Dictamen de Consejo de Estado 3629/2003 de 04 de diciembre de 2003

Cuestión

Proyecto Real Decreto por el que se establecen coeficientes reductores de la edad de jubilación, a favor de los trabajadores que acreditan un grado importante de minusvalía.

Contestacion

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 2003, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V.E. de 26 de noviembre de 2003, con registro de entrada de la misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen coeficientes reductores de la edad de jubilación a favor de los trabajadores que acreditan un grado importante de minusvalía.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El proyecto de Real Decreto consta de un preámbulo, seis artículos dedicados respectivamente al ámbito de aplicación, acreditación de la minusvalía, coeficientes reductores, cómputo del tiempo trabajado, cómputo a efectos del cálculo de la pensión de jubilación y jubilación en otros regímenes, una disposición adicional que se refiere a los supuestos de jubilaciones anticipadas, y dos disposiciones finales, la primera habilita al Ministro de Trabajo para dictar normas de aplicación y desarrollo y la segunda prevé la entrada en vigor el día primero del mes siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- La Memoria justificativa señala que el objetivo básico del proyecto de Real Decreto consiste en el desarrollo del artículo 161.2.2 LGSS, conforme al cual el Gobierno está autorizado a reducir la edad de los 65 años (edad general de jubilación de conformidad con el artículo 161.1.a) para que puedan acceder a la pensión contributiva de jubilación, a una edad inferior, los interesados que tengan la condición de trabajadores minusválidos, acrediten un grado de minusvalía mínimo, igual o superior al 65%, debiendo determinarse reglamentariamente los términos en que se reducirá la edad de jubilación para estos colectivos en un Real Decreto acordado a propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Entre las alternativas posibles para la reducción de la edad de jubilación, como el establecimiento de una edad fija, inferior a los 65 años, o la aplicación de unos coeficientes reductores, que tengan en cuenta no sólo la acreditación de la realización de una actividad, sino el tiempo de desarrollo de la misma, se ha preferido esta segunda, de modo que, en la reducción de la edad ordinaria de jubilación, se tenga en cuenta tanto el grado de minusvalía padecido, como también el tiempo de desarrollo de una actividad profesional, acreditando el grado de minusvalía mínimo requerido. Así, a mayor tiempo de realización de trabajo por parte de un trabajador con minusvalía grave, en mayor proporción se reducirá la edad ordinaria de jubilación. El proyecto de Real Decreto prevé unos coeficientes reductores que tienen en cuenta la minusvalía padecida, del siguiente modo, coeficiente del 0"20, por el tiempo en que el trabajador desarrolla una actividad por cuenta ajena (incluidos en los Regímenes General y Especiales de la Minería del Carbón o de Trabajadores del Mar) acreditando una minusvalía igual o superior al 65 e inferior al 75%; coeficiente del 0"30, cuando se realice una actividad en los Regímenes indicados, en los términos señalados, acreditando una minusvalía igual o superior al 75%; coeficiente del 0"40, cuando, en las circunstancias del párrafo anterior, el trabajador requiera, a su vez, el concurso de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida ordinaria, como comer, vestirse o desplazarse.

TERCERO.- El informe sobre el impacto de género considera que la medida no tiene por sí misma una incidencia de género específica por cuanto que todos los trabajadores minusválidos se beneficiarán de la aplicación de los coeficientes reductores, con independencia de su sexo.

CUARTO.- El informe económico sobre el proyecto considera que el coste anual de la implantación de la medida se mantiene en niveles inferiores a los cien millones de euros constantes hasta el año 2014.

QUINTO.- Consta en el expediente una versión del proyecto de Real Decreto de 24 de marzo de 2003, que ha sido sometida a informe del Instituto Social de la Marina, del Comité Español de Representante de Minusválidos (CERMI), de la Subdirección General de Régimen Jurídico de la Seguridad Social, y de la Tesorería General de la Seguridad Social. Estos informes han sido analizados por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, exponiendo las razones para aceptar o rechazar las observaciones formuladas. Ello ha dado lugar a un nuevo texto del proyecto de fecha 22 de octubre de 2003, sometido a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio, que ha formulado diversas observaciones al estatuto de la norma, al ámbito de aplicación, a la forma de acreditación de la existencia de minusvalía y a la disposición adicional. Estas observaciones han dado lugar a la versión definitiva del proyecto fechada el 6 de noviembre de 2003, que ha sido objeto de informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio

Y, en tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente para dictamen.

I.- La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el art. 22.3 de su Ley Orgánica, al tratarse de una norma reglamentaria que se dicta en ejecución de una Ley.

II.- El proyecto que se informa hace uso de la habilitación contenida en la disposición adicional primera de la Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible, que ha incorporado un segundo párrafo al apartado segundo del artículo 161 de la Ley General de Seguridad Social, en los siguientes términos:

"De igual modo, la edad mínima a que se refiere el apartado a) del apartado anterior podrá ser reducida en el caso de personas minusválidas en un grado de minusvalía igual o superior al 65 por 100, en los términos contenidos en el correspondiente Real Decreto acordado a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales".

El proyecto de Real Decreto hace uso de esa habilitación al establecer coeficientes reductores de la edad de jubilación a favor de los trabajadores que acreditan un grado importante de minusvalía. Existe base legal para su aprobación y el rango de la norma, Real Decreto, es el adecuado, habiendose atendido en su elaboración y tramitación a las exigencias de índole procedimental establecidas en la vigente Ley del Gobierno. Ha tenido lugar la previa consulta a las organizaciones representativas del sector, a las instituciones y organismos afectados. El proyecto de Real Decreto se acompaña de una Memoria justificativa y de una Memoria económica, así como de un informe sobre el impacto de género y otro de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

III- El vigente artículo 161.1 de la Ley General de la Seguridad Social, que prevé los 65 años como edad mínima ordinaria de acceso a pensión de jubilación, dispone que dicha edad pueda ser objeto de reducción por el Gobierno, cuando el trabajador realice actividades que revistan especiales características de penosidad, peligrosidad, toxicidad o insalubridad, siempre que dicha reducción de edad haya sido acordada por el Gobierno, lo que se ha llevado a cabo respecto a diversos colectivos de profesionales a través de oportunos Reales Decretos en los que se ha reducido la edad de jubilación.

Sin embargo, hasta ahora no se habían tenido en cuenta las condiciones especiales de penosidad de los trabajadores minusválidos con un grado importante de minusvalía, que habían de acceder a la jubilación a la edad ordinaria de 65 años, lo cual implicaba un importante esfuerzo para los afectados. Para solventar este problema, como ya se ha señalado, la disposición adicional primera de la Ley 35/2002, de 12 de julio, de medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación gradual y flexible, ha incorporado un nuevo párrafo al apartado segundo del artículo 161 LGSS, en el que autoriza al Gobierno a que puedan acceder a la pensión contributiva de jubilación, a una edad inferior a la edad general de jubilación del artículo 161.1.LGSS, los trabajadores minusválidos, cuando los mismos acrediten un grado de minusvalía igual o superior al 65 por 100.

En desarrollo de esa previsión legal, el Real Decreto proyectado establece una reducción de la edad ordinaria de acceso a la jubilación para ese colectivo y determina las condiciones para la aplicación de ese beneficio permitiendo que los trabajadores, con una minusvalía grave, puedan acceder anticipadamente a la jubilación, sin reducción de la cuantía de la pensión.

IV.- El artículo 1 del proyecto determina que lo dispuesto en el presente Real Decreto se aplicará a los trabajadores por cuenta ajena incluidos en los Regímenes General y Especiales Agrario, de Trabajadores del Mar y de la Minería del Carbón, que realicen una actividad retribuida y durante la misma acrediten un grado de minusvalía igual o superior al 65 por 100.

El problema fundamental que se ha planteado en el proceso de elaboración del Real Decreto ha sido el del ámbito subjetivo. Para algunos, de acuerdo con la letra del precepto habilitador debería circunscribirse su ámbito sólo a los incluidos en el Régimen General al que se refiere específicamente por su colocación sistemática el art. 161 LGSS. Otros, partiendo de la norma legal de origen, la Ley 35/2002, de 12 de julio, consideran que la voluntad del legislador no ha sido circunscribir este privilegio o ventaja a algunos minusválidos, primando al contrario la condición de minusválidos en el posible jubilado. A la vista de ello la norma proyectada ha extendido el beneficio también a las trabajadores incluidos en los Regímenes Especiales Agrario, de Trabajadores del Mar y de la Minería del Carbón.

Nada ha de objetar este Consejo de Estado a esa ampliación que responde al espíritu de una reforma legal, fruto además del diálogo social, que ha tratado de establecer una mayor flexibilidad y adaptabilidad a la edad de jubilación. Sin embargo no se han dado razones convincentes para excluir de este beneficio a otros trabajadores con minusvalía, como los empleados del hogar y los trabajadores por cuenta propia. Un trato desigual excluyente en una materia que afecta a bienes tutelados constitucionalmente requeriría una justificación expresa convincente, lo que no puede consistir como se afirma en meras razones de oportunidad.

Si se interpreta correctamente que el legislador ha querido que el Gobierno establezca un régimen especifico de edad de jubilación para los minusválidos el Gobierno debería hacerlo sin exclusiones, salvo que estas estuvieran fundadas lo que no parece ocurrir en el presente caso a la vista de las tan débiles explicaciones que han tratado de justificar la exclusión. Por ello entiende este Consejo de Estado que debería o replantearse la inclusión de esos regímenes especiales o, en otro caso, ofrecer en el preámbulo justificación suficiente que excluya cualquier duda de posible trato discriminatorio respecto a los excluidos.

V.- En cuanto al resto de su contenido, el proyecto de Real Decreto establece las reducciones de edad de jubilación de los minusválidos mediante coeficientes reductores que permiten relacionar esa reducción de la edad de jubilación con el tiempo en el que el trabajador minusválido haya desarrollado una actividad acreditando durante ese tiempo el grado de minusvalía requerido.

El artículo 3 establece los coeficientes reductores, en la cuantía y de acuerdo con el correspondiente grado de minusvalía, coeficiente del 0"20, por el tiempo en que el trabajador desarrolla una actividad por cuenta ajena, acreditando una minusvalía igual o superior al 65 e inferior al 75%; del 0"30, cuando se realice una actividad acreditando una minusvalía igual o superior al 75%; y del 0"40, cuando el trabajador requiera, a su vez, el concurso de otra persona para la realización de los actos esenciales de la vida ordinaria.

El resto del articulado se refiere a la acreditación de la minusvalía (art. 2), al cómputo del tiempo trabajado (art. 4), descontando ciertas ausencias del trabajo con derecho a retribución, al cálculo de la pensión de jubilación (art. 5) para determinar qué período de tiempo en que resulte reducida la edad de jubilación computará como cotizado al exclusivo efecto de determinar el porcentaje aplicable para calcular el importe de la pensión de jubilación. De modo que el tiempo en que se reduce la edad de jubilación opera para determinar el porcentaje aplicable a la pensión de jubilación, pero no para acreditar el período mínimo de cotización necesario, para generar derecho a dicha prestación. Finalmente, con relación a los efectos de los órganos intervinientes no suscita objeciones de carácter técnico ni de redacción.

Por lo expuesto el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, considerada la observación formulada en el cuerpo del presente dictamen, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se establecen coeficientes reductores de la edad de jubilación a favor de los trabajadores que acreditan un grado importante de minusvalía."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 4 de diciembre de 2003

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.