Dictamen de Consejo de Estado 3355/1999 de 11 de noviembre de 1999

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se modifica parcialmente el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado en sesión celebrada el día 11 de noviembre de 1999 emitió por unanimidad el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E. de 27 de octubre de 1999, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica parcialmente el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres. La consulta se ha formulado con el carácter de urgente.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Proyecto

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, por el que se modifican veintitres artículos del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre (en lo sucesivo, "ROTT") y una disposición derogatoria, por la que se derogan tres preceptos del mismo reglamento.

En el preámbulo se exponen las seis finalidades perseguidas mediante el proyecto de Real Decreto sometido a consulta: la primera consiste en la transposición al ordenamiento interno español de la Directiva comunitaria 98/76/CE, en materia de capacitación profesional, capacidad económica y honorabilidad exigidas a las empresas transportistas (lo que obliga a modificar los artículos 33, 37, 38, 40, 53 y 162 del ROTT); la segunda, flexibilizar y simplificar los regímenes de colaboración entre transportistas y de funcionamiento y organización de las agencias de transporte de mercancías, transitarios y almacenistas- distribuidores (con la consiguiente modificación de los artículos 121 y 161 a 163 del ROTT); la tercera, "redefinir el concepto de transporte turístico, precisando con mayor nitidez sus contornos, que habían quedado notablemente desdibujados al desaparecer de la legislación reguladora de las agencias de viajes el paquete turístico como elemento con un contenido jurídicamente definido" (para lo que se propone la modificación de los artículos 128 a 131 del ROTT); la cuarta, flexibilizar el régimen de prestación de servicios de transporte público de viajeros en vehículos de turismo en puertos y aeropuertos (modificando los artículos 125 y 127 del ROTT); la quinta, adecuar el contenido de los artículos 145 y 148 del ROTT a las modificaciones introducidas por el Reglamento (CE) nº 11/98 del Consejo, de 11 de diciembre de 1997; y la sexta, lograr una adecuación más exacta de los artículos 197 a 200 del ROTT "a los tipos infractores establecidos en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ("LOTT"), a la luz de la experiencia inspectora y jurisprudencial acumulada desde la entrada en vigor del ROTT".

El artículo único del Real Decreto proyectado modifica los artículos 33, 37, 38, 40, 53, 118, 121, 125, 127, 128, 129, 130, 131, 145, 148, 161, 162, 163, 164, 197, 198, 199 y 200 del ROTT.

Entre las innovaciones que se proyecta introducir en el ROTT cabe destacar, por su especial relevancia, las siguientes:

- No serán exigibles los requisitos de capacitación profesional, capacidad económica y honorabilidad para el ejercicio de la actividad de transporte público de mercancías en vehículos cuyo peso máximo autorizado sea igual o inferior a 3,5 toneladas (anteriormente era exigible en todo caso el requisito de capacitación profesional).

- El incumplimiento grave y reiterado de las normas fiscales, laborales, de Seguridad Social, seguridad vial o medio ambiente no privará de la honorabilidad exigida para el ejercicio de la actividad de transporte público (será necesario para ello un incumplimiento muy grave de dichas normas).

- Se modifica la fórmula aplicable a las agencias de transporte para el cómputo del número de infracciones contempladas en las letras b), c) y h) del artículo 140 de la LOTT que produce la pérdida de la honorabilidad exigida para el ejercicio de la actividad de transporte público.

- Se prevé una mejor colaboración entre Departamentos y Administraciones Públicas para el control del cumplimiento del requisito de honorabilidad mencionado.

- Se modifica el dies a quo establecido para el cómputo del plazo durante el que se produce, por las causas establecidas, la pérdida del requisito de la honorabilidad.

- Se elevan y se expresan en euros las cantidades que deben estar a disposición del transportista, agente de transporte de mercancías, transitario o almacenista- distribuidor, a título de capital desembolsado o de reservas, para que se entienda cumplido el requisito de la capacidad económica (y se faculta al Ministro de Fomento para triplicar estas cantidades cuando concurran determinadas circunstancias). No siempre podrá acreditarse el cumplimiento de este requisito mediante la presentación de un aval o garantía de entidad financiera o de afianzamiento legalmente reconocida.

- Se reduce y expresa en euros el capital social mínimo de las coperativas de transportistas y el de las sociedades de comercialización, haciéndolo depender de su número de socios.

- Se modifica la excepción a la regla de la intransmisibilidad (sin previa autorización administrativa) de las autorizaciones de transporte discrecional. En su redacción actual, el artículo 118.2 ROTT permite dicha autorización en todo caso "en el supuesto de subrogación a favor de los herederos fozosos por causa de fallecimiento o incapacidad física o legal de su titular". En el proyecto sometido a consulta, se permite la transmisión sin autorización siempre y cuando se realice "a favor de un único adquirente" y tenga por objeto "toda la capacidad de transporte de que en ese momento dispusiese el cedente".

- Se eliminan los límites impuestos a la contratación de colaboradores de las empresas de transporte establecidos en los dos primeros apartados del vigente artículo 121 del ROTT.

- En cuanto al transporte público en automóviles de turismo, se dispone que "los servicios de recogida de viajeros en puertos y aeropuertos que hayan sido previa y expresamente contratados podrán ser realizados fuera del término del municipio que hubiera otorgado la correspondiente licencia, o en el que, en su caso, estén residenciados los vehículos, siempre que el destino de tales servicios sí se encuentre en dicho municipio".

- Se sustituye el concepto de "paquetes turísticos" por el de "combinación", en la definición de transportes turísticos, y se incluyen "otros servicios turísticos no accesorios del transporte o del alojamiento y que constituyan parte significativa de la combinación" entre las prestaciones complementarias que el transporte turístico puede incluir.

- Se elimina la exigencia de que los vehículos de empresas residentes en España con los que se realice un transporte internacional deban encontrarse amparados, en la parte de dicho transporte que discurra por territorio español, por una autorización que habilite para realizar transporte interior de la clase que corresponda y ámbito suficiente para cubrir dicho trayecto, establecida en el vigente art.145.2 ROTT.

- Se contemplan las licencias habilitantes para la realización de transportes públicos internacionales de viajeros en el artículo 148 del ROTT.

- Se elimina el último apartado del artículo 161 ROTT, en el que se establecía la distinción entre autorizaciones de agencia de transporte de caga completa y autorizaciones de agencia de transporte de carga fraccionada, conforme a lo dispuesto en el artículo 121.4 LOTT.

- Se elimina la exigencia de una capacitación profesional específica distinta de la de transportista para el otorgamiento de las autorizaciones de agencia de transporte de mercancías.

- Se amplía el ámbito de los transportes en relación con los cuales pueden realizar su actividad las agencias de transportes. En el vigente artículo 163.1 esta actividad se limita a los transportes "que tengan su origen o destino en la provincia" que en la autorización se determine como domicilio de la agencia, siendo necesaria la creación de una sucursal nueva o la utilización de los servicios de otra agencia corresponsal o colaboradora para prestar sus servicios en relación con los restantes transportes. En el proyecto sometido a consulta se dispone que "la autorización de agencia de transporte de mercancías habilitará para realizar dicha actividad en relación con cualquiera de los transportes incluidos en el artículo 160, sea cual fuere su origen o destino".

- Se elimina la distinción entre agencias de carga fraccionada y agencias de carga completa a efectos de la libertad de fijación de precios o el posible establecimiento de tarifas por la Administración (artículo 164 ROTT).

En cuanto a las infracciones administrativas en materia de transportes terrestres (artículos 197 a 200 ROTT), las principales modificaciones propuestas son las siguientes:

- Se modifica el último párrafo del artículo 197.a) (y, consiguientemente, el artículo 199.a)) del ROTT, para aclarar que la carencia de la preceptiva autorización sólo se sancionará como infracción leve cuando "el infractor hubiese solicitado con anterioridad la correspondiente autorización ante el órgano competente, cumpliendo todos los requisitos exigidos para su otorgamiento" (en su versión actual, este párrafo sólo alude al necesario cumplimiento de todos los requisitos exigidos para su otorgamiento).

- Una segunda modificación del artículo 197.a) ROTT contempla la realización de las actividades señaladas en el artículo 61 LOTT por cooperativas o sociedades de comercialización no inscritas en el Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte por Carretera como uno de los supuestos de realización de actividades auxiliares o complementarias del transporte sin título habilitante.

- La tercera de las modificaciones del artículo 197.a) propuestas se refiere a la interpretación del vigente artículo 197.a).9, relativo a la prestación de servicios de transporte al amparo de autorizaciones no referidas a priori a vehículos concretos, y dispone que se sancionará como infracción leve si se acredita que "el número de vehículos disponibles en régimen de propiedad o arrendamiento financiero tipo "leasing" no supera al de copias de la autorización".

- En cuanto al artículo 197.c), se eliminan las referencias que anteriormente existían a la circulación con exceso sobre el peso máximo establecido en determinadas carreteras.

- Por lo que respecta al artículo 197.e), se aclara que la acción de impedir, sin causa que lo justifique, el examen por el personal de la inspección de los transportes terrestres de documentación administrativa, estadística o contable de carácter obligatorio sólo constituye infracción muy grave cuando se trata de documentación "de carácter obligatorio".

- En el artículo 197.g), se aclara que este precepto tan sólo está referido al transporte público.

- En cuanto al artículo 198.g), se eliminan los ejemplos y la regla contenida en su último párrafo, relativa a las personas responsables del incumplimiento de las tarifas correspondientes al arrendamiento de cabezas tractoras con conductor provistas de autorización TD.

- En el artículo 198.h), se equipara el hecho de "no pasar la revisión periódica" "en los plazos y forma legalmente establecidos" del tacógrafo, sus elementos u otros instrumentos o medios de control a la carencia de los mismos o su no adecuado funcionamiento, en consonancia con la reforma del apartado h) del artículo 141 LOTT que tuvo lugar en virtud de la Ley 66/1997.

- En el artículo 198.n), se sustituye la referencia al artículo 178.2 ROTT (modificado posteriormente en virtud del Real Decreto 858/94) por otra hecha al artículo 178 del mismo Reglamento.

- El artículo 198.o), en la redacción propuesta, exceptúa el caso de que la falta de suscripción de seguros obligatorios "se encontrase tipificada como falta o delito en el Código Penal".

- Se elimina el segundo párrafo del artículo 199.b) (en el que se consideraba infracción leve el hecho de "no llevar la tarjeta en que se halle documentada la correspondiente autorización en lugar visible desde el exterior del vehículo").

- Se modifica la redacción del artículo 199.n), no considerándose ya infracción leve la no realización del visado de las autorizaciones en los plazos determinados, sino la solicitud del visado, o de rehabilitación de autorizaciones caducadas por falta de visado, fuera del plazo establecido para ello.

- Se da nueva redacción a los apartados 2, 3 y 4 del artículo 200, relativo a las condiciones esenciales de las concesiones y autorizaciones administrativas correspondientes al transporte por carretera y a las actividades auxiliares y complementarias del mismo. En el texto propuesto, el apartado 2 (que actualmente versa sobre las condiciones esenciales de las concesiones de transporte por carretera) se refiere a las condiciones esenciales de las concesiones y autorizaciones de transporte público regular de viajeros por carretera, y el apartado 3 a las condiciones esenciales de las autorizaciones de transporte discrecional. Se introducen algunas condiciones esenciales nuevas o referidas actualmente a otros servicios (apartados 2.6, 2.7, 2.10 a 2.14, 3.5, 4.5), se eliminan algunas de las existentes (3.7, 3.9 y 3.10 para las autorizaciones actualmente incluidas en el apartado 2; 3.12, 4.7 y 4.3), y se modifica la redacción de otras (2.1, 3.1, 3.2, 4.1, 4.6).

En virtud de la disposición derogatoria, quedan derogados el punto 4 del artículo 158, el apartado r) del artículo 198 y el punto 5 del artículo 288 del ROTT. En el punto 4 del artículo 158 ROTT se establece la intransmisibilidad de las autorizaciones de transporte privado complementario.

Segundo.- El expediente remitido al Consejo

Forma parte del expediente remitido al Consejo de Estado la Memoria justificativa, el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, los informes del Comité Nacional del Transporte por Carretera, del Consejo Nacional de Transportes Terrestres y los informes de las Comunidades Autónomas.

La memoria justificativa ha sido elaborada por la Subdirección General de Ordenación y Normativa de la Dirección General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera. En ella se explica que la transposición de la Directiva 96/26/CE, modificada por la Directiva 98/76/CE, se ha realizado en parte mediante la Orden del Ministro de Fomento de 28 de mayo de 1999. Sin embargo -se añade- "quedan otras [modificaciones] pendientes de transposición que, por venir reguladas en el ROTT, no pudieron ser abordadas en la mencionada Orden", lo que justifica buena parte del proyecto sometido a consulta. En especial, se exponen los motivos que han inspirado la reforma de algunos preceptos del ROTT: se dice que la no exigencia del requisito de capacitación profesional para el ejercicio de la actividad de transportista con vehículos ligeros cuyo peso máximo autorizado no supere las 3,5 toneladas obedece a una elevación del nivel de conocimientos exigido con carácter general para cumplir este requisito, y a la escasa capacidad de carga de tales vehículos. Se afirma que, en caso de mantenerse tal exigencia, se produciría un desequilibrio entre oferta y demanda en ese segmento, y un aumento del "clandestinaje". En cuanto a la unificación de la capacitación profesional exigida para el ejercicio de la actividad de agencia de transporte de mercancías, transitario y almacenista-distribuidor con la exigida para el ejercicio de la actividad de transportista, se comenta que la diferenciación ha perdido sentido tras la introducción de nuevos contenidos en el programa de las pruebas de acceso a la capacitación profesional exigida a las empresas de transporte. Por otro lado, y en relación con la modificación propuesta del artículo 118 del ROTT, se explica que la razón que inspira la reforma es la de posibilitar la transmisión de las autorizaciones en casos como el de "cambio de forma jurídica desde la empresa de carácter individual a la sociedad unipersonal", "y facilitar la concentración de empresas". Por último, se explica que la derogación del apartado r) del artículo 198 se debe "al cambio de competencia para la expedición de los permisos especiales de circulación a que se refería" este precepto tras la entrada en vigor del Reglamento General de Vehículos aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, a consecuencia del cual esta infracción ha de ser sancionada con arreglo a las normas vigentes en materia de tráfico, circulación y seguridad vial.

En la misma Memoria se dice que la aprobación de la modificación del ROTT propuesta no supondrá un aumento del gasto público ni tampoco comporta nuevas obligaciones económicas ni financieras para las empresas obligadas por la norma.

En el informe elaborado por la Secretaría General Técnica del Departamento se recuerda que "la fecha límite para dar cumplimiento a la Directiva 98/76/CE es la de 1 de octubre del año en curso".

El informe evacuado por el Departamento de Mercancías del Comité Nacional del Transporte por Carretera es desfavorable, salvo en lo que respecta a "los cambios que, por exigencias del Derecho comunitario, han de ser inexcusablemente realizados". En él exponen las opiniones de algunos de sus miembros en relación con los preceptos modificados (y con otros que a su juicio deberían modificarse). Con carácter general, han manifestado su oposición al proyecto Fedatrans y Fenadismer. Algunas de las observaciones formuladas con carácter particular se refieren a la pérdida del requisito de honorabilidad por la comisión de infracciones en materia de seguridad vial y medio ambiente (que a juicio de alguno de sus miembros sería materia reservada a Ley Orgánica), a la determinación de la capacidad económica del transportista, a la insuficiente regulación de la transmisión de autorizaciones mortis causa, y a la eliminación de los límites a la colaboración entre transportistas (que, a juicio de FEDAT, permitirá al transportista actuar "como si fuera una agencia"). Ha formulado alegaciones por separado la Federación Española de Agencias de Transporte (Fedat), que se opone a la unificación de la capacitación profesional de los agentes, transitarios y almacenistas distribuidores con la de los transportistas.

En el informe evacuado por el Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte se formulan observaciones particulares a algunas de las modificaciones propuestas, varias de las cuales han dado lugar a reformas del texto sometido a consulta. Destacan, entre ellas, la referida a la pérdida de la honorabilidad por la comisión de infracciones en materia de seguridad vial (a juicio del informante de la comisión de estas infracciones no es responsable la empresa), y la relativa al artículo 197.a) ROTT (se sugiere que tan sólo sea constitutiva de infracción la realización de las actividades en él contempladas cuando el infractor no hubiese solicitado con anterioridad la correspondiente autorización). En otro informe, fechado el 8 de julio de 1999, se defiende la competencia de las Comunidades Autónomas para la modificación del artículo 125 del ROTT. Algunas asociaciones, como la Asociación de Empresarios de Transporte en Autocares de Madrid (Aetram), han presentado escritos de alegaciones, de acuerdo con los cuales la elevación del capital y reservas exigido a los transportistas para cumplir con el requisito de la capacidad económica resulta difícil de cumplir para muchas empresas. También han formulado alegaciones por separado la Federación Nacional Empresarial de Transporte en Autobús (Fenebus), la Federación Nacional de Asociaciones de Transporte de España (Fenadismer), Asintra, la Asociación Nacional de Empresarios de Transportes en Autocares (Anetra), y la Federación Española de Asociaciones de Agencias de Viajes (FEAAV).

El Consejo Nacional de Transportes Terrestres informó favorablemente el proyecto, excepto en lo relativo a la redacción de los artículos 40, 197.b), 197.e), 197.h), 198.a), 198.h), 198.l), 198.ñ) y 199.f). También se sugirió la modificación de otros preceptos del ROTT.

Se ha incorporado al expediente el acta de la reunión celebrada por la Comisión de Directores Generales de Transportes de la Administración Central y de las Administraciones Autonómicas los días 29 y 30 de abril de 1999, en la que se concluyó por unanimidad que, para solucionar los problemas existentes en el sector del taxi en puntos específicos como aeropuertos, en los que se genera un tráfico importante que afecta a varios municipios o provincias, el Ministerio de Fomento elaboraría una modificación del ROTT, que se sometería al informe de las Comunidades Autónomas. También consta en el expediente la audiencia dada a 17 Comunidades Autónomas, y los escritos presentados por la Comunidad de Madrid, la Junta de Castilla y León, el Gobierno de La Rioja, la Generalidad de Cataluña, la Junta de Andalucía, el Principado de Asturias, el Gobierno de Navarra y el Gobierno Balear. En particular, la Generalidad de Cataluña sugería en su informe la posibilidad de abordar una modificación de mayor calado, que eliminara las diferencias entre agencias de transporte, transitarios y almacenistas- distribuidores (establecidas en la LOTT), unificando a todos ellos en la figura del operador del transporte. Por otra parte, proponía eliminar la exigencia de que hubiera sido presentada la correspondiente solicitud de autorización, establecida en el texto propuesto para que la realización de transportes públicos o de actividades auxiliares o complementarias sin autorización tenga la calificación de infracción leve (último párrafo del artículo 197.a)), por considerarla contraria al principio de reserva de ley (pues el artículo 140.a) LOTT no la recoge). Las observaciones formuladas han sido debidamente ponderadas, y muchas de ellas han sido admitidas y han dado lugar a otras tantas modificaciones del proyecto. Ninguna Comunidad Autónoma ha alegado falta de competencia del Estado, en todo o en parte, para aprobar la modificación del ROTT propuesta.

En tal estado de tramitación, V.E. acordó la remisión del expediente al Consejo de Estado para consulta.

Versa el expediente sobre el proyecto de Real Decreto por el que se modifica parcialmente el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

El Estado es competente para aprobar el proyecto de norma sometido a consulta en los términos contemplados en el artículo 149.1.21 de la Constitución ("transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma"), o en cuanto la competencia sobre esta materia no esté atribuida a alguna de las Comunidades Autónomas por su respectivo Estatuto de Autonomía. Este título competencial debe interpretarse a la luz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 118/1996, de 27 de junio. La única de las modificaciones propuestas que podría suscitar alguna duda al respecto (la del artículo 125 del ROTT) es competencia del Estado, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, en la medida en que contempla la prestación de servicios de transporte que pudieran transcurrir por el territorio de más de una Comunidad Autónoma. En el ámbito de los transportes que transcurran íntegramente por una sola Comunidad Autónoma, esta norma deberá ser considerada de aplicación supletoria. Por lo demás, la modificación propuesta ha recibido la aprobación unánime de las Comunidades Autónomas.

El Gobierno es competente para la aprobación del proyecto sometido a consulta. El artículo 97 de la Constitución le atribuye directamente la potestad reglamentaria, que resulta específicamente reconocida en esta materia en el artículo 89.2 y en la disposición adicional séptima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.

En la tramitación del expediente se ha respetado, en lo sustancial, el procedimiento establecido para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en lo sucesivo, "Ley del Gobierno").

El dictamen del Consejo de Estado es preceptivo siempre que se pretenda transponer al ordenamiento interno español una Directiva comunitaria (disposición adicional primera de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea). Además, en este caso, la norma proyectada es un reglamento dictado en ejecución de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, por lo que concurre también el supuesto contemplado en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

Ninguna observación formula el Consejo de Estado a la denominación y estructura del Real Decreto proyectado. Es preciso, sin embargo, incluir la fórmula de aprobación y la mención de la consulta al Consejo de Estado.

El proyecto sometido a consulta merece un juicio de conjunto favorable, sin perjuicio de las observaciones que se formularán a continuación:

Artículo 118.2

En el texto proyectado se dispone que, cuando no se den las- circunstancias previstas en el artículo 118.1, "las autorizaciones de transporte discrecional de viajeros y mercancías serán intransferibles, salvo en el supuesto de transmisión conjunta a favor de un único adquirente de toda la capacidad de transporte de que en ese momento dispusiese el cedente. A tal fin, el adquirente deberá acreditar que dispone de un número de vehículos igual al que poseía el cedente, con características equivalentes, bien porque, a su vez, hubiera adquirido los que poseía aquél o bien porque los hubiese sustituido por otros".

En el texto vigente (redactado conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1136/1997, de 11 de julio), se permite la transmisión "en el supuesto de subrogación a favor de los herederos forzosos por causa de fallecimiento o incapacidad física o legal de su titular".

De acuerdo con lo expuesto en la Memoria justificativa, la finalidad de la modificación es la de "eliminar la rigidez que ha venido ocasionando la intransmisibilidad de las autorizaciones de empresa en supuestos tales como la sucesión mortis causa o el cambio de forma jurídica desde la empresa de carácter individual a la sociedad unipersonal". A juicio del Consejo de Estado, la modificación proyectada resulta adecuada para lograr esta finalidad en lo que respecta a las transmisiones de empresas inter vivos (que no se limitan al supuesto de aportación a sociedad), pero no debe impedir la transmisión mortis causa a los herederos forzosos (cuando éstos sean varios) en caso de fallecimiento del titular. Se considera conveniente regular de forma expresa este último supuesto en la disposición proyectada.

Artículo 161

El proyecto sometido a consulta no incluye el vigente tercer apartado de este artículo, de acuerdo con el cual "las autorizaciones se otorgarán de forma diferenciada para las agencias de carga completa y para las agencias de carga fraccionada, habilitando, respectivamente, para las actividades que el artículo 121.4 de la LOTT determina como propias de cada una de dichas clases de agencias. La misma empresa podrá ser titular de autorizaciones de agencia de carga completa y de carga fraccionada y ejercer simultáneamente ambas actividades". En otras disposiciones del proyecto (como en la eliminación del vigente apartado 4.3 del artículo 200) se adoptan medidas coherentes con la supresión de la distinción entre las autorizaciones de uno y otro tipo.

No obstante, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, la distinción entre autorizaciones de agencias de carga completa y autorizaciones de agencias de carga fraccionada está establecida claramente en el artículo 121.4 LOTT (que, en su último inciso, dispone que "las mismas empresas podrán ser conjuntamente titulares de autorizaciones de agencias de cargas completas y de cargas fraccionadas", conceptos definidos en los apartados 7 y 8 del artículo 47 del ROTT), por lo que la supresión de la previsión reglamentaria al respecto nada cambiaría en cuanto a la existencia y régimen legal de tales autorizaciones. Por el contrario, la supresión del vigente artículo 161.3 podría dar lugar a equívocos. Por todo ello, resulta conveniente reconsiderar la oportunidad de suprimir el tercer apartado del vigente artículo 161 del ROTT. Para eliminar la diferencia entre uno y otro tipo de autorizaciones sería necesaria una modificación de la LOTT, sin perjuicio de que en la práctica se otorguen unas y otras simultáneamente a las empresas que lo soliciten y cumplan los requisitos establecidos para ello.

Artículo 197.a).9, segundo párrafo

En este párrafo, tal y como resulta del proyecto sometido a consulta, se dispondría que "cuando el infractor acredite que el número de vehículos de que dispone en régimen de propiedad o arrendamiento financiero tipo "leasing" no supera al de copias de la autorización u otros documentos que acrediten su capacidad de realizar transporte y hayan de ir a bordo del vehículo, la ausencia a bordo de tales documentos se sancionará como infracción leve, conforme a lo previsto en el artículo 199.b)".

Esta norma no es aplicable a las autorizaciones de transporte contempladas en el artículo 92.2.a) (las referidas a uno o varios vehículos concretos).

A juicio de este Consejo de Estado, el párrafo estudiado ha de reconsiderarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 54.1 y 2 de la LOTT, y en el artículo 48.1 del ROTT. En particular, en aquella norma legal se contempla la posibilidad de que los vehículos estén integrados en la organización empresarial del transportista mediante su disponibilidad por diversos títulos (diferentes del de propiedad), y en la norma reglamentaria citada se contempla expresamente la posibilidad de que esta disponibilidad resulte de "propiedad, usufructo, arrendamiento financiero, arrendamiento ordinario, o a través de otra forma jurídica autorizada". No resulta del expediente la razón por la que los vehículos de los que se disponga por cualquier título diferente del de propiedad o arrendamiento financiero, cuando ello resulte conforme al ordenamiento, no deban computarse a los efectos previstos en el párrafo propuesto.

Artículo 197.a) in fine

En él se propone contemplar expresamente la exigencia de que el infractor haya solicitado con anterioridad la correspondiente autorización ante el órgano competente, cumpliendo todos los requisitos exigidos para su otorgamiento, para que la realización de transportes públicos o actividades auxiliares o complementarias de los mismos careciendo de la preceptiva concesión o autorización no constituya infracción muy grave. Por su parte, el artículo 140.a) in fine LOTT dispone que:

"cuando el infractor cumpla los requisitos exigidos para el otorgamiento de la correspondiente autorización administrativa, la cual podría haber sido obtenida por el mismo, la carencia de dicha autorización se sancionará conforme a lo previsto en el apartado a) del artículo 142".

Entiende este Consejo de Estado que, en principio, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la preceptiva autorización o concesión (que incluyen los requisitos formales y tributarios) no podrán entenderse cumplidos en tanto no haya sido presentada la solicitud. Una interpretación sistemática del precepto pone de manifiesto la imposibilidad de que la infracción consistente en realizar transportes públicos o actividades auxiliares o complementarias de los mismos careciendo de la preceptiva concesión o autorización, y sin haberla siquiera solicitado, constituya una infracción más leve que la tipificada en los artículos 140.g) (utilización de títulos habilitantes, expedidos a nombre de otras personas sin realizar previamente la transmisión de los mismos), 141.b) (realización de transportes privados para los que se exija un título administrativo específico careciendo del mismo -cuando el título se solicitó con documentación completa, y se cumplían todos los requisitos materiales exigibles), y 141.c) LOTT (incumplimiento de las condiciones esenciales de la autorización).

No obstante, podría considerarse la posibilidad de establecer una excepción en los supuestos mencionados en el informe de la Generalidad de Cataluña (autorizaciones de empresa que obligan a obtener una copia certificada para cada vehículo), siempre que el interesado dispusiera de dicha autorización de empresa y cumpliera todos los requisitos materiales exigidos para la obtención de una nueva copia certificada destinada al vehículo con el que se realizó la infracción.

Artículo 200

En la redacción propuesta, se distingue entre las condiciones esenciales de las autorizaciones de transporte público regular de viajeros por carretera (contempladas en el apartado 2) y las condiciones esenciales de las autorizaciones de transporte discrecional (recogidas en el apartado 3). Dado que la categoría de "autorizaciones de transporte discrecional" se refiere tan sólo al transporte público (art.64 LOTT), convendría acaso incluir expresamente (pues no los excluye expresamente el artículo 198.c) ROTT) las autorizaciones de transporte privado cuando se exija un título administrativo específico entre las contempladas en el apartado 3 del proyectado artículo 200.

Apartados 2.1, 3.1 y 4.1 del proyectado artículo 200

Procede mantener la remisión al artículo 42 de la LOTT, que existe en el texto vigente, en lugar de la que se propone al artículo 48 del mismo cuerpo legal. Esta remisión, si no se produce una interpretación correctora, podría convertir en infracción grave en materia de transportes cualquier incumplimiento de normas de carácter fiscal, laboral y social.

Apartados 2.11, 2.12 y 4.5 del proyectado artículo 200

En el texto sometido a consulta, estos apartados están redactados en forma negativa, contemplando supuestos de incumplimiento de condiciones esenciales de un título habilitante, cuando deberían estarlo en forma positiva, definiendo dichas condiciones esenciales.

Apartados 3.10, 3.12 y 4.7 del vigente artículo 200

No parece clara la razón por la que "en los servicios regulares de viajeros temporales, la prestación del servicio de acuerdo con las condiciones establecidas", y especialmente las relativas al tiempo de la prestación, deba dejar de ser condición esencial.

Tampoco resulta del expediente el motivo por el que se priva al Ministro de Fomento (salvo en los supuestos contemplados en el apartado 2.15 del proyectado artículo 200) de la facultad conferida en los apartados 3.12 y 4.7 del vigente artículo 200. Téngase en cuenta que esa facultad ha sido ya ejercida (mediante la Orden del Ministro de Fomento de 3 de diciembre de 1992).

Apartado 2.15 del proyectado artículo 200

En la redacción propuesta para el apartado 2.15 del artículo 200 se menciona al Ministro de Transporte, Turismo y Comunicaciones.

Disposición derogatoria y artículo 198.r)

Dado que se pretende eliminar del ROTT la infracción contemplada en este artículo, no parece correcto mantenerlo en la nueva redacción del artículo 198, sometida a consulta. Debería eliminarse en este último texto, lo que haría innecesario contemplar su derogación en la disposición derogatoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V.E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 11 de noviembre de 1999

EL SECRETARIO GENERAL ACCTAL.,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.