Dictamen de Consejo de Estado 220/2015 de 09 de abril de 2015

Cuestión

Expediente nº 1.395/14, en materia de responsabilidad patrimonial promovida por don ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de abril de 2015, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 27 de febrero de 2015, con registro de entrada el día 3 de marzo siguiente, ha examinado un expediente de responsabilidad patrimonial promovido por don ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante escrito presentado el 27 de febrero de 2014, don ...... formuló reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que alega haber sufrido como consecuencia de una presunta mala praxis llevada a cabo por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 10, UNIVERSAL MUGENAT y por un funcionamiento anormal del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).

En fundamento de su pretensión resarcitoria, alega el interesado, en resumen, que si bien sufrió "un accidente laboral que le produjo secuelas, el mal tratamiento de las mismas y la precipitada alta, basándose en una pretendida curación, le han supuesto el padecimiento de una dolencia permanente y más grave que le imposibilita para trabajar y realizar una vida normal". Afirma que la actuación del médico de la mutua fue contraria a la lex artis, "puesto que no actuó diligentemente, ni puso a disposición de este paciente todos los medios necesarios para conseguir una mejor evolución de su dolencia y que además, esa alta precipitada ha supuesto que padezca unas gravísimas secuelas que le impiden valerse, trabajar y realizar una vida normal". Por todo ello, concluye que "como resultado del funcionamiento anormal del Servicio de Salud de la Comunidad Valenciana y la Mutua se me ha ocasionado un daño evidente que se ha concretado en una grave afectación de la extremidad inferior derecha, de la fuerza, de la posibilidad de desplazarme y un padecimiento de un síndrome depresivo debido a la no aceptación o rechazo de estas limitaciones con las que he de vivir, existiendo una innegable y directa relación de causalidad entre dicha actuación de la administración y el resultado dañoso que se ha producido en mi persona". Solicita, por ello, una indemnización por importe de 64.262,98 euros.

Segundo.- Del escrito de reclamación del interesado y de la restante documentación que obra en el expediente, pueden deducirse los siguientes hechos relevantes:

1º) El Sr. Castilla Navarro sufrió un accidente laboral el día 9 de enero de 2013, cuando conducía un camión de la empresa "Ocón Levantina de Transportes S. L.", diagnosticándose "gonalgia bilateral, con valoración en ligamentos en ambas rodillas". El 10 de enero de 2013, fue dado de baja médica, iniciándose un proceso de incapacidad temporal por contingencias profesionales. La empresa tenía cubiertas esas contingencias con la Mutua Universal-MUGENAT.

2º) Examinado el trabajado por el traumatólogo el 5 de febrero de 2013, según consta en el informe médico de síntesis de la mutua de 21 de marzo de 2013, se apreció lesión anterior al accidente, producida en 2011, sin observarse limitaciones orgánicas o funcionales, por lo que se le prescribió rehabilitación y posterior alta.

3º) El 4 de marzo de 2013, el interesado acudió de nuevo al servicio de traumatología, donde se le indicó que la RNM de tobillo derecho y rodilla izquierda son normales, y se le recordó que la lesión del ligamento cruzado de rodilla la tenía desde 2011. A efectos de potenciar el cuádriceps, se le pautaron quince sesiones de rehabilitación, emitiéndose posteriormente parte médico de alta el 15 de marzo de 2013, al haber finalizado las posibilidades terapéuticas y considerando la posibilidad de desarrollar su trabajo habitual.

4º) Don Juan Carlos Castilla, según alega en su reclamación, se incorporó al trabajo el día 20 de marzo de 2013, indicando a su empresa que no estaba en condiciones de trabajar, por lo que acudió a la mutua solicitando de nuevo la baja médica, que le fue denegada por el traumatólogo. Ante estos hechos, acudió al Consultorio de la Seguridad Social, donde con fecha 23 de marzo de 2013 se emitió parte médico de baja por contingencias comunes (fecha de la baja 20 de marzo), haciéndose constar como diagnóstico de "ANTIGUA DEHISCENCIA LIGAM. CRUZADO POSTERIOR".

5º) El 20 de marzo de 2013, el interesado presentó solicitud de revisión del alta médica por contingencias profesionales emitida por la mutua. Instruido el correspondiente expediente, por Resolución de la Dirección Provincial del INSS de fecha 4 de abril de 2013 se declaró improcedente la nueva baja médica emitida por el Servicio Público de Salud y se determinó que la fecha a efectos del alta médica por contingencias profesionales era el día 15 de marzo de 2013, coincidiendo con la fecha del alta médica expedida por la mutua.

6º) El 23 de abril de 2013, se extendió nueva baja médica al trabajador, derivada de enfermedad común, con diganóstico "ANTIGUA DEHISCENCIA LIGAM. CRUZADO POSTERIOR". Mediante Resolución de la Dirección Provincial del INSS de fecha 18 de julio de 2013, se reconoció el pago directo de la prestación económica por incapacidad temporal, con efectos económicos desde el día 27 de junio de 2013.

Iniciado por el trabajador expediente de determinación de la contingencia, la Dirección Provincial dictó Resolución el 29 de julio de 2013 declarando que el proceso de incapacidad temporal tenía su origen en la contingencia de enfermedad común. La resolución se fundamenta en el dictamen-propuesta del Equipo de Valoración de Incapacidades de fecha 26 de julio de 2013, de acuerdo con el cual "el proceso de IT está motivado por la siguiente patología: ANTIGUA DEHISCENCIA LIGAM. CRUZADO POSTERIOR", y "no se aporta parte de accidente de trabajo o de enfermedad profesional cumplimentado por la empresa". Concluye, en consecuencia, el citado dictamen-propuesta que no queda acreditado el origen laboral de la incapacidad temporal, a pesar de la existencia de un proceso anterior derivado de accidente de trabajo.

Presentada reclamación previa contra dicha Resolución de 29 de julio de 2013, el 6 de septiembre de 2013 se dictó Resolución confirmatoria.

7º) El 24 de abril de 2014, la Dirección Provincial del INSS emitió Resolución por la que, una vez agotada la duración máxima de la situación de incapacidad temporal, reconoció al interesado prórroga expresa por un plazo máximo de 180 días.

Tercero.- El 24 de marzo de 2014, se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre comunicación al interesado del inicio del procedimiento, solicitando la subsanación de defectos observados en la solicitud. Asimismo, se puso en conocimiento del interesado la remisión a la Mutua UNIVERSAL-MUGENAT de copia compulsada del expediente, al considerar que la misma pudiera resultar competente sobre este asunto.

Cuarto.- La Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del INSS ha emitido informe de fecha 29 de mayo de 2014, en el que se reproduce el relato de los hechos del reclamante, concluyendo que no puede pronunciarse sobre los supuestos perjuicios causados por la irregular praxis sanitaria en que han podido incurrir los servicios médicos de la Mutua UNIVERSAL-MUGENAT, ya que, entre las funciones de gestión y administración de las prestaciones económicas del Sistema de Seguridad Social que tiene encomendadas, no se encuentra la de prestar asistencia sanitaria, por lo que la entidad gestora no puede asumir una responsabilidad por el funcionamiento de unos servicios sanitarios sobre los que no tiene atribuida competencia alguna. Respecto a la actuación concreta del INSS en la tramitación de este expediente, señala que "la Dirección Provincial ha aplicado en todo momento la normativa vigente; esto es, ha seguido el procedimiento previsto en el artículo 128.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (...), tanto cuando dicta resolución de 4 de abril de 2013, por la que declara improcedente la nueva baja médica emitida por el Servicio Público de Salud y determina la fecha a efectos del alta médica por contingencias profesionales (el 15 de marzo de 2013, coincidente con la fecha del alta médica expedida por la Mutua), como cuando dicta resolución de 29 de julio de 2013, por la que declara que el proceso de incapacidad temporal tiene su origen en la contingencia de enfermedad común. Esta resolución se confirma, posteriormente, en trámite de reclamación previa el 6 de septiembre de 2013. Por tanto, el INSS ha procedido siempre de acuerdo con la normativa aplicable, sin que su actuación pueda determinar la aplicación del artículo 140 LRJAP-PAC, relativo a la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas, y teniendo en cuenta, además, que el interesado no manifiesta que la causa directa del perjuicio se haya producido por la actuación de este Instituto". Se considera, por tanto, que no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración por la actuación del INSS.

Quinto.- Concedido al interesado plazo para formular alegaciones, las presentó por escrito de 26 de junio de 2014, ratificándose en su pretensión resarcitoria inicial.

Sexto.- La Subdirección General de Recursos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social ha elevado propuesta de resolución desestimatoria.

En relación con los daños causados por una supuesta mala praxis de la mutua, la propuesta recoge la doctrina del Consejo de Estado en relación con casos análogos y concluye que procede desestimar la reclamación presentada, dado que la responsabilidad derivada de la asistencia sanitaria prestada por las mutuas corresponde a las propias mutuas. En cuanto a la alegación del reclamante acerca de los perjuicios sufridos al no haberle sido reconocido por el INSS contingencia como accidente laboral, señala la propuesta que "la resolución de la Dirección Provincial del INSS de 29 de julio de 2013 se fundamenta en el dictamen- propuesta del EVI de 26 de julio de 2013, conforme al cual no resulta acreditado el origen laboral de la IT". A ello añade que "presentada reclamación previa contra dicha decisión, se dictó resolución confirmatoria el 6 de septiembre de 2013, notificando al interesado la posibilidad de presentar la demanda en vía jurisdiccional. Sin embargo, el Sr. Castillo se inhibió, al no interponer esa demanda, de forma que debe considerarse que se trata de un acto consentido del reclamante, pues no agotó la vía judicial frente a esa calificación que ahora estima improcedente". Concluye, por todo ello, que debe desestimarse la reclamación, sin perjuicio de que, por parte de la mutua, se tramite y resuelva la reclamación formulada, conforme a lo previsto en la disposición adicional duodécima de la Ley 30/1992, a cuyo fin se remite copia del expediente a la referida mutua.

Séptimo.- Con fecha 27 de noviembre de 2014, la Abogacía del Estado en el Ministerio de Empleo y Seguridad Social informó favorablemente la propuesta de resolución.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. Versa la consulta sobre una reclamación de indemnización de daños y perjuicios por los que se imputan a una presunta mala praxis llevada a cabo por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social nº 10, UNIVERSAL MUGENAT, cuyos servicios sanitarios no habrían tratado adecuadamente la dolencia del reclamante y agravaron su patología al declarar el alta médica de forma precipitada, agravando su dolencia; y a un funcionamiento anormal del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), al no haberle reconocido la contingencia como accidente laboral.

Fundamenta por tanto el interesado su pretensión resarcitoria en dos alegaciones distintas, que deben tratarse de forma independiente.

II. Por lo que respecta, en primer lugar, a la solicitud de responsabilidad en relación con una presunta mala praxis de la Mutua UNIVERSAL, es doctrina reiterada del Consejo de Estado (dictámenes 2.872/2001, 1.869/2005, 778/2006, 1.112/2006, 2.223/2006, 1.564/2008 u 809/2009, entre otros) que lasmMutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en su calidad de entidades privadas dotadas de personalidad jurídica propia, son responsables directas de los perjuicios derivados de la asistencia sanitaria que prestan a los empleados de las empresas asociadas. En este sentido, el artículo 68 de la Ley General de la Seguridad Social las define como asociaciones que se constituyen "por empresarios que asuman al efecto una responsabilidad mancomunada"; lo cual es corroborado por el Reglamento de colaboración de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre (artículos 2 y 8). Por tanto, a juicio del Consejo de Estado, las mutuas responden directamente (sin perjuicio de los convenios o pactos que al efecto hayan podido acordar) y en su defecto lo hacen mancomunadamente los empresarios asociados, pudiendo el que se considere perjudicado dirigirse a la Administración solo en caso de insolvencia de aquella y para las prestaciones derivadas de accidentes de trabajo (y sin perjuicio de la responsabilidad mancomunada de los empresarios).

De las notas características del régimen jurídico de las mutuas, en definitiva, no cabe deducir que estas y la Administración titular de la potestad de tutela presten en colaboración los servicios de atención a los mutualistas. La colaboración se produce en la "gestión del sistema", no en la realización y prestación de los servicios asumidos por la mutua en cuestión. Las mutuas no son Seguridad Social, sino asociaciones de empresas constituidas para facilitar la gestión de la Seguridad Social, que responden por sí mismas de todas sus obligaciones legales o contractuales. Por consiguiente, la Administración no ofrece servicios médicos, ni selecciona al personal que los presta, ni tiene margen alguno de colaboración en la prestación de dichos servicios, por lo que no asume responsabilidad alguna sobre esos extremos.

En su día se suscitó ante este Consejo de Estado la incidencia que en la doctrina expuesta podía tener la disposición adicional duodécima ("Responsabilidad en materia de asistencia sanitaria") de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción que le dio la Ley 4/1999, de 13 de enero. En concreto, establece la misma lo siguiente:

"La responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones, seguirán la tramitación administrativa prevista en esta Ley, correspondiendo su revisión jurisdiccional al orden contencioso-administrativo en todo caso".

En el dictamen del expediente n.º 945/2008, el Consejo de Estado consideró, en línea con la última jurisprudencia en la materia, que la introducción de la citada disposición adicional duodécima en la Ley 30/1992 supuso una innovación de orden procesal, en cuanto a la competencia jurisdiccional en materia de responsabilidad mutual, y recordaba que habían recaído numerosos pronunciamientos dirigidos a perfilar las cuestiones de competencia entre los diferentes órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (del que serían ejemplos las Sentencias de 14 de marzo de 2007 y 9 de mayo de 2008).

Para el Consejo de Estado, por tanto, ese cambio de jurisdicción competente supuso la exclusión de la jurisdicción civil y de la jurisdicción social (dejando a salvo, en su caso, la jurisdicción penal) para conocer de estos temas, sin cambio alguno del régimen jurídico aplicable a la imputación de esa responsabilidad patrimonial que deriva de la propia naturaleza y del régimen jurídico de las mutuas patronales, sin que de aquella modificación legal pudiera deducirse la voluntad del legislador de imponer la responsabilidad directa de la Administración de la Seguridad Social por los daños causados a los particulares por la asistencia sanitaria que reciben de las mutuas, como también ha entendido el Tribunal Supremo (Sentencia de 4 de mayo de 2007).

Esta doctrina es de plena aplicación al supuesto ahora examinado, pues el reclamante no ha acreditado que exista relación entre los perjuicios invocados y las funciones de dirección y tutela que sobre las mutuas se atribuyen al ahora Ministerio de Empleo y Seguridad Social (artículo 71 en relación con el 5.2.c), ambos de la Ley General de la Seguridad Social).

La doctrina expuesta ha sido confirmada más recientemente por una serie de dictámenes (el primero de ellos fue el número 375/2010, cuya línea ha sido seguida por los números 368/2010, 374/2010, 710/2011, 753/2011, 1.607/2011 o 728/2012) en los que el Consejo de Estado ha analizado la jurisprudencia recaída en relación con la aplicación de la citada disposición adicional duodécima de la Ley 30/1992, tanto en el aspecto relativo a la competencia jurisdiccional, como en cuanto a los aspectos de fondo relacionados con la responsabilidad patrimonial invocada por los interesados (Sentencias del Tribunal Supremo, de 29 de junio de 2007 y de 10 de diciembre de 2009, y Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 1 de abril de 2008, de Cataluña, de 10 de octubre de 2008, de Galicia, de 22 de abril de 2009, o de Castilla y León, de 11 de abril de 2008, en las que se califica como actividad administrativa impugnable la prestación sanitaria dispensada por la mutua, siguiendo el criterio expresado por la Audiencia Nacional en su Sentencia de 2 de noviembre de 2005).

En dichos dictámenes, se ha considerado que, cuando esa disposición adicional establece que "las correspondientes reclamaciones", fundadas en la posible responsabilidad patrimonial de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sean estatales o autonómicos, así como de las demás entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los centros sanitarios concertados con ellas, por los daños y perjuicios causados por o con ocasión de la asistencia sanitaria, "seguirán la tramitación administrativa prevista en esta ley", debe entenderse que expresa un mandato dirigido a todas las entidades mencionadas en la propia disposición adicional, en el sentido de que tales reclamaciones han de ser tramitadas y resueltas de conformidad con lo previsto en la Ley 30/1992. Desde esta perspectiva, las mutuas patronales, como entidades colaboradoras que gestionan patrimonio público y fondos del sistema público de la Seguridad Social y cuyas prestaciones sanitarias forman parte de los servicios integrados en el Sistema Nacional de Salud, han de entenderse incluidas por decisión del legislador en la disposición adicional duodécima de la Ley 30/1992.

En definitiva, el Consejo de Estado entiende que la tramitación de esos procedimientos debe ajustarse a la Ley 30/1992 y su Reglamento de desarrollo en la materia, de lo que se sigue que las mutuas deben observar tales reglas y tramitar con arreglo a la Ley 30/1992 las reclamaciones que se les dirijan por los supuestos daños derivados de la asistencia sanitaria prestada por sus servicios. Esa tramitación obliga a las mutuas a pronunciarse sobre el fondo del asunto y, por consiguiente, sobre la observancia en el caso concreto de la lex artis ad hoc por sus servicios sanitarios.

Por lo que se refiere al presente caso, en cuanto a los daños que se imputan a los servicios médicos mutuales, el Consejo de Estado viene afirmando que los interesados pueden ejercitar las acciones que estimen oportunas frente a la mutua correspondiente, reclamar frente a ellas por su responsabilidad patrimonial con arreglo a la Ley 30/1992, en los términos indicados en el presente dictamen, y, en su caso, acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. De acuerdo con ello, la documentación enviada a este Consejo de Estado revela que el expediente ha sido remitido a la mutua a la que se imputa el daño, para la tramitación y resolución de la reclamación de responsabilidad patrimonial deducida, de conformidad con lo previsto en la disposición adicional 12ª de la Ley 30/1992.

En consecuencia, la reclamación debe ser desestimada en lo relativo a la imputación de responsabilidad a la Administración por actuación de la mutua, pues la eventual responsabilidad ha de entenderse ceñida, en su caso, a los daños que hubieran derivado del ejercicio de las funciones de dirección y tutela que sobre las mutuas tiene el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (artículo 71 en relación con el 5.2.c), ambos de la Ley General de la Seguridad Social). Dado que no ha quedado acreditado en el expediente que los daños alegados estén relacionados con esas funciones, no cabe acceder a la indemnización solicitada.

III. El reclamante imputa también ciertos daños al INSS, por no haberle reconocido la contingencia de la baja como accidente laboral.

Efectivamente, del examen del expediente se desprende que, iniciado a instancias del trabajador expediente de determinación de la contingencia de la baja, la Dirección Provincial del INSS de Valencia dictó resolución acordando que el proceso de incapacidad temporal tenía su origen en la contingencia de enfermedad común.

Consta en el expediente el dictamen-propuesta del Equipo de Valoración de Incapacidades de la citada Dirección Provincial, fechado el 26 de julio de 2013, en el que se afirma que "el proceso de IT está motivado por la siguiente patología: ANTIGUA DEHISCENCIA LIGAM. CRUZADO POSTERIOR", y "no se aporta parte de accidente de trabajo o de enfermedad profesional cumplimentado por la empresa", concluyendo que "no queda acreditado el origen laboral de la incapacidad temporal, a pesar de la existencia de un proceso anterior derivado de accidente de trabajo". En ese mismo documento figura firma de la Directora Provincial del INSS de Valencia, por la que "acepta íntegramente el contenido de este dictamen propuesta, elevándolo a definitivo en la misma fecha".

La Subdirección General de Ordenación y Asistencia Jurídica del INSS, en su informe de 29 de mayo de 2014, y el propio órgano instructor, han manifestado que el interesado interpuso reclamación previa contra la anterior resolución, así como que dicha reclamación fue desestimada el 6 de septiembre de 2013, confirmándose así la decisión impugnada.

De lo expuesto se deduce que el reclamante emplea ahora esta vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración para obtener una indemnización por la supuesta declaración errónea del origen de la incapacidad temporal, una cuestión que ya ha sido examinada por la Administración de la Seguridad Social, cuya resolución firme no consta que haya sido impugnada por el interesado en la vía jurisdiccional procedente.

En definitiva, considera el Consejo de Estado que procede desestimar la reclamación formulada sin que, como ya ha señalado en anteriores ocasiones, pueda utilizarse el cauce de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas para tratar de revisar los pronunciamientos administrativos firmes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar la reclamación formulada por don ...... ."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de abril de 2015

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.