Dictamen de Consejo de Estado 272/1993 de 01 de julio de 1993

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios de Químicos y de su Consejo General.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 1 de julio de 1993, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V.E. de 8 de marzo de 1993, recibida el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios de Químicos y de su Consejo General.

Resulta de antecedentes:

1. El proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo y dos artículos. En aquel se hace referencia al procedimiento de elaboración de los Estatutos y a la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios de Químicos contra la desestimación presunta de la petición de aprobación de los Estatutos, por sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1991. El artículo primero aprueba los Estatutos que incluye en el anexo, y el artículo segundo contiene una disposición derogatoria.

2. Los Estatutos comprenden noventa y un artículos y cuatro disposiciones transitorias, cuya estructura es la siguiente:

Título I: DISPOSICIONES GENERALES

-Capítulo I: De la naturaleza jurídica

-Capítulo II: De las relaciones con la Administración del Estado

-Capítulo III: De los fines de los Colegios y del Consejo General

-Capítulo IV: Del ámbito y distribución territorial

Título II: DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE QUÍMICOS

-Capítulo I: De la constitución y órganos de Gobierno

-Capítulo II: De las elecciones de las Juntas Directivas

-Capítulo III: De los cargos de los Colegios

-Capítulo IV: De las juntas Generales de los Colegios

-Capítulo V: De las juntas de Delegación

-Capítulo VI: De la Comisión de Deontología

-Capítulo VII: De la competencia de los Colegios

-Capítulo VIII: De la Colegiación

-Capítulo IX: Del régimen económico y financiero

-Capítulo X: De los certificados

-Capítulo XI: Del visado de proyectos y de los honorarios profesionales

-Capítulo XII: Del régimen disciplinario

-Capítulo XIII: Del Régimen Jurídico de los actos colegiales

-Capítulo XIV: Del régimen de distinciones y premios

Título III: CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE QUÍMICOS

-Capítulo I: De la naturaleza y funciones

-Capítulo II: De la constitución y órganos del Consejo General

-Sección 1ª: De la constitución

-Sección 2ª: Del Pleno del Consejo General

-Sección 3ª: De la Comisión Permanente del Consejo General

-Sección 4ª: De los miembros del Consejo General

-Capítulo III: De los recursos Económicos del Consejo General

-DISPOSICIONES TRANSITORIAS

3. El proyecto de Estatutos fue elaborado por el Consejo Superior de Colegios Oficiales de Químicos de España para sustituir al Reglamento General aprobado por Orden de 10 de enero de 1952, modificada por la de 9 de diciembre de 1961. En el expediente se justifica que su elaboración corrió a cargo de una Comisión del Pleno del Consejo Superior, siendo sometido el proyecto a informe de los Colegios en 1 de octubre de 1980 y a audiencia de los mismos el 27 de junio de 1981, aprobándose los Estatutos definitivos en reuniones del Pleno del Consejo Superior de 21 de noviembre de 1981 y 16 de enero de 1982, dándose nuevo plazo a los Colegios para evacuar alegaciones antes del 28 de mayo de 1982, y acordándose en el Pleno del Consejo Superior en 6 de diciembre de 1982 elevar el texto final de los Estatutos a la aprobación del Gobierno.

4. En 21 de mayo de 1985, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria y Energía informó favorablemente tales Estatutos, estimando que los mismos no infringen la ley, pero formulando algunas observaciones, tales como:

-- Que no procede exigir la colegiación a los funcionarios de la Administración Pública (artículo 1.5 del proyecto de Estatutos).

-- Que no procede exigir el informe (artículo 2.2) del Consejo General en los proyectos de ley o de disposiciones generales sobre honorarios que se rijan por tarifas o aranceles por no darse tal supuesto para esta profesión, observación que extiende también al artículo 74.2.c) del proyecto.

-- Que el artículo 4.2 no ha de referirse a un posible cambio de capitalidad o ámbito territorial de los Colegios en razón del proceso de constitución de Comunidades Autónomas al haber concluido éste.

-- Que el artículo 8.2.g) debe referirse al artículo 76 en vez de al artículo 4.

-- Que al remitir el artículo 35 al artículo 5 de la Ley de Colegios Profesionales no es necesario que el artículo 36 del proyecto enumere concretamente competencias expresadas en aquel precepto.

-- Que el artículo 36 s) hace referencia a la publicación por el Colegio de documentos o impresos que devenguen honorarios "o tasas", sin que haya documentos o impresos que edite, publique o distribuya el Colegio que devenguen tributo.

-- Que el artículo 38.2 excede de la habilitación legal (artículo 3.1 de la Ley) al discriminar entre nacionales y extranjeros para la colegiación.

-- Que el artículo 39.b) no especifica que transcurrido el plazo de dos meses se entenderá desestimada presuntamente la resolución.

-- Que el artículo 42 no puede permitir que se sancione a un no colegiado por el ejercicio de la profesión de químico.

-- Que el artículo 44 no debiera regular la legitimación sino remitirse a la Ley.

-- Que el artículo 54 debiera precisar el alcance del visado que contempla.

-- Que el artículo 55 debe hacer referencia a la fijación de honorarios mínimos.

-- Que el artículo 62.2.a) debe precisar el alcance de la falta que regula, y el artículo 64.3 contemplar también la prescripción de faltas graves.

5. La Dirección General de Servicios del Ministerio de Industria hizo observaciones coincidentes con las de la Secretaría General Técnica.

6. A la vista de tales consideraciones, el Pleno del Consejo Superior de los Colegios Oficiales de Químicos de 15 de junio de 1985 dio nueva redacción al proyecto incorporando en su totalidad tales observaciones. En su nuevo informe, la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Industria y Energía estimó que no había observaciones que formular una vez corregidos los preceptos estatutarios objetados.

7. Por su parte, la Dirección General de Servicios del Ministerio de Industria y Energía informó que estando prevista una modificación de la Ley de Colegios Profesionales y habiendo Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en la materia, procedía aplazar la aprobación de los Estatutos de referencia; no obstante lo cual, hizo una serie de observaciones al articulado. A su vista, se da nueva redacción al proyecto en sesión del Pleno del Consejo General de 5 de marzo de 1988.

8. Interpuesto, entretanto, recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la aprobación de los Estatutos se dicta sentencia de 17 de junio de 1991 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en cuyo fallo se dispone "que debe proceder el Ministerio de Industria y Energía a elevar para su aprobación, si procediera, los Estatutos elaborados por el referido Colegio al Gobierno".

9. Remitido el expediente de nuevo a la Dirección General de Servicios del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, se hacen determinadas observaciones a los artículos 2.2, 3.1, 7, 10.1, 15.1, 35, 37.g), 38, 40.1.c), 40.4, 44.d), 50, 63.2.c), 63.3.d), 63.4.c), 64.1.c), 64.8, 72.1, y 74.b) del proyecto.

10. El Servicio Jurídico estima que de tales observaciones procede mantener la relativa al artículo 10.1 por cuanto ha de aclararse el precepto, y respecto del artículo 64.1.c) por cuanto pudiera infringir los artículos 25 y 26 de la Constitución.

11. Sugeridas determinadas modificaciones por la Dirección General de Servicios y la Secretaría General Técnica se procede a nueva aprobación por el Pleno de la Junta General de los Colegios Oficiales de Químicos en 25 de abril de 1992, del texto rectificado, siendo remitidos de nuevo al Ministerio.

En tal estado, se solicita consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, al amparo del artículo 24 de su Ley Orgánica.

I. El proyecto sometido a consulta tiene por objeto la aprobación de los Estatutos Generales de los Colegios de Químicos y de su Consejo General en ejecución de una sentencia del Tribunal Supremo, con arreglo a la cual procede someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Estatutos, en cuanto no sea contrario a la Ley, y tal, por tanto, ha de ser el objeto del presente dictamen, para examinar las cuestiones de legalidad que se abordan.

II. Así, en primer lugar ha de examinarse si al contenerse en los Estatutos proyectados un régimen jurídico de los actos colegiales que difiere en algunos aspectos del establecido por la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, eso puede ser un obstáculo para su aprobación.

En este sentido, ha de tenerse en cuenta que, como ha declarado el Tribunal Constitucional en diversas sentencias (76/1983, de 5 de agosto, 23/1984, de 20 de febrero, 123/1987, de 15 de julio y 20/1988, de 18 de febrero), "los Colegios Profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico- públicas o Corporaciones de Derecho Público, cuyo origen, organización y funciones no dependen de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de las Administraciones territoriales o permite a estas últimas recabar la colaboración de aquéllas mediante delegaciones expresas de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo la dependencia o tutela de las citadas Administraciones territoriales titulares de las funciones o competencias ejercidas por aquéllas".

Puede así configurarse a tales Colegios como un supuesto de entidades públicas que sólo conforme a las determinaciones propias de la Ley pueden quedar dentro del ámbito contemplado por el artículo 1.2.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, en cuanto vinculadas o dependientes de una Administración Pública para el ejercicio de potestades administrativas, y sólo, por tanto, en tales supuestos habrían de ajustarse a las reglas propias del procedimiento administrativo común, quedando en tanto a salvo la previsión del artículo 6.3.h) de la Ley de Colegios Profesionales que defiere a los Estatutos generales la regulación del "régimen jurídico de los actos y de su impugnación en el ámbito corporativo"; todo ello sin perjuicio de la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en los términos que resultan expresamente de la disposición transitoria primera de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, conforme a la cual "las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a su legislación específica. En tanto no se complete esta legislación les serán de aplicación las prescripciones de esta Ley en lo que proceda".

De dicha previsión ha de concluirse la aplicación directa de la Ley en aquellos supuestos propios de ejercicio de funciones administrativas externas por parte de dichas Corporaciones, al contemplarse relaciones jurídico-administrativas que afecten a los particulares en cuanto administrados. Y ello en tanto se complete la legislación específica, dado que, conforme a los artículos 1º y 2º de la Ley 30/1992, estas Corporaciones no están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Ley, por lo que remite para su actuación a su legislación específica (disposición transitoria 1ª).

III. Del examen concreto del articulado de los Estatutos propuestos aparecen asimismo otras cuestiones que, como señalan los órganos preinformantes, han quedado sustancialmente resueltas a lo largo de la prolija tramitación de este proyecto.

Aparece un error de transcripción en el artículo 3.3 al referirse a "instrucciones" por "instituciones".

Así, las dudas relativas a la colegiación obligatoria han de entenderse resueltas, dado el pronunciamiento expreso del artículo 3.2 de la Ley de Colegios Profesionales, cuya conformidad con los artículos 22 y 36 de la Constitución ha sido apreciada por el Tribunal Constitucional en sentencias 89 y 131/1989, de 11 de mayo y de 19 de julio.

Para evitar dudas acerca de la extensión del artículo 1.4 de los Estatutos convendría la remisión o salvedad del mismo por el artículo 38, así como corregir el error del artículo 1.4 al referirse al artículo 40.

Por otro lado, el artículo 59 del proyecto de Estatutos puede perfectamente interpretarse como una posible conciliación previa a la vía judicial en forma potestativa. Al no condicionar el ejercicio de la acción judicial necesariamente a una previa conciliación, no ha de reputarse contrario a la regulación legal procesal vigente. Para eliminar las dudas que puede suscitar habría de sustituirse el inciso "y quedará en libertad..." por "sin perjuicio de" u otra que esclareciese la libertad de acción del interesado.

La redacción de los artículos 20 y 40 ha de contener la denominación completa de las leyes a que remite.

Finalmente, la redacción de los artículos 63.3.c) y 63.4.a) de los Estatutos contiene una tipificación como sanción administrativa de supuestos que podrían, a su vez, encajar en tipos penales regulados y sancionados por el Código Penal. Ello podría entenderse contrario al principio general del derecho conocido como non bis in idem, con fundamento en el artículo 25 de la Constitución, si no concurriera una especial justificación para el ejercicio de la potestad sancionadora por la organización colegial. Como recuerda el Tribunal Constitucional en sentencias de 30 de enero de 1981 y 112/1990, de 18 de junio, puede admitirse la concurrencia de ese doble fundamento de la causa de sancionar, en cuyo caso no se quiebra aquel postulado. Tratándose aquí de un supuesto, como se ha indicado, de autoadministración, ha de reconocerse una cierta autonomía que justifica el ejercicio de la potestad sancionadora colegial. Habida cuenta de la gravedad que las conductas descritas tienen respecto del propio ejercicio de la actividad profesional amparada por el Colegio, estima el Consejo de Estado justificada esa previsión sancionadora.

IV. Por último, habrá de darse cumplimiento al artículo 2.6 de la Ley Orgánica de este Alto Cuerpo, completando al efecto la fórmula promulgatoria de la disposición proyectada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 1 de julio de 1993

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO.