Dictamen de Consejo de Estado 256/2012 de 31 de mayo de 2012
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Dictamen de Consejo de Estado 256/2012 de 31 de mayo de 2012

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Órgano: Consejo de Estado

Fecha: 31/05/2012

Num. Resolución: 256/2012

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Cuestión

Indemnización de daños y perjuicios promovida por ...... .

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de mayo de 2012, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E. de 5 de marzo de 2012, con registro de entrada el día 7 siguiente, ha examinado el expediente sobre una reclamación de indemnización de daños y perjuicios promovida por ...... .

De antecedentes resulta:

Primero.- Mediante escrito de 25 de marzo de 2010, ...... , de nacionalidad argentina, formuló una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por los daños derivados del funcionamiento anormal de la Oficina Única de Extranjeros en Valencia.

De su escrito y de la documentación obrante en el expediente resulta que, con fecha 15 de noviembre de 2007, solicitó un permiso de residencia temporal por arraigo, al amparo de lo establecido en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y en particular, en el artículo 45.2.b) de su Reglamento, que contemplaba el supuesto denominado de arraigo laboral, previsto para los extranjeros que acreditaran la permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años, siempre que carecieran de antecedentes penales en España y en su país de origen, contaran con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud cuya duración no fuera inferior al año, y bien acreditasen vínculos familiares con otros extranjeros residentes, bien presentasen un informe que acreditase su integración social emitido por el Ayuntamiento en el que tuviesen su domicilio habitual.

La solicitud fue denegada por resolución de 9 de enero de 2008, por no considerar acreditada aquella situación. El interesado interpuso recurso en vía judicial contra dicha resolución. El recurso fue estimado por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia, de 30 de diciembre de 2008, que anuló la resolución recurrida y declaró el derecho del hoy reclamante a obtener el permiso solicitado. El día 26 de marzo de 2009 le fue notificado el otorgamiento de la autorización solicitada.

Entiende el reclamante que la actuación administrativa le ha generado un perjuicio, al haberle impedido durante quince meses el acceso a un trabajo, siendo éste un perjuicio real que cuantifica en 15.974,25 euros, correspondientes a los salarios dejados de percibir según la cantidad reflejada en la oferta de empleo de trabajo aportada con su solicitud de permiso.

Entre otra documentación, figura en el expediente la siguiente:

- Copia de la resolución denegatoria, de 9 de enero de 2008, en la que se hace constar que del informe municipal no se desprende la inserción social del interesado, ya que su grado de conocimiento de las lenguas cooficiales es deficiente, sin que además se hubiera insertado en las redes sociales, siendo nula o escasa su participación en programas de inserción socio-laboral. Tampoco acreditó vínculos familiares con otros ciudadanos extranjeros legales.

- Copia de la resolución estimatoria, de 17 de marzo de 2009, por la que se concede la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales y autorización para trabajar por cuenta ajena.

- Copia del contrato de trabajo que acompañaba a su solicitud, en el que constaba que la contratación como albañil se dirigía a atender las exigencias circunstanciales del mercado, con un período de prueba de quince días, siendo la jornada a tiempo completo con un salario líquido total de 1.064,95 euros.

- Sentencia de 30 de diciembre de 2008, en la que no se considera constatada, a diferencia de lo alegado por la Administración, la deficiencia del conocimiento de la lengua cooficial, pues el informe de inserción social del Ayuntamiento de Valencia, al tratar del grado de conocimiento de las lenguas cooficiales del interesado, refirió que, tras una entrevista personal, quedaba constatado "su completo conocimiento del castellano", sin hacer mención alguna a otra lengua cooficial, cuyo conocimiento en todo caso determinaría un mayor grado de integración, pero cuyo desconocimiento no sería suficiente para denegar lo solicitado. En cuanto a su participación en programas de inserción socio-laboral, del informe municipal y de la documentación aportada se deduce por la sentencia la plena inserción del reclamante en las redes sociales. Por todo ello, la resolución recurrida fue anulada, declarándose el derecho del recurrente a la obtención de la autorización de residencia temporal solicitada.

- Informe de inserción social, de 25 de octubre de 2007, en el que se hace constar que el reclamante llevaba en España en esa fecha tres años y dos meses de permanencia y su completo conocimiento del castellano, dado su origen hispanohablante. En cuanto a su inserción social, se constata, entre otros extremos, que aquél forma parte de una asociación de vecinos y está afiliado a un sindicato. Constaba, además, la escolarización de su hija ...... .

- Certificado negativo de antecedentes penales, expedido por autoridad competente argentina.

Segundo.- Obra en el expediente una nota interior, fechada el 3 de mayo de 2010, en la que la Oficina Única de Extranjeros de Valencia sostiene que ha de desestimarse la reclamación al no concurrir los requisitos fijados en la Ley 30/1992, para acceder al reconocimiento del derecho del interesado a la indemnización solicitada.

Tercero.- Por oficio de 1 de julio de 2010, se comunica al interesado el inicio del expediente y se le concede un plazo de diez días para la subsanación de su solicitud, a lo que procede mediante escrito de 27 de julio siguiente.

Cuarto.- Concedida audiencia al reclamante, ha formulado alegaciones por escrito de 11 de octubre de 2010.

Quinto.- En su propuesta de resolución, la Secretaría General Técnica, tras recordar la doctrina relativa al supuesto regulado en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, entiende que en el caso examinado se ha producido un perjuicio efectivo y antijurídico, consistente en la denegación del permiso solicitado sobre la base del informe municipal de inserción social, del que según la sentencia de 30 de diciembre de 2008 no podían deducirse los argumentos en que se fundó aquella denegación.

Acreditada la realidad del daño y el nexo causal con la actuación administrativa, se entiende que procede indemnizar al reclamante con la cantidad correspondiente a la retribución por los quince días de duración del período de prueba pactado en el contrato que aportó en su día junto a su solicitud de otorgamiento de permiso. Se fija la indemnización, atendiendo a esos datos, en 532,97 euros.

Sexto.- En su informe de 30 de noviembre de 2011, la Abogacía del Estado muestra su parecer favorable a la propuesta de resolución.

En tal estado el expediente, ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen. La consulta versa sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por ...... , en cuya virtud solicita una indemnización por los supuestos daños derivados del funcionamiento anormal de la Oficina Única de Extranjeros en Valencia, que denegó su solicitud de otorgamiento de una autorización de residencia por arraigo laboral.

En particular, el reclamante fundó su solicitud en el artículo 45.2.b) del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que contemplaba el supuesto denominado de arraigo laboral, previsto para los extranjeros que acreditaran la permanencia continuada en España durante un período mínimo de tres años, siempre que carecieran de antecedentes penales en España y en su país de origen, contaran con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud cuya duración no fuera inferior al año, y bien acreditasen vínculos familiares con otros extranjeros residentes, bien presentasen un informe que acreditase su integración social emitido por el Ayuntamiento en el que tuviesen su domicilio habitual.

La solicitud fue denegada por resolución de 9 de enero de 2008, que entendió, a la vista de los documentos incorporados -básicamente el informe municipal de inserción social-, que no había quedado acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos por tal precepto. Recurrida esa denegación, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia, por sentencia de 30 de diciembre de 2008, estimó íntegramente el recurso y anuló la resolución recurrida, declarando el derecho del hoy reclamante a obtener el permiso solicitado.

Se está, por consiguiente, ante un supuesto que se incardina en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992, al haberse anulado el acto administrativo en cuestión.

A juicio del Consejo de Estado, la decisión administrativa recurrida realizó una lectura de los documentos incorporados al expediente formado a raíz de la solicitud del interesado que no casaba con su tenor literal, motivo que llevó a la citada sentencia a realizar una nueva valoración de esos documentos y de las pruebas practicadas, para considerar acreditado el arraigo del reclamante, en los términos indicados. Es más, la potestad que el ordenamiento confiere en estos casos a los órganos administrativos ha sido ejercida de manera inadecuada pues, sin perjuicio del ejercicio discrecional de esas potestades, no puede la Administración hacer decir a los documentos lo que no dicen, ni deducir de datos ciertos conclusiones falsas, erigiendo a estas en causas de denegación no previstas en las normas aplicables. Así, donde el informe municipal de inserción trata del grado de conocimiento de la lengua o lenguas oficiales y constata el completo conocimiento del castellano del interesado, la resolución denegatoria afirma que el "grado de conocimiento de las lenguas cooficiales es deficiente", y donde se examina el grado de inserción social, y se relacionan las asociaciones a las que pertenecen él y su hija, que se encuentra escolarizada, afirma dicha resolución administrativa que no se ha producido inserción en redes sociales y que su participación en programas de inserción socio-laboral ha sido escasa o nula.

Estas contradicciones ya fueron puestas de manifiesto por la sentencia de 30 de diciembre de 2008, que entendió que el recurrente estaba plenamente integrado, accediendo a su pretensión.

El Consejo de Estado considera, en fin, que la actuación administrativa examinada en el presente caso se ha desplegado de manera anómala, por lo que ha de analizarse si se han producido los perjuicios alegados, entendiéndose que se le ha impedido iniciar la relación laboral que tenía concertada.

A este respecto, la propuesta de resolución sugiere indemnizar al reclamante con el sueldo correspondiente al período de prueba pactado en el contrato que aportó con su solicitud de autorización de residencia. Aun cuando ese criterio ha sido seguido por este Consejo en anteriores ocasiones, se entiende que el presente caso, por lo anómalo del actuar administrativo, presenta circunstancias excepcionales que hacen merecedor al reclamante de una indemnización mayor por los perjuicios causados.

Ahora bien, en la medida en que no es posible atender al criterio de los salarios que eventualmente hubiera podido percibir, elemento hipotético sujeto a la superación del período de prueba pactado, debe acudirse a la fijación de una indemnización a tanto alzado que, en atención a lo expuesto, se determina de manera prudencial en 1.500 euros. Por consiguiente, debe indemnizarse al reclamante con la cantidad de 2.032,97 euros, resultante de la suma de esa cantidad y la indicada por la propuesta de resolución, cuya valoración se comparte en este punto por el Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede estimar parcialmente la reclamación formulada por ...... y, por consiguiente, indemnizarle con la cantidad de 2.032,97 euros."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de mayo de 2012

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.

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