial en este tipo de proyectos que regulan concesión de ayudas de Estado en conexión con otras propuestas de ámbito europeo -en concreto, el Reglamento (CE) 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, que creó el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización con el objetivo de prestar ayudas, en el periodo que media entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, a los trabajadores despedidos como consecuencia de grandes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial provocados por la globalización, cuando dichos despidos tengan una incidencia negativa importante en la economía regional o local-: la necesaria cumplimentación del cauce previsto en el artículo 88.3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (antiguo artículo 93, antes de la modificación operada por el Tratado de Ámsterdam). En dicho precepto se establece, literalmente, lo que sigue:

"1. La Comisión será informada de los Proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. Si considerare que un Proyecto no es compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, la Comisión iniciará sin demora el procedimiento previsto en el apartado anterior. El Estado miembro interesado no podrá ejecutar las medidas proyectadas antes de que en dicho procedimiento haya recaído decisión definitiva".

Como ha destacado en otras ocasiones el Consejo de Estado -por ejemplo, Dictamen 77/2002-, el fundamento último de la medida prevista en el precepto reproducido es la eventual incompatibilidad de las subvenciones con el mercado común, siendo, así, ocioso destacar la trascendencia de la comunicación a la Comisión Europea en la medida que puede acarrear la imposibilidad de ponerlas en práctica o, directamente, la nulidad de la norma.

En el presente caso ni se menciona expresamente en el preámbulo -como viene siendo habitual- que se ha seguido tal cauce -la comunicación previa a la Comisión Europea-, ni queda constancia documental de ello en el expediente.

Habida cuenta de la urgencia real del presente expediente no parece oportuno demorar su tramitación introduciendo una adicional petición de documentación orientada a probar el cumplimiento de esta exigencia pero sí es necesario advertir de las graves consecuencias de la ineludibilidad de esta actuación y de la necesidad de la autoridad consultante de atender a tal exigencia en el supuesto de no haberse cumplimentado.

III. Cuestiones generales

La Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, autorizó al Gobierno para adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad de los sectores textil y de la confección, del calzado y del mueble (disposición adicional 75ª).

Por otra parte, el Reglamento (CE) 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, creó el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), "con el fin de permitir a la Comunidad prestar ayuda a los trabajadores despedidos como consecuencia de grandes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial provocados por la globalización, cuando dichos despidos tengan una incidencia negativa importante en la economía regional o local. Su periodo de aplicación está vinculado al Marco Financiero para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013" (artículo 1).

Como señala el propio preámbulo del Proyecto, por Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006, sobre "Establecimiento de una dotación presupuestaria especifica para facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por cambios estructurales en el comercio mundial" se autorizó la financiación, durante varios ejercicios presupuestarios, por importe de 140 millones de euros, a través del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, para la concesión de subvenciones que, enmarcadas en las políticas activas de empleo, facilitasen el ajuste laboral y la reinserción de los trabajadores que resulten excedentes en los sectores afectados por cambios estructurales debidos a la apertura del comercio mundial, si bien referida a los cuatro sectores: textil y de la confección, calzado, mueble y juguete.

Previamente estas medidas habían sido objeto de diálogo con los interlocutores sociales del sector textil y de la confección, en el marco de la "Declaración para el diálogo social 2004: Competitividad, empleo estable y cohesión social", suscrita el 8 de julio de 2004, por el Gobierno, CEOE, CEPYME, CC OO y UGT, suscribiéndose, finalmente, un Acuerdo de 13 de junio de 2006, entre el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Consejo Intertextil Español, FITEQA-CC OO y FIA-UGT, al que se adjuntó el Plan de apoyo al sector textil y de la confección.

La Orden TAS/3243/2006, de 19 de octubre, desarrolló las medidas sociolaborales de ejecución inmediata previstas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006. El Proyecto pretende ahora desarrollar las restantes medidas, en concreto -como dice el preámbulo del Proyecto-, un conjunto de subvenciones, unas con el fin de evitar la salida de este mercado de sus trabajadores y otras con la intención de incentivar la recolocación de aquellos trabajadores mayores con escasas posibilidades de reinserción laboral.

En el Proyecto se distinguen las siguientes ayudas: subvenciones durante el proceso de búsqueda de empleo (artículo 3); para facilitar la movilidad geográfica (artículo 4); para facilitar la inserción laboral de los trabajadores de 52 o más años (artículo 5); para los trabajadores de 55 o más años (artículo 6) y para promocionar el empleo autónomo (artículo 7). En cuanto al régimen jurídico aplicable de todas estas subvenciones, el artículo 10 del Proyecto se remite a la legislación reguladora de las subvenciones.

IV. Observaciones al texto del Proyecto

a) Ajustes sistemáticos

En el capítulo I, bajo la rúbrica Disposiciones generales, se agrupan el artículo 1 ("Objeto y ámbito de aplicación") y el artículo 2 ("Naturaleza jurídica y procedimiento de concesión"). En este artículo 2 se dispone que las ayudas reguladas en la norma proyectada "tendrán la naturaleza jurídica de subvenciones" y, desde el punto de vista procedimental, se otorgarán "en régimen de concesión directa (...) al amparo de lo dispuesto en los artículos 22.2.c) y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones". Posteriormente el artículo 9 vuelve a referirse a la naturaleza de estas ayudas aclarando que los créditos con los que se financiarán las medidas contempladas "no tendrán el carácter de fondos de empleo de ámbito nacional"; el artículo 10 se refiere al "régimen jurídico aplicable" a las subvenciones a que se refiere la norma proyectada y el capítulo III, de nuevo bajo la rúbrica "Procedimiento", alude a los órganos gestores (artículo 11), competencia (artículo 12) y justificación y reintegro de las subvenciones (artículo 13).

A juicio del Consejo de Estado mejoraría la sistemática si, por un lado, dentro del capítulo I que trata de las "Disposiciones generales" se incluyeran también los artículos 9 y 10 del Proyecto y, por otro lado, el procedimiento de concesión a que se refiere parcialmente el artículo 2 se insertara dentro del capítulo III que pretende regular de una forma más unitaria el procedimiento. De acogerse esta recomendación, se exigiría llevar a cabo el correspondiente ajuste tanto en la numeración de los artículos como en su rúbrica.

b) Ámbito de aplicación

Los interlocutores sociales han abogado por incluir en el ámbito de aplicación del Proyecto "a los trabajadores excedentes por causas objetivas contempladas en el artículo 52.c) del Estatuto de los Trabajadores". El órgano promotor del Proyecto, tras reconocer que en efecto "podría establecerse una diferencia de trato entre trabajadores no justificable por la mera circunstancia de que salgan por despido colectivo o por despido objetivo", señala seguidamente que, respetando la literalidad del Plan de apoyo al sector textil y de la confección, "se opta por mantener el texto del Proyecto (...) siendo necesario conocer la opinión del Consejo de Estado".

La primera cuestión que debe plantearse al respecto es si el ámbito de aplicación subjetiva del Proyecto se limita efectivamente a los trabajadores excedentes a causa de un despido colectivo -como señala el propio órgano promotor en su memoria justificativa- o si va más allá de este supuesto.

En concreto el artículo 1.3 del Proyecto señala lo siguiente:

"A los efectos previstos en este real decreto:

a) Se consideran trabajadores excedentes a los trabajadores del sector textil y de la confección cuyo contrato se haya extinguido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, bien a través del procedimiento de regulación de empleo establecido en los artículos 51 y 57 bis del Estatuto de los Trabajadores, o bien cuando la extinción de los contratos de trabajo por estas causas afecten a la totalidad de la plantilla de la empresa y el numero de afectados sea de cinco o menos trabajadores, y cumplan los requisitos que para cada uno de los tipos de subvenciones se recogen en este real decreto".

Por un lado, el citado precepto del Proyecto se corresponde con la definición de despido colectivo que hace el artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores. En efecto, el despido colectivo se regula en dicho artículo y supone la extinción de contratos de trabajo fundada en causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, cuando, en un período de noventa días, la extinción afecte a unos determinados umbrales mínimos cuantitativos inspirados en Directivas comunitarias (a. diez trabajadores, en las empresas que ocupen menos de cien trabajadores; b. el 10% del número de trabajadores de la empresa en aquellas que ocupen entre cien y trescientos trabajadores; c. treinta trabajadores en las empresas que ocupen trescientos o más trabajadores).

Señala el mencionado precepto del Estatuto de los Trabajadores que se entenderá que concurren las causas de despido colectivo cuando la adopción de las medidas propuestas contribuya, si las aducidas son económicas, a superar una situación económica negativa de la empresa o, si son técnicas, organizativas o de producción, a garantizar la viabilidad futura de la empresa y del empleo en la misma a través de una más adecuada organización de los recursos. Además, el artículo 51 dice también que se entenderá igualmente como despido colectivo la extinción de los contratos de trabajo que afecten "a la totalidad de la plantilla de la empresa, siempre que el número de trabajadores afectados sea superior a cinco, cuando aquél se produzca como consecuencia de la cesación total de su actividad empresarial fundada en las mismas causas anteriormente señaladas".

En este sentido, el artículo 1.3 del Proyecto va más allá del artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores y añade también en su ámbito de aplicación a los trabajadores excedentes como consecuencia de la extinción de los contratos de trabajo "que afecten al total de la plantilla de la empresa y el número de afectados sea de cinco o menos trabajadores". En definitiva, el Proyecto incluye en su ámbito de aplicación tanto el supuesto previsto en el artículo 51 (extinción de los contratos de trabajo que afecten al total de la plantilla siempre que sea superior a cinco trabajadores) como a los trabajadores excedentes de plantillas con número inferior a cinco y que el Estatuto de los Trabajadores no lo ha calificado propiamente de despido colectivo.

En consecuencia, si la intención del órgano promotor del Proyecto, como señala en su memoria justificativa y en respuesta a las observaciones formuladas por los órganos informantes, es incluir únicamente a los trabajadores por despido colectivo en el sentido a que se refiere el artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores, debería ajustarse el contenido del artículo 1.3 del Proyecto a dicho precepto.

Cuestión distinta es que el Proyecto quiera conscientemente incluir un supuesto que no se recoge en la definición legal de despido colectivo del artículo 51 del Estatuto de los Trabajadores (esto es, la extinción de los contratos de trabajo, por las mismas causas económicas, (...) que afecten a la totalidad de la plantilla de la empresa y el numero de afectados sea de cinco o menos trabajadores). En este caso, hay que recordar que la jurisprudencia ha venido señalando que la diferencia estriba, principalmente, en el procedimiento, toda vez que, para extinguir todos los contratos de trabajo de una plantilla que tengan cinco o menos trabajadores, las empresas "no precisan acudir al procedimiento de los despidos colectivos sino que lo pueden hacer a través de la extinción de sus contratos por razones objetivas de tipo económico (...) simplificándose mucho el procedimiento" (entre otras, STSJ Castilla y León, de 14 de abril de 2000).

Hechas estas aclaraciones, conviene atender a continuación a la cuestión planteada expresamente por el órgano promotor de la iniciativa normativa sobre la inclusión o no de los trabajadores excedentes por causas objetivas (artículo 52.c) del Estatuto de los Trabajadores). En tal sentido el Consejo de Estado comparte la opción recogida en el Proyecto que trae causa del Plan de apoyo al sector textil y de la confección. Es cierto que el hecho de que el referido Plan no lo recoja expresamente, no puede considerarse, per se, obstáculo para ello.

En atención a la conexión de las concretas medidas económicas propuestas en la norma proyectada con las ayudas a que se refiere el Reglamento (CE) 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, norma que sí hace referencia de forma expresa en el ámbito de aplicación únicamente a los despidos colectivos ("El presente Reglamento establece las normas relativas al funcionamiento del FEAG con el fin de facilitar la reinserción laboral de los trabajadores afectados por despidos colectivos relacionados con los cambios estructurales en los mercados", ex artículo 1.2), sí conviene tenerse muy especialmente en cuenta a los efectos de las eventuales contribuciones financieras del FEAG.

c) Medidas sociolaborales contempladas en el Proyecto y ámbito competencial

El Proyecto determina en su artículo 2 que las "ayudas reguladas (...) tendrán la naturaleza jurídica de subvenciones" y, a continuación en los artículos 3 y siguientes -dentro del capítulo II, que lleva por rúbrica "Medidas para facilitar la reinserción laboral en el sector textil y de la confección"- se regulan las distintas subvenciones y los beneficiarios de las mismas.

Algunas Comunidades Autónomas han diferenciado entre "políticas activas" y "políticas pasivas" de empleo señalando que, en puridad, el Proyecto regula una serie de medidas que constituyen en su mayoría políticas pasivas de empleo.

Con carácter general -aun cuando se trate de una clasificación de naturaleza básicamente doctrinal-, las políticas de empleo se suelen dividir en dos grandes grupos: (i) políticas activas, esto es, las que tienen como finalidad principal hacer retornar a la actividad al desempleado y, consecuentemente, incidir directamente en el mercado de trabajo; entre estas políticas activas, la OCDE distingue las que tienen como objetivo la colocación e intermediación entre las ofertas y las demandas de trabajo a través de los servicios públicos de empleo, las de formación profesional, tanto ocupacional (dirigida a parados) como continua (dirigida a ocupados), los incentivos económicos a la contratación y la creación directa de empleo por las Administraciones públicas; (ii) y políticas pasivas: las orientadas a ofrecer una cobertura económica al desempleo asegurando al desempleado unos determinados ingresos; dentro de estas políticas pasivas de empleo se incluyen los sistemas de prestaciones por desempleo de la Seguridad Social (si bien estos están cada vez más vinculados a compromisos de actividad), así como la jubilación anticipada por motivos relacionados con el mercado de trabajo, como es el caso de los trabajadores que pierden el empleo a elevada edad.

Por lo que se refiere a las ayudas reguladas en el Proyecto, se trata de un sistema global basado en un único fondo, en conexión con el Reglamento (CE) 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, lo que exige un tratamiento unitario. Por tanto, el hecho de que haya trabajadores más difícilmente recolocables o con una menor perspectiva real de obtención de un puesto de trabajo no impide que se trate de lo que se ha venido en denominar "políticas activas de empleo" y, en consecuencia, como medidas destinadas a la "recolocación" de los desempleados sin calificarse de prestaciones al no tratarse de auxilios económicos complementarios -frente al planteamiento tradicional de los planes de prejubilación-. En todo caso, la única medida que podría tener mayores dificultades de encaje es el supuesto previsto en el artículo 6 del Proyecto que regula las subvenciones especiales para los trabajadores de 55 o más años. Sin embargo, hay que tener en cuenta que, también en estos casos, el Proyecto exige determinadas medidas y actuaciones dirigidas a favorecer su inserción laboral. Por todo ello, el Consejo de Estado no plantea objeción alguna a que se haga un tratamiento conjunto de las políticas reguladas en el Proyecto.

Pero más allá de la mera distinción entre políticas activas y pasivas de empleo y del respectivo encaje de las subvenciones en uno u otro grupo, la trascendencia de esta clasificación se encuentra básicamente en el aspecto competencial, cuestión que enlaza con la disposición final primera del Proyecto que señala que la norma se dicta al amparo del artículo 149.1.7ª de la Constitución. Partiendo, como se ha referido, de un tratamiento unitario de las políticas reguladas en el Proyecto orientadas a la "recolocación" de los trabajadores desempleados, corresponde al Estado la competencia para aprobar la legislación laboral, en virtud del artículo 149.1.7 de la Constitución y a las Comunidades Autónomas la ejecución de dicha legislación, deslinde competencial que fue prontamente precisado por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 18/1982, al afirmar que "cuando la Constitución emplea el término "legislación laboral" y la atribuye a la competencia estatal incluye también en el término los reglamentos tradicionalmente llamados ejecutivos, es decir, aquellos que aparecen como desarrollo de la Ley, y, por ende, como complementarios de la misma". No obstante, al abordar dicha regulación, el Estado no puede ignorar que la competencia para su ejecución corresponde, en principio, a las Comunidades Autónomas, circunstancia que el Proyecto resuelve a la vista de sus artículos 11 y, sobre todo, 14 a 16 donde se regulan los libramientos de fondos a las Comunidades Autónomas, su justificación y los remanentes.

Así pues, a juicio del Consejo de Estado, en modo alguno queda desvirtuada por el Estado la distribución constitucional de competencias -como algunas Comunidades Autónomas han planteado en sus informes- a través del programa de ayudas previsto en el Proyecto. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992 se contempla específicamente el supuesto de que el Estado tenga atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, estando atribuida a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En estos casos, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera que, por regla general, no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta; pero el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios (F.J. 8). Además, en la misma sentencia se admite que se pueda disponer la gestión directa y centralizada de los fondos presupuestarios si resultara imprescindible para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos que hayan de destinarse al sector. A lo que se añade que la concurrencia competencial del Estado y las Comunidades Autónomas en la acción administrativa de fomento debe articularse mediante técnicas de cooperación y colaboración consustanciales a la estructura compuesta del Estado.

En definitiva, sobre la distribución competencial antes aludida, incide un régimen de ayudas, que no debe suponer por sí una alteración de la distribución de competencias -tampoco en cuanto a su ejecución-, elementos todos ellos que se respetan en el proyecto de Real Decreto.

d) Subvenciones para facilitar la movilidad geográfica

El artículo 4.3 del Proyecto distingue las subvenciones para financiar los gastos derivados del traslado de residencia por movilidad geográfica, que se concederán por una sola vez (gastos de desplazamiento, transporte de mobiliario y enseres, alojamiento y guardería) y subvenciones para compensar diferencias salariales. Respecto de estas últimas, el Proyecto señala que "en caso de extinción del contrato de trabajo por causas imputables al trabajador, éste, mediante el oportuno procedimiento, perderá el derecho al cobro de las subvenciones que aún no hubiera percibido". Toda vez que se trata de un complemento salarial, tal y como se plantea en dicho precepto, esta subvención debería perderse siempre que se extinguiera el contrato de trabajo, ya sea por causas imputables al trabajador o por cualesquiera otras causas, pues de no ser así, bien podría darse la circunstancia de estar percibiendo un complemento salarial sin contraprestación alguna.

e) Subvenciones para promocionar el empleo autónomo

El artículo 7 del Proyecto se refiere a las subvenciones para promocionar el empleo autónomo, estableciendo una regulación idéntica a la contenida en la Orden TAS/1622/2007, de 5 de junio, por la que se regula la concesión de subvenciones al programa de promoción del empleo autónomo (aprobada en desarrollo y ejecución del Real Decreto 357/2006, de 24 de marzo, por el que se regula la concesión directa de determinadas subvenciones en los ámbitos del empleo y de la formación profesional ocupacional), con la única diferencia que el Proyecto examinado incrementa las cuantías de las subvenciones (el 10% y el 15% en los trabajadores menores de 55 años y en los mayores de 55, respectivamente), incremento que se financiará con cargo a la dotación presupuestaria específica a que se refiere el artículo 9 del Proyecto. Siendo así, el Consejo de Estado recomienda la supresión de los apartados 1, 2, 4 e inciso primero del apartado 5, toda vez que son, básicamente, una reproducción de los artículos 1, 2 y 5 de la Orden TAS/1622/2007, de tal modo que el artículo 7 del Proyecto se reduciría, con los ajustes de redacción que correspondan, a un solo apartado que se correspondería con el actual apartado 3 e inciso final del apartado 5.

f) Disposición adicional primera

A la vista de lo previsto en esta disposición adicional primera, debería examinarse la conveniencia de su supresión, pues su contenido ya está expuesto tanto en el preámbulo, en el que ya se hace referencia a esta cuestión de la gestión de las subvenciones reguladas en el real decreto proyectado por parte de las Comunidades Autónomas con competencias en esta materia como en los artículos 9 y 11 y siguientes del Proyecto.

g) Disposición adicional quinta

Señala la disposición adicional quinta del Proyecto lo siguiente: "De acuerdo con la Disposición Adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, las subvenciones establecidas en este real decreto, no obstante lo establecido en el artículo 215.3.2 del Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, no se computarán como renta del desempleado a efectos de reconocimiento y percepción por los subsidios de desempleo, estableciéndose la compatibilidad de los subsidios por desempleo con las indicadas subvenciones".

El Consejo de Estado comparte la observación formulada por el Ministerio de Economía y Hacienda en el sentido de que la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005 autoriza al Gobierno para "adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad del sector textil-confección, calzado y mueble, y de cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales en los mismos, en los ámbitos de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, FOGASA y Seguridad Social". Por su parte, el artículo 215 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social regula los beneficiarios del subsidio por desempleo y en su apartado 3, subapartado 2, establece que un requisito de carencia de rentas ("a los efectos de determinar el requisito de carencia de rentas (...) se considerarán como rentas o ingresos computables cualesquiera bienes, derechos o rendimientos de que disponga o pueda disponer el desempleado derivados del trabajo, del capital mobiliario o inmobiliario, de las actividades económicas y los de naturaleza prestacional, salvo las asignaciones de la Seguridad Social por hijos a cargo y salvo el importe de las cuotas destinadas a la financiación del convenio especial con la Administración de la Seguridad Social...). Por todo, aun cuando puede resultar dudosa la suficiencia del Proyecto para declarar la compatibilidad sin limitaciones de las subvenciones que se regulan en el mismo con el subsidio por desempleo a que se refiere el art. 215 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, el Consejo de Estado considera que existe habilitación suficiente en la medida que la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005 está planteada en términos muy amplios, autorizando al Gobierno a adoptar medidas en el ámbito del desempleo y de la Seguridad Social.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez comprobadas las actuaciones indicadas en el apartado II del cuerpo del presente dictamen y consideradas las observaciones formuladas en sus restantes apartados, puede V .E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector textil y de la confección a los cambios estructurales en el comercio mundial."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 29 de noviembre de 2007

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.