Dictamen de Consejo de Estado 2167/2008 de 08 de enero de 2009

Cuestión

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de enero de 2009, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V.E. de fecha 18 de diciembre de 2008 (registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para el año 2009.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta se inicia con un preámbulo en el que se hace referencia a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008 y, en especial, a su Título IV, que establece para este ejercicio los criterios básicos para determinar el importe de las pensiones públicas, fijando con carácter general su revalorización de acuerdo con el índice de precios al consumo (IPC) previsto para el nuevo ejercicio económico. Además, la disposición adicional duodécima de la Ley de Presupuestos establece las normas sobre mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y de otras prestaciones públicas en el año 2009.

El proyecto desarrolla las previsiones contenidas en la citada ley, estableciendo la revalorización de las pensiones de clases pasivas, cualquiera que sea su legislación reguladora, en un 2%, así como las normas de procedimiento necesarias para llevar a efecto su aplicación. En este sentido, y con el fin de mantener el poder adquisitivo de las pensiones, se dispone que, con carácter previo, sus cuantías deberán regularizarse conforme al incremento real del IPC.

Asimismo, se regula el sistema de complementos económicos para pensiones mínimas previstos en la Ley de Presupuestos, con el fin de garantizar un adecuado nivel de ingresos para quienes no alcancen los importes legalmente establecidos. Se contempla de modo independiente, por sus especiales características, la revalorización de las pensiones de Clases Pasivas reconocidas al amparo de los reglamentos comunitarios.

La parte dispositiva del proyecto aparece integrada por once artículos (estructurados en tres capítulos), cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones finales y dos anexos:

- El Capítulo I establece las normas generales sobre actualización de haberes reguladores y revalorización de las pensiones de clases pasivas para el año 2009, y se divide en dos secciones:

* La sección 1ª (actualización de haberes reguladores), regula los importes regularizados de los haberes reguladores para el año 2009 (artículo 1) y el límite máximo de percepción para el año 2009 (artículo 2).

* La sección 2ª (revalorización de pensiones) desarrolla los siguientes aspectos: cuantía del incremento (artículo 3); pensiones no revalorizables (artículo 4); pensiones extraordinarias por actos de terrorismo (artículo 5); reglas para el incremento de las pensiones (artículo 6); y procedimiento para la revalorización (artículo 7).

- El Capítulo II regula los complementos para mínimos: régimen general (artículo 8); procedimiento para su reconocimiento (artículo 9); y prohibición de concesión (artículo 10).

- El Capítulo III establece la revalorización de las pensiones reconocidas al amparo de los reglamentos comunitarios en materia de Seguridad Social (artículo 11).

Las disposiciones adicionales se refieren a: los complementos para mínimos y la actualización de otras pensiones de clases pasivas (primera); la adaptación de oficio de los complementos para mínimos (segunda); la actualización de las ayudas sociales del Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el virus de inmunodeficencia humana (VIH) como consecuencia de actuaciones realizadas en el Sistema Sanitario Público (tercera); el abono de la cantidad compensatoria (cuarta) y los importes regularizados de determinadas pensiones y haberes reguladores en el año 2008 (quinta).

La disposición final primera habilita al Ministro de Economía y Hacienda para dictar las disposiciones de carácter general necesarias para la aplicación del real decreto. La disposición final segunda establece que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, sin perjuicio de que los efectos económicos se retrotraigan, cuando así proceda, al 1 de enero de 2009.

El anexo I se refiere a los haberes reguladores del Título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009. El anexo II se refiere a los haberes reguladores contenidos en el Anexo I del Real Decreto 1761/2007, de 28 de diciembre, actualizados de acuerdo con el IPC del 2,4%.

SEGUNDO. Contenido del expediente

Consta en el expediente la versión definitiva del proyecto, acompañada de dos memorias: una justificativa y otra económica; y figura el informe sobre impacto por razón de genero. La memoria económica cuantifica la incidencia del proyecto en la revalorización de pensiones públicas, y señala que el coste total estimado de su aplicación es de 199.352.199,33 euros. Señala en concreto el citado documento:

"La incidencia económica de este proyecto de real decreto se vincula a aquellas medidas económicas contenidas en el mismo, que implican la revalorización de las pensiones abonadas por Clases Pasivas del Estado, de acuerdo con la esperada evolución del IPC en el año 2008. La evaluación del coste de la medida se realiza, en consecuencia, mediante la aplicación del 2,0 por ciento de incremento sobre la cuantía de las pensiones de Clases Pasivas, susceptibles de revalorización, correspondiente a 31 de diciembre de 2008, una vez compensada previamente la diferencia entre el IPC esperado, con el que se practicó la revalorización y el realmente experimentado en el período noviembre 2007-noviembre 2008, que ha sido del 2,4 por ciento. Asimismo, este proyecto contempla el siguiente incremento adicional: Incremento adicional del 1% de las pensiones mínimas. No obstante, si el titular del derecho tiene cónyuge a su cargo o constituye una unidad económica unifamiliar, a la cifra que corresponda, según la clase de pensión, se le añaden 15 € mensuales".

Figuran los siguientes informes favorables emitidos por órganos del departamento proponente: Asesoría Jurídica de Presupuestos y Gastos (15 de diciembre de 2008), Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Economía (17 de diciembre de 2008), Gabinete Técnico de la Subsecretaría de Economía y Hacienda (18 de diciembre de 2008) y Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda (18 de diciembre de 2008).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de clases pasivas para el año 2009.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, las memorias justificativa y económica, y los informes de los órganos administrativos que han intervenido en su elaboración; figura en particular el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda (que preceptivamente exige el artículo 24.2 de la citada Ley del Gobierno).

III. Base legal y rango de la norma

El Gobierno es el titular de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 97 de la Constitución. Respecto a la revalorización de las pensiones de clases pasivas y la determinación de complementos para mínimos (así como respecto de la actualización de otras pensiones a que se refiere la disposición adicional primera del proyecto), las reglas sobre tales pensiones se contienen en el Título IV de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009. Pues bien, el apartado cinco de la disposición adicional duodécima de la citada ley establece lo siguiente:

"Se faculta al Gobierno para dictar las normas necesarias para la aplicación de las previsiones contenidas en la presente disposición, así como para actualizar los valores consignados en el Título IV y disposiciones adicionales primera, segunda y undécima de la presente Ley, adaptando sus importes, cuando así proceda, al incremento real experimentado por el IPC en el período noviembre 2007 a noviembre de 2008".

En consecuencia, el rango del proyecto es el adecuado y el que han tenido las disposiciones del mismo significado y alcance correspondientes a anteriores ejercicios presupuestarios.

IV. Consideraciones generales

Han sido numerosas las ocasiones en que este Consejo ha tenido la ocasión de pronunciarse acerca de disposiciones como la ahora sometida a consulta, adoptadas anualmente para dar cumplimiento a las previsiones que, en materia de pensiones públicas, regulan las sucesivas Leyes de Presupuestos (a título de ejemplo, baste mencionar los dictámenes 2.617/2006, de 21 de diciembre; 2.146/2005, de 23 de diciembre o 4/2002, de 17 de enero).

La razón de ser de todas ellas se encuentra en el propósito de mantener la capacidad adquisitiva de las pensiones, evitando su degradación como consecuencia del aumento del coste de la vida. De hecho, el contenido del texto que se dictamina coincide, sustancialmente, con las regulaciones de años anteriores sobre revalorización y complementos de pensiones de clases pasivas, con las necesarias adaptaciones a las disposiciones del Título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009.

Así, el articulado del proyecto se estructura en tres capítulos: uno primero, dedicado a fijar los importes de los haberes reguladores, el límite máximo de percepción de las pensiones públicas y en el que se establecen las normas generales para la revalorización de pensiones de clases pasivas para 2009; el Capítulo II, en el que se determina el procedimiento para la concesión de los complementos para mínimos; y un último capítulo integrado por un solo artículo, que regula la revalorización de las pensiones reconocidas al amparo de los reglamentos comunitarios en materia de Seguridad Social. Las disposiciones adicionales tratan, respectivamente, de: la extensión del beneficio de complemento a mínimos y la actualización de pensiones a ciertos colectivos que obtuvieron sus derechos a la percepción de pensiones en virtud de legislación especial -destacadamente, pensiones especiales de guerra- (primera); la adaptación de oficio de los complementos a mínimos aplicados durante el ejercicio 2008 (segunda); la actualización de las ayudas sociales del Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el virus de inmunodeficencia humana como consecuencia de actuaciones realizadas en el Sistema Sanitario Público (tercera); el cálculo y abono de la cantidad compensatoria (cuarta) y los importes regularizados de determinadas pensiones y haberes reguladores en el año 2008 (quinta).

La memoria justificativa apenas destaca diferencias respecto de la regulación del pasado ejercicio, salvo la consignación de una nueva modalidad en la tabla de pensiones complementadas a mínimos (artículo 8.2 del proyecto), que recoge la "pensión de jubilación o retiro sin cónyuge: unidad económica unipersonal", en conformidad con lo dispuesto por el artículo 47.3 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009.

El Consejo de Estado no objeta la regulación proyectada, sin perjuicio de las observaciones que a continuación se exponen.

V. Observaciones de técnica normativa

Aprobación de la Ley de Presupuestos

Con posterioridad a la remisión del expediente a este Consejo de Estado, ha tenido lugar la aprobación y publicación de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, en la que encuentra su base el proyecto de Real Decreto sometido a consulta y a la que éste deberá hacer, pues, referencia expresa tanto en su preámbulo como en su parte dispositiva.

Disposiciones adicionales primera y tercera

En la disposición adicional primera, que establece las reglas sobre complementos para mínimos y actualización de determinadas pensiones de clases pasivas (en especial, las pensiones de guerra cuya determinación inicial y cuantía fija el artículo 41 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009), deberían citarse con su denominación completa las diversas leyes que establecen estas pensiones.

En el mismo sentido, la disposición adicional tercera habría de citar de forma completa el Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el virus de inmunodeficencia humana (VIH) como consecuencia de actuaciones realizadas en el Sistema Sanitario Público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para el año 2009."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de enero de 2009

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE SEGUNDO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE ECONOMÍA Y HACIENDA.