Dictamen de Consejo de Estado 2208/2008 de 22 de enero de 2009
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Dictamen de Consejo de Estado 2208/2008 de 22 de enero de 2009

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 22/01/2009

Num. Resolución: 2208/2008

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Cuestión

Proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería a los cambios estructurales en el comercio mundial.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de enero de 2009, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de 23 de diciembre de 2008, con registro de entrada el día 29 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería a los cambios estructurales en el comercio mundial.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería a los cambios estructurales en el comercio mundial (en adelante, el "proyecto") tiene fecha de 22 de septiembre de 2008 y viene precedido de un borrador de 5 de noviembre de 2007 y de un segundo borrador de 7 de febrero de 2008.

SEGUNDO.- El proyecto sometido a consulta consta de una parte expositiva, 19 artículos, que se agrupan en cinco capítulos, ocho disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, cuatro disposiciones finales y un anexo.

Comienza el proyecto haciendo referencia a la apertura de mercados y a la creciente competencia a escala internacional como generadores de nuevas oportunidades en términos de "dinamismo económico, competitividad y empleo" y, al mismo tiempo, a los efectos perniciosos en aquellos sectores menos competitivos. Precisamente por ello, el Consejo Europeo de los días 15 y 16 de diciembre de 2005 acordó la creación de un Fondo "destinado a ofrecer ayuda adicional a los trabajadores despedidos como consecuencia de importantes cambios estructurales en las pautas del comercio mundial y a asistirles en los esfuerzos de reciclaje y búsqueda de empleo" que entró en vigor el 1 de enero de 2007, aprobado por Reglamento 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, que tiene por objeto permitir a la Comunidad Europea prestar ayuda a los trabajadores despedidos como consecuencia de los grandes cambios estructurales en el comercio mundial provocados por la globalización.

El preámbulo del proyecto se refiere también a las medidas que vienen aplicando las Comunidades Autónomas y, en el ámbito estatal, a la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, que autorizó al Gobierno para adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad de los sectores textil y de la confección, del calzado y del mueble para dar cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales de estos sectores, en materia de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Seguridad Social.

El Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006, sobre "Establecimiento de una dotación presupuestaria específica para facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por cambios estructurales en el comercio mundial" autorizó la financiación, durante varios ejercicios presupuestarios, por importe de 140 millones de euros, a través del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, para la concesión de subvenciones que, enmarcadas en las políticas activas de empleo, facilitasen el ajuste laboral y la reinserción de los trabajadores que resulten excedentes en los sectores afectados por cambios estructurales debidos a la apertura del comercio mundial, entre los que se encontraba el sector del calzado.

Con el objeto de concretar las medidas de ajuste y reinserción laboral a dicho sectores, el 5 de octubre de 2007 el Consejo de Ministros adoptó el Acuerdo sobre medidas sociolaborales integradas en el Plan de apoyo al sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería, siendo el objeto del proyecto desarrollar las medidas sociolaborales contenidas en el citado Plan con la finalidad de favorecer el mantenimiento del empleo y de facilitar la reinserción laboral de los trabajadores del sector, mediante bonificaciones y subvenciones con las que se pretende, por un lado, evitar la salida del mercado de trabajo de este colectivo de trabajadores, que implicaría una gran pérdida e infrautilización de capital humano siendo objetivo de la Estrategia de Lisboa incrementar los niveles de empleo y, por otro lado, hacer un esfuerzo especial para que los trabajadores de mayor edad, que tienen escasas posibilidades de reinserción laboral, se integren en el mercado de trabajo también estableciéndose por cuenta propia.

Por lo que se refiere a su articulado, los diecinueve artículos están agrupados en cinco capítulos:

a) El capítulo I, bajo la rúbrica "Disposiciones generales" integra los tres primeros artículos del proyecto. El artículo 1 determina el objeto de la norma ("establecer medidas para el mantenimiento de empleo y para facilitar la reinserción laboral de los trabajadores excedentes en el sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería, como consecuencia de los cambios estructurales en el comercio mundial, así como el establecimiento de ayudas especiales a aquellos trabajadores de 55 o más años que tengan problemas para encontrar empleo"), y su ámbito de aplicación subjetivo. El artículo 2 regula la naturaleza y régimen jurídico de los incentivos en materia de formación, de mantenimiento del empleo a trabajadores de 55 o más años y para la contratación de trabajadores excedentes del sector que se realizarán a través de bonificaciones en las cotizaciones a la Seguridad Social, y de las restantes ayudas que tendrán la naturaleza de subvenciones, sujetas a la Ley General de Subvenciones. El artículo 3 regula la financiación. Las medidas consistentes en bonificaciones (artículos 4, 5 y 6) se financiarán con cargo a los créditos consignados en el presupuesto del SPEE para formación continua y para el Programa de Fomento del Empleo y los créditos con los que se financian las medidas contempladas en los artículos 7 a 11 que no tienen el carácter de fondos de empleo de ámbito nacional a efectos de su territorialización anual para su gestión por las Comunidades Autónomas, proceden de la dotación presupuestaria habilitada por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006 para facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por cambios estructurales en el comercio mundial, quedando consignado el crédito disponible en el presupuesto del SPEE.

b) El capítulo II, bajo la rúbrica "Medidas para favorecer el mantenimiento del empleo en el sector de fabricación v componentes del calzado, curtidos y marroquinería", prevé bonificaciones para la realización de acciones de formación continua (art. 4) y para el mantenimiento de trabajadores de edad en las empresas del 50 por cien de la cuota empresarial por contingencias comunes, excluida la incapacidad temporal. La reducción de la cuota de los trabajadores que tengan 59 años se complementará en un 10% más hasta que cumplan 60 (art. 5).

c) El capítulo III ("Medidas para facilitar la reinserción laboral en el sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería") integra los artículos 6 a 12 del proyecto y distingue entre incentivos de trabajadores excedentes del sector consistentes en una bonificación de la cuota empresarial a la Seguridad Social a las empresas que contraten a trabajadores desempleados excedentes del sector, por tiempo indefinido, en los dos años siguientes a su despido, (artículo 6), subvenciones durante el proceso de búsqueda de empleo (artículo 7), subvenciones para facilitar la movilidad geográfica (artículo 8), subvenciones para facilitar la inserción laboral de los trabajadores de 52 o más años (artículo 9), subvenciones especiales para los trabajadores de 55 o más años (artículo 10), subvenciones para promocionar el empleo autónomo (artículo 11), y actuaciones de las Administraciones Públicas (artículo 12). d) El capítulo IV se refiere al "Procedimiento" y regula su concesión (artículo 13), los órganos gestores de las subvenciones (artículo 14), la competencia de los servicios públicos de empleo (artículo 15) y la justificación por los beneficiarios de las subvenciones y el reintegro de las mismas (artículo 16).

e) El capítulo V trata del "Libramiento de fondos a las Comunidades Autónomas, ejecución y justificación". Dentro de este capítulo se encuadran los tres últimos artículos del proyecto: el artículo 17, relativo a la distribución de fondos y a los libramientos que hayan de realizarse a las Comunidades Autónomas; el artículo 18, sobre la justificación a remitir por las Comunidades Autónomas a la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal; y el artículo 19 que regula los remanentes.

Respecto de las disposiciones adicionales, la primera se refiere a las Comunidades Autónomas que hayan asumido el traspaso de la gestión realizada por el Servicio Público de Empleo Estatal en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, así como de los programas de apoyo al mismo. La disposición adicional segunda alude a los expedientes de regulación de empleo y despidos por causas objetivas del art. 52.c) del Estatuto de los Trabajadores que incluyan a trabajadores de 55 o más años de edad. La disposición adicional tercera se refiere a los informes de los Observatorios industriales. La disposición adicional cuarta establece la compatibilidad de las subvenciones reguladas en el proyecto con el subsidio por desempleo. La disposición adicional quinta prevé la aplicación de otras políticas activas de empleo establecidas por las Comunidades Autónomas. La disposición adicional sexta se refiere al régimen de las bonificaciones de los artículos 5 y 6, y a la aplicación del Programa de Fomento del Empleo recogido en la Ley 43/2006 en todo aquello no previsto por la norma proyectada y declara aplicables esas bonificaciones a los documentos de cotización presentados desde el mes siguiente a la entrada en vigor del real decreto. La disposición adicional séptima prevé que por el Ministerio de Trabajo e Inmigración, a propuesta de los Observatorios industriales, pueda ser ampliado el ámbito de aplicación del real decreto a empresas que realicen actividades industriales propias de los sectores objeto de la norma, pero no estén encuadradas en su ámbito de aplicación. La disposición adicional octava establece mecanismos de información y seguimiento de la aplicación de las medidas previstas por parte de empresas y trabajadores, aparte de la vigilancia del cumplimiento de lo dispuesto en el real decreto por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

El proyecto consta de tres disposiciones transitorias. La primera señala cuándo se tramitarán los libramientos de fondos, regulados en el artículo 17 del proyecto de Real Decreto, a las Comunidades Autónomas durante el año presente (que ya no será 2008). La segunda prevé medidas aplicables a trabajadores que hayan sido despedidos antes de la entrada en vigor del real decreto, pero después de la autorización para la firma del Plan de apoyo al sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería, de forma que puedan beneficiarse de las medidas dirigidas a su reinserción laboral. La disposición transitoria tercera determina el momento del comienzo de la aplicación de las medidas de apoyo en materia de formación continua y los incentivos mediante bonificaciones para el mantenimiento del empleo.

Concluye el proyecto con cuatro disposiciones finales: la primera, relativa al título competencial (la norma proyectada se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.7ª de la Constitución y, en materia de bonificaciones, en el 149.1.17ª). La disposición final segunda ordena la elaboración por el Ministerio de Trabajo e Inmigración de un informe de evaluación sobre la aplicación de las medidas previstas, transcurridos doce meses desde la entrada en vigor de la norma previa consulta de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas del sector y de las Comunidades Autónomas. La disposición final tercera autoriza al Ministro de Trabajo e Inmigración para dictar las disposiciones que sean necesarias para la aplicación y el desarrollo de la norma proyectada. La disposición final cuarta establece la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado y las medidas incluidas en la misma serán de aplicación durante los dos años siguientes a contar desde la indicada fecha. No obstante, la aplicación de cada una de las medidas se extenderá por el periodo de tiempo previsto en el caso.

El Anexo del proyecto de Real Decreto contiene el modelo de hoja de remisión para la presentación ante el SPEE del plan de reciclaje que contempla el art. 4.

TERCERO.- La memoria explicativa está dividida en dos bloques. El primero se refiere a la justificación de la norma proyectada con referencias a la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 2006 -que autorizó al Gobierno para adoptar las medidas de apoyo y modernización de los sectores textil, de la confección, del calzado y del mueble-, a las medidas que fueron objeto de diálogo con los interlocutores sociales en la Declaración para el diálogo social de 2004, y al Acuerdo de 25 de octubre de 2007 suscrito por los Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales e Industria, Turismo y Comercio y los representantes del sector sobre el Plan de apoyo al sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería. Para paliar las consecuencias negativas en el empleo del proceso de modernización y reestructuración del sector prevé diversas medidas laborales. Según la memoria, el proyecto regula las ayudas destinadas a los trabajadores excedentes del sector como consecuencia de cambios estructurales, y que fueron aprobadas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006 con la finalidad esencial de apoyar decididamente la reinserción laboral de los trabajadores que resulten excedentes. El bloque segundo trata de la estructura y explica detalladamente el contenido del proyecto.

CUARTO.- Obra en el expediente una memoria económica en la que se afirma que, con carácter global, se dispone que para la financiación de las ayudas previstas en el proyecto se estableció en el Acuerdo de 9 de junio de 2006 una dotación presupuestaria por importe de 140 millones de euros para el período 2007-2013, para los cuatro sectores: textil-confección, calzado, mueble y juguete. La memoria económica ofrece una serie de datos sobre el colectivo afectado (distribución geográfica, por sexo, por edad, por nivel de estudios, número de trabajadores afectados, estimación de trabajadores excedentes durante el período a partir de 2007), las medidas establecidas por el proyecto, y, en concreto, el coste previsto de las bonificaciones, ayudas y subvenciones.

QUINTO.- En el expediente figuran, además del texto de los Acuerdos pertinentes al respecto del Consejo de Ministros y del Acuerdo para el Desarrollo del Plan de apoyo al sector suscrito por los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales, y de Industria, Turismo y Comercio y, de otra parte, por los representantes empresariales y sindicales los siguientes documentos e informes: 1. Informe sobre el impacto por razón de género que señala que el proyecto tiene un impacto de género positivo, ya que incide en un colectivo mayoritariamente femenino, y el mantenimiento del empleo y la reinserción laboral de los excedentes beneficiarán mayoritariamente a mujeres. Por otro lado, la norma que se proyecta tiene también otro impacto de género positivo al contribuir a disminuir la diferencia de rentas percibidas por los hombres y las mujeres en este sector.

2. Informe de los Observatorios de las Industrias del Calzado, y Componentes y Curtidos, FIA-UGT, FITEQA-CC. OO., de 30 de noviembre de 2007, que solicita que se permita incluir dentro del ámbito de aplicación del proyecto a empresas no encuadradas en el sector pero que realizan actividades industriales propias del mismo y que se clarifique la función de los Observatorios industriales en el marco del Plan.

3. Informe de CEOE, de 5 de diciembre de 2007, que sugiere suprimir el apartado a) del art. 6.2 por poder tener un efecto desincentivador para la búsqueda de empleo. Propone la adición de un nuevo requisito al art. 9.1 sobre la exigencia de haber realizado un curso de formación, modificar la disposición adicional segunda para imponer a la entidad gestora la información sobre los derechos a prestaciones, suprimiendo las letras b) y c) para reducir las cargas administrativas de las empresas, con nueva redacción del apartado 2. Finalmente, se critica el papel preceptivo otorgado a los Observatorios industriales.

4. Informes de los servicios de empleo de diversas Comunidades Autónomas (Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Región de Murcia y Comunidad de Madrid) cuyas principales consideraciones se recogen en un cuadro en el que, simultáneamente, el órgano proponente justifica la aceptación o rechazo a las propuestas de las Comunidades Autónomas informantes. Con carácter general se plantea si el conjunto de medidas deben calificarse de "políticas activas de empleo" o si, por el contrario se trata de prestaciones con el fin de reparar o superar determinadas situaciones o estados de necesidad. Se comparan con algunas medidas que si bien tienen una vertiente pasiva tienen una vertiente activa frente a otras medidas claramente pasivas. Se han hecho diversas observaciones al articulado, que han sido debidamente valoradas y tenidas en cuenta, también en materia de procedimiento y de reintegro de remanente, así como sobre la posibilidad de sustituir el procedimiento de reintegro por mecanismos de compensación sobre fondos que se distribuyan en el futuro.

5. Informe de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas, de 28 de febrero de 2008, en el que se hacen una serie de observaciones formales y se cuestionan diversos aspectos sobre los órganos competentes para gestionar las subvenciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional y de los nuevos Estatutos de Autonomía, señalando que todas las Comunidades Autónomas salvo el País Vasco han recibido las funciones de gestión y control de las políticas activas de empleo. Se señala la existencia de controversias competenciales sobre formación profesional, sobre la Ley de Empleo y la Ley de Subvenciones. Concluye afirmando que el Estado es competente para dictar la norma, con dos precisiones, una referida al título competencial, por la necesidad de referirse también al art. 149.1.17 CE en relación con las bonificaciones a la Seguridad Social, y se advierte de la posible conflictividad competencial por la medida prevista en el art. 4 de financiación de formación mediante bonificaciones, pues algunas medidas similares están pendientes de conflictos competenciales ante el Tribunal Constitucional.

6. Informe del Ministerio de Economía y Hacienda, de 4 de febrero de 2008, que formula diversas observaciones con carácter general sobre el Informe anual a la Comisión Delegada de Asuntos Económicos, sobre el importe máximo de la subvención de los gastos de desplazamiento, sobre la vigencia, sobre la disciplina de las subvenciones, sobre la antigüedad mínima en el sector, sobre la certificación de la expectativa de derecho, la compatibilidad con la prestación de desempleo, y la posible inclusión singular en el ámbito de aplicación, y a la necesidad de prever un control financiero de las subvenciones. La Dirección General de Trabajo ha informado sobre esas observaciones, proponiendo diversas modificaciones del texto para tener en cuenta alguna de ellas, y exponiendo las razones para no aceptar otras dadas las características y peculiaridades del sector a que van destinadas las medidas.

7.- Aprobación previa de la Ministra de Administraciones Públicas de 6 de mayo de 2008, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67.4 de la LOFAGE.

8. Certificado de 23 de diciembre de 2008 del Secretario General Técnico del Ministerio de Trabajo e Inmigración como Secretario Permanente de la Conferencia Sectorial para Asuntos Laborales, haciendo constar que en la reunión XXXVII de dicha Conferencia, celebrada el 6 de febrero de 2008, se sometió a consideración y debate en el Pleno el borrador del proyecto de Real Decreto examinado.

9. Decisión de la Comisión Europea de 10 de diciembre de 2008 C (2008) 7807 final, que considera la ayuda compatible con el Tratado CE.

10. Informes de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 11 de febrero de 2008 en relación con la segunda versión del proyecto- y de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo e Inmigración de 19 de diciembre de 2008 que ha examinado el procedimiento y las modificaciones habidas en la versión definitiva del proyecto que informa favorablemente.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto del dictamen

El expediente tiene por objeto un proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería a los cambios estructurales en el comercio mundial.

El presente dictamen se emite de acuerdo con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual deberá recabarse el parecer de este Cuerpo Consultivo en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II- Procedimiento de elaboración y rango normativo

En la tramitación del proyecto se han observado las prescripciones generales de procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas, siguiéndose los trámites esenciales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en los términos que han quedado recogidos en antecedentes.

Por lo que se refiere al rango de la disposición proyectada, es el adecuado, ya que el proyecto de Real Decreto sometido a consulta se dicta, en primer lugar, en ejercicio de la potestad reglamentaria general que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, corresponde específicamente al Gobierno. Además, la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, autorizó al Gobierno "para adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad del sector textil-confección, calzado y mueble, y de cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales en los mismos, en los ámbitos de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, FOGASA y Seguridad Social. Las indicadas medidas serán objeto de diálogo con los interlocutores sociales del sector, en el marco del Diálogo Social abierto en la declaración de 8 de julio de 2004". El mismo rango adoptó el Real Decreto 5/2008, de 11 de enero, de contenido similar relativo al sector textil y cuyo proyecto fue objeto del dictamen 2.197/2007 de este Consejo de Estado

En dicho dictamen se llamó la atención sobre un requisito esencial en este tipo de proyectos que regulan la concesión de ayudas de Estado en conexión con otras propuestas de ámbito europeo, en concreto, el Reglamento (CE) 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, que creó el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización con el objetivo de prestar ayudas, en el periodo que media entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013, a los trabajadores despedidos como consecuencia de grandes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial provocados por la globalización, cuando dichos despidos tengan una incidencia negativa importante en la economía regional o local, el cumplimentar el trámite previsto en el artículo 88.3 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de informar a la Comisión de los proyectos nacionales dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para que pueda presentar sus observaciones y oponerse a un proyecto si considerare que no es compatible con el mercado común, no pudiendo ejecutar el Estado las medidas proyectadas antes de haber recaído decisión definitiva sobre el procedimiento iniciado. Con esa comunicación trata de asegurarse la compatibilidad de las subvenciones con el mercado común para facilitar su segura puesta en práctica. Consta en el expediente la comunicación del proyecto a la Comisión Europea el 5 de marzo de 2008 así como que ésta no se ha opuesto formalmente al mismo, sino que ha adoptado una decisión afirmando su compatibilidad con el mercado común, lo que quita cualquier obstáculo al cuestionamiento de las medidas desde la perspectiva del Derecho comunitario y, como viene siendo habitual, debería mencionarse en el preámbulo.

No ha de objetarse el procedimiento seguido para la elaboración del proyecto, si bien ha de llamarse la atención sobre que consta un certificado de 23 de diciembre de 2008, de que en la reunión XXXVII de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, celebrada el 6 de febrero de 2008, se sometió a consideración y debate en el Pleno el anterior borrador del proyecto de Real Decreto. Dada la diferencia de fechas es muy probable que en el momento de emisión de dicho certificado existiera ya el acta de la reunión del Pleno de esa Conferencia, cuyo texto, en relación con las opiniones vertidas sobre el proyecto, debería haberse incluido en el expediente.

Dado el largo proceso de elaboración del proyecto no parece que la memoria económica, no datada, esté actualizada, pues sus datos se refieren a la situación a 30 de junio de 2006, y el período estimado se inicia en octubre de 2007. Los recientes cambios en la situación económica productiva pueden hacer poco fiables y realistas los cálculos de costes realizados sobre la suficiencia del Fondo disponible. Hubiera sido deseable una memoria económica más actualizada.

III. Cuestiones generales

La Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006 (disposición adicional 75ª), autorizó al Gobierno para adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad de los sectores textil y de la confección, del calzado y del mueble. Por otra parte, el Reglamento (CE) 1927/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 2006, creó el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG), "con el fin de permitir a la Comunidad prestar ayuda a los trabajadores despedidos como consecuencia de grandes cambios estructurales en los patrones del comercio mundial provocados por la globalización, cuando dichos despidos tengan una incidencia negativa importante en la economía regional o local. Su periodo de aplicación está vinculado al Marco Financiero para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2013" (artículo 1).

Como señala el preámbulo del proyecto, por Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de junio de 2006, sobre "Establecimiento de una dotación presupuestaria específica para facilitar el ajuste laboral de los sectores afectados por cambios estructurales en el comercio mundial" se autorizó la financiación, durante varios ejercicios presupuestarios, por importe de 140 millones de euros, a través del presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, para la concesión de subvenciones que, enmarcadas en las políticas activas de empleo, facilitasen el ajuste laboral y la reinserción de los trabajadores que resulten excedentes en los sectores afectados por cambios estructurales debidos a la apertura del comercio mundial, en los cuatro sectores: textil y de la confección, calzado, mueble y juguete.

Esas medidas han sido objeto de diálogo con los interlocutores sociales en el marco de la Declaración para el diálogo social 2004 suscribiéndose, tras Acuerdo de 5 de octubre de 2007 del Consejo de Ministros sobre medidas sociolaborales integradas en el Plan de apoyo al sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería, un Acuerdo de fecha 25 de octubre de 2007 entre los dos Ministerios competentes y los representantes empresariales y sindicales del sector sobre un Plan de apoyo que incluye medidas especificas en materia laboral para favorecer el mantenimiento del empleo y facilitar la reinserción laboral de los trabajadores del sector, mediante bonificaciones y subvenciones con las que se pretende evitar la salida del mercado de trabajo de los trabajadores afectados y facilitar la reinserción laboral de los que resulten excedentes.

Siguiendo la línea de esos acuerdos, el proyecto se propone desarrollar diversas medidas para favorecer el mantenimiento del empleo en el sector (formación continua en las empresas e incentivos a las empresas para mantener en su plantilla a trabajadores mayores de 55 años) y en relación con los trabajadores excedentes del sector, facilitar su recualificación y reciclaje profesional y la mejora de su empleabilidad mediante acciones de orientación profesional, planes de formación sectorial y acciones de formación profesional ocupacional, favoreciendo su reinserción laboral y recolocación en otros sectores productivos mediante programas específicos de fomento de empleo con especial atención a los trabajadores de más edad. Junto a ello se prevén ayudas económicas en forma de complementos de rentas en situaciones de especial necesidad para los trabajadores de mayor edad y antigüedad junto a una cobertura social especial a favor de los trabajadores excedentes del sector afectados por expedientes de suspensión de contratos que hubieran consumido prestaciones por desempleo.

Se trata de medidas que, en buena parte, siguen el modelo e incluso reproducen literalmente el contenido del Real Decreto 5/2008 sobre el sector textil con las adaptaciones necesarias sobre cuyo proyecto se pronunció este Consejo de Estado en su dictamen 2.197/2007. Sin embargo, contiene respecto a su antecedente algunas novedades significativas. A diferencia del Real Decreto 5/2008 el proyecto contiene un novedoso capítulo II que regula unas "medidas para favorecer el mantenimiento del empleo en el sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería", en concreto, unas bonificaciones para la realización de acciones de formación continua (art. 4) y otras del 50% de la cuota empresarial por contingencias comunes a la Seguridad Social, excluida la incapacidad temporal, para el mantenimiento en la empresa de trabajadores de edad. Además, junto a las subvenciones previstas en el Real Decreto 5/2008 para evitar la salida del mercado de trabajo e incentivar a los trabajadores se facilita su recolocación mediante subvenciones durante el proceso de búsqueda de empleo; para facilitar la movilidad geográfica; para facilitar la inserción laboral de los trabajadores de 52 o más años para los trabajadores de 55 o más años, y para promocionar el empleo autónomo, se han incluido incentivos de bonificación en las cuotas empresariales de Seguridad Social a empresas que contraten trabajadores excedentes del sector (art. 6).

En lo demás, y en especial en lo referente a la gestión, al procedimiento, libramiento de fondos a las Comunidades Autónomas, ejecución y justificación, el proyecto reproduce o sigue muy de cerca el contenido del Real Decreto 5/2008, sobre cuyo contenido ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo de Estado en su ya citado dictamen 2.107/2007. Para evitar reiteraciones innecesarias, el presente dictamen se centrará sobre todo en las novedades y en las singularidades del proyecto remitiéndose en los restantes aspectos comunes al precedente dictamen 2.107/2007.

IV. Observaciones al texto del proyecto

Aparte de reiterar la necesidad de incluir en el preámbulo la referencia a la Decisión C (2008) 7807 final, de 10 de diciembre de 2008, de la Comisión Europea, que ha considerado las ayudas contenidas en el proyecto compatibles con el Tratado CE, se han de formular algunas observaciones al contenido del proyecto.

a) La primera cuestión que debe plantearse es la del ámbito de aplicación del proyecto. El art. 1.2 determina el ámbito objetivo, utilizando la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), estableciendo que el sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería está compuesto por todas aquellas actividades económicas comprendidas en los epígrafes 18.301 (preparación, curtido y teñido de pieles de peletería), 19.1 (preparación, curtido y acabado del cuero), 19.2 (fabricación de artículos de marroquinería y viaje, artículos de guarnicionería y talabartería) y 19.3 (fabricación de calzado). Sin embargo, la disposición adicional septuagésima quinta de la mencionada Ley 30/2005, se refiere genéricamente al sector del calzado, pero esa disposición adicional se refiere también al diálogo social, en el que se han negociado estas medidas, y puede entenderse que la limitación del ámbito del sector ha de coincidir con lo que en el marco de las relaciones colectivas se entiende como tal por su estrecha vinculación, de modo que, a juicio de este Consejo de Estado, la concreción de este ámbito en el proyecto no contradice a la habilitación legal, que se refiere genéricamente al sector "calzado", no pareciendo que se quiera limitar al sector más específico de la fabricación del calzado.

La disposición adicional séptima habilita al Ministerio de Trabajo e Inmigración para la inclusión en el ámbito de aplicación de empresas no encuadradas en el apartado 2 del art. 1, pero que realizaran mayoritariamente actividades industriales para los sectores de fabricación de componentes del calzado, curtidos y marroquinería, aunque condiciona esa ampliación a la propuesta de los observatorios industriales respectivos. El Ministerio de Economía y Hacienda ha criticado no tanto esta previsión sino lo excesivamente indeterminado de la habilitación al Ministro, y, en especial, a la propuesta de los observatorios industriales, sugiriendo el establecimiento adicional de criterios objetivos para que pueda producirse esta ampliación del ámbito de aplicación a empresas formalmente no del sector. El Consejo de Estado coincide con que la redacción de la disposición adicional séptima debería incluir una mayor concreción, insistiendo en la necesaria afectación directa y relevante a los empleos en esas empresas de las reestructuraciones emprendidas en el sector del calzado, curtidos y marroquinería.

b) En cuanto al ámbito subjetivo, el art. 1.3.a) reproduce el art. 3.a) del Real Decreto 5/2008, yendo más allá del art. 51 ET, sobre lo que ya se pronunció favorablemente este Consejo de Estado, sin que, dada la resolución de la Comisión Europea, puedan formularse dudas sobre que el ámbito de aplicación vaya más allá del espacio de los despidos colectivos. El único cambio respecto al Real Decreto 5/2008 es reducir de tres a dos años la antigüedad en la empresa para la extinción del contrato de trabajo por causas objetivas, lo que se justifica en la memoria por la mayor movilidad en este sector.

c) El proyecto determina en su art. 2 que las ayudas reguladas en los arts. 7, 8, 9, 10 y 11 del proyecto tendrán la naturaleza jurídica de subvenciones, remitiéndose a la legislación de subvenciones, reproduciendo en parte lo establecido en el art. 2 del Real Decreto 5/2008. A este respecto, nada hay que objetar y cabe remitirse a lo expresado en el dictamen 2.107/2007, de estas medidas para facilitar la reinserción laboral a través de determinadas ayudas que constituyen en su sustancia políticas "activas" de empleo, en cuanto tienen como finalidad principal hacer retornar al mercado de trabajo al trabajador excedente en el sector, evitando su salida definitiva del mercado de trabajo, no limitándose a ofrecer una cobertura económica al desempleado, como tradicionalmente ha ocurrido con las prestaciones por desempleo de la Seguridad Social o con la jubilación anticipada por motivos relacionados con el mercado de trabajo, como es el caso de los trabajadores que pierden el empleo a elevada edad.

Sin embargo, en las ayudas que afectan a trabajadores más difícilmente recolocables o con menor perspectiva de obtención de un puesto de trabajo la ayuda puede acercarse a políticas pasivas, como las del art. 10 de subvenciones, una vez agotada la prestación por desempleo de nivel contributivo con el límite de que el trabajador cumpla 61 años, lo que refleja una visión realista de la dificultad de recolocación de las personas de mayor edad, aunque también se exigen determinadas medidas y actuaciones dirigidas a favorecer la reinserción laboral. Pero como ya dijo este Consejo de Estado en el citado dictamen 2.107/2007, las ayudas reguladas en el proyecto suponen un sistema global basado en un único fondo, lo que justifica un tratamiento unitario. "El hecho de que haya trabajadores más difícilmente recolocables o con una menor perspectiva real de obtención de un puesto de trabajo no impide que se trate de lo que se ha venido en denominar "políticas activas de empleo" y, en consecuencia, como medidas destinadas a la "recolocación" de los desempleados sin calificarse de prestaciones al no tratarse de auxilios económicos complementarios -frente al planteamiento tradicional de los planes de prejubilación-...". Por todo ello, el Consejo de Estado no plantea objeción alguna a que se haga un tratamiento conjunto de las políticas reguladas en el proyecto.

d) En relación con estas subvenciones, la disposición final primera del proyecto señala que la norma se dicta al amparo del artículo 149.1.7ª de la Constitución. Partiendo, como se ha referido, de un tratamiento unitario de las políticas reguladas en el proyecto orientadas a la "recolocación" de los trabajadores desempleados, corresponde al Estado la competencia para aprobar la legislación laboral, en virtud del artículo 149.1.7ª de la Constitución y a las Comunidades Autónomas la ejecución de dicha legislación, deslinde competencial que fue prontamente precisado por el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 18/1982. No obstante, al abordar dicha regulación, el Estado no puede ignorar que la competencia para su ejecución corresponde, en principio, a las Comunidades Autónomas, circunstancia que el proyecto resuelve a la vista de su art. 14, y, sobre todo, en los arts. 17 a 19 donde se regulan los libramientos de fondos a las Comunidades Autónomas, su justificación y los remanentes. Además, la disposición adicional primera se refiere a la gestión por las Comunidades Autónomas, si bien se sigue reproduciendo la fórmula de "que haya asumido el traspaso de la gestión...", siendo así que, como informa el Ministerio de Administraciones Públicas, en la actualidad todas las Comunidades Autónomas, salvo la del País Vasco, tienen asumida esa gestión, lo que debería llevar a una redacción alternativa, de forma que la excepción no aparezca como regla. Como ya se concluyó en el dictamen 2.107/2007, el programa de subvenciones previsto en el proyecto respeta la distribución constitucional de competencias.

Por lo demás, la disposición adicional quinta establece que las medidas reguladas en el proyecto "podrán también ser objeto de las demás políticas activas de empleo establecidas por las Comunidades Autónomas". A contrario sensu, esa regla podía considerarse como una incompatibilidad entre las medidas reguladas en el proyecto y las demás políticas activas de empleo establecidas por el Estado. Por ello, debe revisarse su redacción.

e) El Consejo de Estado, frente a lo alegado por alguna Comunidad Autónoma, no considera que exista contradicción entre la habilitación conferida al Gobierno en la Ley 30/2005 y las medidas legales posteriores que han establecido nuevos instrumentos y ayudas de políticas activas de empleo, en especial los incentivos al empleo previstos en la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento del empleo, y las ayudas para el fomento del empleo contenidas en las sucesivas leyes de presupuestos, pero dado el carácter limitado de los fondos asignados para estas ayudas y dado también que, como ha examinado detenidamente la Comisión Europea, las medidas proyectadas se diferencian poco en su cuantía y alcance con otras medidas generales para el fomento del empleo, hubiera sido conveniente que el proyecto hubiese previsto alguna coordinación y articulación de estas medidas específicas con las demás medidas de políticas activas de empleo reguladas a partir de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.

f) En relación con la disposición adicional cuarta, sobre la compatibilidad con el subsidio por desempleo de las subvenciones establecidas en el proyecto, pese a lo establecido en el artículo 215.3.2 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, este Consejo de Estado reitera su opinión precedente (dictamen 2.107/2007), sobre la legalidad de la regla, porque la disposición adicional septuagésima quinta de la Ley 30/2005 autoriza al Gobierno para "adoptar medidas de apoyo a la modernización y mejora de la competitividad del sector textil-confección, calzado y mueble, y de cobertura social a los trabajadores que resulten excedentes estructurales en los mismos, en los ámbitos de recolocación, fomento del empleo, formación profesional, desempleo, FOGASA y Seguridad Social", lo que, dado los amplios términos en que se pronuncia, puede considerarse que autoriza al Gobierno a adoptar medidas en el ámbito del desempleo y de la Seguridad Social. La referencia a esta habilitación es especialmente pertinente en lo que se refiere a las ayudas previstas en los arts. 4, 5 y 6 del proyecto, que en buena parte afectan a materias de Seguridad Social, lo que se refleja, además, en la disposición final primera, donde se indica que esas bonificaciones se dictan al amparo del art. 149.1.17 CE.

g) Respecto a las bonificaciones previstas en el art. 5 para el mantenimiento de los trabajadores de edad en las empresas, nada hay que objetar salvo los problemas de la aplicación de esas bonificaciones a las cuotas devengadas a partir del 1 de noviembre de 2007, a través de las devoluciones de oficio por la Tesorería General de la Seguridad Social de las bonificaciones correspondientes a las cuotas ya ingresadas por períodos anteriores a la entrada en vigor de la norma.

Por lo demás, las diferencias con las bonificaciones generales al respecto no son tan considerables, lo más relevante es el adelanto a los 55 años (en vez de los 60 años del Régimen común), pero condicionado a tres años de antigüedad en la empresa o a uno en la empresa y seis en el sector.

Tampoco hay nada que objetar a las medidas previstas en el art. 6 para facilitar la reinserción en el mercado laboral mediante la bonificación de los importes de cuotas a la Seguridad Social a las empresas que empleen a trabajadores desempleados excedentes del sector del calzado, los curtidos y la marroquinería. También aquí la diferencia con las bonificaciones comunes no es significativa, según la Comisión Europea "la diferencia con la medida general asciende a 10 euros mes en la mayoría de los casos".

h) Mayores problemas puede plantear la medida de formación para el empleo en las empresas prevista en el art. 4, como "medidas de apoyo en materia de acciones formativas de las empresas y permisos individuales de formación". La medida permite utilizar una parte de la cuota correspondiente a la formación profesional como "crédito de bonificación" por empresa y año en función del tamaño de las empresas. Sin embargo, estas medidas están condicionadas a la presentación de un plan de reciclaje a través de una solicitud cuyo texto se incluye como anexo al proyecto, habiéndose de incluir una memoria correspondiente sobre el colectivo de trabajadores objeto de cualificación y las acciones formativas a desarrollar.

El Ministerio de Administraciones Públicas ha advertido de la conflictividad existente en esta materia de la formación, al entender diversas Comunidades Autónomas que ello afecta a su competencia en materia de gestión y organización de las acciones de formación continua en su ámbito territorial. Este Consejo de Estado en el dictamen 250/2007, relativo al Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, reiteró, siguiendo doctrina propia anterior (dictamen 2.541/2003), que ni la formación profesional forma parte del sistema de Seguridad Social ni las cuotas abonadas por tal concepto son recursos de la Seguridad Social integrados en su caja única, no siendo por ello correcta la referencia que la disposición final primera hace al art. 149.1.17ª CE respecto al art. 4 del proyecto, y ello pese a que, por razones organizativas, la Tesorería General de la Seguridad Social lleve a cabo la recaudación de esas cuotas, como ya afirmó la STC 124/1989.

Por consiguiente, este Consejo de Estado advierte de la posible litigiosidad competencial que puede generar la gestión directa de este tipo de bonificaciones por formación profesional, en cuanto sean planes o acciones formativas que no trasciendan del ámbito de una Comunidad Autónoma. Según el bloque de constitucionalidad, en que se incluyen los nuevos Estatutos de Autonomía, la gestión de la formación ocupacional es materia propia de las Comunidades Autónomas, por lo que en el art. 4 se deberían salvar expresamente las competencias autonómicas, teniendo en cuenta también lo ya establecido en el propio Real Decreto 395/2007.

i) El proyecto responde a un plan que debería haber entrado en vigor en 2007, pero que ahora se aprueba con notable retraso respecto a esa fecha. La disposición final cuarta establece la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación, con una vigencia de dos años, salvo la aplicación concreta de cada una de las medidas. Al mismo tiempo, en las disposiciones transitorias se prevén aplicaciones retroactivas de las medidas. La disposición transitoria primera se refiere a libramientos de fondos a las Comunidades Autónomas "en el ejercicio 2008", dado el momento en que se aprobará el real decreto debe rectificarse esa fecha para referirse al ejercicio 2009. Las disposiciones transitorias segunda y tercera se refieren a la aplicación de las medidas antes de la fecha de entrada en vigor del real decreto. Ya se ha hecho referencia a la aplicación de bonificaciones de las cuotas devengadas a partir del día 1 de noviembre de 2007, y, en cuanto a las medidas de reinserción laboral a trabajadores excedentes antes de la entrada en vigor del proyecto, la disposición transitoria segunda trata de aplicar las medidas a los trabajadores excedentes cuyo contrato se haya extinguido a partir del 5 de octubre de 2007. Ello no es objetable, aunque la puesta en práctica de ese efecto retroactivo pueda generar dificultades en cuanto a la exigencia ex post de requisitos formales y materiales que se tratan de salvar sólo en cuanto a la intervención preceptiva de los Observatorios industriales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del dictamen, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas para facilitar la adaptación laboral del sector de fabricación y componentes del calzado, curtidos y marroquinería a los cambios estructurales en el comercio mundial."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de enero de 2009

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN.

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