Dictamen de Consejo de Estado 2465/2006 de 25 de enero de 2007

Cuestión

Anteproyecto de Ley por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre y el Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 25 de enero de 2007, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 23 de noviembre de 2006 (registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al anteproyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre:

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del anteproyecto

El anteproyecto de Ley sometido a consulta consta de una exposición de motivos, dos artículos -dedicado el primero a modificar el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor y el segundo a modificar el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados-, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

La exposición de motivos señala que las principales modificaciones que introduce el anteproyecto derivan de la transposición de la Directiva 2005/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, por la que se modifican las Directivas 72/16/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE y 90/232/CEE del Consejo y la Directiva 2000/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativas al seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles (Directiva 2005/14/CE también conocida como Quinta Directiva del seguro de automóviles). La transposición de esta Directiva obliga a modificar determinados aspectos del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor: definición de estacionamiento habitual de vehículo en España; concreción de la expresión "controles por sondeo"; obligación de las entidades aseguradoras de expedir el certificado de antecedentes de siniestralidad y de presentar una oferta motivada de indemnización -o, en todo caso, una respuesta motivada- ante la reclamación por el perjudicado, etc.

Además, el anteproyecto incorpora otras modificaciones del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor tendentes a mejorar la protección de las víctimas y de los asegurados: se limitan las posibilidades de repetición por el asegurador sobre el tomador y asegurado a las causas previstas en la ley y se precisan algunos otros aspectos (precinto público o domiciliario del vehículo; exclusiones del ámbito del seguro obligatorio). Finalmente, la completa transposición de la Quinta Directiva de automóviles exige modificar también el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, al objeto de eliminar la restricción impuesta al representante de las entidades aseguradoras domiciliadas en otro Estado del Espacio Económico Europeo que operen en España en régimen de libre prestación de servicios para no realizar operaciones de seguro directo en nombre de la entidad que representa.

El artículo primero se dedica a las modificaciones que se introducen en el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor. Consta de once apartados:

- Uno. Modifica el artículo 2 del texto refundido. Afecta en primer lugar a la obligación de aseguramiento, aclarando que ésta comprende también el mantenimiento en vigor del seguro. En segundo lugar, introduce varias precisiones en torno al criterio de "estacionamiento habitual del vehículo": este es en general el territorio del Estado al que corresponde la matrícula; excepcionalmente, si el vehículo no lleva matrícula, se entenderá por lugar de estacionamiento el territorio del accidente a efectos de la liquidación del siniestro; se establece la obligación de aseguramiento para los vehículos con estacionamiento habitual en España. En tercer lugar, varían ciertos aspectos de la obligación de remisión de información, cuyo incumplimiento se considera infracción administrativa grave o muy grave (de acuerdo al texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados). Por último, se introduce la posibilidad de controles no sistemáticos del seguro de vehículos procedentes de otro Estado miembro del Espacio Económico Europeo y se regula la obligación de expedir certificados de antecedentes siniestrales.

- Dos. Modifica el artículo 3 del texto refundido. Prevé como novedad el que la autoridad competente pueda, en caso de incumplimiento de la obligación de asegurarse, ordenar el precinto público o domiciliario del vehículo.

- Tres. Añade un párrafo al artículo 4 del texto refundido, para precisar que la cobertura del seguro incluye cualquier estancia del vehículo asegurado en el territorio de otro Estado miembro del EEE durante la vigencia del contrato.

- Cuatro. Da nueva redacción al artículo 5.1, aclarando qué se entiende por daños ocasionados por el conductor.

- Cinco. Modifica el artículo 6 del texto refundido ("inoponibilidad por el asegurador" de excepciones distintas a las permitidas por la ley), añadiendo nuevas exclusiones o excepciones que, en particular, el asegurador no podrá oponer frente al asegurado: así, no podrá oponer franquicias, ni declaración amistosa de accidente, ni la exclusión consistente en que el ocupante debiera haber sabido que el conductor del vehículo se encontraba bajo los efectos del alcohol o sustancia tóxica.

- Seis. Da nueva redacción al artículo 7 ("obligaciones del asegurador"), incluyendo la de presentar una oferta o respuesta motivada, al tiempo que prevé que su incumplimiento constituirá infracción administrativa.

- Siete. Modifica ciertos aspectos del artículo 9 ("mora del asegurador").

- Ocho. Elimina del artículo 10 del texto refundido ("facultad de repetición" del asegurado) la posibilidad de repetir sobre la base de lo previsto en el contrato.

- Nueve. Modifica en algunos puntos la regulación del artículo 11, sobre las funciones del Consorcio de Compensación de Seguros.

- Diez. Precisa, en el artículo 22.3 del texto refundido, la cita del artículo del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados que regula la infracción en cuestión.

- Once. Modifica el artículo 25.2, para hacer posible que puedan obtener información del Consorcio de Compensación de Seguros determinadas entidades sanitarias y aseguradoras.

El artículo segundo recoge las modificaciones en el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados. Se divide en cuatro apartados:

- Los apartados uno, dos y tres se refieren a modificaciones en el artículo 40 del texto refundido, para tipificar las infracciones -muy graves, graves y leves- que se introducen como consecuencia del incumplimiento de los nuevos deberes impuestos por la legislación de seguro de vehículos a motor.

- El apartado cuatro modifica el artículo 86.2, suprimiendo la restricción de no realizar operaciones de seguro directo en nombre de la entidad representada, que se imponía al representante de las entidades aseguradoras domiciliadas en otro Estado del Espacio Económico Europeo que operen en España en régimen de libre prestación de servicios.

Se prevé la derogación del artículo 86.4 del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados.

Se precisa como título competencial el artículo 149.1.16ª de la Constitución.

La entrada en vigor se establece el día 11 de junio de 2007 (fecha límite de la transposición de la Directiva 2005/14/CE).

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Figura en el expediente la versión definitiva del anteproyecto (noviembre de 2006) y los borradores anteriores, todos ellos elaborados por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones. También con fecha noviembre de 2006 obran los siguientes documentos: - Memoria justificativa, que expresa la finalidad del anteproyecto y lleva a cabo un detallado análisis del contenido de la norma. - Una sucinta memoria económica, que señala que el anteproyecto carece de incidencia presupuestaria. - Informe de impacto por razón de género, que indica la falta de tal impacto del anteproyecto. - Un completo cuadro resumen de las modificaciones que resultan precisas para transponer la Quinta Directiva de automóviles.

B) Presentado el anteproyecto a la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones (sesión de 20 de febrero de 2006), presentaron observaciones los siguientes vocales: Oficina Española de Aseguradoras de Automóviles (OFESAUTO) [22 de febrero de 2006]; Sección Española de la Asociación Internacional de Derecho de Seguro (SEAIDA) [20 de febrero de 2006]; Unión de Consumidores de España (UCE) [20 de febrero de 2006]; Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (UNESPA) [20 de febrero y 2 de junio de 2006].

Consta igualmente un informe del Consorcio de Compensación de Seguros [26 de marzo de 2006], valorando las observaciones formuladas por los vocales de la Junta Consultiva de Seguros y Fondos de Pensiones.

Obran dos informes de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en respuesta a las diversas observaciones.

C) Han informado los siguientes órganos del Ministerio de Economía y Hacienda: Dirección General de Política Económica [2 de marzo de 2006]; Dirección General de Defensa de la Competencia [28 de febrero de 2006]; Dirección General del Tesoro y Política Financiera [6 de marzo de 2006]; Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos [7 de abril y 16 de mayo de 2006]; Subsecretaría [20 de abril de 2006] y Secretaría General Técnica [mayo de 2006]. Obran informes de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones en respuesta a las diversas observaciones.

D) Han informado también la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (sin observaciones, 19 de julio de 2006) y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia (18 de julio de 2006). En respuesta a este último informe, obra escrito de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones.

E) Obra diligencia de fecha 25 de agosto de 2006, para hacer constar que el Consejo de Ministros ha tomado en consideración el anteproyecto de Ley.

F) Consta, por último, el informe del Consejo General del Poder Judicial (18 de octubre de 2006), y el escrito de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones sobre las observaciones formuladas por aquél.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. remitió el expediente a este Consejo para dictamen.

Con posterioridad, se ha solicitado y otorgado trámite de audiencia y vista del expediente a UNESPA, que presentó escrito de alegaciones con fecha 5 de diciembre de 2006.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere al anteproyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre.

El Consejo de Estado en Pleno informa este expediente con carácter preceptivo con arreglo a lo dispuesto por el número 2 del artículo 21 de su Ley Orgánica, según el cual "el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: (...) 2. Anteproyectos de Leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

II. Tramitación

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, puede afirmarse que se han atendido, en líneas generales, las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

Constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la memoria justificativa que lo acompaña, así como los informes de los distintos órganos y dependencias administrativas que han intervenido en su elaboración.

Además, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones ha elaborado varios informes en los que se da respuesta a las distintas observaciones formuladas y se justifica su incorporación o no incorporación al texto proyectado, y se ha remitido un cuadro en el que se establece la correlación entre los artículos de la Directiva 2005/14/CE y los artículos del anteproyecto que llevan a cabo su transposición.

III. Consideraciones sobre el contenido del anteproyecto

El anteproyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar algunos preceptos del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor y del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, fundamentalmente para realizar la transposición de la Directiva 2005/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005, por la que se modifican las Directivas 72/16/CEE, 84/5/CEE, 88/357/CEE y 90/232/CEE del Consejo y la Directiva 2000/26/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativas al seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles (Quinta Directiva del seguro de automóviles). Por otra parte, el anteproyecto introduce también algunas mejoras que se estimaban necesarias para la protección de las víctimas y de los asegurados.

A) Por lo que hace a la transposición de la Directiva 2005/14/CE, la materia de seguro de responsabilidad civil derivada de vehículos automóviles ha sido ya objeto de una detallada regulación por el Derecho comunitario, a través de las llamadas "Directivas de seguros de automóviles" que la citada Directiva viene a modificar.

"El seguro de responsabilidad civil derivada de la circulación de vehículos automóviles (seguro de vehículos automóviles) -dice el considerando 1 de la Directiva 2005/14/CE- reviste especial importancia para los ciudadanos europeos, independientemente de si son titulares de una póliza o víctimas de un accidente. Es también de interés primordial para las empresas de seguros, ya que en la Comunidad constituye una parte importante del negocio de seguros no de vida. El seguro de vehículos automóviles incide también en la libre circulación de personas y vehículos. El fortalecimiento y consolidación del mercado único del seguro de vehículos automóviles debe, por lo tanto, ser un objetivo fundamental de la actuación comunitaria en el sector de los servicios financieros". A partir de estos objetivos, la Directiva cuya transposición pretende el anteproyecto procede a una "actualización y mejora" del "sistema comunitario de vehículos automóviles" (considerando 3), para lo cual modifica las cuatro directivas anteriores en diversos preceptos.

El plazo límite para la transposición de la Directiva 2005/14/CE a los ordenamientos internos de los Estados miembros vence el 11 de junio de 2007 (artículo 6.1). Ha de tenerse en cuenta, además, que se trata de una Directiva de mínimos, de modo que "los Estados miembros podrán (...) mantener o poner en vigor disposiciones más favorables para el perjudicado que las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la citada Directiva" (artículo 6.2).

En función de lo anterior, ha de analizarse la transposición proyectada. En nuestro Derecho interno, las normas que regulan esta materia son, en el plano legislativo, la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre) y, en los aspectos más generales, la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre). La primera ha sido desarrollada por las modificaciones introducidas al Reglamento aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, contenidas en el Real Decreto 299/2004, de 20 de febrero.

Pues bien, las novedades derivadas de la Directiva 2005/14/CE son, en su mayor parte, objeto de transposición mediante el presente anteproyecto, que se dirige a modificar principalmente el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor y también, como consecuencia de las alteraciones que se introducen en aquél, los correspondientes preceptos del texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados. Según afirma la memoria justificativa y se deduce de toda la elaboración del anteproyecto, otra parte de las normas comunitarias será objeto de incorporación a través de norma reglamentaria, concretamente a través de un Real Decreto por el que se proyecta un nuevo Reglamento sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor. El Consejo de Estado nada tiene que objetar a esta forma de articulación interna de las normas dirigidas a transponer el Derecho comunitario, de modo que las reglas principales vengan a quedar establecidas en norma con rango de ley (en este caso, texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor), y el complemento de éstas en aspectos de detalle se encomiende a la norma reglamentaria. Ello está de acuerdo con la constante doctrina de este Consejo -desde el dictamen nº 48.377 sobre el anteproyecto de Ley de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas (aprobado posteriormente como Ley 47/1985)-, de acuerdo a la cual la labor de transposición de las Directivas ha de estar presidida, entre otros, por los siguientes principios: a) es el Derecho interno de cada Estado el que dentro de los límites del Derecho comunitario ha de determinar el órgano y el procedimiento para llevar a cabo la aplicación normativa del Derecho comunitario; y b) la naturaleza y el rango de las normas de adaptación o de incorporación son cuestiones que deben resolverse según el sistema interno de fuentes, por lo que será también, de acuerdo con el Derecho interno, cómo habrá de determinarse, en cada caso, si la norma interna ha de tener, o no, rango de ley, así como cuál es la instancia competente para aprobarla.

En los aspectos de contenido, cabe analizar con algún detalle la labor de transposición que el anteproyecto sometido a consulta realiza de las normas establecidas en la Directiva 2005/14/CE. Como se ha dicho, la mayor parte de las novedades dan lugar a modificaciones en el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, de modo que se examinarán dichas novedades siguiendo el orden de los preceptos de tal texto refundido (artículo primero del anteproyecto).

- Un primer grupo de modificaciones se introducen en el artículo 2 del texto refundido. Las nuevas normas derivan en su mayoría del artículo 1 de la Directiva 2005/14/CE (que modifica a su vez las reglas de la Primera Directiva en materia de automóviles, Directiva 72/166/CEE). Así:

* El artículo 2.1.a) precisa que se entenderá que un vehículo tiene su estacionamiento habitual en España cuando tiene matrícula española, independientemente de si dicha matrícula es definitiva o temporal. Incorpora, en términos propios de nuestro Derecho interno, la regla comunitaria relativa a la no distinción entre matrícula permanente o provisional a estos efectos. * El artículo 2.1.d) aclara que, a efectos de la liquidación del siniestro, también se entiende que el vehículo tiene estacionamiento habitual en España en el caso de accidentes ocasionados en territorio español por vehículos sin matrícula o con una matrícula que no corresponda (...) al vehículo. Como explica el considerando 5 de la Directiva 2005/14/CE, se introduce con ello una norma especial, con el único objeto de liquidar el siniestro en el sistema de la Primera Directiva de seguro de automóviles, cuya regla general en el caso de vehículos con placas falsas o ilegales es entender producido el siniestro en el territorio del Estado que expidió las placas originales. Además, el artículo 2.1.d) hace una remisión al reglamento para determinar cuándo se entiende que una matrícula no corresponde o ha dejado de corresponder al vehículo. * El artículo 2.1.e) establece una regla beneficiosa para los vehículos de reciente importación desde otro Estado miembro del Espacio Económico Europeo (en este caso, derivada de la modificación de la Tercera Directiva 90/232/CEE de seguro de automóviles, nuevo artículo 4 bis de ésta, redactado por el artículo 4.4 de la Quinta Directiva). Aun cuando no ostenten matrícula española, durante un plazo de 30 días desde la aceptación de la entrega se entenderá que el vehículo tiene su estacionamiento habitual en España. En este caso, además, si el vehículo no está asegurado, la cobertura corresponde al Consorcio de Compensación de Seguros (nuevo artículo 11.1.g] de texto refundido). * El artículo 2.4 introduce la regla relativa a los "controles por sondeo" (en terminología procedente de la Primera Directiva 72/166/CEE). Se ha optado por reproducir en su literalidad la norma que se transpone (artículo 1.2 de la Directiva 2005/14/CE): se podrán realizar controles no sistemáticos del seguro siempre que no sean discriminatorios y se efectúen como parte de un control que no vaya dirigido exclusivamente a la comprobación del seguro. * Por último, el artículo 2.7 establece la obligación de las entidades aseguradoras de expedir certificados sobre existencia de siniestros, en los últimos cinco años de cobertura, o la ausencia de ellos. Una regla similar se recogía ya en la disposición adicional segunda del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero; si bien la norma se eleva ahora de rango y se extiende de dos a cinco el número de años a que se extiende el certificado, en transposición de la nueva norma de la Directiva 90/232/CEE (modificada por el artículo 4.4 de la Directiva 2005/14/CE).

- Otro bloque de novedades derivadas de la incorporación del Derecho comunitario se localizan en el artículo 4 del texto refundido.

* Se introduce en el artículo 4.1 la regla relativa a que la cobertura del seguro incluirá cualquier tipo de estancia del vehículo asegurado en el territorio de otro Estado miembro del EEE durante la vigencia del contrato. Es transposición del artículo 4.3 de la Directiva 2005/14/CE (que modifica a su vez la Tercera Directiva 90/322/CEE). * Cabe destacar que no se proyecta modificación alguna en el artículo 4.2 del texto refundido, que regula el importe máximo de la cobertura del aseguramiento. La Quinta Directiva (artículo 1.2) fija nuevos límites para daños corporales (por víctima o por siniestro) y para daños personales. El anteproyecto mantiene el sistema actual en nuestro Derecho, que establece los límites de daños corporales por víctima y los de los materiales por siniestro. Las entidades aseguradoras han mostrado, de forma casi unánime, su opinión relativa a que los daños corporales también deberían cuantificarse por siniestro, cualquiera que sea el número de víctimas -aduce que este es el sistema de la mayoría de países de nuestro entorno-. Como subraya el órgano encargado de la elaboración, la Directiva 2005/14/CE permite optar por uno u otro modelo y se ha seguido el tradicional en nuestro Derecho, más favorable a la reparación de las víctimas. Por lo demás, la determinación de las cuantías se deja, con buen criterio, a la norma reglamentaria. También se ha deferido a la norma de desarrollo la fijación de una cláusula periódica de revisión. En todo caso, ha de tenerse en cuenta por el órgano encargado de la elaboración que los tres últimos párrafos del nuevo artículo 1.2 de la Directiva 84/5/CEE establecen lo siguiente: "Los Estados miembros podrán establecer, en caso necesario, un período transitorio de hasta cinco años, a partir de la fecha de aplicación de la Directiva 2005/14/CE (...) para adaptar su cobertura mínima a los importes establecidos en el presente apartado. Los Estados miembros que establezcan este período transitorio informarán de ello a la Comisión e indicarán la duración de dicho período. En el plazo de 30 meses desde la fecha de aplicación de la Directiva 2005/14/CE, los Estados miembros deberán haber incrementado las garantías hasta al menos la mitad de los importes establecidos en el presente apartado". A la vista de ello, sería conveniente introducir en el anteproyecto sometido a consulta una norma -en forma de disposición adicional- que, señalando que se ha hecho uso del período transitorio que para la actualización de cuantías permite el nuevo artículo 1.2 de la Directiva 84/5/CE (sobre lo que además deberá informarse a la Comisión), habilitase a la potestad reglamentaria para fijar esas cuantías, precisando los límites y términos de esa habilitación: esto es, que las cuantías deberán incrementarse hasta al menos la mitad de los importes establecidos en el plazo de 30 meses y que deberán adaptarse a dichos importes en el plazo máximo de cinco años.

- En el artículo 6 del texto refundido, se añaden tres nuevos párrafos finales relativos a cláusulas que, en particular, no podrá oponer el asegurador frente al perjudicado (derivan del artículo 4.1 y 4.4 de la Quinta Directiva, que modifica en este sentido los artículos 1 y 4 quáter de la Directiva 90/322/CEE). Como quiera que la regla en nuestro Derecho es que el asegurador no podrá oponer, frente al perjudicado, ninguna otra exclusión de la cobertura distinta de las previstas legalmente (artículo 6.2 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor), la inclusión de estos supuestos de inoponibilidad no era estrictamente necesaria, pero se ha estimado conveniente, en aras de una mayor claridad, por parte del órgano encargado de la elaboración.

- En el artículo 7, se introduce la obligación del asegurador de presentar una oferta motivada de indemnización -o una respuesta motivada- ante la reclamación del perjudicado, en el plazo de tres meses; esta obligación existía sólo hasta el momento para las reclamaciones de los perjudicados no residentes en España ante las entidades aseguradoras autorizadas en España (artículo 22.1 del texto refundido). Con ello se transpone el artículo 4.3 de la Directiva 2005/14/CE, que no hace sino extender el procedimiento de "oferta motivada" a toda clase de accidentes, "con el fin de aumentar la protección de cualquier víctima de un accidente de automóvil. Este mismo procedimiento debe aplicarse, mutatis mutandis, cuando el siniestro se liquide mediante el sistema de oficinas nacionales de seguro previsto en la Directiva 72/166/CE" (considerando 22 de la Directiva 2005/14/CE). A su vez, el incumplimiento de esta obligación se tipifica como infracción leve o grave -en el caso de reincidencia-, según lo previsto en el artículo 40 del texto refundido de la Ley sobre ordenación y supervisión de los seguros privados (cuya redacción se modifica en los términos del artículo segundo, apartados dos y tres, del anteproyecto).

- A consecuencia de lo anterior, también se altera la regulación de los intereses moratorios del asegurador en el artículo 9 del texto refundido. En efecto, ahora se establece que no se impondrán intereses por mora cuando el asegurador acredite haber presentado al perjudicado la oferta motivada de indemnización a que se refieren los artículos 7.2 y 22.1 de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor.

- Por último, se introducen algunas novedades en la regulación de las funciones del Consorcio de Compensación de Seguros, en los artículos 11 y 25.2 del texto refundido. Cabe destacar que en el artículo 11.1.a) -indemnización a quienes hubieran sufrido daños en sus personas, como consecuencia de un accidente causado por un vehículo desconocido-, se incorpora la regla derivada de la Directiva 2005/14/CE (artículo 2.6, que modifica el artículo 1.6 de la Segunda Directiva en materia de automóviles), que extiende también la indemnización a los eventuales daños en los bienes si se hubieran derivado del accidente daños personales significativos. Respecto a lo que haya de entenderse por estos últimos, la Directiva 2005/14/CE precisa que "las condiciones para que los daños personales se consideren significativos se determinarán con arreglo a la legislación o disposiciones administrativas del Estado miembro en el que haya ocurrido el accidente. En este sentido, los Estados miembros podrán tener en cuenta, entre otros factores, si las lesiones requirieron asistencia hospitalaria" y que "no obstante, los Estados miembros podrán prever una franquicia de 500 euros como máximo de la que podrá ser responsable la víctima de tales daños materiales". Pues bien, el texto proyectado del artículo 11 considera "daños personales significativos la muerte, la incapacidad permanente o la incapacidad temporal que requiera, al menos, una estancia hospitalaria superior a 7 días"; y de otro lado prevé que "podrá fijarse reglamentariamente una franquicia no superior a 500 euros".

De otro lado, la labor de transposición se completa con las modificaciones que se introducen en el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados (artículo segundo del anteproyecto). La mayoría de las reglas que se añaden (apartados uno, dos y tres) consisten en ajustes que se derivan de la modificación de aspectos en la legislación de vehículos a motor: así, a partir de los nuevos deberes en este campo -oferta motivada de las aseguradoras; remisión de información-, su incumplimiento se tipifica como infracción en la legislación de supervisión de seguros privados. Las dos alteraciones restantes (matización del artículo 86.2 y derogación del artículo 86.4 del texto refundido) se dirigen a eliminar la restricción que se imponía a los representantes de las aseguradoras en el ámbito del Espacio Económico Europeo, consistente en no poder realizar operaciones de seguro directo por sus representadas. Se incorpora con ello el artículo 3 de la Directiva 2005/14/CE, que modifica a su vez la Directiva 88/357/CEE (Segunda Directiva de seguro directo distinto del seguro de vida), "para permitir que las sucursales de las empresas de seguros sean sus representantes con respecto a las actividades de seguro de vehículos automóviles, como ya es el caso de servicios de seguro distintos de los del seguro de vehículos automóviles" (considerando 14 de la Directiva 2005/14/CE).

Se ha considerado, en fin, que algunas de las reglas de la Directiva 2005/14/CE no requerían transposición, por estar ya incorporadas a nuestro ordenamiento interno. Como tales, señala la memoria justificativa las siguientes: - Las modificaciones de algunas reglas de la Directiva 72/166/CEE, en relación con vehículos exceptuados de la obligación de aseguramiento. No es necesaria su incorporación, por no prever nuestro Derecho ninguna excepción de este tipo. - La supresión de la referencia al territorio no europeo de un Estado miembro en la Directiva 72/166/CEE. En Derecho interno no hay referencias a territorios no europeos. - La precisión relativa a que se cubrirán los daños corporales y materiales sufridos por peatones, ciclistas y otros usuarios no motorizados de las vías públicas (introducida en la Directiva 90/232/CEE). En nuestra legislación estas personas se incluyen en la categoría general de víctimas, por lo que no resulta necesaria ninguna modificación. - La garantía por parte de los Estados miembros relativa a que el perjudicado podrá interponer acción directa contra la aseguradora. Ya constaba en nuestro Derecho en el artículo 7 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, y también en la Ley del Contrato de Seguro.

A la vista de todo ello, el Consejo de Estado considera que la transposición efectuada es, en términos generales, precisa y completa. Cabría señalar en todo caso la necesidad de aprobación, a la mayor brevedad posible, del nuevo Reglamento sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, actualmente en proyecto, para dar lugar a la completa incorporación a nuestro ordenamiento interno de las reglas de la Quinta Directiva de seguro de automóviles.

B) Con ello no se agota el contenido del anteproyecto, que modifica también algunas normas del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, en este caso por una preocupación sentida en nuestro ordenamiento interno tendente "a mejorar la protección a las víctimas y a los asegurados" (apartado III de la exposición de motivos). Las novedades que se introducen son estas:

- Se modifica el artículo 10.c) del citado texto refundido, que regula la facultad de repetición del asegurador, y que en su vigente versión establece: "El asegurador, una vez efectuado el pago de la indemnización, podrá repetir: (...) contra el tomador del seguro o asegurado por causas previstas en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de contrato de seguro, y en el propio contrato de seguro". Este último inciso se suprime por el anteproyecto (artículo primero, apartado ocho), de modo que las posibilidades de repetición por el asegurador sobre el tomador y el asegurado se limitan a las causas previstas en la ley, "con el objetivo de reforzar el carácter de protección patrimonial" para éstos (dice la exposición de motivos). La proyectada modificación ha dado lugar a diversas valoraciones en el expediente:

* De un lado, el sector asegurador (Unión Española de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras) se ha opuesto repetidamente a esta modificación. Entiende que, con carácter general, rige el principio de libertad de pactos en esta materia (artículo 2, apartados 3 y 4, del texto refundido, remitiendo este último a la Ley del Contrato de Seguro), salvo las excepciones de "orden público" que se introducen como consecuencia de la estructura del seguro obligatorio, y que se refieren únicamente en la inoponibilidad de excepciones contractuales frente al perjudicado (artículo 6), pero no frente al asegurado o tomador (artículo 11). La variación de esta regla podría alterar además -dice- la estructura de la tarifa de responsabilidad civil, al considerar los datos subjetivos del conductor asegurado (edad, antigüedad y sexo) como factores de riesgo que se introducen en la tarifa y determinación de la prima del seguro. Aduce además que estas excepciones no han sido usadas nunca para repetir en el caso, socialmente frecuente, de jóvenes conductores que han conducido el vehículo en caso de embriaguez del titular de aquél; sino que se emplean para el supuesto de quienes conduzcan sin permiso de conducción o para el supuesto de accidentes causados por vehículos cuyo tomador incumpla sus obligaciones contractuales de pago de primas.

* Por su parte, la Unión de Consumidores de España ha valorado positivamente la modificación, al menos por lo que se refiere a "aquellas cláusulas de repetición que no hayan sido negociadas bilateralmente ni se deriven del pleno acuerdo de voluntades, respondiendo más al esquema del contrato de adhesión impuesto al usuario". En la misma línea, el Consorcio de Compensación de Seguros estima que debe mantenerse la regulación prevista por el anteproyecto: "el seguro no sólo protege a la víctima, sino muy en particular el patrimonio del obligado a indemnizar, cuya responsabilidad se cubre. No es en absoluto conveniente que, so pretexto de abaratar el precio de seguro, se hagan al tomador propuestas de exclusión que redundarán en una repetición frente a él o frente al propietario del vehículo en casos como la conducción del vehículo por personas de determinada edad o antigüedad de carnet, o en franjas horarias determinadas". El Consejo General del Poder Judicial considera que "los contenidos propuestos limitan la posibilidad de repetición, pero no la excluyen (salvo la posibilidad de establecer cláusulas diferentes a las legales por vía contractual), [por lo que] cabe considerar que poseen una intención protectora clara a fin de evitar eventuales posiciones dominantes del asegurador en la determinación de las condiciones generales del contrato".

* En respuesta a las diversas posturas, el órgano encargado de la elaboración del anteproyecto asume la modificación proyectada en los siguientes términos: "El seguro obligatorio del automóvil cumple la función social de protección a las víctimas de accidentes de circulación, de ahí la razón de su obligatoriedad y la circunstancia de que la legislación impida oponer frente al perjudicado cualquier exclusión distinta a las establecidas en la Ley, estén o no pactadas. Junto a esta función social no ha de olvidarse que el seguro obligatorio del automóvil, como todo seguro de responsabilidad civil, tiene por fin proteger el patrimonio del asegurado, mediante la cobertura por la aseguradora del riesgo del nacimiento a cargo del asegurado de la obligación de indemnizar los daños y perjuicios causados a un tercero. Pero a diferencia de los seguros de responsabilidad civil de suscripción voluntaria, en el seguro que nos ocupa su contratación se declara obligatoria y, por tanto, no decide el asegurado si quiere o no proteger su patrimonio. Es precisamente, por tratarse de un seguro obligatorio, por lo que no se estima adecuado que en virtud de lo dispuesto en las cláusulas contractuales el asegurador pueda repetir contra el asegurado, pues ello desvirtúa la finalidad del propio seguro, que no debe olvidarse es la cobertura de la responsabilidad civil del asegurado, perjudicando a la parte mas débil del contrato a la que además se le impone su contratación. Por su obligatoriedad debe reforzarse la protección al asegurado, de manera que la legislación garantice un contenido mínimo del contrato que quede excluido de la libertad de pactos. En concreto, la propuesta legislativa serviría para solucionar la problemática que en la práctica se está produciendo de excluir de la cobertura del seguro circunstancias de lo más variadas (conducción no habitual de hijos/familiares del asegurado, conducción en determinadas franjas horarias, personas de determinada edad o antigüedad de carné, etc...) y no exentas en numerosas ocasiones de un carácter de imprevisibilidad (...)".

El Consejo de Estado no objeta la regulación proyectada, cuyas razones han sido suficientemente justificadas, y que no contradice el sistema de seguro obligatorio que rige en materia de circulación de vehículos automóviles, el cual permite una limitación de las facultades de repetición del asegurador basada en las peculiares circunstancias de la celebración del contrato y en la protección del patrimonio de las víctimas y de los asegurados.

- Una segunda modificación es la que se prevé en el artículo 3.1.b) del texto refundido (artículo primero, apartado dos, del anteproyecto). Consiste simplemente en añadir a la facultad de depósito del vehículo la de precinto, público o domiciliario, de aquél, en caso de incumplimiento de la obligación de aseguramiento.

- Finalmente, el artículo 5.1 del texto refundido queda redactado de diversa manera (artículo primero, apartado cuatro, del anteproyecto). A diferencia de la actual redacción ("la cobertura del seguro de suscripción obligatoria no alcanzará a los daños ocasionados a la persona del conductor del vehículo asegurado"), se precisa ahora que "la cobertura del seguro de suscripción obligatoria no alcanzará a los daños y perjuicios ocasionados por las lesiones o el fallecimiento del conductor del vehículo causante del accidente". Con ello se sigue la formulación contenida en el artículo 10.1.a) del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, cuya legalidad -como recuerda la memoria justificativa- fue declarada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2002.

IV. Otras observaciones

A) Artículo primero, apartado seis. Artículo 7.2 del texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor

Como antes se explicó, el artículo 7 del texto refundido extiende el procedimiento de oferta motivada de indemnización -o respuesta motivada- a toda clase de accidentes, de conformidad con el nuevo artículo 4.sexto de la Directiva 90/232/CEE (en su redacción por la Quinta Directiva de seguro de automóviles). El último párrafo del citado artículo de la Directiva establece lo siguiente: "Cuando se trate de accidentes que puedan indemnizarse mediante el sistema de oficinas nacionales de seguro que establece el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 72/166/CEE, los Estados miembros establecerán el mismo procedimiento que cita el artículo 4, apartado 6, de la Directiva 2000/26/CE [oferta motivada]. Para la aplicación de ese procedimiento, toda referencia a una compañía de seguros se entenderá que alude a las oficinas nacionales de seguro definidas en el artículo 1, punto 3, de la Directiva 72/166/CEE".

En transposición de este precepto, el proyectado artículo 7.2 del texto refundido dispone en su último párrafo: "Lo dispuesto en este apartado [procedimiento de oferta motivada] será de aplicación para los accidentes que puedan indemnizarse por el sistema de las oficinas nacionales de seguro de automóviles en cuyo caso, toda referencia al asegurador se entenderá hecha a Ofesauto y a las entidades corresponsales autorizadas".

La referencia a las oficinas nacionales de seguro de automóviles se concentra, pues, en la "Oficina Española de Aseguradores de Automóviles (OFESAUTO), que agrupa a todas las entidades aseguradoras autorizadas para operar en el ramo de responsabilidad civil de vehículos terrestres automóviles y al Consorcio de Compensación de Seguros, tendrá la consideración de oficina nacional de seguro a que se refiere la Directiva 72/166/CEE, del Consejo, de 24 de abril, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros, sobre el seguro de la responsabilidad civil que resulta de la circulación de vehículos automóviles, así como del control de la obligación de asegurar esta responsabilidad" (artículo 13.1 del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero).

En todo caso, además de identificar a dicha oficina nacional por su nombre completo y de mejorar la redacción del precepto, podría precisarse que la referencia al asegurador se entenderá hecha a la Oficina Española de Aseguradores de Automóviles (OFESAUTO) o, en su caso, a las entidades corresponsales autorizadas para representar a entidades aseguradoras extranjeras. En efecto, tal es el sentido del término "entidades corresponsales", conforme a lo dispuesto por el artículo 13.3 del citado Reglamento: "(...) OFESAUTO podrá delegar la representación de las diferentes entidades aseguradoras extranjeras, a solicitud de la oficina nacional respectiva, en favor de alguna de las entidades aseguradoras o de entidades especializadas en la gestión de siniestros. (...) Las citadas entidades aseguradoras o entidades corresponsales españolas, autorizadas para representar a entidades aseguradoras extranjeras, responderán en los mismos términos que OFESAUTO".

B) Técnica normativa

El anteproyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar determinados artículos contenidos en dos textos refundidos (de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor y de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados). Por ello se trata de una "disposición modificativa", que encuentra ciertas especifidades de técnica normativa (puntos 50 a 62 de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

Tales especialidades se han seguido sustancialmente en este caso: se han reflejado en su título las disposiciones modificadas (punto 53 de las citadas Directrices); tratándose de una modificación múltiple, se ha dedicado un artículo a cada una de las leyes modificadas, citando su título completo, y se ha dividido su contenido en tantos apartados como preceptos se modificaban (punto 58); las modificaciones de preceptos siguen el orden de la división interna de la norma que se modifica (punto 60); en fin, cuando se han modificado varios apartados o párrafos de un artículo, el contenido de éste se ha reproducido íntegramente (punto 61).

Cabría únicamente observar que la promulgación de la norma debe producirse con prudente antelación a su entrada en vigor, que deberá producirse a más tardar el 11 de junio de 2007, fecha límite prevista en la Directiva para su transposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Pleno es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros, para su posterior elevación a las Cortes Generales como proyecto de Ley, el anteproyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado. PRIVATE

Madrid, 25 de enero de 2007

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. VICEPRESIDENTE SEGUNDO DEL GOBIERNO Y MINISTRO DE ECONOMÍA Y HACIENDA.