Dictamen de Consejo de Estado 3278/1997 de 12 de junio de 1997

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se regula el control de rendimientos lecheros para la evaluación genética de los animales de la especie bovina, ovina y caprina de raza pura la reproducción.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 12 de junio de 1997, emitió el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado en cumplimiento de la Orden de V.E. de 23 de mayo de 1997, ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula el control de rendimientos lecheros para la evaluación genética de los animales de las especies bovina, ovina y caprina de raza pura para reproducción.

1. ANTECEDENTES

1.1 La situación actual

Arranca de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 11 de febrero de 1986 (BOE del 21 de febrero)(1), por la que se crea y regula el Control Lechero Oficial, como servicio de ámbito nacional que tiene por objeto la comprobación sistemática de la cantidad y la calidad de la leche producida por las hembras de especie bovina, ovina o caprina inscritas en los libros genealógicos correspondientes y que pertenezcan a ganaderías incluidas en los núcleos de control lechero, que suelen ser de ámbito provincial. La finalidad de este control es disponer en todo el territorio nacional de los datos de las respectivas lactaciones, a efectos de la evaluación genética de las reses reproductoras y del otorgamiento de subvenciones.

Posteriormente, y conforme a lo previsto en la Directiva 77/504/CEE, del Consejo de 25 de julio de 1977, se dictó la Decisión 86/130/CEE, de la Comisión de 11 de marzo de 1986, por la que se fijaron en un Anexo los métodos de control de los rendimientos y de evaluación del valor genético de los animales de la especie bovina de raza selecta para reproducción, Decisión que fue modificada por la 94/515/CEE, de 27 de julio, sustituyendo el Anexo por otro. Del mismo modo, por el procedimiento previsto en la Directiva 89/361/CEE, del Consejo de 30 de mayo de 1989, se fijaron los métodos de control de los rendimientos y de evaluación del valor genético de los reproductores ovinos y caprinos de raza pura, mediante la Decisión 90/256/CEE, de la Comisión de 10 de mayo de 1990.

De ahí la necesidad de actualizar las previsiones de la Orden de 11 de febrero de 1986, antes citada, para adaptarlas a la normativa comunitaria, ajustarse a las nuevas técnicas de control y homologar la metodología con la de los otros Estados miembros de la Unión Europea.

1.2 El proyecto

Para cumplir esos objetivos, la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos elaboró un proyecto de Real Decreto que consta de un preámbulo, nueve artículos, una disposición adicional relativa al título competencial, una derogatoria que se refiere específicamente a la Orden de 11 de febrero de 1986, y dos disposiciones finales, la segunda de las cuales prescinde en este caso de la vacatio legis.

El proyecto opta por el sistema de control de los rendimientos lecheros, a base de un Registro llevado conforme a los métodos aprobados por el ICAR (International Committee for Animal Recording), crea una Comisión de Coordinación, a cuya composición y funcionamiento dedica una gran parte del texto, y señala las nuevas subvenciones que, para fomentar la mejora genética de las especies, podrán percibir los ganaderos.

1.3 Audiencias e informes

El borrador del proyecto fue remitido en consulta a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas para que formularan sus observaciones por escrito. Así lo hicieron, por este orden, las Consejerías competentes de Castilla y León, Asturias, Castilla-La Mancha y Galicia; las de Extremadura, Aragón, Madrid e Islas Baleares manifestaron su conformidad con el proyecto; las demás no contestaron, si bien debe tenerse en cuenta que el 8 de noviembre de 1996 se había celebrado en el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación una reunión para tratar de este asunto con los respectivos Directores Generales de todas las Comunidades Autónomas.

También se concedió audiencia por escrito a las organizaciones que ostentan la representación o defensa de los intereses de los sectores afectados por la nueva disposición(2) , de las que sólo contestaron cinco, cuyas alegaciones figuran en el expediente.

La Secretaría General Técnica del Ministerio consultante emitió su preceptivo informe con fecha 29 de noviembre de 1996 (completado con otro de 19 de diciembre siguiente), formulando una serie de observaciones sobre la estructura del proyecto y su articulado que fueron tenidas en cuenta, casi por completo, en la redacción definitiva.

Finalmente, se recabó y obtuvo (con fecha 20 de mayo de 1997), la aprobación del Ministro de Administraciones Públicas.

Y, en tal estado el expediente fue remitido por V.E. a este Consejo, en el que tuvo entrada el día 26 de mayo de 1997.

2. CONSIDERACIONES GENERALES

2.1 Sobre el objeto de la consulta

Aunque en la orden de remisión se dice que se envía en consulta "el expediente de elaboración del proyecto de Real Decreto por el que se modifica parte de los Anexos del Real Decreto 1488/1994(3), de 1 de julio", lo que se ha recibido en este Consejo es un proyecto de Real Decreto -y la documentación correspondiente- en el que no se alude para nada al Real Decreto 1488/1994 ni a sus Anexos, sino a la Orden de 11 de febrero de 1986 sobre comprobación del rendimiento lechero oficial del ganado, cuyo régimen viene a modificar para adaptarlo a la normativa comunitaria.

Se hace esta advertencia preliminar por si hubiera que efectuar alguna corrección en los registros y, sobre todo, para dejar claro que cuando, en el cuerpo de este dictamen o en la conclusión, se hable del "proyecto remitido en consulta", el Consejo se está refiriendo, como es obvio, al proyecto efectivamente recibido y no al que se menciona en la orden de remisión.

2.2 Sobre el procedimiento y otras cuestiones previas

En la tramitación del proyecto remitido en consulta se han cumplido las prescripciones vigentes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 relativas a la elaboración de disposiciones de carácter general, tanto en lo que concierne al órgano competente -que en este caso es la Dirección General de Producciones y Mercados Ganaderos- cuanto al informe preceptivo de la Secretaría General Técnica del Departamento de origen.

Se ha concedido también audiencia a las asociaciones representativas del sector, tal como lo exige el artículo 130.4 de la mencionada Ley, y se ha dado oportunidad a las Comunidades Autónomas para que expresaran su parecer sobre un proyecto que, en gran parte, les afecta por la competencia en materia de ganadería que tienen asumida en los respectivos Estatutos al amparo del artículo 148.1.7ª de la Constitución(4) .

En fin, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Otras dos cuestiones previas quedan por examinar: el título competencial y el rango de la disposición.

Se invoca como título competencial en el proyecto el artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; invocación correcta, que nadie ha objetado en el presente caso, ya que al haber en la Unión Europea una política agrícola común(5) , que comprende también a la ganadería(6), cada uno de los Estados miembros debe desarrollar dentro de su territorio el plan general de esa política(7) y coordinar la ejecución por la diferentes Administraciones de las medidas adoptadas por las instituciones comunitarias(8).

Ese título competencial es el que justifica que se vaya a dar a la norma proyectada el rango de Real Decreto, a pesar de que sólo viene a derogar y reemplazar una Orden ministerial; pues cuando el Estado se apoya en un título tan genérico como es el de bases y coordinación de la actividad económica frente a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre ganadería no puede, salvo cualificadas excepciones, seguir incidiendo continuamente en esa materia mediante disposiciones de inferior rango que ofrecen poca garantía de estabilidad. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, "la planificación general de la actividad económica, en efecto, no es algo que, salvo en elementos puntuales, tenga lugar mediante Órdenes ministeriales"(9). Aparte de que una norma llamada a ser desarrollada y ejecutada por los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas parece razonable que proceda, cuando menos, del Gobierno de la Nación.

2.3 Sobre el contenido

Aunque el proyecto tiene por objeto regular el control de los rendimientos lecheros para la evaluación genética de las hembras reproductoras de las especies bovina, ovina y caprina, ajustando la Orden de 11 de febrero de 1986 a las Decisiones comunitarias, la regulación que contiene es bien escasa, y más aún si se prescinde de las declaraciones de objetivos, definiciones y preceptos de estilo.

De la Decisión 94/515/CE, lo único que recoge el proyecto(10) es el apartado II.2 del Anexo, relativo al registro lechero; y de la Decisión 90/256/CEE ni se hace eco el proyecto, salvo la opción implícita por el método del Apartado II del Anexo(11), pero sin regular el procedimiento a seguir.

Por otra parte, de la Orden de 11 de febrero de 1986, que se deroga, sólo se incorporan a la nueva norma -debidamente ajustadas- tres de sus disposiciones(12), prescindiéndose por completo del "Reglamento del Control Lechero Oficial" que figura como Anexo, con lo que de entrada se puede crear un vacío normativo considerable en cuanto a núcleos de control, ganaderías componentes de los mismos, identificación de hembras reproductoras, lactación completa y válida, etc. a menos que todo esto lo tengan ya previsto las Comunidades Autónomas.

Se diría que esta reducción al mínimo del contenido de la norma estatal proyectada responde a un propósito deliberado de limitarse a lo indispensable para cumplir con las exigencias del Derecho comunitario -cuyas Decisiones son de por sí obligatorias en todos sus elementos(13)- dejando un amplio margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas que tengan asumidas competencias exclusivas en materia de ganadería. Si esto trajera como consecuencia una dispersión normativa(14) o alguna laguna en el ordenamiento interno(15), no sería un defecto imputable al proyecto sino una consecuencia lógica del sistema. Dado el título competencial que se invoca, lo correcto es que la norma estatal, se limite a los aspectos básicos y a las medidas indispensables para la ejecución y coordinación del plan impuesto por la política agrícola común.

3. OBSERVACIONES CONCRETAS

3.1 Al enunciado del proyecto

Es ésta una observación irrelevante. Pero como el proyecto se circunscribe, de intento, a la evaluación genética de las hembras de tres especies (plural) distintas, sería más correcto decir: "... para la evaluación genética de las hembras de las especies bovina, ovina y caprina...".

3.2 Al preámbulo

En rigor, ni la Directiva 77/504/CEE ni la 89/361/CEE, ambas del Consejo, establecen en su artículo 6 "según lo previsto en su artículo 8" los métodos de control, como se afirma en los párrafos primero y segundo del preámbulo. Lo que dice el artículo 6 de una y otra Directiva es que esos métodos de control se determinarán por el procedimiento previsto en el artículo 8; y, de hecho, se han determinado mediante Decisiones de la Comisión.

Tampoco puede decirse en el tercer párrafo que "En cumplimiento de ello, se dictó la Decisión 86/130/CEE", porque su fecha es evidentemente anterior a la de la Directiva 89/361/CEE que figura en el párrafo precedente; luego mal puede ser cumplimiento de ella.

Finalmente, la Decisión 94/515, que se cita en el párrafo tercero, no es "CEE" sino "CE".

Podría servir de pauta para el preámbulo el esquema del apartado 1.1 de este dictamen.

3.3 A la fórmula promulgatoria

El artículo 130.2, que se cita, de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ha sido derogado por la disposición derogatoria única de la Ley 6/1997, de 14 de abril, y sustituido por el artículo 67.4 de esta última.

En realidad, para dejar constancia de ese trámite no hace falta invocar ningún precepto, como no se invoca para justificar la intervención del Consejo de Estado o la deliberación del de Ministros. Es más, para que no haya duda acerca del alcance de esa aprobación por el Ministro de Administraciones Públicas podría darse cuenta de ella en el preámbulo, en lugar de hacerlo en la fórmula promulgatoria.

3.4 Al articulado

Artículo 2

Convendría precisar que las asociaciones y organizaciones a que se refiere son las "criadoras de ganado", que es como las denomina el Real Decreto 420/1987, de 20 de febrero.

Artículo 3

Este artículo contiene una definición del Control Lechero Oficial muy poco explícita, desconectada de los artículos precedentes y de escaso contenido normativo. Sería más jurídico, sistemático y efectivo si dijera:

"Para la evaluación genética de las hembras de raza pura destinadas a la reproducción, se aplicará el sistema de control de rendimientos lecheros reconocido por el Comité Zootécnico Permanente de la Unión Europea".

Artículo 4

Está tomado del Anexo de la Decisión 94/515/CE (Apartado II.2), optando por los métodos del ICAR.

Por ser la primera vez que aparece en el texto este organismo internacional, debería ponerse aquí su nombre completo (en lugar de hacerlo en el artículo 9) tal y como figura en la Decisión, y dejar claro que los métodos A-4 y A-T son los únicos admitidos. En consecuencia, se propone la siguiente redacción:

"Los datos sobre la producción lechera deberán registrarse de acuerdo con los métodos A-4 y A-T aprobados por el Comité internacional para el control del rendimiento del ganado (International Committee for Animal Recording.- ICAR)".

Artículo 7

Este artículo ha sido objetado por las asociaciones ganaderas que han comparecido en el expediente, fundándose en el alto coste que supone la inseminación artificial; por lo que, habida cuenta de que los ganaderos son los primeros interesados en la mejora genética de las especies, proponen que se suprima la obligatoriedad de la medida.

El precepto figura ya actualmente en el número segundo de la Orden de 11 de febrero de 1986, que establece la obligación de inseminar con sementales jóvenes en prueba el 20% como mínimo de las reproductoras bovinas, y el número que se determine para las otras dos especies en el Esquema de Valoración.

En la redacción del proyecto se suprime ese mínimo fijo y se sustituye, para las tres especies, por el que se establezca en el Programa Estatal de Valoración; fórmula flexible a la que ningún reparo puede oponer este Consejo.

Artículo 9

Trata de las subvenciones, es una adaptación del número tercero de la Orden de 11 de febrero de 1986, y ha sido objeto de especial atención por las asociaciones de ganaderos y algunas Comunidades Autónomas. Se dice que habría que aumentar el monto de las subvenciones, que es mejor el sistema actual para la fijación de la cuantía y que deberían precisarse de otro modo las características de los sementales; objeciones dirigidas a un borrador anterior y que, en parte, han sido atendidas en la versión definitiva del proyecto.

El Consejo de Estado se limita a advertir:

- que el apartado 1 podría empezar diciendo: "Los titulares de ganaderías...", porque la expresión de la finalidad que se persigue no es propia de la parte dispositiva (aun reconociendo que figura en la norma vigente).

- que en la línea tercera debe decirse: "una subvención de hasta 1.500 pesetas...".

- que si se acepta la observación formulada al artículo 4, no es preciso repetir aquí el nombre completo del ICAR; y,

- que el último párrafo del apartado 1 tiene un sentido puramente didáctico, pero carece de todo valor normativo.

Disposición derogatoria

Inicialmente se refería sólo a la Orden de 11 de febrero de 1986. A propuesta de la Secretaría General Técnica se extendió a cuantas disposiciones de igual o inferior rango contravengan lo dispuesto en el presente Real Decreto. Es la fórmula habitual.

Pero sí quiere apuntar este Consejo, haciéndose eco de las manifestaciones de alguna Comunidad Autónoma, que en esta materia se va a producir cierta inseguridad jurídica al desaparecer en buena parte la reglamentación estatal vigente, sin precisar cuáles son las normas derogadas y las que quedan en vigor, tal como exige el artículo 129.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. Tarea harto difícil en el presente caso.

CONCLUSIÓN

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que después de considerar las observaciones formuladas, puede V.E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 12 de junio de 1997

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACION.

(1) Con anterioridad a la adhesión de España a las Comunidades Europeas, el Decreto 733/1973, de 29 de marzo aprobó las normas reguladoras de los libros genealógicos y comprobación de los rendimientos del ganado; y por Orden ministerial de 9 de julio de 1976 se actualizaron y regularon los incentivos para el control de rendimiento de las hembras lecheras.

(2) Concretamente a la Asociación Nacional de Criadores de Caprino de Raza Murciano-Granadina, la Asociación Española de Criadores de la Cabra Malagueña, la Asociación Nacional de Criadores de Ganado Ovino Selecto de Raza Manchega, la Asociación de Ganado Ovino Selecto de Raza Castellana, la Asociación Nacional de Criadores de Ganado Ovino Selecto de Raza Churra, la Confederación de Asociaciones de Frisona Española, la Asociación Nacional de Criadores de Ganados Vacuno Selecto de Raza Parda, la Asociación Nacional de Criadores de Ganado Vacuno Fleckvich de España y la Confederación de Asociaciones de Criadores de Ovino de Raza Latxa y Carranza.

(3) Por el que se establecen medidas mínimas de lucha contra determinadas enfermedades de los peces.

(4) Cuando se les remitió el borrador del proyecto (27 enero 97) no se había promulgado todavía la Ley 2/1997,de 13 de marzo por la que se regula la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.

(5) Art. G 38.4 del Tratado de la Unión.

(6) Art. G 138.1 del mismo Tratado.

(7) Art. G 40.1 del Tratado.

(8) El Tribunal Constitucional, interpretando el alcance de ese título competencial, ha dicho en su sentencia213/1994, de 14 de julio fundto 4º, que "bajo esta competencia encuentran cobijo tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector".

(9) STC 213/1994, fundto 10.

(10) En su art. 4.

(11) Que es el de control de la leche y apreciación del valor genético de las hembras a partir de los parámetros de la leche.

(12) Los números segundo, tercero y cuarto.

(13) Art. 189 del Tratado constitutivo CEE.

(14) Por ejemplo, en cuanto a las organizaciones o asociaciones de ganadero s, libros genealógicos, contenido de las inscripciones y otros aspectos conexos que actualmente están regulados en el Decreto 733/1973, de 29 de marzo y, para la especie bovina, en el Real Decreto 420/1987, de 20 de febrero.

(15) Como hizo notar la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

(16) Concretamente la de Castilla y León y el Principado de Asturias.