Dictamen de Consejo de Estado 2543/2010 de 16 de diciembre de 2010

Cuestión

Proyecto de Real Decreto sobre actualización de importes y determinación de pensiones de Clases Pasivas para el año 2011.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de diciembre de 2010, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 30 de noviembre de 2010 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre actualización de importes y determinación de pensiones de clases pasivas para el año 2011. La consulta se formula con carácter de urgencia.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de preámbulo, once artículos (repartidos a lo largo de tres capítulos), cinco disposiciones adicionales, dos finales y un Anexo.

La parte expositiva comienza con el siguiente párrafo: "Los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la Unión Monetaria y de las economías de la eurozona, determinaron la necesidad de asumir algunas de las medidas previstas en dichos escenarios con la finalidad de restablecer la confianza de los mercados en el cumplimiento de las perspectivas de reducción del déficit". Después hace referencia a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 y, en especial, a su Título IV, que establece para este ejercicio los criterios básicos para determinar el importe de las pensiones públicas, fijando con carácter general su revalorización de acuerdo con el índice de precios al consumo (IPC) previsto para el nuevo ejercicio económico. Además, la disposición adicional octava de la Ley de Presupuestos establece las normas sobre mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y de otras prestaciones públicas en el año 2011.

El proyecto desarrolla las previsiones contenidas en la citada ley, estableciendo la revalorización de las pensiones de clases pasivas, cualquiera que sea su legislación reguladora, en el "incremento real experimentado por el IPC [Índice de Precios al Consumo] en el periodo de noviembre de 2009 a noviembre de 2010, que ha alcanzado un X,X por ciento". Recoge también las normas de procedimiento necesarias para llevar a efecto su aplicación. En este sentido, y con el fin de mantener el poder adquisitivo de las pensiones, se dispone que, con carácter previo, sus cuantías deberán regularizarse conforme al incremento real del IPC.

Asimismo, se regula el sistema de complementos económicos para pensiones mínimas previstos en la Ley de Presupuestos, con el fin de garantizar un adecuado nivel de ingresos para quienes no alcancen los importes legalmente establecidos. Se contempla de modo independiente, por sus especiales características, la revalorización de las pensiones de Clases Pasivas reconocidas al amparo de los Reglamentos comunitarios.

La parte dispositiva del proyecto tiene el siguiente contenido:

- El Capítulo I establece las normas generales sobre actualización de haberes reguladores y revalorización de las pensiones de clases pasivas para el año 2011, y se divide en dos secciones: * La sección 1ª (actualización de haberes reguladores), regula los importes regularizados de los haberes reguladores para el año 2011 (artículo 1) y el límite máximo de percepción para el año 2011 (artículo 2).

* La sección 2ª (actualización de pensiones) desarrolla los siguientes aspectos: cuantía del incremento (artículo 3); pensiones no actualizables (artículo 4); pensiones extraordinarias por actos de terrorismo (artículo 5); reglas para la actualización de las pensiones de clases pasivas (artículo 6); y procedimiento para la actualización (artículo 7).

- El Capítulo II regula los complementos para mínimos: régimen general (artículo 8); procedimiento para su reconocimiento (artículo 9); y prohibición de concesión en ciertos supuestos (artículo 10).

- El Capítulo III establece la actualización de las pensiones reconocidas al amparo de los reglamentos comunitarios en materia de Seguridad Social (artículo 11).

Las cinco disposiciones adicionales se refieren a: los complementos para mínimos y la actualización de otras pensiones de clases pasivas (primera); la adaptación de oficio de los complementos para mínimos (segunda); la actualización de las ayudas sociales del Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, por el que se conceden ayudas a los afectados por el virus de inmunodeficencia humana (VIH) como consecuencia de actuaciones realizadas en el Sistema Sanitario Público (tercera); el abono de la cantidad compensatoria (cuarta) y los importes regularizados de determinadas pensiones y haberes reguladores en el año 2010 (quinta).

La disposición final primera habilita a la Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Economía y Hacienda para dictar las disposiciones de carácter general necesarias para la aplicación del real decreto. La disposición final segunda establece que el real decreto entrará en vigor el día 1 de enero de 2011 con efectos económicos de esta misma fecha.

El Anexo ("años 2010 y 2011") se refiere a los haberes reguladores del título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011, distinguiendo según se trate de los contemplados en los artículos 40 y 41 de dicha ley.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Figura en el expediente la versión definitiva del proyecto (sin fecha), que se acompaña de una Memoria abreviada del análisis de impacto normativo (de fecha 19 de noviembre de 2010). Justifica su presentación en esta forma en el hecho de que "no se derivan [del proyecto] impactos apreciables en los diferentes ámbitos, de modo que desde el prisma económico y presupuestario no conlleva incremento del gasto presupuestado en el actual ejercicio ya que el mismo aparece previsto en la citada Ley de Presupuestos; no afecta directamente a otros Departamentos, Organismos o Entes Públicos del Estado, ni conlleva costes de personal asociados y tampoco afecta a los presupuestos de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, siendo nulo su impacto presupuestario" e igualmente el impacto por razón de género.

Respecto del contenido, cabe destacar que, a propósito de los artículos 8 a 10, se afirma que "este capítulo regula el otorgamiento y cuantía de los complementos a mínimos, reiterando en su práctica totalidad el desarrollo normativo seguido en reales decretos sobre la materia en otros ejercicios anteriores, si bien los importes fijados en la Ley de Presupuestos Generales para el año 2011 se actualizan conforme al IPC real en el periodo antes citado, con carácter previo a su revalorización en un 1 por ciento, a cuenta de la evolución del IPC real en el periodo noviembre 2010- noviembre 2011, en aplicación de las previsiones contenidas en el apartado cuatro de la mencionada disposición adicional octava".

Resume la tramitación del proyecto y asegura su oportunidad, en cuanto desarrolla las previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011.

Señala, por último, que el impacto presupuestario está "pendiente [de la] publicación [del] IPC". Y carece de impacto de género, si bien "la revalorización en un 1 por ciento de las pensiones mínimas, a cuenta de la inflación real en el periodo noviembre 2010-noviembre 2011, beneficia especialmente a las mujeres por cuanto son perceptoras de estas prestaciones en mayor proporción que los hombres".

B) Consta el informe favorable de la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos (23 de noviembre de 2010). Igualmente obra la conformidad de la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Economía (24 de noviembre de 2010), de la Subsecretaría de Economía (25 de noviembre de 2010) y de la Subsecretaría de Defensa (29 de noviembre siguiente).

C) Figura, por último, en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente (26 de noviembre de 2010).

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter de urgencia.

I. Objeto y competencia

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de clases pasivas para el año 2011.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo y urgente, conforme a lo dispuesto por los artículos 19 y 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. Tramitación del expediente

Respecto de la tramitación del proyecto y en el marco de lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado. Efectivamente, constan en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, la memoria del análisis de impacto normativo y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda.

III. Base legal y rango de la norma

El Gobierno es el titular de la potestad reglamentaria en los términos del artículo 97 de la Constitución. Además, respecto a la revalorización de las pensiones de clases pasivas y la determinación de complementos para mínimos (así como respecto de la actualización de otras pensiones a que se refiere la disposición adicional primera del proyecto), las reglas sobre tales pensiones se contienen en el Título IV del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011. Pues bien, el apartado cuatro de la disposición adicional octava del citado proyecto de ley establece lo siguiente:

"Se faculta al Gobierno para dictar las normas necesarias para la aplicación de las previsiones contenidas en la presente disposición, así como para actualizar los valores consignados en los artículos 40, 41, 43 y 46 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 -a efectos de fijar las cuantías para 2011 de determinadas pensiones del Régimen de Clases Pasivas y de las especiales derivadas de la guerra civil-, y en el Título IV y disposiciones adicionales primera, segunda y séptima de la presente Ley, adaptando sus importes, cuando así proceda, al incremento real experimentado por el IPC en el período noviembre 2009 a noviembre de 2010". En consecuencia, el rango del proyecto es el adecuado y el que han tenido las disposiciones del mismo significado y alcance correspondientes a anteriores ejercicios presupuestarios.

IV. Consideraciones generales

Han sido numerosas las ocasiones en que este Consejo ha tenido la ocasión de pronunciarse acerca de disposiciones como la ahora sometida a consulta, adoptadas anualmente para dar cumplimiento a las previsiones que, en materia de pensiones públicas, regulan las sucesivas Leyes de Presupuestos (últimamente, dictámenes 2.167/2008, de 8 de enero de 2009 y 2.147/2009, de 22 de diciembre).

La razón de ser de todas ellas se encuentra en el propósito de mantener la capacidad adquisitiva de las pensiones, evitando su degradación como consecuencia del aumento del coste de la vida. De hecho, el contenido del texto que se dictamina coincide, sustancialmente, con las regulaciones de años anteriores sobre revalorización y complementos de pensiones de clases pasivas, con las necesarias adaptaciones a las disposiciones del Título IV de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 (hoy proyecto de Ley, aprobado como tal por el Pleno del Congreso de los Diputados el 25 de noviembre de 2010 [DOCG, Serie A, IX Legislatura, Núm. 98-10] y en trámite parlamentario ante el Senado).

El Consejo de Estado no objeta la regulación proyectada, sin perjuicio de las observaciones que a continuación se exponen.

V. Observaciones

A) Supeditación de las medidas previstas en el proyecto a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado

Tal y como se ha apuntado, el proyecto consultado tiene por objeto desarrollar las previsiones contenidas en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 en materia de revalorización de las pensiones de Clases Pasivas para dicho ejercicio presupuestario, proyecto este que se encuentra pendiente de aprobación por las Cortes Generales y publicación.

Por consiguiente, la propia aprobación del Real Decreto proyectado en los términos en que ha sido remitido a este Consejo depende de que el texto del proyecto de Ley con el que se ha contrastado no sufra modificaciones en la última fase de su tramitación parlamentaria. Esta dependencia hace que tanto el presente dictamen, como el proyecto dictaminado que se apruebe, estén condicionados suspensivamente a la aprobación del proyecto según el texto ya aprobado en estos momentos por el Congreso.

B) La actualización de la cuantía de las pensiones de clases pasivas en 2011

Existe en esta materia una doble especialidad para el siguiente ejercicio presupuestario, que debe ser destacada.

De una parte, por lo que se refiere a la determinación inicial de las pensiones del régimen de clases pasivas del Estado y de las pensiones derivadas de la legislación especial de la guerra civil, los artículos 38 y 39 del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 establecen una regla del siguiente tenor (en la redacción del primero de los preceptos):

"Para la determinación inicial de las pensiones del Régimen de Clases Pasivas, de conformidad con lo establecido en el artículo 4, apartado Dos, del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, durante 2011 se mantienen vigentes los valores y previsiones aplicables en el año 2010, establecidos en el artículo 40 de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010".

Así pues, a diferencia de ejercicios presupuestarios anteriores, se mantienen los valores de determinación inicial de estas pensiones que ya fueran fijados en 2010, y ello conforme a lo previsto por el citado Real Decreto-ley 8/2010, de medidas extraordinarias de reducción del déficit público. La relevancia de esta norma con rango de ley -que condiciona en este punto las previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado- no necesita ser resaltada. Sí debiera ser aclarado, a juicio de este Consejo, su papel en el preámbulo de la norma que ahora se dictamina, que contiene una referencia excesivamente genérica a "los compromisos adoptados por nuestro país en el ámbito de la Unión Europea en defensa de la Unión Monetaria y de las economías de la eurozona" y a las medidas de reducción del déficit a que aquéllos han dado lugar.

De otra parte, sobre esta base se procede a la actualización de las correspondientes pensiones de clases pasivas conforme a la legislación general o a la específica que resulte de aplicación. En el proyecto se habla en todo caso de "actualización" y no ya, como sucedía en ejercicios anteriores, de incremento o de revalorización de pensiones (así, en el propio título del Real Decreto proyectado, sus artículos 4, 6, 7, 11, etc.), sin duda por el mantenimiento de la base tal y como se ha visto. Por lo demás, el criterio de actualización es el habitualmente utilizado del índice de precios al consumo. Esta cantidad, tomando su evolución desde noviembre de 2009 a noviembre de 2010, no figura sin embargo en el proyecto y debería ser incluida. Según lo que se deduce de menciones incidentales de la memoria del análisis de impacto normativo (cf. antecedente segundo, punto A, de este dictamen), se ha previsto un incremento del 1%, que habrá de figurar tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva de la norma (artículo 1.1 y siempre que sea necesario).

C) Procedimientos de actualización de pensiones y de reconocimiento de complementos económicos (artículos 7 y 9 y disposición adicional segunda)

1. Como se ha reflejado en antecedentes, la estructura del Real Decreto proyectado comprende siempre, para las correspondientes pensiones, una parte sustantiva o de determinación de la actualización y otra procedimental, estableciendo reglas sobre su reconocimiento.

En el caso de las pensiones de Clases Pasivas, el artículo 7 dispone que se practicará de oficio por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas (DGCP) del Ministerio de Economía y Hacienda y que tendrá carácter provisional hasta que se compruebe la procedencia de la percepción de su cuantía. "Si de la elevación a definitiva de la actualización anteriormente practicada se obtuviese la evidencia - establece el artículo 7.3, último párrafo- de que se han percibido cantidades en exceso, el pensionista vendrá obligado a reintegrar lo indebidamente percibido. Sin perjuicio de lo anterior, en el supuesto de que el interesado hubiese cometido en su declaración falsedad u omisión de datos, podrán serle exigidas las correspondientes responsabilidades en que haya podido incurrir".

Entiende el Consejo de Estado que, de forma paralela a los supuestos que se contemplan en que la actualización sea incorrecta por excesiva (e incluso por fraudulenta por parte del perceptor), deberían preverse los supuestos en que la actualización sea incorrecta por defecto. En otras palabras, habría de añadirse la correspondiente garantía del administrado, que consistirá principalmente en estos casos en la interposición de los recursos ordinarios que procedan contra la actualización que le fuere notificada.

2. Algo similar cabe observar respecto del acto de reconocimiento de complementos para mínimos que se regula en el artículo 9 del proyecto.

Dispone este precepto que el procedimiento se iniciará a instancia del interesado mediante solicitud a la DGCP. Su apartado 3 determina que "la oficina administrativa dictará, sin más trámites, la resolución que proceda, sin perjuicio de que esta sea revisable en cualquier momento, en atención a la comprobación o inspección de los datos consignados o a la variación de los elementos condicionantes del derecho al complemento".

Ante todo, la referencia a la oficina administrativa habría de sustituirse por la más precisa a la DGCP, como órgano encargado de la resolución.

Por lo demás, la referencia a que la resolución será "revisable en cualquier momento" conecta con lo previsto por el apartado 4 del mismo artículo 9, que dispone: "Si, una vez reconocidos los complementos económicos, se comprobara la existencia de alguna contradicción entre los datos declarados y la realidad, el solicitante vendrá obligado al reintegro de lo indebidamente percibido, sin perjuicio de que se deduzcan en su contra otras posibles responsabilidades de acuerdo con el ordenamiento jurídico". Nuevamente en este caso, han de fijarse expresamente las garantías que corresponden al administrado a la hora de impugnar este acto de reconocimiento.

En particular, además de mencionar los recursos que procedan, la regla relativa a que el acto será "revisable en cualquier momento", es claro que tiene que matizarse para decir que será revisable conforme a lo previsto en el ordenamiento jurídico (concretamente, según lo regulado en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para los actos declarativos de derechos, como es el caso). Es más, ha de tenerse en cuenta que la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado, al regular estos complementos para mínimos dispone que la revisión podrá tener lugar de oficio o a instancia del interesado. Así, según el tenor literal del artículo 42, apartado 2, último párrafo, del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011: "En todo caso, la Administración podrá revisar periódicamente, de oficio o a instancia del interesado, las resoluciones de reconocimiento de complementos económicos, pudiendo llevar aparejado, en su caso, la exigencia del reintegro de lo indebidamente percibido por el titular de la pensión. Este reintegro podrá practicarse con cargo a las sucesivas mensualidades de pensión".

3. La observación afecta también, por último, a la disposición adicional segunda del proyecto, la cual -en materia de adaptación de oficio de complementos para mínimos- remite expresamente al artículo 9.4 del real decreto y se refiere a la posibilidad de reintegrar lo indebidamente percibido, en su caso. Una vez más, debería hacerse constar la posibilidad de recurso o revisión por parte del pensionista, en caso de desacuerdo con dicha adaptación de oficio.

D) Disposición adicional cuarta

Establece el abono de cantidad compensatoria en estos términos: "De acuerdo con lo previsto en la disposición adicional octava de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, los pensionistas de Clases Pasivas que hubieran percibido durante el año 2010 pensiones objeto de actualización, así como aquéllos que hubieran percibido la cuantía correspondiente a las pensiones mínimas o al límite máximo de percepción de las pensiones públicas, o sus herederos, recibirán antes del 1 de abril de este año y en un único pago, una cantidad equivalente a la que resulte de aplicar a la pensión percibida durante el año 2010 el coeficiente 0,00XXXXX".

Es claro que la norma ha de hacer referencia al 1 de abril de 2011, como se desprende expresamente además de la disposición adicional octava, apartado uno, de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011.

E) Otros aspectos de técnica normativa

- Tanto en el preámbulo como en la parte dispositiva de la norma proyectada se hace referencia a los reglamentos comunitarios en materia de seguridad social. Deberían mencionarse más precisamente los Reglamentos (CEE) 1408/1971, de 14 de junio y 574/1972, de 21 de marzo, del Consejo, relativos a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores y sus familiares que se desplacen dentro de la Unión o del Espacio Económico Europeo.

Por otra parte, aunque en la cita completa de dichas disposiciones deba seguir hablándose de reglamentos "comunitarios" -pues emanaron de la hoy desaparecida Comunidad Económica Europea-, su mención genérica bien pudiera hacerse a los Reglamentos de la Unión Europea sobre la materia, pues hoy, según lo dispuesto por el artículo 2.2 del Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, las palabras "de la CEE" se sustituyen por "de la Unión Europea" y la mención de los adjetivos "comunitario", "comunitaria", "comunitarios" y "comunitarias" se sustituye por la expresión "de la Unión" (si bien dichas reglas se refieren, en rigor, al texto de dichos Tratados).

- La referencia a los apartados de los diversos artículos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 habría de hacerse mediante cardinales en letra, tal y como figuran en el proyecto de dicha ley aprobado por el Congreso de los Diputados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º) Que, una vez consideradas las observaciones que se formulan en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sobre revalorización y complementos de pensiones de Clases Pasivas para el año 2011.

2º) Que deben entenderse condicionados el dictamen y la aprobación del proyecto a la aprobación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2011, en los términos indicados en el apartado V.A) del cuerpo del presente dictamen."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de diciembre de 2010

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA SEGUNDA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE ECONOMÍA Y HACIENDA.