Dictamen de Consejo de Estado 2292/1995 de 14 de diciembre de 1995
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Dictamen de Consejo de Estado 2292/1995 de 14 de diciembre de 1995

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 14/12/1995

Num. Resolución: 2292/1995

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Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento Gral. s/ inscripción de empresas, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 1995, emitió, por mayoría, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 21 de septiembre de 1995, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de Empresas, Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social.

ANTECEDENTES

Primero.- El primer anteproyecto de Reglamento General sobre Inscripción de Empresas, Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social estuvo preparado el día 7 de marzo de 1994. Con fundamento en este primer texto, informaron la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, el Instituto Social de la Marina, la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, la Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Dirección General de Empleo, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, la Confederación Española de Organizaciones Empresariales, la Unión General de Trabajadores y la Agencia de Protección de Datos.

Una vez consideradas las observaciones que fueron realizadas por los organismos y entidades a que se acaba de hacer referencia (la mayoría de las cuales fueron atendidas), la Tesorería General de la Seguridad Social, que se ha encargado de la elaboración del proyecto, remitió un nuevo texto a la Secretaría General Técnica del Departamento (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) y al Ministerio para las Administraciones Públicas.

Realizadas diversas observaciones por ambos, se elaboró un texto final, fechado a 5 de septiembre de 1995, que es el que se somete a dictamen de este Alto Cuerpo Consultivo.

Segundo.- La Memoria que acompaña al Anteproyecto indica que, por haberse elaborado durante la tramitación del nuevo texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, sólo puede señalar como fundamento legal del proyecto los artículos 12 a 14 y 63 a 66 de la Ley General de la Seguridad Social, según la redacción de éstos en el texto refundido aprobado por Decreto de 30 de mayo de 1974; artículos que deberán encontrar un equivalente en el texto refundido que se apruebe antes del 30 de junio de 1994.

Menciona también, como antecedentes legales del proyecto, las leyes reguladoras de algunos de los regímenes especiales de la Seguridad Social, como los artículos 5 y siguientes del Texto Refundido de las Leyes 38/1966, de 31 de mayo, y 41/1970, de 22 de diciembre, por las que se establece y regula el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social, aprobado por el Decreto 2123/1971, de 23 de julio; los artículos 6 y siguientes del Texto Refundido de las Leyes 116/1969, de 30 de diciembre, y 24/1972, de 21 de junio, por el que se regula el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, aprobado por Decreto 2864/1974, de 30 de agosto.

Destaca asimismo la Memoria la disposición adicional décima de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, de Reforma del Régimen Jurídico de la Función Pública y de la Protección por Desempleo, en virtud de la cual se establece la validez, a efectos de prestaciones, de las cuotas anteriores al alta en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, en los términos que en dicha disposición adicional se indican.

A nivel del Real Decreto -dice- los antecedentes normativos del texto proyectado son bastante dispersos. "De una parte, el Real Decreto 1258/1987, de 11 de septiembre, por el que se regulan la inscripción de Empresas y la afiliación, altas, bajas y variaciones de las personas incluidas en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social, texto que no ha llegado a entrar en vigor, y de otra parte, diversos artículos de los Decretos reguladores de los distintos Regímenes Especiales del Sistema: artículos 11 y siguientes del Decreto 3772/1972, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social; artículos 9 y siguientes del Decreto 1867/1970, de 9 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 116/1969, de 30 de diciembre, sobre el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar; artículos 6 y siguientes del Decreto 2.530/1970, de 20 de agosto, por el que se regula el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos; artículos 5 y siguientes del Decreto 2346/1969, de 25 de septiembre, por el que se regula el Régimen Especial de la Seguridad Social del Servicio Doméstico; artículo 1 del Decreto 298/1973, de 8 de febrero, sobre actualización del Régimen Especial de la Seguridad Social para la Minería del Carbón o, en fin y sin pretender una enumeración exhaustiva, el Real Decreto 2621/1986, de 24 de diciembre, de integración de diversos Regímenes del Sistema de Seguridad Social, con los consiguientes efectos en la inscripción de empresas y en la afiliación, altas y bajas de trabajadores".

Finalmente, la Memoria hace especial mención de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, "que, a partir de su vigencia, resulta aplicable a la mayor parte de los actos administrativos en materia de inscripción de empresas, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores y a la que, en consecuencia, se adapta el Anteproyecto, en todos aquellos procedimientos que regula y se ven afectados por la misma".

Las razones que, en apreciación de la Memoria, justifican la oportunidad y necesidad de la aprobación del proyecto, son:

- La regulación que se hace en la Ley General de la Seguridad Social de las materias a que se hace referencia en el Anteproyecto no han tenido desarrollo reglamentario en muchos de los aspectos que en ella se contienen;

- Precisamente por lo apuntado, la regulación de algunos aspectos (como la inscripción de empresas, la afiliación, las altas, las bajas y las variaciones de los trabajadores) "se encuentra actualmente dispersa en multiplicidad de normas dictadas para el desarrollo de los diferentes regímenes que integran el sistema de la Seguridad Social, al no haber entrado en vigor el Real Decreto 1258/1987, antes citado, por lo que procede la refundición de sus normas y de las demás existentes a nivel de Real Decreto en un solo texto que facilite su conocimiento y aplicación, uniformando la regulación de tales materias en todo el Sistema y sin perjuicio de mantener las peculiaridades o especialidades que resultan necesarias respecto de ciertos regímenes o situaciones especiales".

- Resulta necesario adaptar los procedimientos administrativos aplicables a la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores, etc., a las previsiones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En coherencia con estas razones de oportunidad, se señala que los objetivos que persigue el Anteproyecto de Real Decreto pueden considerarse los siguientes: integrar de forma unitaria y completa, en un texto normativo único, la regulación de las materias que actualmente se encuentran dispersas; facilitar el conocimiento y la aplicación de las normas vigentes, unificándolas en un solo texto y evitando de esta forma la dispersión normativa; desarrollar reglamentariamente, y de modo uniforme, sin perjuicio de las particularidades de cada uno de los regímenes de la Seguridad Social, los diversos aspectos que contempla la Ley General de la Seguridad Social en las materias que ahora son objeto de desarrollo reglamentario; completar la regulación de las funciones instrumentales de la inscripción de empresas y de la afiliación, altas, bajas y variaciones de los trabajadores, adaptándola a las modificaciones recientemente realizadas y, en especial, en materia de procedimiento administrativo; obtener una norma con concreción suficiente para su aplicación inmediata; y, finalmente, introducir algunas modificaciones en la regulación reglamentaria de estas materias, que resultan necesarias en unos casos para atender a reiterada jurisprudencia y en otros para dar solución a demandas sociales (como, por ejemplo, la regulación que se realiza respecto de los efectos de las bajas retrasadas).

Tercero.- El proyecto sometido a dictamen de este Consejo de Estado se compone del texto del Real Decreto aprobatorio del Reglamento seguido del correspondiente al propio Reglamento.

El Real Decreto consta de un preámbulo expositivo, un artículo, una disposición derogatoria y otra final. El preámbulo citado recoge los antecedentes legales en la materia y alude a las finalidades y ciertas novedades del proyecto. El artículo único aprueba el Reglamento. Le sigue una amplia disposición derogatoria. La disposición final establece la "vacatio legis".

Sigue el proyecto de Reglamento con 63 artículos que se estructuran en tres Títulos, divididos en Capítulos, salvo el primero constituido por capítulo único.

El Título II (Inscripción, afiliación, altas, bajas y variaciones) abarca seis Capítulos (Normas Generales; Inscripción de los empresarios; Número de la Seguridad Social, Documento de identificación y afiliación de los trabajadores: Normas generales; Altas, bajas y variaciones de datos de los trabajadores. Normas generales; Reconocimiento del derecho a la afiliación, altas y bajas y efectos de las mismas; y Peculiaridades en materia de inscripción, afiliación, altas, bajas y variaciones).

El Título III (Documentación, revisión e impugnaciones) se divide en cuatro Capítulos (Libro de matrícula, conservación de datos y derecho a la información; control y revisión; efectos de los actos indebidos; impugnaciones).

A continuación 5 disposiciones adicionales, 3 transitorias y 1 disposición final.

Todos los artículos y disposiciones van precedidos de una rúbrica alusiva a su contenido.

Cuarto.- Elaborado el anteproyecto, ha sido sometido, como al principio se indicaba, a informe de Centros Directivos del Departamento y de Entidades Gestoras de la Seguridad Social.

La Subdirección General de Asistencia Técnico-Jurídica de la Seguridad Social de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social examina uno por uno los artículos y demás normas del texto proyectado.

El Instituto Social de la Marina manifiesta que la norma no sólo es oportuna sino inaplazable, formulando sugerencias y comentarios sobre posibles modificaciones del articulado.

La Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social resume los aspectos más relevantes del anteproyecto y hace consideraciones sobre sus normas. No aprecia incidencia económica negativa en el Presupuesto de la Seguridad Social.

Según el Instituto Nacional de la Seguridad Social, el anteproyecto responde eficazmente a las previsiones del Programa de sistematización y simplificación del marco normativo de la Seguridad Social, regulando de forma pormenorizada la materia, lo que evita acudir a normas de distinto rango. Realiza consideraciones "meramente testimoniales" sobre algunos artículos.

La Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social valora muy positivamente la finalidad pretendida, ya que la materia está necesitada de racionalización y homogeneidad. Con la norma se facilitará la actuación de la Tesorería General de la Seguridad Social, permitiendo un tratamiento integral de los datos y facilitando una adecuada información a los interesados (empresarios, trabajadores y ciudadanos en general), en sus relaciones con el Sistema y para la obtención de los beneficios que establece. Igualmente considera acertado aprovechar la oportunidad para introducir modificaciones reglamentarias procedentes de criterios jurisprudenciales reiterados, destacando los relativos a los efectos de las bajas comunicadas fuera de plazo en cuanto a la subsistencia de la obligación de cotizar, así como de las altas fuera de plazo en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos y su repercusión respecto a las prestaciones, lo que supone una mayor adecuación por parte de la Administración al principio del no enriquecimiento injusto. Igualmente, destaca la incorporación de los medios electrónicos, informáticos y telemáticos en las comunicaciones y la posibilidad de presentación de solicitudes en los términos previstos en la Ley 30/1992. Insiste en otros aciertos del proyecto, todo ello "sin perjuicio de los apuntes o matizaciones que formula a su articulado" y que atañen a algunos artículos.

La Subdirección General de Ordenación y Fomento del Empleo realiza observaciones acerca de algunos artículos, aparte de otra consideración muy concreta en cuanto a la solicitud de alta en los regímenes especiales cuando se trate de perceptores de prestaciones por desempleo.

Quinto.- El proyecto ha sido sometido a los interlocutores sociales. La Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa valoran positivamente la reunión en un solo texto de las normas sobre la materia, evitando confusiones, aclarando las obligaciones de las empresas e incluso evitando situaciones de cambios que en la práctica se habían producido sin verse reflejados en los textos legales. Exponen una serie de observaciones puntuales sobre el articulado.

La Unión General de Trabajadores valora, también, positivamente el proyecto, con dos concretas salvedades.

La Confederación Sindical de Comisiones Obreras hace alegaciones sobre algunos artículos.

Sexto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio informa en 6 de abril último. Resume el contenido del expediente y la estructura del anteproyecto.

Entiende que la disposición posee las características de legalidad y oportunidad necesarias, siendo digna de mención la finalidad de unificación perseguida.

Señala las notas o características fundamentales que contiene la norma proyectada, que se dictará al amparo de lo dispuesto en el artículo 5 y en la disposición final séptima del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Insiste en el mejor juicio de opinión que merece una norma cuya finalidad viene determinada por el favorecimiento y clarificación de las obligaciones y derechos que alcanzan al administrado, en materia que necesitaba de la labor que ahora se acomete. Dos elementos o cuestiones resalta en el contenido del proyecto: la incorporación de criterios de jurisprudencia y la atención a la demanda social.

Recoge unas "mínimas cuestiones" a considerar.

Séptimo.- El Director de la Agencia de Protección de Datos formula observaciones sobre el Fichero General automatizado, Registro de Empresarios y Registro de Trabajadores, los datos acopiados, medidas de seguridad procedentes, reserva de datos y derecho de información.

Octavo.- La Secretaría General Técnica del Ministerio para las Administraciones Públicas formula observaciones referentes a las materias señaladas en el apartado 7 del artículo 13 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y observaciones de carácter formal.

Noveno.- En 11 de septiembre pasado, el Ministro para las Administraciones Públicas manifiesta que no existen objeciones al proyecto, por lo que procede su aprobación, según lo dispuesto en el artículo 130.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el artículo 13.7 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

Décimo.- La Subdirección General de Asuntos Técnicos de la Tesorería General de la Seguridad Social, como ponente e instructor del proyecto, ha ido emitiendo sucesivos informes analizando los emitidos y estudiando las observaciones suscitadas, con cuadros sintéticos, aparte de análisis ampliatorios.

En tal estado el expediente, V.E., por su Orden al principio señalada, dispuso su remisión a este Cuerpo Consultivo.

I. El Consejo de Estado dictamina con carácter preceptivo, por virtud de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, la cual establece que "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: "Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Considera el Consejo de Estado que la elaboración de este proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General sobre Inscripción de Empresas, Afiliación, Altas, Bajas y Variaciones de Datos de Trabajadores en la Seguridad Social, desde el punto de vista de las normas legales vigentes en materia de procedimiento administrativo de elaboración de disposiciones de carácter general, ha sido tramitado correctamente, por cuanto se han cumplido las exigencias establecidas en los artículos 129 y siguientes de la Ley de 17 de julio de 1958 de Procedimiento Administrativo. Consta en el expediente que el proyecto ha sido informado por la Secretaría General Técnica del Departamento y han sido oídos los Sindicatos y Organizaciones Empresariales más representativos.

El Ministerio para las Administraciones Públicas ha prestado su conformidad (artículo 130.2 en relación con el 13, párrafo 7, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado).

III.- En el apartado segundo de los antecedentes de este dictamen quedan recogidos los fundamentos legales del proyecto, debiendo ahora precisarse que los artículos correlativos a los que allí se mencionan del derogado texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, son en la nueva, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, los 12 al 14, que integran la Sección 1ª ("afiliación al sistema y altas y bajas en los regímenes que lo integran") del Capítulo III del Título I, y los 99 a 102 del Capítulo II del Título II, contenidos en la Sección 1ª (rubricada "inscripción de empresas y afiliación de trabajadores").

Con rango de Real Decreto, a las normas tomadas de la Memoria, asimismo mencionadas en los antecedentes de este dictamen, podrían agregarse otras igualmente en aquélla citadas a propósito del examen en particular de los artículos, tanto concernientes a las competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social como los relativos a especialidades o determinado personal comprendido en el campo de aplicación.

Con rango inferior, la Orden de 28 de diciembre de 1966, dio normas de aplicación y desarrollo en materia de campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación en período voluntario en el régimen general, disposición en su momento relevante y de influencia en el proyecto. Tras ella, con el mismo carácter de generalidad, se aprueba el Real Decreto 1258/1987, de 11 de septiembre, al que ya se ha hecho referencia, que no entró en vigor por falta de desarrollo, al que está condicionado en la disposición final. Su recepción en el proyecto se manifiesta reiteradamente. Otras Ordenes Ministeriales han sido incorporadas, en extremos por ellas regulados, al proyecto (Orden, de 17 de enero de 1994, sobre presentación de las solicitudes de afiliación y altas de los trabajadores en la Seguridad Social y de afiliación, altas y bajas relativas a determinados trabajadores contratados a tiempo parcial) que también se ha hecho cargo de criterios contenidos en alguna Resolución de la Secretaría General de la Seguridad Social, de 22 de diciembre de 1993, por la que se dictan instrucciones sobre expedición de documentos individuales en favor de afectados, pensionistas o beneficiarios de la Seguridad Social, artículo 22.

La habilitación legal para la disposición reglamentaria se halla consagrada en el artículo 5.2 a) y disposición final séptima del texto refundido de 20 de junio de 1994, de la Ley General de la Seguridad Social.

Hay habilitaciones para el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social en la disposición final 2ª del texto refundido de 23 de julio de 1971 y para el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar en la 3ª del texto de 30 de agosto de 1974.

El rango de Real Decreto propuesto para la norma aprobatoria del proyecto es adecuado, no solamente por así resultar con propiedad de las mismas habilitaciones señaladas, sino, también, porque viene exigido por la derogación o sustitución de normas precedentes que tienen ese mismo rango.

IV.- No se observan en el proyecto de Real Decreto discrepancias con la legalidad aplicable. Hay que tener en cuenta, a este respecto, no ya solamente las disposiciones propiamente de Seguridad Social y la incidencia generalizada de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino, además, otra normativa legal actualmente en vigor que afecta a la materia, como es: el Real Decreto-Legislativo que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral y la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, reguladora del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal.

La oportunidad del texto normativo proyectado es notoria y no ha sido por nadie discutida. Las razones que la Memoria expone para justificarlo, transcritas en los antecedentes de este dictamen, son claras y confirman lo fundado y acertado de los objetivos perseguidos. "Sabido es -afirma la Secretaría General Técnica del Ministerio- que la actividad relativa a la inscripción de empresas y la afiliación, altas y bajas de los trabajadores en el sistema de la Seguridad Social, así como el tratamiento de las incidencias que surgen en su funcionamiento, necesitaban de la labor que ahora se acomete y que, sin duda, se consigue en el presente proyecto".

V.- A la depuración del texto del proyecto han contribuido la formulación y el examen de las numerosas observaciones hechas por los distintos y autorizados organismos y entidades que han intervenido en el expediente. Muchas de ellas han sido acogidas por la Tesorería General de la Seguridad Social, órgano encargado de la elaboración del proyecto que, con una labor pormenorizada ha señalado, observación por observación, cuáles de ellas han sido admitidas y cuáles no, razonando, con extensión adecuada y valoración cumplida, cada una de las propuestas realizadas, con consideraciones más amplias para las más complejas.

Han sido aceptadas las observaciones del Ministerio para las Administraciones Públicas con excepción de lo concerniente a la revisión de oficio de los actos de la Tesorería General de la Seguridad Social, extremo en el que, fundadamente, no se verifica una simple remisión a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, puesto que el actual texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto-Legislativo 2/1995, de 7 de abril (siguiendo precedente ya consagrado en el Texto Articulado al que sustituye), en su artículo 145 atañe a la materia, lo que guarda concordancia con lo que establece la disposición adicional sexta de aquella Ley 30/1992, al sancionar que la revisión de oficio de los actos de la Seguridad Social se regirá por lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Laboral.

Las observaciones de la Agencia de Protección de Datos han sido asumidas.

Lo mismo ocurre con las de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, si bien se considera que la posición adoptada respecto a la del artículo 40.1 del proyecto supone aceptarla aunque se exprese "no asumida".

Respecto a las observaciones de las representaciones sindicales y empresariales se ha razonado su inadmisión, en su caso, con fundamento en la legalidad constituida o por no corresponder la cuestión al contenido del proyecto o por hallarse lo propuesto ya en él incluido.

En cuanto a las observaciones no asumidas del Instituto Social de la Marina, el informe de réplica de la Tesorería General de la Seguridad Social ha precisado bien las consecuencias a que ha llevado el Real Decreto-Ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, y la reducción por el mismo a rango reglamentario de las disposiciones con rango de Ley que regulaban las estructuras, organizaciones y competencias de los órganos, instituciones, servicios o establecimientos de las Entidades a que se refiere dicho Real Decreto-Ley, que sanciona específicamente que el Instituto Social de la Marina cumplirá las funciones y servicios que tiene encomendados, sin perjuicio de la reestructuración que acuerde el Gobierno para acomodar su organización y funciones a las nuevas Entidades de Gestión de la Seguridad Social. Estos preceptos justifican formalmente las modificaciones ulteriores del propio Instituto y las competencias generalizadas atribuidas a la Tesorería General de la Seguridad Social. Aparte de ello se ha insistido por la Tesorería referida en que no es necesario un registro separado o individualizado de centros, embarcaciones o instalaciones, recabado por el Instituto Social de la Marina, estando plenamente satisfechas sus necesidades de gestión con los datos figurados en los Registros de la Tesorería General a los que el Instituto tiene acceso de acuerdo con sus facultades.

Las observaciones de la Dirección General de Planificación y Ordenación Económica de la Seguridad Social, han sido admitidas por lo general. El órgano instructor había asumido también incluir la definición de centro de trabajo del Real Decreto 1258/1987, al que hacen referencia distintos preceptos del proyecto. Mas en la última versión del proyecto no se incorpora aquella definición.

Destaca inicialmente, sobre las observaciones propuestas por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, la explicación dada a la función de "tarifación" de la Tesorería General, que se dice no afecta a la cobertura de las contingencias profesionales -tema ajeno a su competencia- sino a un acto que se realiza simultáneamente con la inscripción del empresario que requiere la tipificación o fijación del epígrafe correspondiente a su actividad o actividades. Otras propuestas se han asumido o inadmitido, según explicaciones detalladas, siempre razonables.

La Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social ha formulado observaciones que, en su mayoría, proceden de la comparación de textos de artículos del anteproyecto con sus correlativos del Real Decreto 1.258/1987, de 11 de septiembre, y que han experimentado diversa suerte en su inclusión o inadmisión. Lo mismo ocurre con las múltiples, escuetamente formuladas, de la Dirección General de Empleo. Unas y otras quedan enjuiciadas con fundamento.

Resulta, asimismo, del expediente haberse considerado las observaciones formuladas por A.M.A.T. -Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo- cuyo contenido y consideración quedan en él sintéticamente recogidas.

La Subdirección General de Asistencia Técnico Jurídica de la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social ha emitido múltiples observaciones a los artículos del proyecto, las cuales han sido objeto, en su mayoría, de una acentuada oposición del órgano instructor. En todo caso, el contraste de pareceres ha contribuido, en definitiva, a fundamentar las soluciones adoptadas en el proyecto.

VI.- Se ha hecho ya alguna somera indicación a novedades destacadas introducidas en el proyecto, como son determinadas modificaciones en razón de reiterados criterios jurisprudenciales y de la demanda social, con nuevas normas sobre los efectos de las bajas de trabajadores cuando éstas se solicitan fuera de plazo o no se solicitan y acerca de las altas solicitadas fuera de plazo en el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.

VII.- Afirmada la legalidad y oportunidad en general de la norma, deben examinarse en concreto algunos preceptos del mismo, que merecen observación o reparo.

En la disposición derogatoria única del Real Decreto, en su número 3, en lugar de decir "de igual e inferior rango" debe decir "de igual o inferior rango", pues la letra "e" se utiliza aquí como copulativa, siendo más correcto emplear el "o", en su función disyuntiva. De esta última manera se utiliza siempre esta fórmula derogatoria genérica, no siendo concebible que una misma norma sea, al propio tiempo, de rango igual e inferior.

En el artículo 2.2 el ejercicio de la potestad reglamentaria aparece atribuido al "Ministerio" de Trabajo y Seguridad Social de modo que podría no parecer conforme con su atribución constitucional al Gobierno. Aun partiendo de la base del destacado relieve que en la materia tiene el Departamento, reflejada en el artículo 5.2 a) y b) del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social y en su disposición final séptima, suficientemente significativos, sería más adecuado decir: "2. Dictar las normas de ejecución y desarrollo de este Reglamento y proponer al Gobierno para su aprobación los Reglamentos Generales en la materia".

VIII.- Especial examen exigen los nuevos artículos 55 y siguientes relativos a facultades de revisión, límites, rectificación de errores, procedimiento de revisión de oficio y efectos de los actos indebidos.

Sobre los artículos 55 y 56 del proyecto, conviene recordar los antecedentes que les conciernen. Una doctrina jurisprudencial conocida y reiterada había negado a las Entidades Gestoras la posibilidad de revisar por sí mismas sus actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios, tanto partiendo del principio general de derecho de que nadie puede ir válidamente contra sus propios actos realizados con la finalidad de reconocer derechos, como -después- del derecho fundamental a la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de derechos legítimos. Dicha doctrina rigurosamente mantenida en copiosa jurisprudencia, ha admitido siempre las excepciones de corrección de error material o de hecho, de que la revisión derive de haber omitido el beneficiario su obligación de aportar datos o ser inexacta la declaración que hiciera de éstos, así como también los supuestos concretos en que la revisión esté expresamente autorizada por la correspondiente norma legal (Sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1992 y 12 de julio de 1993, por ejemplo). Entre estas normas habilitantes, con generalizada invocación y aplicación en la jurisprudencia, se hallan las relativas a las especialidades de revalorización de pensiones y de reconocimiento de complementos de mínimos en pensiones.

La Ley 77/1989, de 12 de abril, de Bases del Procedimiento Laboral, en su base vigésimoquinta, estableció que se regulará la revisión en vía judicial de los actos declarativos de derechos de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social. Desarrollándola, el texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, incluye el artículo 144 que recoge la jurisprudencia antes mencionada. Ley esta sustituida por el Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril, por el que se aprueba el nuevo texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, con arreglo al cual (artículo 145): "1. Las entidades gestoras o los servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derecho en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado de lo Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido. 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes de las declaraciones del beneficiario. 3. La acción de revisión a la que se refiere el apartado 1 prescribirá a los cinco años".

Es, por otra parte, también conocido que había dominado el criterio de que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no era aplicable a los procedimientos de la Seguridad Social, a los organismos y entidades gestoras de la Seguridad Social, al regirse éstos por normas propias o específicas y limitarse aquélla a regular las actuaciones de la Administración del Estado, o por otros argumentos, aunque es preciso reconocerlo, no se habían impedido aplicaciones particulares del texto de 1958 a vacíos normativos de la Seguridad Social. Mas la nueva Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, comprende a aquellas Entidades Gestoras, según es de ver en su artículo 2.2, lo que explica preceptos de disposiciones posteriores y el contenido de los proyectos que ha venido dictaminando este Alto Cuerpo en el campo de la Seguridad Social, entre ellos el mismo que ahora se examina, y, por supuesto, las invocaciones y aplicaciones constantes en expedientes y actos administrativos.

Pero la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su disposición adicional sexta, aparte de la salvedad que consigna en su número 2 sobre la gestión recaudatoria de la Seguridad Social, dice en el 1 que "la impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, en los términos previstos en el artículo 2º del texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, así como su revisión de oficio, se regirán por lo dispuesto en dicha Ley"; salvedad que fundamenta los artículos 2.b) y 145 -antes transcrito- del repetido Texto Refundido de la Ley de Procedimiento laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril de 1995. Aquel artículo 2.b) mantiene la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden social en las cuestiones litigiosas que se promuevan "en materia de Seguridad Social, incluida la prestación por desempleo". Esta competencia, conviene destacarlo, está definida por la "materia", con el significado y extensión objetivos que tal expresión implica. Puede así comprenderse que se califique de actos administrativos a los de la Tesorería General de la Seguridad Social y, sin embargo, se establezca la competencia jurisdiccional que para ellos señala el artículo 63 del proyecto.

Tras el precedente planteamiento que afecta en general a los actos de la Seguridad Social, se desciende al examen en concreto de los artículos 55 y siguiente del proyecto, debiendo repararse en que los actos objeto de adecuación a las normas establecidas o revisión según los artículos 55 y siguiente no son los de declaración y reconocimiento de prestaciones de la Seguridad Social, sino los de inscripción, formalización de la protección de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en su caso de la cobertura de la prestación económica por la incapacidad temporal, tarifación, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos obrantes en los sistemas de documentación de la Tesorería General de la Seguridad Social, descritos en el apartado 1 del artículo 55 proyectado (y en el 2 del mismo precepto) guardando concordancia con las atribuciones de la propia Tesorería recogidas en el artículo 3 del proyecto.

El artículo 55.2 recoge la especialidad del sistema de revisión de actos en el sistema de la Seguridad Social expresando que las facultades de la Tesorería General para revisar sus propios actos relativos a las materias antes concretadas no podrán afectar a los actos declarativos de derechos en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario.

Además, la Tesorería General de la Seguridad Social podrá rectificar, en cualquier momento, los errores materiales o de hecho y los aritméticos de los actos regulados en el Reglamento (proyectado).

En el número 2 del artículo 55 se ha agregado "a los actos declarativos de derechos adquiridos" el calificativo de "adquiridos" y la referencia a los "ya solicitados". No se da explicación del añadido. Es patente que de la mera solicitud de algo no deriva un límite a la revisión, sino la facultad de rechazar lo pedido cuando no se tiene derecho a ello. También se percibe que el alcance del agregado sobre los "ya solicitados" es limitar la autotutela del Servicio Común gestor, pero la repercusión que lo añadido tiene en la atribución jurisdiccional, aparte de otras consideraciones, obliga a atenerse al texto del artículo 145 del Texto Refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, suprimiendo las aludidas palabras adicionadas.

En el artículo 56 del proyecto hay que precisar los actos a los que es aplicable el procedimiento de revisión que arbitra, para dar mayor claridad al texto. Estos actos son los del apartado 1 del artículo anterior 55 siempre que no se afecte a los actos declarativos de derechos; y, además, los que sean debidos a omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario incluso si el acto fuera declarativo de derechos.

Una redacción ajustada a lo expuesto, deja a salvo la revisión "in melius", y excluye la "in pejus" que afecta a los actos declarativos de derechos salvo la "revisión" motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario, supuesto este último calificado legalmente de "revisión", separándolo -correctamente- de la rectificación de errores materiales o de hecho y de los aritméticos (los de cuenta, ya mencionados expresamente por la jurisprudencia en la materia como rectificables, por lo demás siguiendo criterios aceptados). El procedimiento de revisión ha sido articulado con arreglo a criterios consagrados y con invocaciones, en lo pertinente, de la Ley 30/1992.

En cuanto a los efectos de actos indebidos, la cuestión no había tenido una regulación general hasta el proyecto, sin perjuicio de determinadas aplicaciones parciales para algunos Regímenes Especiales. No obstante -dice la Memoria- habida cuenta de la necesidad práctica de fijar criterios generales, se ha recogido, de modo sistemático, la doctrina administrativa y jurisprudencial al respecto.

El examen de los artículos del proyecto dedicado a la materia revela que se han manejado bien los conceptos y extraído consecuencias razonables, en normas que han de tener gran aplicación y repercusión.

IX.- Otras Observaciones:

- En el artículo 15.1 se habla de "toda la vida de la persona física o jurídica titular de la empresa"; bien se comprende que "vida" se utiliza en el concepto más amplio de duración de las cosas, admitido por el Diccionario de la Real Academia Española.

- En el tercer párrafo del artículo 35.4 y como se ha observado ya en el expediente, sería oportuno dar claridad a la expresión "impresión delegada", cuyo sentido no está al alcance de todos los destinatarios de la norma.

- En alguna ocasión precedente ya ha llamado la atención este Alto Cuerpo sobre la improcedencia de denominar ANEXO lo que constituye parte esencial de la norma, advertencia que se reitera acerca de la calificación que precede en el proyecto al texto del Reglamento.

En conclusión, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones expuestas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto a que se refiere la consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de diciembre de 1995

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

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