Dictamen de Consejo de Estado 2451/1994 de 09 de febrero de 1995

Cuestión

Modificación Plan Parcial "Las Cigüeñas" en Aldeamayor de San Martin (Valladolid)

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 9 de febrero de 1995, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la Modificación del Plan Parcial "Las Cigüeñas" de Aldeamayor de San Martín (Valladolid), remitido por V.E. en virtud de escrito de fecha 22 de noviembre de 1994 (registrado de entrada en este Alto Cuerpo Consultivo el 2 de diciembre siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El Plan Parcial "Las Cigüeñas" en Aldeamayor de San Martín (Valladolid) fue aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo de Valladolid el 27 de septiembre de 1990.

La presente Modificación del Plan Parcial "Las Cigüeñas" se formula por el Ayuntamiento en cuestión, a instancia de la sociedad promotora ...... , propietaria de la mayoría de la superficie afectada por dicho Plan Parcial.

La reordenación consiste en la reforma del Plan Parcial de Ordenación en el Sector de Suelo Urbanizable ...... , clasificado como tal en las Normas Subsidiarias de planeamiento de Aldeamayor de San Martín.

Segundo.- Con fecha 25 de enero de 1994, ...... , en nombre y representación de la entidad mercantil ...... , comparece ante el Ayuntamiento, aduciendo que la sociedad promotora es propietaria de una superficie de 201 hectáreas de extensión dentro del sector integrado en el referido Plan Parcial (91% del suelo) y solicita la reforma del Plan Parcial de ordenación de dicho sector, fundamentando su propuesta en la documentación y planos adjuntados al escrito presentado.

La referida entidad manifiesta la voluntad de transformar el sector de ordenación ...... , clasificado hoy como Suelo Urbanizable, en Suelo Urbano, llevando a cabo las obras necesarias, tras la redacción de los Proyectos de Bases de Actuación y Estatutos de Compensación y los Proyectos de Urbanización y Compensación, y proceder a la edificación de los terrenos conforme al Plan de Etapas que se aporta.

Tercero.- La reordenación proyectada se plantea con el objetivo de mantener una total congruencia con las vigentes Normas Subsidiarias del planeamiento municipal, a fin de evitar su modificación.

Así, el Plan Parcial afecta a una superficie de 219,14 hectáreas y establece la delimitación y ubicación de los usos dentro del sector, fijándose un uso residencial del suelo; reservas de terreno para ubicar los sistemas de espacios libres de dominio y uso público, en los que se integran los jardines, áreas de juego, esparcimiento y recreo; reservas para los centros docentes públicos y privados, así como para dotaciones de interés público y social, como parques deportivos, equipamiento comercial y social; red viaria y reserva para aparcamientos al aire libre.

Los usos urbanísticos pormenorizados en el sector serían los siguientes con la modificación proyectada:

- En la ordenación vigente, el ...... ocupa 63,94 hectáreas, que en la Modificación se elevan a 67,78 hectáreas.

- La "superficie residencial" vigente ocupa 84,45 hectáreas que, con la propuesta, se elevan a 85,16 hectáreas, es decir, se aumenta la superficie residencial, sin que se superen las previsiones máximas establecidas por las Normas Subsidiarias.

En cuanto a la edificabilidad total sobre estas superficies, el Plan Parcial vigente autoriza 505.722,18 m2., que la Modificación eleva a 510.936,59 m2., es decir, la edificabilidad total se eleva en 5.214,41 m2. (algo más del 1%), pero permaneciendo por debajo de los 542.400 m2. máximos que autorizan las Normas Subsidiarias.

- La superficie de "servicios privados", que ocupa 16,99 hectáreas, se mantiene igual en la modificación proyectada.

- Las "superficies de cesión" docente, deportiva y social disminuyen desde las 9,38 hectáreas inicialmente previstas, hasta 8,53 hectáreas; no obstante, quedan atendidas las previsiones que, en orden a reservas dotacionales, exige el Reglamento de Planeamiento.

- En cuanto a la "red viaria", las 22,39 hectáreas previstas, se reducen a 18,25, de las que 2,78 corresponden a 2.555 plazas de aparcamiento.

- Respecto a los "espacios libres", éstos ocupan en el vigente Plan Parcial 21,99 hectáreas, que en la propuesta municipal se elevan a 22,43 hectáreas (10,24% de la superficie total), aumentándose un 2% por encima del 1% del incremento del volumen de superficie residencial.

Cuarto.- Con fecha 31 de enero de 1994, emite informe el Secretario del Ayuntamiento, en el que pone de manifiesto la falta de acreditación de la representación de la entidad promotora; que la cesión no es totalmente gratuita, debiendo el promotor, de acuerdo con lo prevenido en la legislación urbanística, participar en la misma proporción del aprovechamiento medio en la financiación de las dotaciones públicas; estima, asimismo, que deberá formalizarse el correspondiente Convenio Urbanístico en el que se incluyan los compromisos del promotor, debiendo inscribir, tanto el referido Convenio como la constitución de la Entidad Urbanística de Conservación, en el Registro de la Propiedad.

Quinto.- En la sesión celebrada por el Pleno del Ayuntamiento el 31 de enero de 1994, se acordó la aprobación inicial de la reordenación proyectada, la notificación a los propietarios de terrenos del sector y requerir al promotor para que aportase la escritura social de constitución de la entidad mercantil promotora.

Sexto.- Dicho acuerdo de aprobación inicial fue sometida a información pública mediante la publicación de anuncios en el diario "El Norte de Castilla", de fecha 9 de febrero de 1994; en el Boletín Oficial de Castilla y León nº 32, de 16 de febrero de 1994; y en el Boletín Oficial de la Provincia nº 39, de 17 de febrero de 1994.

Durante dicho período de exposición al público, la entidad promotora formuló alegaciones aportando un nuevo Plan de Etapas a la modificación propuesta.

Séptimo.- Con fecha 22 de marzo de 1994, y a la vista de las alegaciones formuladas, el Secretario de la Corporación emite nuevo informe, en el que considera que la alegación formulada por el promotor en torno a la aportación del Plan de Etapas comporta un "cambio sustancial" del Plan inicialmente aprobado, por lo que, dado que afecta a un elemento esencial del proyecto, deberá someterse nuevamente a información pública, de conformidad con lo prevenido en el artículo 116.b) de la vigente Ley del Suelo. Asimismo, pone de manifiesto la necesidad de presentación de aval por parte del promotor, que se cifra en un 6% del coste de ejecución de las obras.

Octavo.- El 25 de marzo de 1994, el Pleno de la Corporación acordó aceptar la alegación formulada por el promotor relativa al Plan de Etapas, aprobando la introducción de una enmienda en el Plan de Etapas originario.

Noveno.- Abierto nuevo trámite de información pública, se publicaron anuncios en el diario "El Norte de Castilla", de fecha 30 de marzo de 1994; en el Boletín Oficial de Castilla y León nº 63, de 4 de abril de 1994; y en el Boletín Oficial de la Provincia nº 77, de 6 de abril de 1994; sin que durante dicho período se formularen alegaciones o reclamaciones, como consta fehacientemente en el expediente.

Décimo.- Con fecha 24 de mayo de 1994, el Secretario de la Corporación emite un tercer informe en el que apercibe de la necesidad de celebración de un Convenio Urbanístico, en el que se haga mención expresa de las cesiones del 15% de aprovechamiento urbanístico que corresponde al Ayuntamiento; y de condicionar la aprobación provisional a la firma del mencionado Convenio.

Undécimo.- Con fecha 27 de mayo de 1994, el Pleno del Ayuntamiento acordó la aprobación del Convenio Urbanístico suscrito entre la Administración municipal y la entidad mercantil promotora, ...... ; asimismo, se acuerda aprobar provisionalmente la Modificación del Plan Parcial y su remisión a la Comunidad Autónoma.

Consta en el expediente, la aportación por la entidad mercantil de la escritura pública de constitución y la de apoderamiento del representante, así como el Código de Identificación Fiscal.

En dicho Convenio se contienen las siguientes estipulaciones básicas:

- El promotor se compromete a sufragar íntegramente el coste de la urbanización de los terrenos incluidos en el ámbito del Plan Parcial y a la implantación de todos los servicios, de acuerdo con el Plan Parcial y el Proyecto de Urbanización que en su día se apruebe; asume el compromiso de conservar a su cargo íntegramente la Urbanización y sus servicios, así como su mantenimiento; y la de presentar en el plazo máximo de un mes desde la aprobación definitiva de la modificación proyectada el Proyecto de Estatutos y de Bases de Actuación de la Junta de Compensación, así como el Proyecto de Estatutos de la Entidad Urbanística de Conservación.

- Por su parte, el Ayuntamiento se compromete a aprobar el Proyecto de Urbanización si los informes técnicos que solicite son favorables, recibiendo como de titularidad pública las zonas verdes, viales y servicios públicos de Urbanización, así como las cesiones dotacionales del Plan Parcial, y el 15% del aprovechamiento urbanístico privativo.

- Se prevé, asimismo, la obligación de prestación de aval por parte del promotor, así como la inscripción del Convenio en el Registro de la Propiedad.

Duodécimo.- Una vez remitido el expediente a la Comunidad Autónoma, con fecha 27 de junio de 1994 emite informe la Ponencia Técnica del Servicio Territorial de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que, en síntesis, manifiesta:

- Que se deberá determinar si el Plan Parcial afecta a otro término municipal en la ejecución de los accesos al mismo, pues de ser así, el proyecto requeriría una tramitación diferente.

- Que dada le envergadura de los cambios propuestos en la reordenación respecto al vigente Plan Parcial, se estima más adecuada su tramitación como nuevo Plan Parcial.

- Que de estimarse una Modificación del vigente Plan Parcial, la nueva ordenación de las zonas verdes y espacios libres obliga a seguir la tramitación prevista para "las modificaciones cualificadas".

- Que deberá aportarse información complementaria respecto de los siguientes extremos:

1.- Informe de la Demarcación de Carreteras abundando en la incidencia de los accesos del sector sobre la Carretera Nacional Adanero-Gijón.

2.- Nuevo plano parcelario catastral.

3.- Cuadro de características por manzanas que recojan la edificabilidad máxima, el número de viviendas,... etc.

4.- Reserva de terrenos para dotación de aparcamientos en la proporción exigible.

5.- Garantía del caudal de agua disponible en cantidad y calidad adecuada para los usos previstos en el Plan Parcial.

6.- Adecuación del plano que recoge las etapas de la urbanización a la documentación escrita del Plan de Etapas.

Y concluye, proponiendo la devolución del proyecto al Ayuntamiento actuante.

Decimotercero.- En la sesión celebrada el día 30 de junio de 1994, la Comisión Provincial de Urbanismo de Valladolid emite informe en el que acuerda, por unanimidad, considerar al Proyecto presentado como un nuevo Plan Parcial y devolver el expediente al Ayuntamiento proponente para que se complete, subsanando las deficiencias puestas de manifiesto por la Ponencia Técnica y aportando el preceptivo informe del órgano competente en materia de carreteras, y para que se retrotraiga al momento de su aprobación provisional.

Decimocuarto.- Contra este acuerdo, la sociedad promotora interpuso recurso administrativo ante el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, con fecha 11 de agosto de 1994, solicitando en esencia que se admita la tramitación del expediente como Modificación cualificada, siendo por tanto competente para su aprobación el Consejo de Gobierno, previos informes favorables del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y del Consejo de Estado.

Decimoquinto.- Con fecha 13 de octubre de 1994, el Ayuntamiento de Aldeamayor, una vez subsanadas las deficiencias, eleva nuevamente el expediente a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Se adjunta informe de la Demarcación de Carreteras del Estado de 1991 en el que se pone de relieve que los accesos al Plan Parcial no afectan a la Carretera Nacional.

Decimosexto.- Tras la nueva remisión del proyecto, emiten sendos informes favorables a la reordenación propuesta, la Dirección General de Urbanismo y Calidad Ambiental (8 de noviembre de 1994) y la Asesoría Jurídica departamental (11 de noviembre de 1994).

Decimoséptimo.- Con fecha 15 de noviembre de 1994, emite informe favorable el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

Y, en tal estado de tramitación, se dispuso la remisión del expediente al Consejo de Estado para dictamen.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

El Consejo de Estado emite dictamen de conformidad con lo prevenido en el artículo 129 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, cuyo Texto Refundido fue aprobado por Real Decreto-Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y en el artículo 162 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2.159/1978, de 23 de junio, dado que la modificación proyectada comporta "una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres".

Respecto del procedimiento, si bien inicialmente no se siguió la tramitación administrativa prevista por la legislación urbanística para "modificaciones cualificadas", tal error fue subsanado de forma sobrevenida, dada la incidencia de la reordenación proyectada sobre los espacios libres del Plan Parcial. En consecuencia, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, han quedado atendidas en el expediente las prescripciones formales legalmente establecidas para modificaciones como la presente.

En cuanto al fondo de la consulta planteada, el objeto del expediente consiste en la Modificación del vigente Plan Parcial "Las Cigüeñas" elaborado en desarrollo de las determinaciones contenidas en las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal de Aldeamayor de San Martín.

La reordenación propuesta se inscribe en el marco de las determinaciones efectuadas por las Normas Subsidiarias del municipio y del vigente Plan parcial por lo que se refiere a los usos urbanísticos del sector. En concreto, su alcance viene determinado por el artículo 4.2 del Título VII de las referidas Normas Subsidiarias, que dispone: "La zonificación, delimitación y organización de espacios y usos, se realizará con criterios de máxima funcionalidad, racionalidad y aprovechamiento, dentro de la lógica de imposición espacial que fijará la instalación del propio Campo del Golf".

En la presente consulta, debe ponerse de manifiesto que, aunque la actuación municipal proyectada revista, en su aspecto externo, la forma de una mera "modificación puntual", es la verdad que constituye una operación urbanística especialmente relevante. Ello no ha pasado desapercibido a este Consejo de Estado a la hora de examinar las actuaciones remitidas en las que subyace el sentido profundo de la reordenación proyectada, aunque se justifique en orden a una mera acomodación del diseño del Campo de Golf a las exigencias derivadas de las recomendaciones de la Real Federación Española.

En este sentido, si bien la modificación propuesta no comporta una variación de las previsiones respecto de los usos urbanísticos y la ordenación del sector contenidas en los instrumentos de planeamiento municipal, que son principalmente el campo de golf y el residencial, se potencia este último -con el consiguiente incremento del volumen de edificabilidad- y se proyecta toda una estructura urbanística dimanante de los respectivos usos residencial y deportivo, integrada por un sistema dotacional, viario y de infraestructura complementario que no resulta secundario y debe tenerse presente, por afectar a la ordenación frontal y directa del vigente Plan Parcial.

Tales circunstancias, unidas a la incidencia de la reordenación proyectada sobre los Espacios Libres del Plan Parcial y la concurrencia de una serie de deficiencias puestas de manifiesto por la Ponencia Técnica y la Comisión Provincial de Urbanismo, condicionaron la devolución del expediente a la Administración municipal actuante.

Las dudas suscitadas en torno al proyecto de reordenación por sendos órganos informantes afectaban a tres cuestiones, a saber: en primer lugar, la cuestión relativa a la configuración formal del proyecto, que revestía la forma de "Modificación" cuando, dada su entidad, podría tratarse de un nuevo Plan Parcial -aunque los usos urbanísticos del sector no se vean afectados de modo sustancial y, varíen fundamentalmente, su distribución espacial y levemente los aspectos cuantitativos de los respectivos usos-; en segundo lugar, se puso de manifiesto la necesidad de observar la tramitación administrativa prevenida para "modificaciones cualificadas", al incidir la propuesta municipal sobre los Espacios Libres del Plan; y, en último lugar, la falta de documentación justificativa en orden a precisar extremos concretos del contenido del Proyecto como la incidencia de la ordenación del sector sobre la Carretera Nacional (Adanero-Gijón), el plano parcelario catastral, determinadas características de la edificabilidad, reserva de terrenos para dotación de aparcamientos, garantía del caudal de agua disponible, así como la adecuación de los Planos al Plan de Etapas incorporado a la documentación escrita.

No obstante la devolución del expediente y la aportación por el Ayuntamiento de Aldeamayor de nueva documentación complementaria, ampliatoria y aclaratoria de la inicialmente remitida a la Comisión Provincial de Urbanismo, este Alto Cuerpo Consultivo, a partir de las actuaciones remitidas, sólo tiene constancia de la mera noticia de haberse producido la subsanación, aunque no de los términos en que se produjo la misma, dado que no existe en el expediente constancia documental al respecto -a excepción hecha del informe de la Demarcación de Carreteras-, ni existe pronunciamiento técnico posterior en el marco de la tramitación administrativa ante la Comunidad Autónoma, como podría ser el parecer de la Comisión Provincial de Urbanismo que no emite nuevo informe tras la remisión de la documentación municipal complementaria, excepto sendos informes jurídicos de la Dirección General de Urbanismo y del Consejero competente en materia de política territorial, que se limitan a reseñar la mencionada subsanación y la procedencia de la aprobación del Proyecto de Modificación.

Tales circunstancias, llevan a este Alto Cuerpo Consultivo a expresar que, en casos como el presente, en que se ponen de relieve por los propios órganos técnicos informantes deficiencias que pudieran impedir u obstaculizar la viabilidad de la reordenación urbanística proyectada, exigiendo precisiones o aclaraciones complementarias provenientes de la Administración urbanística actuante cuando los defectos reseñados no sean insalvables y, en consecuencia, puedan ser objeto de subsanación, es recomendable que, tras la nueva remisión del expediente municipal ampliado, las eventuales precisiones o aclaraciones sean objeto de ponderación técnica y jurídica mediante la emisión de nuevos informes que adveren la legalidad, corrección y acierto de la actuación proyectada y, en especial, la subsanación de las eventuales objeciones.

Asimismo, debe ponerse de manifiesto que, con carácter general, si bien la intervención consultiva de este Consejo de Estado en modificaciones de instrumentos de ordenación urbanística de esta índole se ciñe a velar por la integridad de las zonas verdes y los espacios libres, tal y como dispone el artículo 129 de la vigente Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, resulta apropiado que el expediente sometido a consideración de este Alto Cuerpo Consultivo cuente con la totalidad de las actuaciones y, por ende, de los suficientes elementos de juicio para cumplir con la función garantista que le compete, máxime cuando a lo largo de la tramitación administrativa del proyecto se susciten cuestiones que pudieran poner en tela de juicio la viabilidad de la actuación proyectada.

Ello, no obstante, en el presente caso, aun a pesar de no estar completo el expediente en los términos expuestos, sí que puede deducirse del mismo su incidencia sobre los Espacios Libres del Plan Parcial.

Por lo que se refiere a las variaciones propuestas en la reordenación sometida a consulta, inciden fundamentalmente en la distribución espacial de los usos urbanísticos del sector y, en ciertas variaciones cuantitativas de los mismos, que respetan el marco que confiere al Plan Parcial de ordenación del sector, las Normas Subsidiarias de planeamiento del municipio.

En concreto, la superficie global destinada a uso residencial que se propone asciende, de 84,45 hectáreas a 85,16 hectáreas (851.560,99 m2), sin que superen los límites establecidos por las Normas Subsidiarias (904.000 m2). Por su parte, el volumen de edificabilidad sobre estas superficies tampoco rebasa el máximo autorizado, pues si bien el Plan Parcial vigente permite 505.722 m2., que la Modificación eleva a 510.936,59 m2., permanece por debajo de los 542.400 m2. máximos que autoriza el vigente planeamiento general.

En consecuencia, la modificación proyectada comporta un incremento de la edificabilidad en 5.214 m2. lo que supone un aumento ligeramente superior al 1%. En tales casos, el artículo 128 de la vigente Ley del Suelo requiere para su aprobación "la previsión de los mayores espacios libres que requiera el aumento de la densidad de población".

En la presente consulta, queda atendida esta exigencia desde el momento en que se prevé un aumento de las superficies destinadas a "Espacios Libres" que, con la propuesta se elevan de 21,99 hectáreas a 22,43 hectáreas, lo que cifra el incremento en un 2% (10,24% de la superficie total).

En síntesis, quedan atendidas las exigencias legales prescritas por el Ordenamiento jurídico para modificaciones de instrumentos de ordenación urbanística que implican un incremento del volumen de edificabilidad y que afectan a zonas verdes o espacios libres, lo que conduce a no oponer objeción a la viabilidad de la actuación proyectada, lo cual, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, no obsta las consideraciones efectuadas en el cuerpo del dictamen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede aprobarse la Modificación del Plan Parcial "Las Cigüeñas" de Aldeamayor de San Martín (Valladolid) sometida a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 9 de febrero de 1995

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN