Dictamen de Consejo de Estado 3328/2003 de 08 de enero de 2004

Cuestión

Proyecto de Orden Ministerial sobre presentación en soporte informático de los partes médicos de baja, confirmación de la baja y alta correspondientes a procesos de incapacidad temporal

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de enero de 2004, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 28 de octubre de 2003, con registro de entrada de la misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden Ministerial sobre presentación en soporte informático de los partes médicos de baja, confirmación de la baja y alta correspondientes a procesos de incapacidad temporal.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Orden Ministerial, de agosto de 2003, sometido a consulta y que viene precedido de otro borrador de proyecto de 7 de marzo de 2003, consta de una parte introductoria, seis artículos y dos disposiciones finales.

La parte expositiva comienza con la cita del artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sobre la utilización de técnicas y medios electrónicos informáticos y telemáticos tanto por parte de las Administraciones Públicas como por los ciudadanos en sus relaciones con aquéllas. Continúa con otras citas de la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de 3 de abril de 1995, sobre el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos, y de las Leyes de 1998 y 2000 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social con base en las cuales "se regula el envío de los partes de baja médica, confirmación de la baja y alta médica relativos a procesos de incapacidad temporal a través del Sistema de Remisión Electrónica de Datos".

El artículo 1 ("Ámbito de aplicación") se refiere al Sistema de Remisión Electrónica de Datos (RED) en el sentido de que las empresas que estén incorporadas (o se incorporen) obligatoriamente al Sistema RED y agrupaciones de empresas y/o los profesionales colegiados que utilicen dicho sistema habrán de remitir a los organismos correspondientes ("Entidad gestora o Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social") las copias de los partes médicos de baja y la confirmación de la baja y de la alta que les presenten los trabajadores a través de dicho procedimiento informático.

El artículo 2 ("Forma de presentación") regula la remisión de las copias de los partes médicos correspondientes a la incapacidad temporal al Instituto Nacional de la Seguridad Social a través del Sistema RED, al igual que se presentan los documentos de cotización y afiliación.

El artículo 3 ("Soporte papel de los partes médicos") determina que las copias de los partes médicos no tienen que presentarse en soporte papel pero sus copias deben guardarse por las empresas durante cuatro años.

El artículo 4 ("Plazo de presentación") se remite a los plazos establecidos en la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de 19 de junio de 1997, para la presentación en modelo papel.

El artículo 5 ("Incumplimiento de los plazos y de la forma de presentación de partes") determina que el incumplimiento de lo previsto en la Orden proyectada podrá dar lugar a la infracción prevista en el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el orden social, así como a la sanción correspondiente.

El artículo 6 ("Confidencialidad de los datos") establece la transmisión, cesión, tratamiento y explotación de los datos recogidos por el procedimiento informático establecido en la Orden, estando sometidos a las previsiones de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de carácter personal.

La disposición final primera autoriza a la Dirección General del Instituto Nacional de la Seguridad Social para la resolución de cuantas cuestiones de índole general puedan plantearse en la aplicación de la Orden Ministerial.

La disposición final segunda prevé la entrada en vigor de la Orden a los tres meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- La Memoria explicativa se refiere a que el artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, alude a la utilización de técnicas y medios informáticos y telemáticos, tanto por parte de las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus actividades y competencias, como por parte de los ciudadanos en sus relaciones con dichas Administraciones Públicas. En línea con ello, la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 3 de abril de 1995, reguló el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos con relación a la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación en el ámbito de la Seguridad Social (Sistema de Remisión Electrónica de Datos - RED). A su vez, el artículo 30 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, facultó al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para determinar los supuestos y condiciones en que determinadas empresas, cualquiera que fuera el régimen de encuadramiento en la Seguridad Social, deberían presentar en soporte informático los datos relativos a la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores y variaciones de datos de unas y otros, así como los referidos a la cotización y recaudación en el ámbito de la Seguridad Social habiendo sido objeto la utilización del Sistema de Remisión Electrónica de Datos de aplicación obligatoria a diferentes colectivos.

Asimismo, el artículo 27 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, añadió un párrafo al citado artículo 30 de la Ley 50/1998 por el que se faculta al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para determinar los supuestos y condiciones en que las empresas deberán presentar en soporte informático los partes de baja y alta correspondientes a procesos de incapacidad de los trabajadores a su servicio.

El objetivo del proyecto de Orden Ministerial es agilizar la presentación de los partes médicos de baja y la confirmación de la baja y de la alta correspondientes a los procesos de incapacidad temporal, aplicando a tal fin el Sistema de Remisión Electrónica de Datos (RED) que se utiliza en la Tesorería General de Seguridad Social, para la afiliación y cotización de los trabajadores, implantado con carácter obligatorio para las empresas que estén incorporadas o que se vayan incorporando al Sistema RED, el envío de los partes médicos de baja y la confirmación de la baja y alta correspondientes a los procesos de incapacidad temporal a través de dicho Sistema.

Obra también en el expediente una Memoria económica que concluye señalando que la remisión electrónica que sustituye a los modelos de los partes en soporte papel "no tiene repercusión económica".

TERCERO.- En el expediente constan los siguientes informes:

1º) Informe de la Subdirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social que muestra su conformidad con la oportunidad, rango y contenido del proyecto, sin formular objeción alguna al respecto.

2º) Informe del Instituto Social de la Marina que subraya que se hace únicamente referencia al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que no gestiona las prestaciones de incapacidad temporal en el Régimen Especial del Mar, y tampoco se atiende a los efectos del proyecto en ese Régimen Especial, por lo que no puede emitir informe propiamente dicho sobre el contenido del proyecto, aunque considera que deberían aclararse estos temas.

3º) Informe de la Tesorería General de Seguridad Social que no formula observación alguna al contenido del mismo.

4º) Informe de la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social que se refiere a la posible cobertura de la percepción por una mutua de accidentes y la posibilidad de que el procedimiento obstaculice la gestión de la prestación de incapacidad temporal derivada de contingencias comunes. Considera por ello que debe replantearse el proyecto para mantener la remisión de los partes directamente a las mutuas. En tal sentido hace diversas sugerencias de reforma del articulado.

5º) La Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo estima necesario que se facilite la participación de las Mutuas en la extensión del sistema que establece el proyecto, con la finalidad de coordinar más eficazmente la actuación de las Mutuas.

6º) Informes de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) y de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) que señalan que, atendiendo al proyecto de Orden Ministerial, las empresas pasan de ser colaboradores a sujetos obligados sin contraprestación económica, y que debería habilitarse algún procedimiento que permitiera la actualización periódica de la base de datos de la Seguridad Social. En cuanto al articulado consideran que debería aclararse la situación de las empresas que se incorporan de forma voluntaria al Sistema RED y que debería favorecerse la existencia de otros soportes informáticos para el cumplimiento del depósito de las copias durante los siguientes cuatro años. Propone que las comunicaciones sean mensuales sin guardar los plazos que establece el proyecto.

7º) La Unión General de Trabajadores critica que la gestión del Sistema RED se lleve a cabo por empresas privadas y propone crear estructuras adecuadas para garantizar la tutela, la transparencia y la eficacia del sistema.

8º) La Secretaría de Estado de la Seguridad Social hace una serie de consideraciones sobre los informes recibidos al proyecto y da las razones para aceptar algunas de las propuestas formuladas, atiende a la mención del Instituto Social de la Marina, considera ajustadas las modificaciones de diversos preceptos sugeridas por la Dirección General de Ordenación Económica de la Seguridad Social y da las razones para no aceptar las sugerencias de la Asociación de Mutuas y de CEOE-CEPYME.

9º) La Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales no formula observación al respecto, indicando la necesidad de acompañar Memoria económica.

10º) Ha dado su aprobación al proyecto, según lo dispuesto en el art. 67.4 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, la titular del Ministerio de Administraciones Públicas.

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

El Consejo de Estado dictamina con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el art. 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

La tramitación del expediente ha sido correcta quedando cumplidas las exigencias legales y, en particular, lo previsto en el art. 24.1 de la Ley del Gobierno, con relación al Centro Directivo competente, habiéndose acompañado el proyecto de los documentos justificativos previstos por dicho precepto, esto es, un informe sobre la oportunidad y necesidad de la aprobación de la norma que se proyecta, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. Todo ello, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos y las consultas consideradas convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 3 de abril de 1995, reguló el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en relación con la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación en el ámbito de la Seguridad Social (Sistema de Remisión Electrónica de Datos -RED). Tiempo después, la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artículo 30, facultaba al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para fijar los supuestos y condiciones en que determinadas empresas (cualquiera que fuera el régimen de encuadramiento en la Seguridad Social) deberían presentar, en soporte informático, los datos relativos a la inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de trabajadores y variaciones de datos de unas y otros, así como los referidos a la cotización y recaudación en el ámbito de la Seguridad Social u otros exigidos por la normativa vigente. La Ley 14/2000, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, modificó el art. 30 de la Ley 50/1998 añadiéndole un párrafo en el que se faculta al Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales para determinar los supuestos y condiciones en que las empresas deberán presentar en soporte informático los partes de baja y alta correspondientes a procesos de incapacidad temporal de sus trabajadores.

El proyecto de Orden Ministerial tiene por objeto atender a estas previsiones legales que facultan al "Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales" para determinar los supuestos y condiciones en los que las empresas deberán presentar, en soporte informático, los partes médicos de baja, confirmación de la baja y alta correspondientes a los procesos de incapacidad temporal. A juicio del Consejo de Estado, el proyecto de Orden Ministerial tiene, pues, el rango adecuado.

En consonancia con el proceso de modernización de las Administraciones Públicas en cuanto a la utilización de técnicas y medios informáticos y telemáticos, tanto por parte de éstas, en el ejercicio de sus actividades y competencias, como por parte de los ciudadanos en sus relaciones con dichas Administraciones Públicas, se proyecta ahora un procedimiento para que las empresas envíen -a la Entidad Gestora o a la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social- los partes médicos de baja, confirmación de la baja y alta (a que se refiere la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 19 de junio de 1997, que desarrolla el Real Decreto 575/1997, de 18 de abril, sobre determinados aspectos de la gestión y control de la prestación económica por incapacidad temporal) a través del Sistema de Remisión Electrónica de Datos (RED). Como señala la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, en su informe de 18 de marzo de 2003, este procedimiento ya es utilizado por las empresas para la presentación de documentos de afiliación y cotización ante la Tesorería General de la Seguridad Social.

El artículo 1 establece que las copias de los partes médicos (de baja, de confirmación de la baja y de alta médica) que los trabajadores presentan en la empresa (o agrupaciones de empresas o, incluso, en el supuesto de profesionales colegiados) deberán remitirse por ésta a la Entidad Gestora o a la Mutua correspondiente a través del Sistema RED siempre que la empresa esté "incorporada o se incorpore obligatoriamente" a dicho Sistema. La redacción puede provocar ciertas confusiones con relación a las empresas que se han "incorporado voluntariamente". Parece más adecuado suprimir el inciso "o se incorporen obligatoriamente" de tal modo que el artículo 1 comenzaría señalando que "las empresas incorporadas al Sistema de Remisión Electrónica de Datos (RED), deberán utilizar dicho procedimiento informático" para la remisión de las copias de los partes médicos de baja, confirmación de la baja y alta.

Bajo la rúbrica "forma de presentación", el artículo 2 del proyecto señala que las copias de los partes médicos a que se refiere el artículo 1 habrán de transmitirse al Instituto Nacional de la Seguridad Social "quien dará el trámite que corresponda a las a él destinadas y, a su vez, y asimismo mediante los medios informáticos existentes, procederá a distribuir y reenviar el resto al Instituto Social de la Marina y a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, según corresponda". En efecto, el apartado segundo del artículo 2 del Real Decreto 575/1997, de 18 de abril, por el que se regulan determinados aspectos de la gestión y control de la prestación económica de la Seguridad Social por incapacidad temporal, dispone que la remisión de los partes, en el caso de que la baja derive de enfermedad común o accidente no laboral y la empresa hubiera concertado la cobertura de la prestación con una Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, la empresa remitirá la copia correspondiente del parte de baja, debidamente cumplimentada a la Mutua y el apartado tercero del mismo artículo señala que los partes de confirmación de baja y de alta deberán remitirse a la Entidad Gestora o a la Mutua, según corresponda, en la misma forma establecida en el apartado segundo. Esto es, el proyecto tiene en cuenta a tal fin, en consonancia con el Real Decreto 575/1997, tanto a la Entidad Gestora (ya sea el Instituto Nacional de la Seguridad Social como el Instituto Social de la Marina) como a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social. El proyecto de Orden Ministerial diseña ahora un procedimiento en el que el destinatario inicial de las copias de los partes médicos es el Instituto Nacional de la Seguridad Social que, posteriormente, "distribuirá", en su caso, al Instituto Social de la Marina o a la Mutua de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales que corresponda. Es, pues, el INSS el que centraliza en un primer momento esta información que, según se desprende del informe del Instituto Social de la Marina, se explica -al menos con relación a tal entidad gestora- por el hecho de que existe un fichero, mediante el cual se gestionan los procesos de incapacidad temporal, como es la aplicación INCA, que es exclusivo del INSS. Plantea el Instituto Social de la Marina la posibilidad de que la incorporación de los datos electrónicos a que se refiere el proyecto de Orden Ministerial se realicen en un fichero de nueva creación al que se pueda acceder por parte de dicho Instituto. No obstante, esta posibilidad parece que exigiría mayores alteraciones técnicas y económicas que las que ahora acomete el proyecto.

Por otra parte, el artículo 2 del proyecto no prevé un plazo para que el Instituto Nacional de la Seguridad Social reenvíe los partes al Instituto Social de la Marina o a la Mutua que corresponda. Algunos informes (como es el caso del de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa o el de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo) han sugerido un plazo de 24 horas "de acuerdo con el protocolo del sistema de transmisión que se viene llevando a efecto". En este mismo sentido la Secretaría de Estado de la Seguridad Social ha considerado en su informe sobre las observaciones planteadas que, en efecto, "el procedimiento telemático de envío a las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social se está realizando con carácter general desde diciembre de 2000, en menos del plazo de 24 horas, pero solamente los días laborables. El desarrollo de este procedimiento de gestión se ha realizado totalmente por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, ... en consecuencia no se estima oportuno incluir en un proyecto de Orden Ministerial el citado plazo como un compromiso para esta Entidad Gestora". Atendiendo a los breves plazos que prevé la Orden de 19 de junio de 1997 que desarrolla el Real Decreto 575/1997, de 18 de abril, y considerando que en la práctica el INSS viene remitiendo a las mutuas correspondientes los partes de acuerdo con el protocolo de transmisión referido, se sugiere que el artículo 2 del proyecto fije un plazo, pudiendo ser el de 24 horas, para que el INSS distribuya tanto al ISM como a las mutuas los partes correspondientes.

En cuanto al resto del articulado, además de referirse el artículo 3 al hecho de que la presentación telemática de las copias de los partes médicos no tienen que presentarse en soporte papel (aunque las empresas deberán guardarlas por un plazo de cuatro años), los artículos 4, 5 y 6 remiten, respectivamente, a la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 19 de junio de 1997, al texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el orden social y a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de carácter personal.

Por último, y con el fin de mejorar la redacción del texto proyectado, debe cuidarse el empleo de los signos de puntuación. Así, por ejemplo, debe suprimirse la coma en el artículo 2, a continuación de "habrán de transmitirse", así como en la última línea del artículo 5 y debe añadirse en el artículo 4 a continuación de "Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales".

Por otro lado se sugiere una nueva redacción más clara para el párrafo primero del artículo 2 que señala: "Las copias de los partes médicos de baja ... habrán de transmitirse ... al Instituto Nacional de la Seguridad Social quien dará el trámite que corresponda a las a él destinadas y, a su vez, y asimismo mediante los medios informáticos existentes, procederá a distribuir y reenviar el resto al Instituto Social de la Marina y a las Mutuas de Accidentes de Trabajo ...". El inciso último del artículo 4 debe decir "en soporte papel".

Debe también limitarse el empleo de mayúsculas sin extenderlo a los casos en que no sea necesario. Así, por ejemplo, se utiliza la mayúscula en el término "Sistema" para referirse al sistema RED o en los términos "Entidad Gestora o Colaboradora" cuando deberían escribirse con minúscula.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial sobre presentación en soporte informático de los partes médicos de baja, confirmación de la baja y alta correspondientes a procesos de incapacidad temporal."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de enero de 2004

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.